1 Prof. Heikki Niskakangas Helsingin kauppakorkeakoulu OSINKOVEROTUKSEN UUDISTAMISESTA Johdatus Osakeyhtiön ja osakkeenomistajan verotuksen koordinoiminen on vero-oikeuden ja veropolitiikan klassinen ongelma. Sitä on pohdittu yhtä kauan kuin on ollut osakeyhtiöitä ja tuloverotusta. Suomessa tämä tarkoittaa aikaa 1800-luvun puolivälistä tähän päivään saakka. Lähtökohtakysymyksenä on, tulisiko yhtiön verotusta ja omistajan verotusta tarkastella yhtenä kokonaisuutena vai ei. Periaatteellisena, joskin kovin abstraktina ongelmana on yhtiöveron kohtaanto. Yhden näkemyksen mukaan yhtiöt ja sitä kautta niiden omistajat kantavat verorasituksen. Toinen vaihtoehto on se, että yhtiöt vyöryttävät veron joko taaksepäin tuotannontekijöiden hintoihin tai eteenpäin suoritteidensa, tavaroiden ja palveluiden, hintoihin. Erään käsitystavan mukaan vero kohtaa kaikkia kolmea tahoa markkinatilanteen mukaan vaihtelevissa suhteissa. Vyörytysmahdollisuudet ilmeisesti vaihtelevat lyhyellä ja pitkällä aikavälillä. Vallitseva käsitys lienee, että veron vyöryttäminen taaksepäin tuotannontekijöihin ja eteenpäin suoritteisiin onnistuu kohtuullisesti pitkällä aikavälillä. Lyhyellä aikavälillä taas on lähellä olettamus, että vero kohtaa ennen muuta yhtiön omistajatahoa. Jotakin tutkimustietoa on siitä, että kansainväliset yritykset pystyvät vyöryttämään veroaan palkkoihin. Puhutaan osakeyhtiön ja sen osakkeenomistajan kahdenkertaisesta verotuksesta. Jos kuitenkin yhtiövero vyörytetään muiden maksettavaksi, periaatteessa mitään osakeyhtiötulojen kahdenkertaista verotusta ei ole olemassa eikä näin ollen jaettuun voittoon kohdistuisikaan ylimääräistä rasitusta.
2 Kysymys veron kohtaannosta on kuitenkin vain osinkoverotuksen problematiikan utuinen tausta. Ainakin terminologisesti on syytä puhua kahdenkertaisesta verotuksesta. Osakeyhtiön ja osakkaan kahdenkertaista verotusta koskevat uudistukset on viety ja tullaan viemään läpi ilman yhtiöveron kohtaantoa koskevaa tietoa. Puhtaassa klassisessa osinkoverojärjestelmässä kahdenkertaista verotusta ei lievennetä eli osinkotuloon kohdistuu täysimääräinen vero sekä yhtiön tasolla että osingonsaajan tasolla. Klassisen järjestelmän taustalla on ajattelu, että yhtiö ja sen omistajat ovat toisistaan juridisesti ja taloudellisesti erillisiä yksikköjä ja siten myös verotuksessa erikseen käsiteltäviä verosubjekteja. Omistajan mielen tasolla omistajayrittäjä ja pörssisijoittaja näyttävät poikkeavan toisistaan. Omistajayrittäjällä on taipumus ajatella, että yhtiön maksamat verot ovat oikeasti hänen maksamiaan. Sen sijaan osakesäästäjän ajatuksissa pörssiyhtiön maksamien verojen määrä on etäisempi murhe. Arvopaperisijoittaja yleensä mieltää sijoituskohteena olevan yhtiön aidosti omasta taloudestaan erilliseksi kohteeksi. Hyvän osinkoverojärjestelmän ominaisuuksia Verolainsäädännön muutoshankkeet pohjautuvat päätelmään, ettei voimassa oleva sääntely täytä järjestelmän hyviin ominaisuuksiin kohdistuvia vaatimuksia. Verotusta koskeva arkikeskustelu ja lobbyistinen käyttäytyminen viittaavat toisinaan siihen, että hyvälle verojärjestelmälle asetetaan vain yksi vaatimus: sen tulisi minimoida keskustelijan omat tai hänen edustamansa ryhmän verot. Hyvän verojärjestelmän ominaisuuksia voidaan kuitenkin lähestyä myös yleisten kriteerien tasolla. 1 Vaatimukset liittyvät tällöin ennen muuta verotuksen kokonaistaloudellisiin vaikutuksiin, verotuksen jakautumiseen ja verotuksen kustannuksiin. Verotuksen taloudellisten vaikutusten tulisi vastata talouspoliittisia ja muita verotukselle asetettuja yhteiskuntapoliittisia tavoitteita, 1 Kari S. Tikka, Veropolitiikka 1990 s. 47.
