YMPÄRISTÖMINISTERIÖ Muistio Liite Ylitarkastaja 17.3.2016 Markus Tarasti VALTIONEUVOSTON ASETUS VIRANOMAISTEN SUUNNITELMIEN JA OHJELMIEN YMPÄRISTÖVAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA ANNETUN VALTIONEUVOSTON ASE- TUKSEN 347/2005 1 :N MUUTTAMISESTA 1 Johdanto Laki viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (200/2005, jäljempänä SOVA-laki) ja sitä täydentävä valtioneuvoston asetus (347/2005, jäljempänä SOVA-asetus) sisältävät säännöksen yleisestä velvollisuudesta arvioida ympäristövaikutuksia riittävällä tavalla suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa sekä säännökset tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarvioinnista. SOVA -lailla ja -asetuksella on pantu kansallisesti pääosin täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (2001/42/EY, jäljempänä SOVA-direktiivi) ja ne aineelliset säännökset, jotka olivat tarpeen Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talouskomission yleissopimukseen valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista liitetyn, Kiovassa toukokuussa 2003 strategisesta ympäristöarvioinnista tehdyn pöytäkirjan hyväksymiseksi (SopS 69/2010). Ympäristöarvioinnilla tarkoitetaan SOVA-lain mukaan suunnitelman tai ohjelman ympäristövaikutusten arviointia ja siihen sisältyvää ympäristöselostuksen laatimista, kuulemisten järjestämistä, ympäristöselostuksen ja kuulemisten tulosten huomioon ottamista päätöksenteossa sekä päätöksestä tiedottamista lain 8 11 :ssä säädetyllä tavalla. SOVA-asetuksen 1 :ssä luetellaan SOVA-lain 4 :n 2 momentin mukaisesti SOVAlain 4 :n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetut ympäristöarviointia edellyttävät lakiin tai asetukseen perustuvat suunnitelmat ja ohjelmat. Pykälän ajantasaisuus on tarpeen tarkistaa, koska useisiin vuoden 2005 jälkeen säädettyihin tai muutettuihin lakeihin ja asetuksiin sisältyy viranomaisten suunnitelmien tai ohjelmien laatimisvelvoitteita. Pykälässä on lähtökohtaisesti tarkoitus luetella ne kullakin hetkellä voimassa oleviin lakeihin tai asetuksiin perustuvat suunnitelmat ja ohjelmat, joihin ympäristöarviointia tulee aina soveltaa. 2 Ehdotuksen sisältö Kriteerit SOVA-lain 4 :n 1 momentin 1 kohdan nojalla ympäristöarviointia edellyttävien viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien määrittämiseksi SOVA-lain 4 :n 1 momentissa säädetään, että ympäristöarviointivelvoitteen muodostumiseksi on ensinnäkin oltava kyse sellaisesta viranomaisen suunnitelmasta tai ohjelmasta, joka perustuu lakiin, asetukseen tai hallinnolliseen määräykseen 1. Ympä- 1 SOVA-asetuksen 1 koskee vain lakiin ja asetukseen perustuvia viranomaisten suunnitelmia ja ohjelmia.
2 ristöarviointia ei edellytetä suunnitelmilta ja ohjelmilta, joiden valmistelu perustuu vapaaehtoisuuteen. Toiseksi suunnitelma tai ohjelma tulee laatia SOVA-lain 4 :n 1 momentin 1 kohdassa lueteltua toimialaa varten. Tällaisia ovat maa-, metsä- tai kalatalous, energiahuolto, teollisuus, liikenne, jätehuolto, vesitalous, televiestintä, matkailu, aluekehitys, alueidenkäyttö, ympäristönsuojelu taikka luonnonsuojelu. Kolmanneksi SOVA-lain 4 :ssä tarkoitetun ympäristöarviointivelvoitteen muodostumiseksi suunnitelman tai ohjelman tulee lisäksi luoda puitteet hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille (ns. puite-ehto). SOVA-lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 243/2004, s. 25) on lueteltu esimerkkejä, joissa suunnitelman tai ohjelman katsottaisiin luovan puitteita tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille. Suunnitelman tai ohjelman katsottaisiin luovan puitteita tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille esimerkiksi, jos suunnitelma tai ohjelma olisi edellytys hankkeen tai hankeryhmien suunnittelun aloittamiselle. Puite-ehto täyttyisi myös, jos suunnitelmaan tai ohjelmaan tai sitä koskevaan lainsäädäntöön sisältyisi velvoite ottaa suunnitelma tai ohjelma huomioon tulevien hankkeiden suunnittelussa tai, jos suunnitelma tai ohjelma sisältäisi kriteerejä tai reunaehtoja, jotka viranomaisen olisi otettava huomioon hankkeiden lupa- tai