Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta komission asetukseksi Euroopan Unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille myönnettävään vähämerkityksiseen tukeen Perustuslain 96 :n 2 momentin mukaisesti lähetetään Eduskunnalle komission 16 päivänä syyskuuta 2011 julkaisema ehdotus komission asetukseksi Euroopan Unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille myönnettävään vähämerkityksiseen tukeen sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 21 päivänä joulukuuta 2011 Työministeri Lauri Ihalainen Neuvotteleva virkamies Eeva Vahtera 295840
2 TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖ MUISTIO EU/2011/0511 EHDOTUS KOMISSION ASETUKSEKSI EUROOPAN UNIONIN TOIMINNASTA TEH- DYN SOPIMUKSEN 107 JA 108 ARTIKLAN SOVELTAMISESTA YLEISIIN TALOU- DELLISIIN TARKOITUKSIIN LIITTYVIÄ PALVELUJA TUOTTAVILLE YRITYKSIL- LE MYÖNNETTÄVÄÄN VÄHÄMERKITYKSISEEN TUKEEN 1 Ehdotuksen tausta ja tavoite Viranomaisten on päätettävä, mitkä yleishyödylliset yhteiskunnallisesti merkittävät taloudelliset palvelut tuotetaan itse, yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa, hankitaan ostopalveluina tai millä aloilla markkinoiden tarjonta on riittävä ilman viranomaisen väliintuloa. Tällä hetkellä merkittävä osa yleishyödyllisistä taloudellisista palveluista tuotetaan omana työnä tai ostopalveluna noudattaen hankintalainsäädännön kilpailuttamismenettelyjä. Poikkeuksellisessa tilanteessa, jossa palvelun tuottamiseen ei ole syystä tai toisesta riittävän toimivia markkinoita, (ns. luonnollinen monopoli tai yksinoikeus taikka muutoin toimimattomat markkinat, palveluntarjoajia rajoitettu määrä tai vain yksi), palvelu voidaan määritellä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi (jatkossa SGEI) palveluksi ja antaa julkisen palvelun velvoite palvelun tuottamisen turvaamiseksi. SGEIlyhennys tulee englanninkielisestä termistä Services of General Economic Interest. Julkisten palveluiden tuotannossa pyritään etsimään kokonaistaloudellisesti edullisimpia ja tehokkaimpia tuotantotapoja. SGEI palveluksi määrittelyn tavoitteena on pyrkiä turvaamaan yhteiskunnallisesti tärkeän usein kansalaisten jokapäiväiseen elämään liittyvien palveluiden saatavuus kaikissa olosuhteissa. Palvelun tuottamisen turvaaminen antamalla julkisen palvelunvelvoite sekä palvelusta maksettavan korvauksen määrittely SGEI palveluita koskevien EU:n valtiontukisääntöjen mukaan voi olla julkisten varojen käytön näkökulmasta hankintamenettelyyn verrattuna toimivampi ratkaisu silloin, kun alalla ei ole riittävästi tarjontaa ja toimivia markkinoita. Tällöin tukea myöntävä viranomainen voi paremmin valvoa sitä, millä todellisilla kustannuksilla palvelua tuotetaan. SGEItä koskevat EU:n valtiontukisäännöt voivat tulla sovellettavaksi myös tilanteessa, jossa viranomainen myöntää tukea esimerkiksi avustuksina yhteiskunnallisesti merkittävään taloudelliseen toimintaan. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT)14 artiklassa on määritelty yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden tärkeä asema. Jokainen jäsenvaltio määrittelee itse omat SGEI-palvelunsa ja niiden järjestämistavan sekä päättää rahoituksesta ottaen huomioon omat kansalliset erityispiirteensä. Jäsenvaltioilla on harkintavaltaa päättää, mitkä palvelut se määrittelee SGEI-palveluksi pl. alat, joista on erikseen muuta säädetty EU-tasolla. Komissio on ilmoittanut, että se tulee ainoastaan varmistamaan, ettei kansalliseen SGEI-palveluiden määrittelyyn liity ilmeisiä virheitä, eikä palvelusta makseta ylikompensaatiota. Komission syyskuussa 2011 julkaisemassa tiedonantoluonnoksessa Euroopan unionin valtiontukisääntöjen soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta myönnettävään korvaukseen todetaan, että komissio katsoo, ettei ole mahdollista myöntää korvausta palveluista, joita markkinasääntöjen mukaisesti toimivat yritykset jo tarjoavat tai voivat tarjota tyydyttävästi ja yleisen edun mukaisilla ehdoilla, jotka valtio määrittää. Tällaisia ehtoja ovat esimerkiksi hinta ja palvelun saatavuus. Komissio katsoo myös, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviksi palveluiksi luokiteltavat palvelut on suunnattava kansalaisille tai niiden on oltava koko yhteiskunnan edun mukaisia. EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 106 artiklan 2 kohdan mukaan kilpailusääntöjen soveltamisesta voidaan poiketa, jos niiden soveltaminen estäisi yritystä hoitamasta sille uskottua SGEIpalvelun tuottamistehtävää.