3 verorasituksen tulisi jakautua oikeudenmukaisesti ja verotuksesta tulisi aiheutua mahdollisimman vähän kustannuksia verohallinnolle ja verovelvollisille itselleen. Tärkeä veropoliittinen linjanveto liittyy näkemykseen siitä, missä määrin verotuksen roolin yhteiskunnassa tulisi olla neutraalin ja missä määrin interventionistisen, ohjaavan. Usein verotuksen neutraalisuutta kuvataan sanomalla, ettei neutraali verotus muuta verovelvollisen valintoja siitä, mitä ne olisivat verottomassa taloudessa. Neutraali verotus ei toisin sanoen vääristä kotitalouksien ja yritysten päätöksiä esimerkiksi kulutuksen, säästämisen, investointien tai työvoiman tarjonnan ja kysynnän osalta. 2 Kokonaistaloudellisesti tehokkaan verojärjestelmän tulisi minimoida verotuksesta johtuva tehokkuusrasitus. Juuri tämän tehokkuusnäkökulman katsotaan puoltavan verotuksen neutraalisuutta. Verotukselle asetetaan joka tapauksessa joukko yhteiskuntapoliittisia tavoitteita, jotka johtavat poikkeamaan verotuksen neutraalisuudesta. Hyvään verojärjestelmään voidaan kohdistaa kuitenkin se vaatimus, että verotus on neutraalia silloin, kun sille ei ole asetettu nimenomaista ohjaavaa tavoitetta. Osakeyhtiön ja osakkeenomistajan verotuksen koordinoinnissa neutraalisuudella on keskeinen asema. Tässä yhteydessä huomiota on kiinnitettävä mm. rahoitus- ja säästämisneutraliteettiin. Rahoitusneutraalilla verotuksella tarkoitetaan tilannetta, jossa eri tavoin - velalla, osakepääomalla tai pidätetyillä voittovaroilla - rahoitettujen investointien tuottovaatimukset ovat yhtä suuret. Verotus ei tällöin ohjaa valintaa rahoitusvaihtoehtojen välillä. Jos samalla lisäksi investoinnin tuottovaatimus vastaa käytettyä korkoa, verotus on myös investointineutraalia. Verotus kohtelee säästämistä neutraalisti, jos uusien säästöjen nettotuotto vastaa potentiaalisen lainan korkoa. Verotus ei tällöin vääristä kotitalouden kulutus-säästämisvalintaa. Verotus on neutraali säästöjen 2 Kari S. Tikka, Veropolitiikka 1990 s. 47
4 kohdentumisen suhteen, jos erilaisten säästökohteiden nettotuotot ovat yhtä suuret. 3 Tässä yhteydessä voidaan puhua myös sijoitusmuotoneutraliteetista. Neutraliteettikysymysten rinnalla osinkoverotusratkaisuihin vaikuttaa olennaisella tavalla muuntokysymys. Tällä tarkoitetaan ennen muuta sitä, että hyvässä osinkoverojärjestelmässä omistajayrittäjällä ei ole insentiiviä muuntaa työstä saatua korvausta osingon muotoon. Voidaan sanoa myös niin, että lähteeltä suoraan otetun tulon verotuksen täytyisi olla linjassa yhtiön kautta kierrätetyn tulon verotuksen kanssa. Muunto-ongelman ratkaisu löytyy osinkoverojärjestelmän muodon ohella osinkoverotuksen tasosta. Osinkoverotuksella saattaa olla vaikutusta yhtiöiden pääomarakenteisiin. Takavuosina, jolloin maamme oli pääomaköyhä, verotuksella tuettiin voimakkaasti oman pääoman hankintaa. Nykyoloissa on perusteltua, että verojärjestelmä on tässäkin suhteessa neutraali. Yhtiöiden pääomarakenteet muotoutukoot talouden lainalaisuuksien mukaisesti ilman, että verottaja lähtee viisastelemaan sille alueelle. Jos neutraliteettipoikkeamia kuitenkin annetaan syntyä, lienee järkevintä suhtautua torjuvammin velkavetoisiin liiketoimiin. Kahden viime vuosikymmenen aikana yritysten taseet ovat Suomessa ja verrokkimaissa keskimäärin vahvistuneet, normalisoituneet. Taserakenteiden vahvistuminen on kaikessa olennaisessa tapahtunut tulorahoituksen kautta. Alhainen yhteisöverokanta on osaltaan mahdollistanut tämän kehityksen. Hyvä verojärjestelmä antaa yrityksille ja omistajille mahdollisuuden terveen taseen rakentamiseen ja ylläpitämiseen. Osinkoverotukseen liittyvät oikeudenmukaisuuskysymykset ovat hankalia. Erityisiä pulmia liittyy omistajayrittäjien verotukseen Suomen kaltaisissa maissa, joissa tulot jaetaan ansio- ja pääomatuloihin. Oikeudenmukaisessa verojärjestelmässä samalla tulotasolla olevia verovelvollisia verotetaan yhtä paljon ja tulojen noustessa verotuksen tulisi kasvaa vähintään samassa suhteessa. 3 Seppo Kari, Osinkotuottovähennys tie tehokkaampiin pääomamarkkinoihin., teoksessa Verotus uusiksi? 2007.