hyväksymisharkinnassa. Euroopan komissio on muun muassa SOVA-direktiivin täytäntöönpanoa koskevassa ohjeessa 2 tulkinnut direktiivin II liitteeseen perustuen, että puitteita tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille voidaan vahvistaa myös voimavaroja kohdentamalla. Komission mukaan voimavarat voivat olla taloudellisia voimavaroja tai luonnonvaroja ja mahdollisesti jopa henkilöresursseja. Muutosehdotukset SOVA-asetuksen 1 :ään Asetuksen 1 :n luetteloa esitettäisiin muutettavaksi siten, että luettelo sisältäisi kaikki tällä hetkellä tiedossa olevat lakiin tai asetukseen perustuvat viranomaisten suunnitelmat ja ohjelmat, joiden katsottaisiin täyttävän SOVA-lain 4 :n 1 momentin 1 kohdassa esiin tuodut ympäristöarvioinnin soveltamiskriteerit. Asetuksen 1 :n luettelossa säilyisi muuttumattomana kohta 3 (luonnonsuojelulain (1096/1996) 8 :ssä tarkoitettu luonnonsuojeluohjelma). Asetuksen 1 :n kohtaa 1 muutettaisiin siten, että valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden osalta viitattaisiin maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 4 :n sijasta lain 22 :ään. Asetuksen 1 :n 2 kohtaa muutettaisiin siten, että alueellisen jätesuunnitelman osalta viitattaisiin nykyisen voimassa olevaan jätelain (646/2011) 88 :ään. Asetuksen 1 :n 4 kohtaa muutettaisiin siten, että maakuntaohjelman osalta viitattaisiin nykyisen voimassa olevan alueiden kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista annetun lain (7/2014) 32 :ään. Voimassa olevan asetuksen 1 :n 1 momentin 5 kohdassa lueteltu pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnasta annetun lain (1269/1996) 2 :n 3 kohdassa tarkoitettu liikennejärjestelmää koskeva suunnitelma esitetään korvattavaksi kyseisen lain ku- 2 Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 2001/42/EY täytäntöönpano. Euroopan komissio 2004. http://ec.europa.eu/environment/archives/eia/pdf/030923_sea_guidance_fi.pdf
3 monneella lain pääkaupunkiseudun kuntien jätehuoltoa ja joukkoliikennettä koskevasta yhteistoiminnasta (829/2009) 3 :n 1 momentin 1 kohdassa säädetyllä velvoitteella hoitaa aluetta koskeva liikennejärjestelmän ja joukkoliikenteen suunnittelu, jonka nojalla laadittavaa Helsingin seudun liikennejärjestelmä koskevaa suunnitelmaa ympäristöarviointi velvoite koskisi. Tällaisen suunnitelman laatimisvelvoitteen vahvistaa Helsingin seudun liikenne-kuntayhtymän perussopimuksen 2, jossa kuntayhtymän tehtäväksi on asetettu tällaisen suunnitelman laatimisesta vastaaminen. Ympäristöarviointia edellyttävinä viranomaisten suunnitelmina ja ohjelmina asetuksen 1 :n lisättäisiin seuraavat Euroopan unionin osaksi tai kokonaan rahoittamat suunnitelmat ja ohjelmat, joista on jo laadittu ympäristöarviointi käynnissä olevan rahoituskauden 2014 2020 osalta: - alueiden kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista annetun lain (7/2014) 31 :ssä tarkoitettu kestävän kaupunkikehittämisen suunnitelma (lisätään 1 :n kohtaan 4); - alueiden kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista annetun lain (7/2014) 35 :ssä tarkoitettu Euroopan aluekehitysrahastosta ja Euroopan sosiaalirahastosta osarahoitettu kansallinen toimenpideohjelma (lisätään 1 :n kohtaan 4); - Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevan eurooppalaisen asetuksen kansallisesta täytäntöönpanosta annetun lain (1093/2014) 2 :n 2 kohdassa tarkoitettu toimintaohjelma (1 :n uusi kohta 7) ja - ja maaseudun kehittämisohjelmien hallinnoinnista annetun lain (27/2014) 3 :n 1 kohdassa tarkoitettu maaseudun kehittämiseen liittyvä ohjelma (1 :n uusi kohta 8). Edellä mainittu kestävän kaupunkikehittämisen suunnitelma on laadittu osana alueiden kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista annetun lain (7/2014) 35 :ssä tarkoitettua Euroopan aluekehitysrahastosta ja Euroopan sosiaalirahastosta osarahoitettua kansallista toimenpideohjelmaa ja laadittu ympäristöarviointi on koskenut molempia suunnitelmia eikä niiden sisällyttäminen asetuksen luetteloon erillisinä suunnitelmina edellyttäisi jatkossakaan erillisten ympäristöarviointien laatimista, mikäli suunnitelmat on