PAIMION KAUPUNKI RUOKAPALVELUIDEN YHTIÖITTÄMISVELVOLLISUUTTA KOSKEVA ESISELVITYS Esiselvitys FCG KONSULTOINTI OY
Esiselvitys 1 (20) Sisällysluettelo 1 Toimeksiannon tarkoitus ja tausta... 3 2 Tarkasteltava toiminta ja rajaus... 3 2.1 Paimion ruokapalvelut... 3 2.2 Tarkastelun rajaus... 3 3 Yhtiöittämisvelvollisuutta koskeva lainsäädäntö... 4 3.1 Yhtiöittämisvelvollisuus Kuntalain 2a... 4 3.2 Poikkeukset yhtiöittämisvelvollisuudesta Kuntalain 2 b (23.8.2013/626)... 5 3.3 Hinnoittelu kunnan toimiessa kilpailutilanteessa markkinoilla Kuntalain 66a... 6 3.4 Lainsäädännön tulkinta... 6 4 Paimion kaupungin ruokapalvelut... 7 4.1 PaltanPadan toiminta... 7 4.2 Ruokapalveluiden kustannusrakenteesta... 7 5 Arvio kaupungin ruokapalveluiden toiminnasta uusien kuntalain säännösten valossa... 9 5.1 Arvioinnin tausta... 9 5.2 Paimion kaupungin ruokapalvelut yhtiöittämisvelvollisuuden näkökulmasta... 11 5.2.1 Lakisääteiset palvelut ja muut kuin lakisääteiset palvelut... 11 5.2.2 Ulkoisen myynnin osuus... 12 5.2.3 Kaupungin toiminta kilpailutilanteessa markkinoilla... 12 5.3 Toimintavaihtoehdot ulkoisten palvelumyyntien osalta käytettävissä olevan aineiston perusteella... 13 6 Johtopäätökset... 14 FCG Konsultointi Oy Osmontie 34, 00610 Helsinki Puh. 010 4090, www.fcg.fi Y-tunnus 2474027-3 Kotipaikka Helsinki
Esiselvitys 2 (20) Liitteet Liite 1: Ruokapalveluiden asiakasmyyntien jakautuminen PaltanPadassa ja VistanPadassa eräiltä osin... 1 FCG Konsultointi Oy Osmontie 34, 00610 Helsinki Puh. 010 4090, www.fcg.fi Y-tunnus 2474027-3 Kotipaikka Helsinki
FCG KONSULTOINTI OY Esiselvitys 3 (20) RUOKAPALVELUIDEN YHTIÖITTÄMISVELVOLLISUUTTA KOSKEVA ESISELVITYS 1 Toimeksiannon tarkoitus ja tausta Tämä esiselvitys liittyy 1.9.2013 voimaan tulleiden kuntalain ja kilpailulain muutosten asettamien velvoitteiden tarkasteluun yhtiöittämisvelvoitteen osalta. Lainmuutoksen jälkeen kunnat ja kuntayhtymät joutuvat tarkastelemaan toimintaansa monilla toimialoilla, myös ateria- ja ruokapalveluissa. EU-säännöksistä johdetut kansalliset lainsäädännön muutokset rajoittavat kunnan mahdollisuuksia hoitaa tiettyjä tehtäviä omassa organisaatiossaan. Tässä esiselvityksessä tarkastellaan Paimion kaupungin ruokapalveluiden asemaa kuntalain uusien yhtiöittämisvelvollisuutta ja kilpailuneutraliteettia koskevien säännösten valossa. Tilaaja on Paimion kaupunki. Tilaaja on toimittanut selvityksen taustaksi aineiston Toimittajan käyttöön, ja Tilaaja vastaa toimitettujen tietojen oikeellisuudesta. 2 Tarkasteltava toiminta ja rajaus 2.1 Paimion ruokapalvelut Paimion kaupunki on järjestänyt ruokapalvelut omana toimintana. Valtaosa kuntien tuottamista ruokapalveluista ja tuotettavista aterioista kuuluu kunnan lakisääteisesti järjestettävien palveluiden piiriin. Nämä ovat esimerkiksi koulu- vanhustenhuolto- sekä päiväkotiruokailut. Tässä selvityksessä kunnan omana tuotantona tuotetuista lakisääteisistä palveluista käytetään termiä sisäinen myynti. Muista kuin kunnan lakisääteisesti tuotettavista palveluista käytetään termiä ulkoinen myynti. Ruokapalvelut on kaupungin kirjanpidossa käsitelty ns. nettoyksiköinä. Ruokapalveluita tuotetaan kolmessa eri kokonaisuudessa, PaltanPadassa, LukionPadassa ja VistanPadassa. LukionPadan asiakkaat ovat pääasiassa koululasia ja päiväkodin lapsia. VistanPadan asiakkaat ovat koululaisia, lounasruokailijoita, Varsinais-Suomen kansanopiston ja erityishuoltopiirin oppilaita ja iltapäiväkerhon sekä yläkoulun välipalojen syöjiä. VistanPadassa valmistetaan lisäksi jonkin verran ulkoisille asiakkaille toimitettavia aterioita. PaltanPadan asiakkaat ovat Paltanpuiston palvelukeskuksen osastojen, vanhainkodin sekä terveyskeskusten asiakkaita ja potilaita. Edelleen PaltanPadan asiakkaita ovat Askalan ja Ehtookonnun palvelutalon, Tillintien vaikeavammaisten asumisyksikön asiakkaat ja kotipalveluateria-asiakkaat sekä Tikkalan päivätoiminnan asiakkaat. PaltanPadan toiminta on luonteeltaan keskuskeittiömaista toimintaa, joka tarkoittaa, että osa asiakkaista ruokailee samassa toimipaikassa ja osa aterioista lähetetään muihin toimipisteisiin. 2.2 Tarkastelun rajaus Esiselvityksessä tarkastellaan tilaajan esityksen mukaisesti erityisesti PaltanPadan tuotannon ja toiminnan yhtiöittämisvelvollisuutta. Keskeinen tarkastelu liittyy rajanvetoon lakisääteisen ja muun toiminnan välillä. Tilaajan toimittamien lähtötietojen mukaan PaltanPadan toimipisteessä valmistetaan suurin osa muun kuin lakisääteisen palvelun piirissä olevien asiakkaiden tuotteista.