5 Hyvä verojärjestelmä on yksinkertainen, selkeä ja ennustettava. Mutkikkuus johtaa virheisiin, kustannuksiin ja tehottomuuteen. Olisi myös eduksi, jos osakkeenomistajat, jotka yleensä eivät ole verotuksen asiantuntijoita, pystyisivät vaivatta ymmärtämään oman veronsa määräytymisen perusteet. Osinkovirrat ovat kuluneella vuosikymmenellä nopeasti kansainvälistyneet. Osinkoverotuksen kansainvälinen niveltyvyys on tullut entistä tärkeämmäksi. Osinkoverotuksen tulisi olla myös kansainvälisten osinkojen suhteen neutraali. Ulkomailta saatavien osinkojen verorasituksen tulisi olla kotimaasta saatujen osinkojen tasolla. Ulkomaille maksettavia osinkoja tulee voida verottaa voimassa olevien verosopimusten ja lähdeverolain mukaisesti. Monet osinkoverouudistukset ovat johtuneet eurooppaoikeuden vaatimuksista. Eurooppaoikeudellinen hyväksyttävyys onkin jäsenmaiden verojärjestelmien ehdoton edellytys. Yhteisöoikeuden vaatimukset tekevät kaikkein innovatiivisimmista veromalleista käytännössä toteutuskelvottomia. Verotuksella sanotaan usein olevan kasvu- ja työllisyyspoliittisia tavoitteita. Tämä pätee myös osinkoverotukseen. Osinkoverotuksen viimeaikaisissa uudistuksissa lähtökohtana on ollut, että neutraali verotus tukee parhaiten näitä tärkeitä tavoitteita. Suomalaisessa lobbyistisessa keskustelussa lievää osinkoverotusta on perusteltu omistajan riskillä. Ulkomaisissa osinkoverouudistuksissa ja niiden taustalla olevassa pohdinnassa riskillä ei ole roolia. Jos riskin noustessa verotus lievenee ja jos riskiä mitataan sijoitetun varallisuuden määrällä, ajaudutaan kummalliseen lopputulokseen: mitä varakkaampi henkilö sitä lievempi tuloverotus. Kysymyksessä siis olisi eräänlainen negatiivinen varallisuusvero. Voidaan myös sanoa, että riskin korostaminen johtaa normaalitilanteessa regressiiviseen verotukseen. Kenties voidaan sanoa niinkin, että verovetoiset riskit johtavat keskimääräistä useammin riskin toteutumiseen.