3 Komissio käynnisti 16.9.2011 avoimen kuulemisen (HT2807) yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluita koskevista EU:n valtiontukisäännöistä. Komission julkaisema SGEI reformi pakettiluonnos koostuu seuraavista neljästä ehdotusluonnoksesta; 1) yleinen SGEI-tiedonanto (käsitteiden kokoaminen ja selventäminen), 2) komission SGEI-päätös (komission ennakkoilmoitusvelvollisuudesta vapauttaminen, menettelytapasäännöt ja raportointi määräajoin komissiolle), 3) komission SGEI- puitteet (käydään läpi komission käyttämiä arviointiperusteita silloin, kun SGEI järjestely on etukäteen ilmoitettava eli notifioitava komissiolle) sekä 4) komission SGEI de minimis -asetus (uusi sääntely, joka koskee vain SGEIpalveluihin maksettavaa de minimis - tukea, josta ei tarvitsisi etukäteen ilmoittaa komissiolle eikä myöskään raportoida). Komission ehdotusluonnokset korvaisivat vuonna 2005 voimaan tulleen ns. Montin paketin SGEItä koskevat EU:n valtiontukisäännöt. Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle käsittelee yllä mainitusta paketista vain kohtaa 4 eli komission ehdotusta uudeksi SGEI de minimis asetukseksi, koska ehdotettu asetus sisältönsä puolesta kuuluisi Suomen lainsäädännön alaan. Valtiontukien hyväksyttävyyden arviointi kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan ja on EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan mukaan komission tehtävä. Arviointi ja valvonta perustuvat pääosin jäsenvaltioiden velvollisuuteen ilmoittaa komissiolle ennakkoon suunnitelluista tukiohjelmista tai suunnitelmista myöntää tukiohjelmien ulkopuolista yksittäistä tukea. Tukiohjelmia tai tukia ei saa panna täytäntöön ennen komission hyväksymispäätöstä. Komissio valvoo hyväksyttyjä tukiohjelmia myös jälkikäteen ja edellyttää muun muassa jäsenvaltioilta vuosittaisia kertomuksia ja raportteja. Ennakkoilmoitusvelvollisuudesta on säädetty eräitä poikkeuksia. Keskeisimmät poikkeukset koskevat de minimis -tukena myönnettävää tukea. Asetusehdotuksen tavoitteena on vapauttaa ennakkoilmoitusvelvollisuudesta euromäärältään vähäiset SGEI-palveluiden tuottamiseen myönnettävät korvaukset, koska vähämerkityksisen tuen ei voida katsoa vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja/tai vääristää tai uhkaa vääristävän kilpailua jäsenvaltioiden välillä. Komissio on voimassa olevia SGEItä koskevia EU:n valtiontukisääntöjä arvioidessaan päätynyt siihen, että monet SGEI palveluiksi luokitellut toiminnot ovat luonteeltaan paikallisia, varsinkin kun niistä vastaavat paikallisviranomaiset. Komissio pitää tarkoituksenmukaisena ottaa kaikkia valtiontukia koskevan ns. yleisen de minimistuki- asetuksen (EY) N:o 1998/2006 rinnalle käyttöön uusi komission asetus, joka sisältää sellaiset vähämerkityksistä tukea koskevat säännöt, joita sovelletaan vain SGEIpalveluita tuottaviin yrityksiin. 2 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Ehdotuksen mukaista asetusta sovellettaisiin ainoastaan tukeen, jonka myöntävät alle 10 000 asukkaan paikkakuntien paikallisviranomaiset. Tuen kokonaismäärä voisi olla enintään 150 000 euroa verovuotta kohden. Lisäksi edellytyksenä tuen myöntämiselle olisi, että yrityksen kaikkien toimintojen keskimääräinen vuotuinen liikevaihto ennen veroja on alle 5 miljoonaa euroa tuen myöntämistä edeltäneiden kahden varainhoitovuoden aikana. Yleisen voimassa olevan de minimis -tuen (EY) N:o 1998/2006 mukainen yleinen de minimis -tuen euromääräinen enimmäisraja on 200 000 euroa kolmen verovuoden aikana. Yleisessä de minimis-tuki asetuksessa ei ole yrityksen liikevaihtoon liittyviä rajoituksia. Kalastus- ja vesiviljelyalalla de minimistuen enimmäismäärä on 30 000 euroa, (EUVL 25.7.2007 L193) ja maataloustuotteiden alkutuotannon osalta de minimistuen enimmäismäärä on 7 500 euroa (EUVL 21.12.2007 L337). Viranomainen voi valita, käyttääkö se SGEI-palveluun myönnettävän korvauksen osalta yleistä EY N:o 1998/2006 mukaista de minimis -tukea vai nyt ehdotettavaa SGEI de minimis -tukea. Ehdotettavan asetuksen nojalla myönnettävä tuki ei saa kuitenkaan ka-