FCG KONSULTOINTI OY Esiselvitys 4 (20) Paimion vuoden 2013 tilinpäätöstietojen mukaan ruokapalveluiden kokonaismyyntituotot olivat 1 990 129 euroa. Paimion omien laskelmien perusteella sisäisen, lakisääteisen palvelun myyntituottojen osuus PaltanPadassa vuonna 2013 oli 745 789 euroa ja ulkoisten myyntituottojen osuus 82 209 euroa. Kokonaismyyntituotot oli PaltaPadassa 2013 laskutustietojen mukaan 834 515 euroa. Lisäksi VistanPadassa oli ulkoiseksi luokiteltuja myyntituottoja 44 384 euroa vuonna 2013. Ruokapalveluiden myyntejä tarkastellaan yhtiöittämisvelvoitteen näkökulmasta. Pääosa ulkoisesta, muusta kuin lakisääteisenä palveluna tapahtuvasta myynnistä tapahtuu tilaajan toimittamien tietojen mukaan PaltanPadan toimipisteestä, ja tämän vuoksi selvitys on rajattu pääosin siihen. Tausta-aineistona on ollut tilaajan toimittama luettelo ruokapalveluiden pääasiallisista asiakasryhmistä PaltanPadan toimipisteessä, joka on liitteessä 1. 3 Yhtiöittämisvelvollisuutta koskeva lainsäädäntö Kuntalakiin lisättiin vuonna 2013 uusia kilpailuneutraliteettia turvaavia säännöksiä. Säännökset koskevat kunnan yhtiöittämisvelvollisuutta sekä toimintaa markkinoilla. Uudet kilpailuneutraliteettisäännökset 2 a ; 2 b sekä 66 a tulivat voimaan 1.9.2013, ja niiden soveltamisen osalta kunnilla on siirtymäaikaa vuoden 2014 loppuun asti. Kuntalain muutosta koskevan hallituksen esityksen (HE 32/2013 vp.) mukaan kuntien tulee yhtiöittää tiettyjä toimintoja, sekä käydä läpi muutoinkin toimintaansa valtiontukiongelmien sekä kilpailuneutraliteettiongelmien poistamiseksi. Lainsäädännön taustalla on kehityssuunta, jossa kuntien toiminta on markkinaehtoistunut kuntien omien päätösten perusteella ja toisaalta markkinoiden avaamista koskevan lainsäädännön perusteella. Ongelmallista on, että kunnan viranomaistoimintaa ja markkinoilla toimivaa osaa ei ole taloudellisesti eriytetty. Tällöin markkinaehtoisen toiminnan kustannukset eivät ole läpinäkyviä. 3.1 Yhtiöittämisvelvollisuus Kuntalain 2a Yhtiöittämisvelvoitteen arviointi on kaksivaiheinen kuntalain 2a :ssä. Ensimmäisessä vaiheessa määritellään kuntalain 2 a :n mukaan, minkälainen toiminta ylipäätään tulee yhtiöittämisvelvoitteen piiriin. 2 a (23.8.2013/626) Kunnan toiminta kilpailutilanteessa markkinoilla Kunnan hoitaessa 2 :ssä tarkoitettua tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla sen on annettava tehtävä osakeyhtiön, osuuskunnan, yhdistyksen tai säätiön hoidettavaksi (yhtiöittämisvelvollisuus). Kuntalain 2 a :n 2 momentissa täsmennetään, millaista toimintaa ei katsota hoidettavan kilpailutilanteessa markkinoilla. Tällä säännöksellä suljetaan tapauskohtaiselta tulkinnalta pois tiettyjä toimintoja, jolloin kunnan ei katsottaisi toimivan kilpailutilanteessa markkinoilla, eikä harkintaa esimerkiksi vähäisyyden osalta tarvitse lainkaan tehdä. 2. momentissa on suljettu
FCG KONSULTOINTI OY Esiselvitys 5 (20) yhtiöittämisvelvoitteen ulkopuolelle suoraan kuuteen alueeseen liittyviä toimintoja/tehtäviä, joihin ei tule soveltaa toiminnan markkinaehtoisuustarkastelua: Kunta ei hoida tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla ainakaan, jos: 1) kunta tuottaa lain perusteella omana toimintanaan palveluja kunnan asukkaille ja muille, joille kunnan on lain perusteella järjestettävä palveluja; 2) tehtävää hoidetaan 76 :ssä tarkoitetulla tavalla yhteistoiminnassa lakiin perustuvan yhteistoimintavelvoitteen perusteella ja palveluja tuotetaan omana toimintana alueen asukkaille ja muille, joille on lain perusteella järjestettävä palveluja; 3) tehtävää hoidetaan 76 :ssä tarkoitetulla tavalla yhteistoiminnassa ja kyseessä on julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 10 :ssä tai vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (349/2007) 19 :ssä tarkoitetun sidosyksikön tai sidosyrityksen toiminnasta taikka jos yhteistoimintaan ei muutoin sovelleta kilpailuttamisvelvollisuutta; 4) kunta järjestää laissa tarkoitettua opetuksen tai koulutuksen järjestämislupaa, toimilupaa