6 Riski otetaan verotuksessa huomioon tappioiden tasauksessa. Jos verovelvollisen riski toteutuu ja hänelle syntyy tappioita, voidaan tappiot vähentää seuraavien vuosien veronalaisesta tulosta. Veronsaaja osallistuu siis tietyssä mielessä riskin kantamiseen yhteisöveroprosentin osoittamalla osuudella. Tappiontasaukseen liittyy kuitenkin rajoitteita, jotka johtavat siihen, että voittoja ja tappioita ei kohdella täysin symmetrisesti ja tosimaailmassa tappiota jää vähentämättä. Suomessa erityisesti luovutustappioiden vähentäminen on hyvin (liian) rajallista. Ruotsi Ruotsin osinkoverotus on perinteisesti pohjautunut klassiselle järjestelmälle. Kun Suomessa ja Norjassa siirryttiin parikymmentä vuotta sitten yhtiöveron hyvitysjärjestelmään, Ruotsi pitäytyi kaksinkertaisessa verotuksessa. Kaikissa kolmessa maassa omaksuttiin eriytetty tuloverojärjestelmä 1990-luvun alussa. Osinkoverotus jäi kuitenkin täysin erilaiseksi. Ruotsi pysytti klassisen järjestelmän, kun taas Suomen järjestelmässä ei ollut kahdenkertaisuutta lainkaan. Vuoden 2009 alussa Ruotsin yhteisöverokanta laskettiin 28 %:sta 26,3 %:iin. Näin ollen Ruotsin ja Suomen yhteisöverokanta on asiallisesti ottaen samalla tasolla. Verokilpailusyistä Ruotsin ja Suomen yhteisöverokannat tuskin voivat tulevaisuudessakaan poiketa kovin paljon toisistaan. Ruotsissa osinkoja ja muita pääomatuloja verotetaan 30 %:n verokannan mukaan. Näin ollen osakeyhtiön ja osakkaan yhteenlasketuksi verokannaksi tulee 48,4 %, mikä on kansainvälistä keskitasoa. Listaamattomien yritysten kohdalla kahdenkertaista verotusta on lievennetty hippusen verran. Osingosta 5/6 on veronalaista. Aikaisemmin oli voimassa eräänlainen nettovarallisuuteen perustuva vähäinen huojennus, mutta tästä monimutkaisesta
7 systeemistä on nyt luovuttu ja on omaksuttu yksinkertainen järjestelmä. Listaamattomasta yhtiöstä saadun osingon kokonaisverorasitus on Ruotsissa siis nyt 44,7 %. Osingon verotus ansiotulona saattaa edelleen tulla kysymykseen eräissä harvoissa tapauksissa. Tällainen varokeino on katsottu tarpeelliseksi, jotta työstä saatua korvausta ei muunnettaisi osinkotuloksi. Ansiotuloverotus lienee kuitenkin käytännössä harvinaista. Yhtiöiden saamat osingot ovat verovapaita, jos osingon maksajana on listaamaton yhtiö. Listatuista yhtiöistä saadut osingot taas ovat verovapaita vain, jos osingonsaaja omistaa äänivallasta vähintään 10 % yhden vuoden ajan. Veronalaisen osingot ovat 26,3 %:n yhtiöveron alaisia. Tanska Tanskassa tehtiin vuonna 2008 merkittävä yritysverotusuudistus, jonka ytimenä oli yhteisöverokannan pudottaminen 25 %:iin ja veropohjan tiivistäminen mm. korkojen vähennysoikeutta rajoittamalla. Vuonna 2009 osingosta peritään ensimmäisestä kruunusta alkaen 28 %:n vero. DKK 46,700 ylittävältä määrältä maksetaan veroa 43 %:n mukaan ja DKK 206.100 ylittävältä määrältä 45 %:n vero. Yhtiön ja osakkaan maksamien verojen yhteissumma nousee näin ollen Tanskassa 46-58,8 %:iin. Progressiivisen osinkoverotuksen taustalla lienee se, että Tanskassa ansiotulojen ylimmät marginaaliverot ovat korkeita. Vielä vuonna 2009 ylin marginaalivero on 63 %. Tanskassa portfoliosijoittajan ja omistajayrittäjän osinkoverotus on samanlaista. Listaamattomasta ja listatusta yhtiöstä saatuja osinkoja verotetaan samalla tavalla.