4 saantua yleisen de minimis -asetuksen mukaisen tuen kanssa samalla ajanjaksolla. Ehdotuksen yleiset soveltamisrajoitukset, yleinen kasaantumiskielto samojen tukikelpoisten kustannusten osalta sekä tuen myöntämismenettely ovat pitkälti samat kuin yleisessä de minimis-tuki asetuksessa (EY) N:o 1998/2006. Ehdotettavaa asetusta ei sovellettaisi esimerkiksi neuvoston asetuksen (EY) N:o 104/2000 soveltamisalaan kuuluville kalastus- ja vesiviljelyalalla toimiville yrityksille, maanteiden tavarakuljetusalalla, kivihiilialalla tai vaikeuksissa oleville yrityksille myönnettävään tukeen. Asetusta ei myöskään sovellettaisi tukeen, jolla suositaan kotimaisia tuotteita tuontituotteiden kustannuksella eikä vientitukeen. Ehdotuksen mukaista asetusta sovellettaisiin vain läpinäkyviin tuki-instrumentteihin. Tuki on läpinäkyvää silloin, kun sille on mahdollista laskea tarkka tukimäärä tarvitsematta tehdä riskiarviointia. Läpinäkyviä tukimuotoja ovat esimerkiksi suorat avustukset sekä lainat ja takaukset tietyin edellytyksin. Sitä vastoin riskipääomalainaa tai pääomapanoksista koostuvaa tukea, ei katsota lähtökohtaisesti läpinäkyväksi tueksi ellei pääomapanoksen määrä jää alle de minimisrajan sillä tuen myöntämishetkellä ei voida luotettavasti arvioida, tuottaako sijoitus voittoa vai menetetäänkö se mahdollisesti kokonaan. Koska Suomessa ei ole de minimis- tuen keskusrekisteriä, tuen myöntäminen edellyttää viranomaiselta ennen tukipäätöksen tekemistä sekä sen jälkeen seuraavien seurantamenettelyjen noudattamista: 1) Viranomaisen on ennen tuen myöntämistä selvitettävä, onko yritys saanut komission ehdotuksen mukaisen asetuksen tai yleisen de minimisasetuksen (EY) N:o 1998/2006 mukaista tukea. Selvitys on pyydettävä tuenhakijalta kirjallisessa tai sähköisessä muodossa. Tuen kokonaismäärää tarkasteltaessa huomioidaan kaikkien viranomaisten myöntämä de minimis-tuki. 2) SGEI de minimis-tukea koskeva päätös tehdään aina yrityskohtaisesti. Tukipäätöksessä yritykselle on ilmoitettava kirjallisesti että a) kyse on SGEI järjestelyyn myönnettävästä de minimis-tuesta b) myönnettävän tuen määrä sekä mainittava komission asetuksen täydellinen nimi sekä viitattava virallisen lehden numeroon, jossa asetus on julkaistu. Yksittäistä de minimis- tukea myöntävän viranomaisen on säilytettävä asiakirjat kymmenen verovuoden ajan tuen myöntämispäivästä. Tukiohjelmaa koskevat asiakirjat on säilytettävä kymmenen verovuoden ajan siitä päivästä, jolloin viimeinen yksittäinen tuki myönnetään ohjelmasta. Erillistä raportointivelvollisuutta komissiolle ehdotuksen mukaisen tuen myöntämisestä ei ole. 3 EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta ja päätöksentekomenettely EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 107-108 artiklojen mukaan valtiontukien sääntely kuuluu komission toimivaltaan. Komissiolla on yksinoikeus Euroopan unionin tuomioistuimen valvonnan alla antaa yksityiskohtaisia sääntöjä koskien tukien hyväksyttävyyttä 107 artiklan 2 ja 3 kohtien nojalla. Jäsenvaltioita kuullaan asiantuntijan roolissa. Siirretyn säädösvallan käyttäminen ja toissijaisuusperiaatteen mukaisuus Komission toimivaltaa antaa ehdotus yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluita eli SGEItä koskevaksi de minimis asetukseksi sääntelee neuvoston asetus (EY) N:o 994/98 (EUVL 14.05.1998 L 142). Komission on kuultava jäsenvaltioita neuvoaantavassa valtiontukikomiteassa ennen kuin se voi antaa määräaikaisen asetuksen em. neuvoston valtuusasetuksen nojalla. Komission ehdotus jättää soveltamisen osalta harkintavallan jäsenvaltioille ja ehdotus on toissijaisuusperiaatteen mukainen. 4 Kansallinen käsittely ja käsittely EU:ssa Ehdotusta on käsitelty EU-12 kilpailu-, valtiontuki- ja hankintajaoston kokouksessa sekä U- kirjettä jaoston kirjallisessa menette-