tai oppilaitoksen ylläpitämislupaa edellyttävää koulutusta, edellä mainitussa luvassa määrättyjä muita tehtäviä tai tuottaa palveluja tällaiseen opetukseen kiinteästi liittyvinä oppilas- ja opiskelijatöinä; 5) toiminta perustuu lakiin perustuvaan monopoliasemaan tai muodostaa luonnollisen monopolin tai tuottaa välittömästi näihin liittyviä palveluja; tai 6) kunta ostaa, myy tai vuokraa kiinteistöjä ja toiminta liittyy kunnan maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1999) tarkoitettuun alueiden käytön suunnittelutehtävän hoitoon. Vähäinen liikevaihto/markkinavaikutusarvioinnit kuuluvat arvioinnin ns. toiseen vaiheeseen, eli kuntalain 2 b :n poikkeusarviointiin. 3.2 Poikkeukset yhtiöittämisvelvollisuudesta Kuntalain 2 b (23.8.2013/626) Yhtiöittämisvelvollisuutta koskevista poikkeuksista on säädetty kuntalain 2 b :ssä. Kuntalain 2 b :n mukaan toiminta, joka katsotaan olevan markkinoilla tapahtuvaa toimintaa, ei kuitenkaan tule yhtiöittämisvelvoitteen piiriin, jos pykälässä mainituista edellytyksistä joku täyttyy: Yhtiöittämisvelvollisuuden estämättä kunta voi hoitaa omana toimintanaan 2 a :ssä tarkoitettua tehtävää, jos: 1) toiminnan on katsottava olevan vähäistä; 2) lain perusteella kunta voi nimenomaisesti tuottaa palveluja toiselle taholle tai osallistua tällaista toimintaa koskevaan tarjouskilpailuun; 3) kunta tuottaa tukipalveluja 16 a :ssä tarkoitetulle kuntakonserniin kuuluvalle tytäryhteisölle;
FCG KONSULTOINTI OY Esiselvitys 6 (20) 4) kunta tuottaa palveluja julkisista hankinnoista annetun lain 10 :ssä tarkoitetulle sidosyksikölle taikka vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain 19 :ssä tarkoitetulle sidosyritykselle tai yhteisyritykselle; 5) kunta vuokraa toimitiloja pääasiassa käytettäväksi kunnan omassa toiminnassa ja kuntakonserniin kuuluville tytäryhteisöille tai käytettäväksi sellaisessa palvelutuotannossa, jonka tuotannon kunta on kilpailuttanut; 6) kunta tuottaa palveluja kunnan tai 16 a :ssä tarkoitetun kuntakonserniin kuuluvan tytäryhteisön palveluksessa oleville henkilöille palvelussuhteen perusteella; tai 7) toiminta liittyy välittömästi valmiuslaissa (1552/2011) tarkoitetun valmiussuunnitelman mukaiseen poikkeusoloja koskevaan varautumisvelvollisuuteen. Mitä edellä 1 momentissa säädetään palveluista, sovelletaan myös tavaroiden myyntiin kilpailutilanteessa markkinoilla. 3.3 Hinnoittelu kunnan toimiessa kilpailutilanteessa markkinoilla Kuntalain 66a Kuntalain 66 a :ssä on säädetty hinnoittelusta, mikäli kunta hoitaa yhtiöittämisvelvoitteen estämättä toimintaa omana toimintanaan ja toimintaa harjoitetaan markkinoilla 2 b :n mukaisesti. 66 a (23.8.2013/626) Kunnan toimiessa 2 b :ssä tarkoitetuissa tapauksissa kilpailutilanteessa markkinoilla kunnan on hinnoiteltava toimintansa markkinaperusteisesti. Markkinahinnoittelulla tarkoitetaan, että hinnoittelu vastaa sitä tasoa, jolle yksityiset alan toimijat hinnoittelisivat omat tuotteensa. Markkinaperusteinen hinnoitteluvaatimus on siten täytettävä, vaikka tarkasteltavalla hetkellä ei olisi muita toimijoita ko. toimialalla ja/tai maantieteellisellä alueella. 3.4 Lainsäädännön tulkinta Kilpailuneutraliteettia ja yhtiöittämisvelvoitetta koskeva lainsäädäntö on uutta, ja soveltamiskäytäntöä sen voimassaoloajalta on vähän. Kyseessä on tuore lainsäädäntö, josta ei ole toistaiseksi oikeuskäytäntöä. Siirtymäsäännöksen mukaan toimenpiteitä koskeva siirtymäaika on voimassa vuoden 2014 loppuun. Tämän jälkeen on todennäköistä, että asiassa tullaan saamaan myös oikeuskäytännön linjauksia. On huomioitava, että kilpailulain muutoksella (9.8.2013/595) voimassa olevaan kilpailulakiin lisättiin uusi 4 a luku, jossa kilpailu- ja kuluttajavirastolle on annettu toimivaltaa puuttua kilpailuneutraliteettia häiritseviin rakenteisiin tai järjestelyihin. Lainsäädännön tuoreuden ja soveltamiskäytännön puuttumisen vuoksi tarkkaa linjausta lainsäädännön tulkinnasta ja vaikutuksista yksittäisiin tapauksiin ei voida varmuudella antaa.