yhdistetty. Lisäksi asetukseen ehdotetaan sisällytettäväksi tulvariskien hallinnasta annetun lain (620/2010) 10 :ssä tarkoitettu tulvariskien hallintasuunnitelma, jonka osalta ympäristöarviointi on aiemmin tehty kyseisen lain 13 :n nojalla (1 :n uusi kohta 6). Uutena ympäristöarviointia edellyttävänä ohjelmana asetukseen esitetään lisättäväksi (1 :n uusi kohta 9) Euroopan yhteisöjen neuvoston direktiivin (91/676/ETY, ns. nitraattidirektiivi), 5 artiklassa tarkoitettu toimintaohjelma, jonka Suomessa muodostaa direktiivin kansallisesti täytäntöönpaneva valtioneuvoston asetus eräiden maa- ja puutarhataloudesta peräisin olevien päästöjen rajoittamisesta (1250/2014), ns. nitraattiasetus. Lisäyksen taustalla on Euroopan komission Suomelle 27.2.2015 toimittama SEUT 258 artiklan mukainen virallinen huomautus, jossa komissio on katsonut, että
4 Suomi ei ole saattanut asianmukaisesti täytäntöön ns. PP-direktiivin 3 kaikkia säännöksiä. Komission mukaan Suomi ei ole varmistanut, että nitraattidirektiivin 5 artiklan edellyttämän toimintaohjelman laatimisen yhteydessä toteutuisi PP-direktiivin 2 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan d alakohdan yleisön päätöksistä ja niiden perusteista tiedottamista koskeva velvoite luettuna yhdessä 2 artiklan 5 kohdan sekä liitteen I c kohdan kanssa. PP-direktiivin riittävän täytäntöönpanon varmistamiseksi Suomi vastineessaan (23.4.2015) komissiolle ilmoitti, että kansallista täytäntöönpanoa tullaan täydentämään lisäämällä nitraattidirektiivin 5 artiklassa tarkoitettu toimintaohjelma SOVA-asetuksen 1 :n luetteloon. Tämä tarkoittaisi, että jatkossa nitraattidirektiivin tarkoittaman toimintaohjelman kansallisen täytäntöönpanon tarkistamisen yhteydessä Suomi laatisi toimintaohjelmasta SOVA-direktiivissä tarkoitetun ympäristöarvioinnin, joka samalla täyttäisi PP-direktiivin 2 artiklasta johtuvat velvoitteet 4. SOVA-asetuksen 1 :n luettelossa viitattaisiin valtioneuvoston asetukseen eräiden maa- ja puutarhataloudesta peräisin olevien päästöjen rajoittamisesta (1250/2014), jolla nitraattidirektiivin 5 artiklassa tarkoitettu toimintaohjelma on pantu täytäntöön kansallisesti. 3 Esityksen vaikutukset SOVA-asetuksen 1 :n ympäristöarviointia edellyttävien suunnitelmien ja ohjelmien luettelon ajantasaistamisella voidaan osaltaan varmistua SOVA-direktiivin asianmukaisesta toimeenpanosta viranomaisten suunnitelma- ja ohjelmavalmistelussa. Ehdotetun asetusmuutoksen johdosta ympäristöarvioinnin soveltamistarve on paremmin suunnitelmia ja ohjelmia laativien viranomaisten tiedossa ja ennakoitavissa. Ehdotettu asetusmuutos myös osaltaan varmistaa etukäteisen ja vaihtoehtoja tuottavan ympäristöarvioinnin soveltamista suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja niitä koskevassa päätöksenteossa. Ympäristöarvioinnin soveltaminen myös edistää ja varmistaa ympäristönsuojelun korkeaa tasoa viranomaisten suunnitelmissa ja ohjelmissa ja niiden toteuttamisessa. Nykytilanteessa ympäristöarviointia sovelletaan vuositasolla keskimäärin 10 12 kertaa yksittäisissä suunnitteluprosesseissa. Ehdotettu asetusmuutos laajentaa ympäristöarvioinnin soveltamista yhteen uuteen suunnitelmaan tai ohjelmaan (nitraattidirektiivin 5 artiklassa tarkoitettu toimintaohjelma). Kyseistä toimintaohjelmaa on tarkistettu tähän mennessä vain kerran, joten asetusmuutos ei siten käytännössä lisää ympäristöarvioinnin keskimääräistä vuosittaista soveltamista tai valmisteluresurssien tarvetta ja kustannuksia viranomaisille. Ehdotuksella ei ole kuntiin, yrityksiin, kansalaisiin tai muuhun yleisöön kohdistuvia suoria taloudellisia vaikutuksia. 3 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/35/EY, annettu 26 päivänä toukokuuta 2003, yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta yleisön osallistumisen sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden osalta 4 PP-direktiivin 2 artiklan 5 kohdassa säädetään, että PP-direktiivin 2 artiklaa ei sovelleta direktiivin liitteessä 1 tarkoitettuihin suunnitelmiin ja ohjelmiin, joiden osalta on toteutettu menettely yleisön osallistumiseksi SOVA-direktiivin mukaisesti.