5 lyssä. Valmistelussa on tuotu esille komission ehdotusta tukevia näkemyksiä. Esimerkiksi Elinkeinoelämän keskusliitto ja Suomen yrittäjät ovat pitäneet komission ehdotukseen sisältyviä paikkakunnan asukasmäärään ja palvelun tuottajan liikevaihtoon ehdotettuja raja-arvoja sekä SGEI de minimistuen enimmäismäärää perusteltuina. Komission SGEI reformista ml komission asetusehdotuksesta on informoitu eduskuntaa E-kirjeellä 19.10.2011 tunnus TEM2011-00511. Asiaa on käsitelty 8.11.2011 eduskunnan talousvaliokunnassa sekä 24.11.2011 sosiaali- ja terveysvaliokunnassa (StVL 14/2011vp-E76/2011vp). Ehdotusta käsiteltiin komission neuvoaantavassa valtiontukikomitean kokouksessa 24.10.2011. Komissio on epävirallisesti ilmoittanut järjestävänsä toisen neuvoaantavan valtiontukikomitean kokouksen maaliskuussa 2012. Tarkkaa ajankohtaa ei ole vielä tiedossa. Komission tavoitteena on saada asetus voimaan mahdollisimman pian keväällä 2012. 5 Suhde Suomen lainsäädäntöön Ehdotukset eivät edellytä muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön. Komission asetus on suoraan sovellettavaa oikeutta Suomessa. Jokainen viranomainen harkitsee tapauskohtaisesti, käyttääkö se ehdotettua asetusta varmistaakseen SGEI järjestelyyn maksettavan korvauksen EU:n valtiontukisääntöjen mukaisuuden. 6 Ahvenanmaan asema Asetus ei tule sisältämään Ahvenanmaan toimivaltaan kuuluvia kysymyksiä, vaan asetus on suoraan sovellettavissa Ahvenanmaalla. 7 Taloudelliset vaikutukset SGEI-menettelyn soveltaminen on pääosin tuntematon asia suomalaisessa julkisten palveluiden tarjonnassa. Suomessa ei ole vielä käyty laajempaa poliittista keskustelua siitä, missä tilanteissa ja millä toimialoilla SGEI- mallin käyttäminen olisi perusteltu vaihtoehto. Määrittelytyö on perustunut tapauskohtaiseen harkintaan, jota on tehty itsenäisesti hallinnonaloittain lähinnä ministeriötasolla. Kuntatasolla SGEI-määrittelyitä ei ole eräitä yksittäistapauksia lukuun ottamatta vielä tehty. Ehdotuksella ei ole suoria budjettivaikutuksia. 8 Valtioneuvoston alustava kanta SGEI palvelut voivat olla luonteeltaan erittäin paikallisia, jolloin niiden tuottamisen korvaaminen julkisista varoista yrityksille ei voida katsoa säännönmukaisesti vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja/tai vääristävän tai uhkaavan vääristää kilpailua. Valtioneuvosto pitää myönteisenä, että komissio pyrkii huomioimaan myös tämän lähtökohdan uudistuksessaan. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan komission ehdotus uudeksi vain SGEItä koskevaksi de minimisasetukseksi sisältää kuitenkin seuraavia ongelmia, jotka täytyisi huomioida ehdotuksen jatkovalmistelussa. Ehdotuksen mukaista SGEI de minimisasetusta eli vapautusta ennakkoilmoitusvelvollisuudesta sovellettaisiin vain tukeen, jonka myöntävät alle 10 000 asukkaan paikkakuntien paikallisviranomaiset. Asukaslukuun liittyvä rajaus tulisi kokonaan poistaa ehdotuksesta seuraavilla perusteilla. Komission ehdotuksesta tai muista valmisteluasiakirjoista ei käy ilmi, miksi ja millä perusteella komissio on päätynyt esitettyyn asukaslukuun. Paikallis- ja aluehallinnon rakenteet sekä kuntarakenteet vaihtelevat paljon jäsenmaittain riippuen jäsenvaltioiden asukasluvusta sekä maantieteellisestä rakenteesta. Ehdotettu 10 000 asukkaan raja asettaa paikallisviranomaiset perusteettomasti epätasa-arvoiseen asemaan keskenään. Esimerkiksi Suomi on poikkeuksellisen maaseutumainen harvaanasuttu maa, jossa on parhaillaan vireillä laaja kuntarakenneuudistus, joka saattaa johtaa useiden kuntien yhdistämiseen. Palvelut on näissäkin tilanteissa järjestettävä kunnan keskustasta kaukana sijaitsevien syrjäkylien asukasryhmille.