FCG KONSULTOINTI OY Esiselvitys 7 (20) 4 Paimion kaupungin ruokapalvelut 4.1 PaltanPadan toiminta Tilaajan toimittamien tietojen perusteella vuoden 2013 ruokapalveluiden kokonaismyyntituotot vuonna 2013 olivat 1 990 129 euroa. Tilaaja on arvioinut ulkoiseksi myynniksi seuraavat taulukosta ilmenevät myynnit PaltanPadan sekä VistanPadan toimipisteissä: Taulukko 1: Paimion kaupungin PaltanPadan ja VistanPadan ulkoinen myynti eri asiakkaille vuoden 2013 laskutustietojen mukaan Asiakas Myynti 2013 PaltanPadan ruokasalin lounasasiakkaat lounasasiakkaat 43 579 Paimion terveyskeskuksen henkilökunta 32 007 Muut 6 623 Varsinais-Suomen kansanopisto 33 155 Varsinais-Suomen erityishuoltopiiri 11 229 Yhteensä 126 593 PaltanPadan kokonaismyyntituotot olivat 827 998,42 euroa. Tilaajan laskelmien perusteella sisäisen, lakisääteisen palvelun myyntituottoja oli PaltanPadassa vuonna 2013 745 789 ja ulkoisia myyntituottoja 82 209 euroa. VistanPadassa ulkoiset myyntituotot olivat toimitettujen tietojen perusteella 44 384 euroa. Ulkoisen myynnin osuus Paimion kaupungin ruokapalveluissa on näiden tietojen perusteella yhteensä 126 593 euroa. Liitteellä 1 on esitetty Tilaajan toimittamien laskutustietojen perusteella lasketut ulkoisten myyntien osuudet ruokapalvelutoiminnan kokonaisliikevaihdosta. 4.2 Ruokapalveluiden kustannusrakenteesta Paimion ruokapalvelut toimivat on nettobudjetoituna yksikkönä ja toiminta perustuu siihen, että yksikölle laaditaan budjetti, jossa on määritelty eri kustannuserät ja kannattavuus voi olla nolla tai negatiivinen. Investoinnit katetaan määrärahoilla, käyttömenot katetaan myyntituloilla ja tuotteiden hinnoittelu on sekä myynti on pääosin sisäistä. Paimion ruokapalvelun kustannusrakenne on 2013 tilinpäätöstietojen mukaan seuraava:
FCG KONSULTOINTI OY Esiselvitys 8 (20) sis. vvvvv yör.0, 75 Henkilöstökulujen osuus on 51,6 %, elintarvikkeet 32,9 %, palvelujen ostot 8,0% ja muut ostot 6,2 % vuokrat (sisältää vuokran, veden, sähkön ja muu materiaali) 4,7 %, sisäiset vyörytykset (tietohallinto) 0,75 %. Tämä kustannusrakenne on valtakunnallisesti hyvin samanlainen vastaavanlaisessa toiminnassa. Vuoden 2013 talousarviossa kouluilla, päiväkodeilla ja vanhainkodissa ei ole vyörytetty kiinteistö- ja siivouskustannuksia, mutta PaltanPadassa on vyörytetty kaikki kustannukset. Kustannusrakenne PaltanPadassa on seuraava: Henkilöstökulujen osuus on 50,2 %, elintarvikkeet 31,5 %, palvelujen ostot, 7,6 %, muut ostot 6,7 % vuokrat 8,9 % ja sisäiset vyörytykset 0,9 %.
FCG KONSULTOINTI OY Esiselvitys 9 (20) Tilaajan toimittamien vuoden 2013 tilinpäätöstietojen perusteella toimintatuotot ruokapalveluissa olivat 2 004 479 euroa, josta myyntituottojen osuus oli 1 990 129 euroa. Toimintakulut ruokapalveluissa olivat 1 966 297 euroa, toimintakatteen ollessa 38 181 euroa. PaltanPadassa toimintatuotot muodostuivat myyntituotoista, jotka vuonna 2013 olivat 841 330 euroa. Toimintakulut PaltanPadassa olivat 840 841 euroa, toimintakatteen ollessa ennen poistoja 489 euroa. Poistojen jälkeen tilikauden laskennallinen tulos PaltanPadassa vuonna 2013 oli -22 440,67. Poistojen vyörytyksistä ei ollut saatavilla tarkempaa tietoa. Nykymuotoisen toiminnan erona yhtiömuotoiseen toimintaan on huomattava, että yhtiömuotoisessa toiminnassa yhtiön tulee kattaa kaikki toiminnassa syntyvät menot. Osakeyhtiön tavoitteena on lain mukaan pääsääntöisesti tuottaa voittoa osakkeenomistajille. Tämä edellyttää toiminnan tarkempaa tarkastelua. Mikäli päädytään yhtiöittämään, toiminnan perusajatus ja organisointi muodostuu perusrakenteeltaan erilaiseksi. Harjoitettaessa toimintaa yhtiömuodossa, tuotteistus tulee olla tehtynä, myynti tapahtuu pääosin ulkoisille asiakkaille, käyttö- ja investointimenot tulevat katettavaksi myyntituloilla, hinnoittelu tulee tapahtua kustannus- ja markkinaperusteisesti, tulorahoituksen tulee kattaa kaikki investoinnit pitkällä aikavälillä sekä sijoitetulle pääomalle edellytetään korvausta. 5 Arvio kaupungin ruokapalveluiden toiminnasta uusien kuntalain säännösten valossa 5.1 Arvioinnin tausta Arviointi toteutetaan kahdessa vaiheessa: 1. Vaihe: Rajanveto lakisääteisen ja muun toiminnan välillä (Onko kyse kunnan toiminnasta kilpailutilanteessa markkinoilla?) 2. Vaihe: yhtiöittämisvelvollisuuden laajuuden arviointi sekä arviointi kilpailutilanteessa tarjottavasta palvelusta (Onko toiminta luonteeltaan sellaista, että se edellyttää yhtiöittämistä? ml. elinkeinotoiminnan kriteerit?)
