Lausunto 1 12.2.2016 Eduskunnan ympäristövaliokunnalle Asia: Hallituksen esitys eduskunnalle Metsähallituksen uudelleenorganisointia koskevaksi lainsäädännöksi (HE 132/2015 vp) Matkailu- ja Ravintolapalvelut MaRa ry lausuu hallituksen esityksestä seuraavan. Yleistä 1. Luontomatkailu on tulevaisuuden kasvuala Kansainvälinen matkailu kasvaa nopeasti. YK:n matkailujärjestö UNWTO ennustaa, että vähintään yhden yön yöpymisen ulkomailla sisältävien matkojen määrä kasvaa 1,2 miljardista matkasta (vuosi 2015) 1,8 miljardiin matkaan (vuosi 2030). Edes maailman talouden heikko kehitys ei ole vaikuttanut negatiivisesti matkailun kasvuun, vaan kansainvälinen matkailu on kasvanut vuoden 2008 jälkeenkin 3 5 prosentin vuosivauhtia. Suomella on erinomaiset mahdollisuudet kasvaa matkailumaana, luoda työpaikkoja, verotuloja ja hyvinvointia ympäri maata. Yksi merkittävimmistä matkailun kasvukohteista on luontomatkailu. Samalla kun suurkaupungit saastuvat, niiden asukkaat etsivät puhtaita, turvallisia ja aitoja matkakohteita. Siihen nähden, miten suuret kasvumahdollisuudet luontomatkailulla on, sen edistämiseen Metsähallituksen yhtenä ydintehtävistä on kiinnitetty hallituksen esityksessä vain vähän huomiota verrattuna esimerkiksi metsätalouden edistämiseen. Valtio omistaa suuren osan matkailualan kannalta tärkeistä retkialueista ja moottorikelkka-, koira- ja porosafarien reittialueista. Osa niistä kuuluu myös Metsähallituksen tuottotavoitteen alaiseen omaisuuteen. Metsänhakkuu tuottaa kertaluonteisen tulon ja senkin harvoin. Matkailu luo kasvavaa tuloa jatkuvasti. Valtion ja Metsähallituksen ei tule lyhytnäköisesti tavoitella tuottoa ja hakata metsiä matkailun ja luonnon virkistyskäytön kannalta tärkeillä alueilla. Luontomatkailu tarvitsee kuitenkin vain vähäisen osan koko valtion metsäomaisuuden pinta-alasta. MaRa katsoo, että Suomen luontomatkailulla on erinomaiset kasvumahdollisuudet. Metsähallituksen tulee ottaa luontomatkailun kehittäminen ja sen tulevaisuuden näkymät tasavertaisesti huomioon esimerkiksi metsätalouden kehittämisen kanssa. MATKAILU- JA RAVINTOLAPALVELUT MaRa ry MERIMIEHENKATU 29, FI-00150 HELSINKI tel. +358 9 6220 200 fax +358 9 6220 2090 www.mara.fi www.restamark.fi
2 2. Kilpailutilanteessa olevien toimintojen yhtiöittäminen Hallituksen esityksessä todetaan, että Metsähallitus harjoittaisi metsätaloutta ja muuta markkinaehtoista liiketoimintaa omistamiensa tytäryhtiöiden kautta. Tällä järjestelyllä toteutettaisiin valtion liikelaitoksena toimivaa Metsähallitusta koskevat kilpailuneutraliteettivaatimukset. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohdan perusteella valtio ei voi antaa yhteismarkkinoilla tukea, joka vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Metsähallituksen taloudellisen toiminnan on arvioitu olevan säännöksen kieltämää valtiontukea. Metsähallituslain uudistuksessa on olennaista, että viranomaistoiminta ja taloudellinen toiminta erotetaan niin selkeästi, että kiellettyä valtiontukea koskevat ongelmat saadaan poistettua. Paras keino läpinäkyvän erottamisen toteuttamiseen on liiketoiminnan yhtiöittäminen, jonka avulla saadaan poistettua myös