5 Ehdotettu asetusmuutos siltä osin, kun se varmistaa ympäristöarvioinnin soveltamista, vahvistaa kansalaisten, yritysten ja muun yleisön mahdollisuuksia osallistua ja vaikuttaa suunnitelmien ja ohjelmien valmisteluun ja niiden sisältöön. Kansalaiset ja muu yleisö hyötyvät myös siltä osin, kun asetusmuutoksen toteuttaminen parantaa suunnitelmien ja ohjelmien laatua sekä ehkäisee ympäristölle ja terveydelle aiheutuvia haittoja. 4 Asian valmistelu Ottaen huomioon asetukseen tehtävän muutoksen laajuus ja luonne, ympäristöministeriö katsoi, ettei erillisen asiaa valmistelevan työryhmän asettamiselle ollut tarvetta. Valmistelun perustaksi ympäristöministeriö pyysi ministeriöiltä listaamaan hallinnonalaltaan sellaiset SOVA-lain 4 :n 1 momentissa mainittuihin toimialoihin kuuluvat suunnitelmat ja ohjelmat, joiden laatimisvelvoite perustuu lakiin tai asetukseen. Lisäksi ympäristöministeriö pyysi ministeriöiden arviota siitä, mitkä näistä suunnitelmista ja ohjelmista edellyttävät SOVA-lain 4 :n 1 momentin ja 7 :n 1 momentin perusteella ympäristöarviointia. Ministeriöt myös nimesivät hallinnonalaltaan yhteyshenkilön asetusmuutoksen valmistelun edellyttämää yhteistyötä varten. Asetukseen tehtävää muutosta on valmisteltu ministeriöiltä saadun aineiston perusteella yhteistyössä ministeriöiden kanssa ja asetusehdotuksesta pyydettiin lausunnot keskeisilta tahoilta. Lausuntoja saatiin 34. Niitä antoivat maa- ja metsätalousministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, puolustusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö (sisältää myös Liikenneviraston kannanoton), Suomen ympäristökeskus, Etelä-Savon ELY, Hämeen ELY, Pirkanmaan ELY, Pohjois-Karjalan ELY, Pohjois-Savon ELY, Uudenmaan ELY, Etelä- Karjalan liitto, Etelä-Pohjanmaan liitto, Etelä-Savon maakuntaliitto, Hämeen liitto, Kainuun maakunta -kuntayhtymä, Keski-Suomen liitto, Kymenlaakson liitto, Pohjanmaan liitto, Pohjois-Karjalan maakuntaliitto, Pohjois-Pohjanmaan liitto, Pohjois- Savon liitto, Päijät-Hämeen liitto, Satakuntaliitto, Uudenmaan liitto, Varsinais- Suomen liitto, Suomen Kuntaliitto, Helsingin seudun liikenne - kuntayhtymä HSL, HSY Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymä, MTK ry, Suomen luonnonsuojeluliitto ry ja YVA ry. Lausuntopalautteen seurauksena lausunnoilla olleeseen esitykseen sisältynyt maakunnan liikennejärjestelmäsuunnitelma poistettiin esityksestä. Lisäksi lausuntopalautteen perusteella ympäristöarviointi tehtäisiin jatkossakin maakuntaohjelman laatimisen yhteydessä eikä vaihtoehtona esitetyn maakuntaohjelman toimeenpanosuunnitelman laatimisen yhteydessä. Esitys on tarkastettu oikeusministeriön lainvalmisteluosaston laintarkastusyksikössä. 5 Voimaantulo Asetus on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2016.