FCG KONSULTOINTI OY Esiselvitys 10 (20) Ensimmäisessä vaiheessa keskeinen rajanveto yhtiöittämisvelvoitteen arvioinnissa liittyy lakisääteisen toiminnan ja muun toiminnan erottamiseen. Tarkasteltavien palveluiden osalta on keskeistä tunnistaa lakisääteisen palvelun osuus, sekä muun toiminnan osuus. Kuntalain uuden 2 a :n 2. momentin 1) kohdan mukaan lakisääteiset palvelut eivät kuulu yhtiöittämisvelvoitteen piiriin. Tulkinnassa ei ole olennaista vain tehtävän lakisääteisyys, vaan myös se, että kunta tuottaa palveluja vain niille, joille sen on lain perusteella tuotettava. Toisessa vaiheessa tarkastellaan yhtiöittämisvelvollisuuden laajuutta sekä kilpailutilanteessa markkinoilla harjoitettavan toiminnan elementtejä. Tulkittaessa, onko kyse kilpailutilanteesta markkinoilla, tulisi käyttää verolainsäädännössä muotoutuneita elinkeinotoiminnan edellytyksiä, mutta kaikkien näiden edellytysten ei tule täyttyä, jotta toiminta katsotaan kilpailutilanteessa markkinoilla hoidettavaksi. Elinkeinotoiminnan luonteisuutta arvioitaessa merkityksellisiä ominaisuuksia ovat mm. seuraavat seikat - palvelun/tuotteen vastaavuus yksityisen elinkeinoharjoittajan toimesta tarjottuun tuotteeseen - hinnoittelu - toiminnan markkinointi ja suuntautuminen rajoittamattomaan asiakaskuntaan.
FCG KONSULTOINTI OY Esiselvitys 11 (20) 5.2 Paimion kaupungin ruokapalvelut yhtiöittämisvelvollisuuden näkökulmasta 5.2.1 Lakisääteiset palvelut ja muut kuin lakisääteiset palvelut Kotipalvelut ovat kunnan lakisääteisiä sosiaalipalveluita. Niillä tarkoitetaan asumiseen, henkilökohtaiseen hoivaan ja huolenpitoon, sekä muuhun tavanomaiseen ja tavanomaiseen elämään kuuluvien tehtävien suorittamista tai niissä avustamista. Silloin kun on kyse lakisääteisten tukipalveluiden tarjoamisesta sosiaalihuoltolain mukaan, ei yhtiöittämisvelvollisuutta ole, ja kunta voi hoitaa tehtävää myös jatkossa omana toimintanaan tai ostaa sen yksityiseltä palveluntuottajalta. Sosiaalihuoltolain 17 :n mukaan: kunnan on [--] huolehdittava seuraavien sosiaalipalveluiden järjestämisestä: [-- ] 3) kotipalvelut; 4) asumispalvelut; 5) laitoshuolto; [--] Kotipalveluihin sisältyy ns. tukipalveluita, joilla täydennetään kotipalvelun antamaa henkilökohtaista huolenpitoa. Tukipalvelut on tarkoitettu yleensä kotipalvelun ja kotihoidon asiakkaille. Tukipalveluita voivat saada myös henkilöt, jotka eivät tarvitse muuta kotipalvelun tai kotihoidon palvelua. Tukipalveluiksi katsotaan mm. ateriapalvelut, ateriat kotiin kuljetettuna. Asumispalvelut ovat sosiaalihuoltolain mukaisia sosiaalipalveluja, joiden järjestämisestä vastaa kunta. Asumispalveluja järjestetään myös vammaispalvelulain ja kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain (kehitysvammalain) perusteella. Asumispalvelut on tarkoitettu henkilöille, jotka tarvitsevat eri syistä tukea ja palveluja asumisensa järjestämiseen. Tuki- ja palveluasumista on tarjolla niille, jotka tarvitsevat enemmän tukea asumiseen kuin tavanomaiseen asuntoon voidaan järjestää. Tuki- ja palveluasumista saavat ikäihmiset, vammaiset, kehitysvammaiset, mielenterveys- ja päihdekuntoutujat. Tuki- ja palveluasumista ja tehostettua palveluasumista tuottavat kunnat, järjestöt ja yksityiset yrittäjät. Kunnan järjestämään palveluasumiseen haetaan kunnan vanhus-, vammais-, mielenterveys- tai päihdepalvelujen kautta. Silloin kun ateria- sekä ruokapalveluita tuotetaan muille kuin sosiaalihuoltolain tarkoittamille asumispalveluiden, kotipalvelun, tukipalveluiden tai muiden palveluiden käyttäjille, joilla on siihen lain mukaan oikeus, toimintaa tulee arvioida yllä kohdassa 5.1 kuvatun 2. vaiheen mukaisesti. Tällöin kyse ei ole lakisääteisestä toiminnasta. Merkityksellistä arvioinnissa on nimenomaan se, ketkä voivat ko. palvelua kunnassa saada ja miten palvelua haetaan. Jos palvelu on rajoittamattomasti kenen tahansa yleisesti saatavilla, toiminta viittaa toimintaan kilpailutilanteessa markkinoilla. Silloin, kun on kysymys sosiaalihuoltolain 17 :n 1 momentissa tarkoitetun sosiaalipalvelun antamisesta, toiminta on lakisääteistä ja sitä ei katsottaisi markkinoilla toimimiseksi. Paimion ruokapalveluiden eri asiakkaiden jakautuminen lakisääteisesti palveluun oikeutettuihin sekä muihin, ulkoisiin asiakkaisiin ilmenee liitteestä 1.