6 Suomessa kunnan asukasluku ei sellaisenaan kuvaa kunnassa vallitsevaa markkinatilannetta. Jossakin osassa kuntaa markkinat saattavat toimia, mutta toisessa osassa taas eivät. Alueeltaan suurissa kunnissa olisi siten arvioitava palvelujen riittävyyttä ja markkinoiden toimivuutta ja toimenpiteitä erikseen kunnan eri alueilla. Pinta-alaltaan suurissa kunnissa koko kunnan keskimääräinen asukastiheys on myös huono mittari, koska pitkien etäisyyksien vuoksi markkinoiden syntymisen edellytyksiä on arvioitava hyvin paikallisesti. Päivittäisten palvelujen saatavuus yli 50 km:n päässä tiiviisti asutussa taajamassa ei välttämättä ole riittävä asukkaalle, joka asuu hyvin harvaan asutulla alueella. Olennaista on arvioida markkinoiden toimivuutta juuri tuolla alueella. Asukaslukuun liittyvää vaatimusta on myös käytännön tasolla vaikea soveltaa, erityisesti sellaisissa kunnissa, joiden asukasluku on mainitun 10 000 asukkaan rajalla. Ehdotuksesta ei myöskään käy yksiselitteisesti ilmi, kuinka säännöstä voitaisiin soveltaa esimerkiksi kuntien yhteistoiminnassa (esimerkiksi, lasketaanko tällöin molempien/kaikkien kuntien asukasluku yhteen?). Tästäkin näkökulmasta 10 000 asukkaan rajaa voidaan pitää alhaisena ja käytännölle vieraana. Lisäksi on huomioitava, että tuen myöntäminen on rajattu vain yrityksille, joiden kaikkien toimintojen keskimääräinen vuotuinen liikevaihto ennen veroja on alle 5 miljoonaa euroa tuen myöntämistä edeltäneiden kahden verovuoden aikana. Yrityksen kokoon liittyvä sääntely turvaa jo osaltaan komission uudistukselle asettamia tavoitteita, joten ehdotettu alle 10 000 asukkaan raja pitäisi kokonaan poistaa. Komissiossa käynnissä olevan SGEI reformin yhtenä tavoitteena on yksinkertaistaa ja selkeyttää SGEItä koskevaa EU:n valtiontukisääntelyä. Valtioneuvoston käsityksen mukaan tätä tavoitetta tukisi käytännössä, jos 150 000 euron tuen enimmäismäärän seurantajakso sidottaisiin yleisen de minimis tukiasetuksen (EY) N:o 1998/2006 mukaisesti kolmeen verovuoteen eikä yhteen verovuoteen. Tällöin tuen enimmäismäärän tulisi olla 450 000 euroa kolmen verovuoden aikana. Käytännön soveltamisongelmien välttämiseksi myös paikallisviranomaisen määritelmää tulisi täsmentää. Esimerkiksi Suomessa paikallisviranomaisilla voidaan tarkoittaa kuntien lisäksi myös valtioiden paikallishallintoviranomaisia tai paikallisia tai alueellisia julkisoikeudellisia tai julkisoikeudellisia tehtäviä hoitavia organisaatioita, joille on delegoitu tuen myöntäminen. Komission tulisi myös selkeästi ohjeistaa ehdotuksen mukaisen de minimis -tuen ja yleisen de minimistuki asetuksen (EY) N:o 1998/2006 välinen yhteys.