8 Yhtiöiden saamat osingot ovat verovapaita, jos osingonsaajan omistusosuus osingonjakajan pääomasta on vähintään 10 % ja osakkeet omistetaan vähintään 1 vuoden ajan. Jos osingot eivät ole verovapaita, 66 % osingosta on veronalaista 25 %.n yhtiöverokannan mukaan. Tanskan parlamentissa hyväksyttiin 28-29.5.2009 laki, jolla alennetaan jonkin verran osinkoverotuksen tasoa. 4 Perusvero alenisi 27 %:iin ja tämän lisäksi tuloveroa perittäisiin 48.300 DKK ylittävästä osingosta niin, että osinkovero kokonaisuudessaan olisi ko. rajan ylittävältä osalta 42 %. Uudistus liittyy siihen, että Tanskassa, jossa pitkään ylin marginaalivero on ollut Euroopan korkein eli 63 %, progressiota loivennetaan ja ylin marginaalivero lasketaan runsaaseen 55 %:iin. Jotta ansiotulojen ylin marginaalivero ja osinkovero olisivat linjassa, täytyy myös osinkotulojen progressiota loiventaa. Osakeyhtiön ja osakkaan yhteenlaskettu vero olisi sen jälkeen Tanskassa korkeintaan 56,50 %. Uusi osinkoverotus tulee Tanskassa voimaan asteittain vuosina 2010-2012. Norja Norja luopui yhtiöveron hyvitysjärjestelmästä vuonna 2006. 5 Norjan uudistuksen pohjana oli Skauge-komitean mietintö (NOU 2003.9), jossa jäsenenä oli mm. tunnettu Kööpenhaminan yliopiston kansantaloustieteen professori Peter Sörensen, joka on tutkinut erityisesti eriytettyä tuloverojärjestelmää ja osinkoverotusta. Komitea oli ekonomistipainotteinen ja valitulla ratkaisulla on vahva taloustieteellinen perusta. Norjassa sekä yhteisöverokanta että pääomatulojen verokanta ovat 28 %. Uudessa järjestelmässä lähtökohtana on klassinen järjestelmä, jossa yhtiötä verotetaan ensin 28 %:n verokannan mukaan ja osinkoa edelleen 28 %. 4 Tanskan verouudistuksesta ks. lähemmin Vilhelm Brangstrup, Dansk skattereform, Svensk skattetidning 5/2009 s. 498-506 5 Norjan järjestelmästä lähemmin Seppo Kari, Outi Kröger, Osakkeiden normaalituoton verovapaus: Norjan osakeverotuksen malli, Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, Tutkimukset 148, toukokuu 2009
9 Norjan järjestelmässä, ns. osakasmallissa kaksinkertaista verotusta lievennetään ns. normaalituottovähennyksellä. Normaalituotto vapautetaan verosta myöntämällä vähennys, joka lasketaan kertomalla osakkeen korjattu hankintahinta (normaalituottopohja) veronjälkeisellä riskittömällä markkinakorolla (normaalituottokorko): Normaalituottovähennys = normaalituottokorko x normaalituottopohja Normaalituottokorkona käytetään kolmen kuukauden markkinakorkoa vähennettynä pääomatulon veron määrällä. Vuonna 2007 normaalituottokorko oli 3, 3 % ja vuonna 2008 vastaavasti 3,8 %. Verohallinto vahvistaa koron määrän vuosittain ja pyöristää laskennallisen tuloksen lähimpään kymmenesosaprosenttiin. Normaalituottopohja on lähtökohtaisesti osakkeen hankintameno, ei siis minkäänlainen taseesta laskettu nettovarallisuus. Hankintamenoon tehdään kuitenkin tiettyjä oikaisuja, jotka erityisesti siirtymävaiheen osalta olivat monimutkaisia. Hankintamenoon lisätään mm. käyttämätön normaalituottovähennys. Jos yritys maksaa osinkoa enemmän kuin normaalituoton määrän, verotetaan ylimenevää osaa normaalisti 28 %:n verokannan mukaan. Jos taas osinkoa maksetaan vähemmän, jää normaalituottoa säästöön seuraaville vuosille. Silloin voidaan siis vastaavasti maksaa enemmän verovapaata osinkoa normaalituottopohjan kasvettua käyttämättömän vähennyksen takia. Norjan osakasmallissa järjestelmään on integroitu myös luovutusvoittoverotus. Jos yrityksessä on normaalituottoa, jota ei ole käytetty osingonjakoon, voidaan se vähentää luovutusvoitosta. Näin luovutusvoittoverotukseenkaan ei kohdistu verotuksen kahdenkertaisuutta normaalituoton osalta. Norjan osakasmalli koskee kaikkia osakeyhtiöiden henkilöosakkaita yhtäläisesti riippumatta yhtiön koosta ja mahdollisesta pörssilistauksesta. Ketjuverotus on poistettu.