FCG KONSULTOINTI OY Esiselvitys 12 (20) 5.2.2 Ulkoisen myynnin osuus Ulkoisella myynnillä tarkoitetaan muille kuin lakisääteisille asiakkaille myytäviä palveluita. Ulkoisen myynnin osuus on suoraan riippuvainen tulkinnasta, jolla asiakkaat rajataan ulkoisiin tai sisäisiin asiakkaisiin; joko lakisääteisen palvelun asiakkaiksi, joille kunnan on lain perusteella järjestettävä palvelut, tai muiksi kuin lakisääteisen palvelun piiriin kuuluviksi asiakkaiksi. Ulkoiseksi myynniksi ja siten markkinoilla tapahtuvaksi toiminnaksi tulisi määritellä vain ne asiakkaat, jotka ovat muita kuin sosiaalihuoltolain tai muun erityislainsäädännön mukaan lakisääteisesti oikeutettuja ko. palveluihin. Toiminnan osuus ei ole ainoa eikä keskeisin tekijä yhtiöittämisvelvollisuutta arvioitaessa. Toiminnan osuuden suuruus määrittää kuitenkin sitä, minkälainen mahdollisesti perustettavan yhtiön toiminnasta tulee, ja onko toiminta ennalta arvioituna kannattavaa. PaltanPadan sekä VistanPadan ruokapalvelutoiminta ja siihen liittyvät myynnit ovat aineiston perusteella Tilaajan kanssa yhdessä tehdyn tulkinnan mukaan pääsääntöisesti lakisääteisen palvelun piiriin kuuluvia. Ulkoiseksi myynniksi muille kuin lakisääteisen palvelun piiriin kuuluville asiakkaille olisi katsottava vain avoin ruokasalitoiminta sekä eräät Paimion ruokapalveluiden mittakaavaan nähden pienehköt asiakasryhmät. Ulkoista myyntiä on vuonna 2013 ollut lakisääteisen palvelun rajanvedon perusteella yhteensä 126 596 euroa ja koko 1 990 129 myynnistä ulkoisen myynnin osuus on tällöin 6,36 %. 5.2.3 Kaupungin toiminta kilpailutilanteessa markkinoilla Paimion ruokapalveluiden osalta on selvitetty lakisääteisen ja muun kuin lakisääteisen palvelun rajanvetoa. Ei-lakisääteiseksi palveluksi tulkittujen Paimion ruokapalveluiden tuotteet ovat sellaisia, joita myös yksityiset toimijat tarjoavat markkinoilla. Avoimen ruokasalitoiminnan osalta toiminta suuntautuu myös määritelmän mukaiseen rajoittamattomaan asiakaskuntaan. Tarkastelun perusteella voidaan todeta, että muiden kuin lakisääteisiksi määriteltyjen palvelujen osalta kaupunki toimii kilpailutilanteessa markkinoilla. Kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuva toiminta tulee rajata, ja rajanvedon jälkeen tarkasteltava toimintavaihtoehtoja yhtiöittämisvelvoitteen näkökulmasta. Arvioitaessa, onko kyseessä kilpailutilanteessa markkinoilla harjoitettava toiminta, voidaan käyttää suuntaviivoina verolainsäädännössä muotoutuneita elinkeinotoiminnan kriteereitä. Elinkeinotoiminnan luonteisuutta arvioitaessa merkityksellisiä ominaisuuksia ovat mm. seuraavat seikat palvelun/tuotteen vastaavuus yksityisen elinkeinoharjoittajan toimesta tarjottuun tuotteeseen hinnoittelu toiminnan markkinointi ja suuntautuminen rajoittamattomaan asiakaskuntaan. Muuta kuin lakisääteistä myyntiä on siis aterioiden sekä ateriapalveluiden myynti asiakkaille, joille ei ole lakiin perustuvaa oikeutta saada ko. palvelua kunnalta. Paimion kaupungin osalta muiden kuin lakisääteisinä tarjottavat palvelut ja tuotteet vastaavat yksityisten elinkeinoharjoittajien tarjoamia tuotteita. Markkinoilla tapahtuvaa toimintaa on tämän rajanvedon perusteella liitteessä 1 ilmenevien asiakasryhmien myynnit, yhteensä 126 593,31 euroa. Tämän rajanvedon perusteella yhtiöittämisvelvollisuutta koskevaan 2. vaiheen tarkasteluun tulee ottaa Liitteessä 1. ulkoiseksi myynniksi merkityt toiminnot.