konkurssikelvottomuutta koskeva EU:n kilpailulainsäädäntöön liittyvä ongelma. Hallituksen esitykseen on tehty sen valmistelussa muutoksia, joiden avulla halutaan selkeyttää johtamisjärjestelmää. Esitys vahvistaa Metsähallituksen liiketoimintoja johtavan hallituksen ja toimitusjohtajan valtaa vaikuttaa julkisten hallintotehtävien hoitoon ja vähentää ympäristöministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön ohjausvaltaa. Esitys heikentää liiketoimintojen ja julkisten hallintotehtävien välistä selkeää erottelua. Esityksessä on luotu myös sekava johtamisjärjestelmä ympäristöministeriön, maa- ja metsätalousministeriön, Metsähallituksen hallituksen, toimitusjohtajan ja luontopalvelujohtajan kesken julkisten hallintotehtävien hoitamisessa. Metsähallituslaissa tulee pitää eri toimintojen roolit ja erottelu selkeinä. Lakiesityksessä kuvattu toiminnan organisointi ja konsernihallinnon vahvistaminen heikentävät julkisten tehtävien erillisyyttä ja riippumattomuutta. Lisäksi esitys mahdollistaa ainakin periaatteessa valtion budjetista saatavien varojen käytön valtion liiketoiminnoissa esimerkiksi yhteisten toimielinten tai palvelujen hinnoittelun kautta. Selkeän erottelun hämärtäminen luo riskin siitä, että toiminnassa katsotaan edelleen syntyvän EU:n kilpailulainsäännösten vastaisia valtion tukia. MaRa katsoo, että julkisia hallintotehtäviä koskeva ohjaus- ja valvontajärjestelmä on liian monimutkainen ja se heikentää julkisia hallinto- ja palvelutehtäviä hoitavan luontopalvelujen ja sen johtajan asemaa. Erottelun hämärtyminen voi johtaa siihen, että Metsähallituksen liiketoiminta saa edelleen EU:n kilpailulainsäädännön vastaisia tukia. 3. Luontopalvelujen asema Metsähallituksen luontopalvelut hoitaa luontomatkailun kannalta tärkeitä tehtäviä. Hyvässä kunnossa olevat kansallispuistot, ulkoilureitistöt ja taukopaikat luovat perustan luontomatkailuyritysten liiketoiminnalle. Valtion varojen uskominen näiden kohteiden kunnossapitoon ja kehittämiseen tuo myös valtiolle luontomatkailuyritysten toiminnan kautta suuren määrän verotuloja ja työllisyyttä monilla alueilla. Työpaikkoja on luontomatkailuyrityksissä tarjolla etenkin nuorille. Matkailuala on ollut tyytyväinen tapaan, jolla luontopalvelut on hoitanut tämän tehtävänsä ja katsoo, että luontopalvelujen tulee jatkossakin säilyä itsenäisenä yksikkönä ei-
3 kä sen toimintaedellytyksiä tule heikentää. Tämä tulee ottaa huomioon myös Metsähallituksen taloudessa, taserakenteessa ja sitä koskevassa päätöksenteossa. On tärkeää, että luontopalvelujen ylläpitämien kansallispuistojen ja muiden alueiden ylläpito matkailukäyttöön säilyy. Osa retkeilyalueista kuuluu nykyisellään tuottovaatimuksen alaiseen omaisuuteen ja niillä harjoitetaan myös metsätaloutta. Esimerkiksi moottorikelkka-, koiravaljakko- ja porosafarit käyttävät sellaisia reittejä ja taukopaikkoja, jotka kuuluvat tuottovaatimuksen alaiseen omaisuuteen. Näille yrityksille on tyypillistä toiminnan kausiluonteisuus, suuri riippuvuus kulloisestakin taloudellisesta tilanteesta ja raskas kulurakenne. Tämän vuoksi alan yritysten kannattavuus on heikko. Toisaalta valtio ja kunnat saavat yrityksiltä liikevaihtoonsa