10 Tämä on johtanut holdingyhtiöiden hyödyntämiseen osakkeiden omistuksessa, koska osakeyhtiöiden saamat osingot ja tietyin edellytyksin myös myyntivoitot ovat verovapaita. Norjan osinkoveroratkaisun haittapuolena pidetään sen monimutkaisuutta ja etuna sen taloustieteeseen perustuvaa eleganssia. Järjestelmän on arvioitu olevan varsin neutraali, kun kotitaloudet ja yritykset tekevät taloudellisia päätöksiään. Se ei siis vääristä resurssien käyttöä ja kohdentumista ja siten tukee taloudellista kasvua. Norjan mallissa pyritään kohtelemaan neutraalisti: - kotitalouden eri sijoitusvaihtoehtoja - yrityksen voitonjakopäätöksiä - yrityksen päätöstä siitä, rahoittaako se investointejaan velalla, pidätetyillä voitoilla vai ulkoisella omalla pääomalla. Norjan uudistuksessa oli kaksi keskeistä tavoitetta: maksimaalinen neutraalisuus ja muunto-ongelman ratkaiseminen. Esimerkiksi rahoitusmuotoneutraliteetti toteutuu, kun normaalituoton verotus on samalla tasolla kuin lainarahoituksen verotus. Muuntoongelma taas ratkeaa sillä, että normaalituoton ylittävä verotus on samalla tasolla kuin ansiotulojen ylin marginaaliverokanta. Yhtiön ja osakkaan maksama yhteenlaskettu vero osingosta ja ansiotulojen ylin marginaalivero ovat molemmat noin 48 %. Itävalta Itävallassa omaksuttiin kuluvan vuosikymmenen puolivälissä eriytetty tuloverojärjestelmä, jossa pääomatuloja verotetaan suhteellisen 25 %:n verokannan mukaan. Verotus tapahtuu pääosin lähteellä, lopullisena lähdeverona. Tasaveron piiriin kuuluvat osingot ja vastaavat suoritukset, korot, tulot sijoitusrahastoista sekä eräät yrittäjätulot. Järjestelmä muistuttaa Suomen korkoverotusta. Lähdeverotettua
11 pääomatuloa ei tarvitse ilmoittaa vero-ilmoituksessa eikä siitä saa tehdä vähennyksiä. Näistä säännöistä on tiettyjä poikkeuksia. Itävallassa verovelvollinen voi kuitenkin osinkojen osalta valita myös puolittaisverotuksen, jolloin 50 % osingosta on normaalin progressiivisen verotuksen piirissä. Erityisesti osakkeenomistajien, joiden ansiotulot ovat vähäisiä, kannattaa valita puolittaisverotus. Yhteisöverokanta Itävallassa on 25 %. Kun osinkoihin sovelletaan 25 %:n verokantaa, saadaan osakeyhtiön ja osakkaan yhteenlasketuksi verotuksen tasoksi 43,75 %. Saksa Vuoden 2008 verouudistuslaki Saksassa oli yhtäältä korkeatasoisen valmistelun ja toisaalta poliittisen kompromissin tulos. Vuoden 2005 vaalitaistelu oli hyvin veropainotteinen ja vaalien tuloksena oli tasapeli ja suuri koalitio. Siksi verouudistuksessa täytyi ottaa huomioon kummankin hallituspuolueen näkökulmia. Valmistelussa olivat mukana Saksan tunnetuimmat veroasiantuntijat ja taloustieteilijät. Näkyvin osa verouudistusta oli yhteisöverokannan lasku. Saksan verokanta oli ollut vuosia EU:n jäsenmaiden korkein eli 38,65 %, joka muodostui useammasta eri verosta. Kansainvälinen verokilpailu ja tarve saada investointeja Saksaan edellyttivät nimellisen verokannan laskua. Vuoden 2008 alussa verokanta laskettiinkin 29,83 %:iin, mikä on linjassa suurimpien kilpailijamaiden, Ranskan ja Britannian kanssa. Lähtökohtana kuitenkin oli, että nimellisen verokannan lasku ei saa merkitä verotulojen vähenemistä, vaan verotulot tulee turvata vastaavalla veropohjan tiivistämisellä. Alhaiset