FCG KONSULTOINTI OY Esiselvitys 13 (20) 5.3 Toimintavaihtoehdot ulkoisten palvelumyyntien osalta käytettävissä olevan aineiston perusteella Pääsääntöisesti kaupunki voi tarjota näille muille kuin lakisääteisille asiakkaille palveluita jos toiminta a. yhtiöitetään, ja palveluita tarjotaan yhtiön kautta; tai b. toiminta on vähäistä, ja tällöin palveluita tarjotaan kaupungin omana toimintana. Tällöin tulee noudattaa kuntalain 66 a :n markkinaehtoisen hinnoittelun vaatimusta. Näiden vaihtoehtojen lisäksi tulee harkittavaksi c. tietyiltä markkinoilta vetäytyminen. Toimintavaihtoehtojen välillä harkittaessa tulisi erityisesti kiinnittää huomiota siihen, että osakeyhtiö on osakeyhtiölain mukaan säännelty yhteisö, jonka pääasiallinen tavoite on tuottaa voittoa osakkeenomistajille. Tulee siis arvioida, olisiko perustettava yhtiö elinkelpoinen, itsenäinen yksikkö, joka olisi järkevää yhtiöittää ja jolla olisi edellytykset toimia kannattavana yhtiömuotoisena. Paimion kaupungin ruokapalveluiden osalta on tarkkaan arvioitava, olisiko mahdollisesti yhtiöitettävä kokonaisuus taloudellisesti itsenäisesti toimeentuleva yksikkö. Mikäli yhtiöitettävä kokonaisuus ei ole elinkelpoinen, yhtiöittämisen sijaan tulee harkittavaksi tietyistä toiminnoista luopuminen. Tämä tarkoittaa, että ko. toimintoja ei tuotettaisi jatkossa itse, vaan niistä luovuttaisiin kuntalain uusien säännösten noudattamiseksi. Toiminnan vähäisyyden arviointi on objektiivista arviointia, jossa toiminnan osuudella on vain pieni painoarvo. Kuntalain 2 b :n mukaan kunta voi harjoittaa omana toimintanaan vähäistä toimintaa kilpailutilanteessa markkinoilla. Vähäisellä toiminnalla lainsäätäjä on kuitenkin tarkoittanut satunnaista toimintaa markkinoilla, joilla ei ole markkinavaikutuksia. Kunta ei voi lain esitöiden perustella suunnitella toimintaansa siten, että se tuottaa jatkuvasti tavaroita ja palveluita markkinoille. Vähäisyyttä arvioidaan tiukasti, lisäksi satunnaisuuskriteerin tulee täyttyä. Näiden lisäksi markkinavaikutusten merkitystä ei tule aliarvioida. Käytössä olleen aineiston perusteella arvioituna kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvaksi luokiteltu toiminta on siinä määrin vähäistä, että lähtökohtaisesti toimintaa ei ole kannattavaa yhtiöittää. Yhtiömuotoon liittyy hallinnollisia, taloudellisia sekä kannattavuusseikkoja, jotka kaikki vaikuttavat arvioon. Toiminta ei kuitenkaan ole niin vähäistä, että toimintaa voitaisiin jatkaa kuten ennekin, omana toimintana. Satunnaisuuskriteerin on täytyttävä vähäisyysarvioinnissa. Tästä syystä ruokapalveluiden toimintoja on tarkasteltava kriittisesti erityisesti muille kuin lakisääteisille asiakkaille tapahtuvan myynnin osalta, ja harkittava näistä luopumista kilpailuneutraliteettisäännösten noudattamiseksi. Mikäli kaupunki vetäytyy tietyistä toiminnoista, asiakkaat voidaan ohjata (epäsuorasti) yksityisten muiden palveluntuottajien asiakkaiksi neuvonannon ja ohjauksen kautta. Toimitetun aineiston perusteella arvioimme, että todennäköisesti realistisin toimenpide on linjata pääosa ruokapalveluiden toiminnoista esitetyn mukaisesti lakisääteisenä tuotetuksi palveluksi. Muiden kuin lakisääteisesti tuotettavien ruokapalveluiden osalta toimenpiteenä olisi toiminnasta asteittainen luopuminen. Tämä tarkoittaa siten esimerkiksi avointen lounaspalveluiden sulkemista, ja asiakaskunnan rajaamista vain lakisääteisten palveluiden asiakkaisiin. Vetäytymisen vaikutuksia talouteen ja esimerkiksi henkilöstön tarpeeseen ei tässä
FCG KONSULTOINTI OY Esiselvitys 14 (20) esiselvityksessä ole arvioitu, mutta lähtökohtaisesti myös vetäytymisellä on todennäköisesti vaikutuksia toimintaan. On myös mahdollista siirtää kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuva toiminta yhteisyrityksen hoidettavaksi. Eräissä toiminnoissa on perustettu alueellisia yhteisyrityksiä, eikä tällainen ratkaisu ole poissuljettu. Tämä vaihtoehto edellyttää kuitenkin lisäselvityksiä, eikä vaihtoehdon vaikutuksia tai toteuttamiskelpoisuutta ole arvioitu tässä esiselvityksessä. 6 Johtopäätökset Kunta voi edelleen hoitaa omana toimintanaan kunnalle lakisääteisesti osoitetut tehtävät. Tämän esiselvityksen osalta rajanvedossa on ollut kyse pitkälti lakisääteisen ja muun kuin lakisääteisen toiminnan rajaamisesta. Lakisääteiseksi katsottavat ateria- ja ruokapalvelut voidaan jatkossakin hoitaa kunnan omana toimintana. Kilpailutilanteessa markkinoilla hoidettava tehtävä tai tarjottava palvelu tulisi kuntalain muutoksen mukaan lähtökohtaisesti yhtiöittää. Kuntalain 2 b :ssä on kuitenkin säädetty eräistä poikkeuksista 2 a :n mukaiseen yhtiöittämisvelvoitteeseen. Muuta kuin lakisääteistä toimintaa on arvioitu kuntalain 2 b :n poikkeusedellytysten valossa. Kuntalain 2 b :n mukaan kilpailutilanteessa markkinoilla harjoitettavaa toimintaa voidaan edelleen hoitaa kunnan omana toimintana, jos toiminta on vähäistä. Toiminnan vähäisyyden osalta ei ole lainsäädännössä asetettu raja-arvoja esimerkiksi liikevaihtorajojen muodossa. Eri toimintojen osalta liikevaihdot voivat olla hyvinkin erilaisia, joten euromääräisiä rajoja ei ole asetettu. Vähäisyys edellyttää kuitenkin myös satunnaisuuden kriteerin täyttymistä. Toimitettujen aineistojen perusteella arvioimme, että vähäisyyskriteeri ei tässä esiselvityksessä esitettyjen ulkoisten toimintojen osalta täyty, jolloin muuta kuin lakisääteistä toimintaa ei voida jatkaa kunnan omana toimintana. Kilpailutilanteessa markkinoilla tarjottavan palvelun osalta toiminnan harjoittamiselle kunnan omana toimintana ei ole perustetta. Muista kuin lakisääteisenä palveluna tarjottavista toiminnoista tulee joko luopua jaksossa 5.3 esitetyn mukaisesti tai tehtävien siirtämistä yhtiön hoidettavaksi tulee tarkastella lähemmin.