nähden paljon verotuloja. Menneinä vuosina Metsähallitus on vaatinut alan yrityksiltä liian suuria korvauksia reitistöjen ja taukopaikkojen käytöstä. Näistä korvauksista tulisi luopua kokonaan, sillä yritykset tuovat edellä kerrotulla tavalla valtiolle suuren määrän verotuloja. MaRa katsoo, että valtion tulee huolehtia siitä, että valtio osoittaa luontopalvelujen tehtävien hoitamiseen riittävästi rahoitusta. Valtion tulee luopua luontomatkailuyrityksiltä perimistä reitti- ym. korvauksista. 4. Laatumaan maa-alueiden vuokraus Metsähallituksen Laatumaa -tulosalue on vuokrannut useille MaRan jäseninä oleville hotelleille, kylpylöille, ravintoloille ja hiihtokeskuksille maa-alueita. Näitä maa-alueita on erityisen paljon Pohjois-Suomessa. Laatumaa on vuokrannut alun perin hyvin vähäarvoisen maa-alueen matkailuyrittäjälle, joka on kantanut riskin liiketoiminnan onnistumisesta. Laatumaa on tarjonnut määräaikaisten maanvuokrasopimusten päättyessä useille Ma- Ran jäsenyrityksille uutta vuokrasopimusta, jossa vuokran määrä on ollut monikymmenkertainen päättyneen vuokrasopimuksen mukaiseen vuokratasoon verrattuna. Laatumaa on perustellut vuokratason merkittävää nousua maan arvon kohoamisella. Tällaista perustetta ei ole olemassa esimerkiksi hiihtohissi- ja rinnetoiminnan osalta. Kun hiihtokeskuksessa on yleensä vain yksi yritys, jonka yrittäjä on omalla riskillään ja työllään kohottanut yrityksensä ja maa-alueen arvoa, ei ole löydettävissä vertailukohtaa vuokran korotukselle. Mökkitonttien kaupat eivät ole relevantti vertailukohta. Laatumaan toiminta ei ole hyväksyttävää. Maan arvo on noussut hotelli-, hiihtokeskusja matkailuyrittäjän toiminnan ansiosta. Laatumaa ei ole myötävaikuttanut maan arvon nousuun. Maan arvoon perustuva vuokra on liian korkea ja jopa vuokranmääritys on nykyään riskittömälle sijoitukselle liian suuri. Laatumaa on käyttänyt hyväkseen vahvaa ja yrityksen alisteisesta asemasta aiheutuvaa neuvotteluylivaltaa esittäessään uusien maanvuokrasopimusten laatimisen yhteydessä maa-alueen hallinnasta perittäviä vuokravaatimuksia. MaRan jäsenyritykset, joiden rakennuksia sijaitsee valtion mailla, maksavat liikevaihtoonsa nähden ylimitoitettuja veroja ja veronluonteisia maksuja valtiolle ja kunnille. Näitä veroja ja maksuja on korotettu useita kertoja lähivuosina. Näiden ja muun raskaan kulurakenteen vuoksi toimialan yritykset kannattavat heikosti. Näiden seikkojen vuoksi
4 on vaikea nähdä, minkä vuoksi valtio yrittää Laatumaan kautta lisätä matkailuyritysten maksurasitteita ja heikentää yritysten kannattavuutta kohtuuttomilla vuokravaatimuksilla. Laatumaa on käytännössä pakottanut matkailuyritykset allekirjoittamaan esitetyt vuokrasopimukset jopa rakennusten purkamista koskevan uhan nojalla. Esimerkiksi hotellirakennuksen purkaminen ja maa-alueen ennallistaminen ei ole realistinen vaihtoehto. Tämä on johtanut siihen, että matkailuyritysten luottamus Laatumaahan sopimuskumppanina on heikko. Laatumaan toiminta estää investointeja ja sitä kautta työllisyyden myönteistä kehitystä etenkin Pohjois-Suomessa. Laatumaa on myös esittänyt muitakin kohtuuttomia ehtoja matkailuyrittäjille vuokrasopimuksia