12 verokannat ja tiivis veropohja on yhdistelmä, jolla on asiantuntijapiireissä laaja, lähes poikkeukseton kannatus. Tiivis veropohja konkretisoituu mm. korkomenojen rajallisessa vähennysoikeudessa ja kattavassa osinkoverotuksessa. Eri osinkoveromallien huolellisen punninnan jälkeen päädyttiin samaan ratkaisuun kuin Itävallassa: pääsäännön mukaan osinkotuloon kohdistetaan 25 %:n lähdevero, joka yhdessä solidaarisuusveron kanssa nousee 26,38 %:iin. Uudistus tuli voimaan vuoden 2009 alusta. Näin Saksa ensimmäistä kertaa sodanjälkeisessä historiassaan siirtyi klassiseen järjestelmään. Saksassa vero peritään osinkoa maksettaessa lähteellä ja kysymyksessä on lopullinen vero. Samaan aikaan myös korkoverotuksessa siirryttiin samantasoiseen lähdeverotukseen. On akateeminen ja terminologinen kysymys, onko Saksan uusi veromalli eriytetty tuloverojärjestelmä vai ei. Verokirjallisuudessa puhutaan toisinaan sovelletusta dualimallista. Osakeyhtiön ja osakkaan yhteenlaskettu vero on Saksassa nyt 48,34 %, mikä on normaalia eurooppalaista tasoa. Muunto-ongelman hallitseminen oli uudistuksessa näkyvästi esillä. Kun ylin marginaalivero nostettiin 42 %:sta 45 %:iin, voidaan sanoa, että ansiotuloverotus ja osinkoverotus ovat hyvin keskenään linjassa; muunto-ongelmaa ei ole. Lopullisen lähdeverotuksen luonteeseen kuuluu, että verotettavasta tulosta ei saa tehdä vähennyksiä. Niinpä Saksankaan osinkoverosta ei voida vähentää korkomenoja eikä muita tulon hankkimiseksi uhrattuja kustannuksia. Tätä voidaan pitää lopullisen lähdeverotuksen heikkoutena, jolle eri asiantuntijat antavat erilaisen painoarvon. Jotkut asiantuntijat ovat huomauttaneet, että Saksa meni veropohjaa tiivistäessään äärimmäisyyksiin. Tältä osin verojärjestelmä ei ole symmetrinen. Saksan malli, niin kuin klassinen malli yleensäkin, on ristiriidassa rahoitusmuotoneutraliteetin vaatimuksen kanssa. Järjestelmä suosii velkarahoitusta oman
13 pääoman ehtoisen rahoituksen kustannuksella. Toisaalta Saksan laajat korkojen vähennysoikeuden rajoitukset estävät velkavetoisia liiketoimia. Lopullisen lähdeverotuksen mallia ei kuitenkaan sovelleta yrittäjäomistajaan (Gmbh). Hänen osinkoaan verotetaan progressiivisesti niin, että 60 % osingosta on (progressiivisesti) veronalaista tuloa. Kysymyksessä on itse asiassa Saksan vanha malli sillä erotuksella, että aikaisempi 50 %:n veronalainen osuus on nostettu 60 %:iin. Ylimmällä marginaaliveron tasolla osakeyhtiön ja osakkaan yhteenlasketuksi veron määräksi tulee 49,82 %. Saksassa ketjuverotusta ei poisteta kokonaan. Osakeyhtiön toiselta osakeyhtiöltä saamasta osingosta 95 % on verovapaata tuloa. Eurooppalaisia kehityslinjoja Sen jälkeen kun yhtiöveron hyvitysjärjestelmä osoittautui eurooppaoikeuden näkökulmasta mahdottomaksi, monet eurooppalaiset valtiot ovat rakentaneet osinkoverotuksensa uudelle pohjalle. Tässä kehityksessä eriytetty tuloverojärjestelmä eli dualimalli on selvästi lisännyt suosiotaan. Itävallan ja Saksan lisäksi mm Belgiassa ja Italiassa on omaksuttu jossakin muodossa dualimalli. Etäisemmistä maista sama ratkaisu on tehty Sveitsissä, Kreikassa, Puolassa, Tsekissä ja Liettuassa. Pääomatulot on siis useissa maissa saatettu suhteellisen verokannan piiriin. Tasaveromaissa tulolajien erottelu ei tietenkään ole tarpeen. Siksi esimerkiksi Slovakiaa ja Viroa ei voi pitää dualimaana. Ranskassa osingot ovat progressiivisen verotuksen piirissä (60% veronalaista) eikä siellä liene suunnitelmia dualijärjestelmään siirtymiselle. Ranskassa osinkoverotus on siis samanlaista kuin Saksan pienten yhtiöiden (Gmbh) verotus. Espanjassa osinkoja, korkoja ja sijoitusrahastosta saatuja korvauksia verotetaan 18 %:n verokannan mukaan. Verotus on lopullista lähdeverotusta. Portugalissa osinkoverokanta on 20 % ja Italiassa 12,5 %.