FCG KONSULTOINTI OY Esiselvitys 1 (4) Liite 1 Liite 1: Ruokapalveluiden asiakasmyyntien jakautuminen PaltanPadassa ja VistanPadassa eräiltä osin Sisäistä myyntiä Ulkoista myyntiä PALVELUKESKUS Kotiniitty Pihaniitty Punalintu Keltalintu Säätiön hallitus Yhteensä PAIMION KAUPUNKI Vanhainkoti palveluasunnot Vanhainkoti yläkerta Vanhainkoti, kahvitukset Vanhainkoti, välitystuotteet Omaistenilta vanhainkoti Yhteensä Tilaaja Maksaja Osuus kaupun ki kaupun ki kaupun ki Osuu s Palta n pata % Osuus kokonaismyynnistä % Ateriamäärä/ v Omistaja Palvelun tuottaja suoraan asiakas 124 843,05 15,08 6,27 kaupunki kaupunki suoraan asiakas, joka maksaa myös vuokran, ja aterian palvelumaks un Lääkärin lounas 4,20 99 819,30 12,06 5,02 kaupunki kaupunki sosiaalipalve lut 85 538,09 10,33 4,30 kaupunki kaupunki Askala Askala ja vanhaink, omaistenilta Askala, välitystuotteet Askala, tilaustarjoilut Yhteensä kaupun ki suoraan asiakas 70 576,00 8,52 3,55 Paimion Seudun Vanhustenkotiyhdistys kaupunki
FCG SUUNNITTELU JA TEKNIIKKA OY Esiselvitys 2 (4) Liite 2 Intervallit kaupun ki sosiaalipalve lut 11 634,50 kaupunki kaupunki Tikkalan päiväkeskus Ehtookontu Kotiinkuljetusateriat kaupun ki kaupun ki kaupun ki sosiaalipalve lut 10 583,81 1,28 0,53 2 660 kaupunki kaupunki Paimion sosiaalipalve Palvelukeskussäätiön lut 21 111,05 2,55 1,06 3 197 omistamissa tiloissa kaupunki suoraan asiakas 125 890,27 15,20 6,33 18 260 kaupunki kaupunki Työllistetyt 1 102,02 0,13 0,06 Vapaaehtoiset 377,65 0,05 0,02 Yhteensä 1 479,67 0,18 0,01 Tarkastuslautakunta Kaupunginhallitus Kaupunginvaltuusto Sosiaalilautakunta Sivistys- ja vapaa-aikalautak Sivistystoimi Sotainvaliidit Vigren J Niemelä O Vanhusneuvosto VK:n ateriamaksuja Omaishoito Vammaispalvelu Vammaisneuvosto Asumispalvelut, Hoivakoti Jokilaakso Kävelyt/Vesa Kaunonen Asiakasraati Elinkeino-projekti Vigren J Niemelä O Tlillintie Elinkeino-projekti Yhteensä kaupun ki kaupunki 10 879,30 0,55 kaupunki kaupunki
FCG KONSULTOINTI OY Esiselvitys 3 (4) Liite 1 Ateriamaksu kaupunki suoraan asiakas ja kaupunki 3 293,94 0,40 0,17 kaupunki kaupunki Ruokasali 39 499,50 4,77 1,98 10 246 Kahvitukset 780,17 Tekninen osasto 5,20 0,00 Yhteensä 43 578,81 5,26 2,19 P-S KUNTAYHTYMÄ Terveyskeskus potilaat Terveyskeskus, välitystuotteet Yhteensä Terveyskeskus henkilökunta kaupun ki Kuntayhtym ä 184 315,16 22,26 9,26 kaupunki kaupunki Kuntayhtym kaupunki osuus ä 32 006,50 3,87 1,61 5 960 omistuksesta 73,93% kaupunki SEURAKUNTA Ateriaetumaksu seurakunta Seurakunta ruokaliput Seurakunta lounaat Jouluateria, omaishoitajien Yhteensä 436,56 0,05 0,02 MUUT H Lainio L Nylund U Salminen Heimola T Ateriaetumaksu Itella MLL Paimion osasto Perhepäivähoitajat Ruokasalin vuokratulot Varsinais-Suomen Muistiyhdistys Sotainvalidien Veljesliitto/Paimio Suomen Punainenristi V-S Kaarinan Palvelutalot Oy TPD- ja muu yhteistoiminta Penan kiinteistö Turun seudun lihastautiyhdistys Ry Yhteensä 4 703,57 0,57 0,24
FCG SUUNNITTELU JA TEKNIIKKA OY Esiselvitys 4 (4) Liite 2 VistanPata: Varsinais-Suomen kansanopisto 33 155,00 4,00 1,67 VistanPata Varsinais-Suomen erityishuoltopiiri 11 229,00 1,36 0,56 Varsinais-Suomen erityishuoltopiiri 2,6 % VistanPata Yhteensä 44 384,00 5,36 2,23 Kokonaismyyntituotot 2013 ruokapalvelussa 1 990129,22 Kokonaismyyntituotot 2013 PaltanPata 834 515,22 41,61 osuus kokonaismyynnistä Ulkoisen myynnin osuus ruokapalvelun kokonaistuotoista 126 593,31 6,36 PaltanPadan ulkoisen myynnin osuus ruokapalvelun kokonaistuotoista 2013 82 209,31 4,13