uusiessaan. Sen lisäksi että vuokra on sidottu indeksiin, Laatumaa esittää 50 vuoden vuokrasopimuksessa 20 vuoden jälkeen yksipuolista oikeutta määritellä vuokra uusiksi vastamaan ns. markkinavuokraa. Tällainen ehto on esitetty joillekin, mutta ei kaikille matkailuyrittäjille. Laatumaa on esittänyt vuokraneuvotteluissa itselleen oikeutta myös rakentaa yrittäjän vuokramaalle. Ehdot ovat kohtuuttomia ja perustuvat Laatumaan vahvaan neuvotteluasemaan. Metsähallituksen tulee jatkossa ottaa nykyistä paremmin huomioon matkailuelinkeinon valtiolle verotulojen ja työllisyyden kautta tuottamat hyödyt ja huomioida tämä myös maa-alueiden vuokrauksen hinnoittelussa. Ministeriön tulee aktiivisemmin ohjata nykyistä Metsähallituksen johtoa, jottei matkailuyritysten liiketoimintaa tämän vuoksi tarpeettomasti vaikeuteta. MaRa katsoo, että Laatumaa käyttää vahvaa asemaansa väärin suhteessa matkailualan yrityksiin. Laatumaan toiminta johtaa valtion kokonaistulojen kannalta huonompaan tilanteeseen kuin se, että Laatumaa etsisi matkailuyrittäjien kanssa yhteistyössä sopivan vuokratason. Laatumaa on menettänyt asemansa luotettavana yhteistyökumppanina. Yksityiskohtaiset kommentit Laki metsähallituksesta 6. Yleiset yhteiskunnalliset velvoitteet Säännöksen 1 momentissa ehdotetaan, että Metsähallituksen on otettava huomioon luonnon virkistyskäytön sekä työllisyyden edistämisen vaatimukset. Säännöksen perusteluissa todetaan näillä vaatimuksilla tarkoitettavan muun muassa metsien hakkuu- ja uudistamistoimenpiteiden sekä muun maankäytön toteuttamista matkailualueiden ja reittien vaikutuspiirissä siten, että haitat maisema-arvoille ja luontoelämyksille jäävät mahdollisimman pieniksi. Säännöksen perustelut ilmentävät hyvin hallituksen esityksessä olevaa metsätalous ensiksi ajattelua. Säännöksessä Metsähallitus velvoitetaan ottamaan huomioon virkistyskäyttö ja työllisyys, mikä voi johtaa siihen, että metsänhakkuu tulee intressivertailun vuoksi jättää suorittamatta. Säännöksen perustelujen mukaan metsänhakkuita voitaisiin tehdä myös matkailualueilla ja reitistöjen vaikutuspiirissä, kunhan haitat minimoitaisiin.
5 MaRa esittää, että ympäristövaliokunta käsittelisi mietinnössään myös tilannetta, jossa luonnon virkistyskäytön ja matkailun intressit sekä niiden tuoma työllisyys johtaa tilanteeseen, jossa metsänhakkuu on jätettävä kokonaan tekemättä. 8. Eduskunnan ja valtioneuvoston ohjaustoimivalta Säännösehdotuksen mukaan eduskunta voi asettaa Metsähallitukselle toimintatavoitteita, joista esimerkkinä mainitaan maa-alueiden vuokran euromääräinen tavoite. Euromääräiset tavoitteet voivat johtaa tilanteisiin, joita on kuvattu edellä kohdassa Laatumaan maa-alueiden vuokraus. Matkailukeskuksissa on alueita, joille ei ole olemassa markkinahintaa. Niissä sijaitsevien hotellien ja hiihtokeskusten omistajat ovat omalla riskisijoituksellaan ja työllään nostaneet maan arvoa. Oikeudenmukaista ei ole, että Metsähallitus perustelee tällä ja tuottovaatimuksellaan vuokrien korotuksia. MaRa katsoo, että Metsähallitus ei voi tuottotavoitteen tai ei-määriteltävissä olevan markkinahinnan perusteella vaatia moninkertaisia vuokrien korotuksia. Huomioon tulee ottaa vielä Metsähallituksen vahva asema ja tosiasia, ettei yrittäjä voi purkaa hotellia tai hiihtokeskuslaitteita pois alueelta ja ennallistaa maa-aluetta. Ainoaksi käytännön mahdollisuudeksi jää suostua Metsähallituksen vaatimuksiin. MaRa kannattaa säännöksen perusteluissa olevaa lausumaa siitä, että toimintatavoitteet voivat sisältää myös matkailun edellytysten edistämiseen sisältyviä tavoitteita. 11. Hallitus Säännösehdotuksen mukaan Metsähallituksella on hallitus, jossa on enintään kahdeksan jäsentä. Säännöksen mukaan ainoastaan henkilöstöllä on varattu nimetty paikka hallitukseen. Hallitus joutuu ottamaan toiminnassaan laajasti huomioon erilaisia näkökohtia, muun muassa metsätalouden, luonnon virkistyskäytön ja matkailun edut. MaRa katsoo, että on välttämätöntä, että hallituksessa on mukana myös luonnon virkistys- ja matkailukäyttöä tunteva jäsen. 12. Hallituksen tehtävät Säännösehdotuksen mukaan hallituksella on myös julkiseen hallintotehtävien hoitoon liittyvää päätösvaltaa. Se muun muassa hyväksyy 2 momentin 9 kohdan mukaisesti luonnonvarojen käyttöä koskevat alueelliset suunnitelmat. Säännöksessä ja sen perusteluissa ei ole käsitelty sitä, kuka esittelee hallitukselle julkisiin hallintotehtäviin liittyvät asiat. Tämä tehtävän tulee kuulua luontopalvelujohtajalle. MaRa esittää, että valiokunnan mietinnössä todetaan, että luontopalvelujohtaja esittelee hallituksessa julkisiin hallintotehtäviin liittyvät asiat.
6 16. Julkisia hallintotehtäviä hoitavan yksikön tehtävät ja 19. Julkisten hallintotehtävien ohjaus ja valvonta Säännösehdotusten mukaan julkisia hallintotehtäviä hoitava yksikkö olisi lakisääteisten viranomaistehtävien hoidossa riippumaton eikä hallituksella tai toimitusjohtajalla olisi tältä osin toimivaltaa. Toisaalta Metsähallituksen hallituksella olisi 19 :n mukaan huolehdittava julkisten hallintotehtävien hoidon yleisestä ohjauksesta ja valvonnasta. Saman säännöksen mukaan toimitusjohtaja vastaa Metsähallitukselle kuuluvien julkisten hallintotehtävien hoidon yleisestä johtamisesta ja kehittämisestä. Julkisten hallintotehtävien hoitoa koskeva johtamis- ja päätöksentekojärjestelmä on sekava ja altis ristiriidoille. MaRa katsoo, että tehtävän- ja vastuunjakoa tulee selkeyttää niin, että viranomaistehtäviä hoitava yksikkö on tosiasiallisesti riippumaton ja että ristiriidat toimitusjohtajan ja luontopalvelujohtajan välillä vältetään. Matkailu- ja Ravintolapalvelut MaRa ry Timo Lappi toimitusjohtaja Matkailu- ja Ravintolapalvelut MaRa ry on matkailu-, ravintola- ja vapaa-ajan palvelualojen elinkeino- ja työmarkkinajärjestö. MaRa edustaa hotelleja, kylpylöitä ja kuntoutumiskeskuksia, viikko-osakeyrityksiä, leirintäalueita, ravintoloita, catering-yrityksiä, eines- ja valmistuskeittiöitä, kahviloita, pubeja, yökerhoja, liikenneasemia, huvi-, teema- ja elämyspuistoja, keilahalleja, festivaaleja ja konserttitapahtumia, ohjelmapalveluyrityksiä, luontomatkailuyrityksiä, hiihtokeskuksia sekä matkailun markkinointi- ja välityspalveluita tarjoavia yrityksiä. MaRassa on 2 500 jäsentä, joilla on 6 500 toimipaikkaa. MaRan jäsenyritykset työllistävät noin 60 000 henkilöä.