14 Dualimalli ei ole ongelmaton, vaan yhtenäisellä verorakenteella on etunsa. Yhtenäisessä veromallissa voidaan ottaa huomioon verovelvollisen koko veronmaksukyky. Dualimallissa pääomatulojen verotus tapahtuu ansiotulojen määrästä riippumattomasti ja toisaalta ansiotulojen veroprosenttiin ei vaikuta pääomatulojen määrä. Yhtenäismalli vastaa paremmin horisontaalisen oikeudenmukaisuuden vaatimukseen. Samalla tulotasolla olevia verotetaan samantasoisesti tulolajista riippumatta. Vertikaalisessa suhteessa yhtenäismalli mahdollistaa tehokkaammin tulojen tasaustarpeen. Yhtenäismallissa ei ole tulojen ja menojen kohdistamisongelmaa eri tulolajeille. Toisaalta suhteellinen kohtuullinen pääomatulojen verotus mahdollistaa yhtenäisen ja tehokkaan eri pääomatulojen verotuksen. Varsinkin lähdeverotusmallissa verotuksen kustannukset ovat vähäisiä ja virheitä ei paljon esiinny. Inflaatio voidaan ottaa huomioon summaarisesti alhaisessa verokannassa, kun taas korkojen ja myyntivoittojen verotus korkeiden marginaaliverojen voimassa ollessa vaatii inflaation takia erityisratkaisuja. Kun pääomatuloja verotetaan suhteellisen verokannan mukaan, poistetaan insentiivi perhevarallisuuden hajauttamiseen. Tämä näkökulma tulee esiin useissa verouudistuksissa. Yhteisöverokantojen laskemiseen näyttää usein liittyvän osinkoverotuksen kiristäminen. Yhteisövero on kovan kansainvälisen verokilpailun kohteena, mutta osinkoverotukseen ei taas kohdistu merkittävää verokilpailua, koska se on viime kädessä asuinvaltioverotusta. Minimoidakseen osinkoverotuksen, verovelvollisen täytyisi muuttaa matalan verotuksen maahan ja siinäkin tapauksessa lähdevaltion oikeus verottaa tiettyyn rajaan saakka rajoittaisi verosuunnittelua. Todellisuudessa osinkoverotusta vältettäneen kansainvälisellä tasolla jossakin määrin laittomin keinoin. Karkeasti ottaen voidaan sanoa, että yhteisöverokantojen lasku on kompensoitu toisaalta veropohjaa tiivistämällä ja toisaalta osinkoverotusta kiristämällä. Yritysverotuksen
15 efektiivinen taso on kuluneella vuosikymmenellä pysynyt entisellään tai jonkin verran kasvanut. OECD-maissa osakeyhtiön ja osakkaan yhteenlasketun verokannan mediaani vuonna 2009 on 42,8 %. Muunto-ongelma on ratkaistu kaikissa maissa suurin piirtein samalla tavalla. Osakeyhtiön ja osakkaan yhteenlaskettu vero on lähes poikkeuksetta suurin piirtein ylimpien marginaaliverojen tasolla. Tässä mielessä Suomi on ainutlaatuinen maa. Suhtautuminen rahoitusmuoto- säästämismuoto- ja investointineutraalisuuteen vaihtelee. Norjassa neutraliteettikysymysten ratkaiseminen oli muunto-ongelman ohessa johtava idea. Klassisen veromallin huojennus perustui kaikessa olennaisessa neutraliteettipyrkimykseen. Voidaan sanoa, että Norjan malli on neutraali rahoitusmuotojen ja säästämismuotojen suhteen ja se on investointineutraali. Saksassa Norjan malli oli vakavan tutkinnan ja harkinnan kohteena. Silti päädyttiin robustiin itävaltalaiseen malliin, joka ei täytä neutraliteetin vaatimuksia. Jossakin yhteydessä Saksan mallin on sanottu todellisuudessa olevan kohtuullisen neutraalin eri rahoitusmuotojen suhteen, koska korkojen verotuksessa ei tehdä inflaatiokorjausta. Saksan uutta osinkoverotusta on perusteltu pyrkimyksellä laajaan veropohjaan ja yksinkertaisuuteen, läpinäkyvyyteen ja selkeyteen. Itse asiassa Saksan verotus ei kaikkine poikkeuksineen ole kovinkaan yksinkertaista. Varsin innostunutta taloustieteellistä tutkimusta on kohdistunut taloudellisilta vaikutuksiltaan yritystason kassavirtaveroa läheisesti muistuttavaan ACE-malliin. Myönteinen kanta tällaiseen malliin otettiin Britanniassa kesällä 2009 julkaistussa Mirrlees-raportissa. Yritysverotuksessa velan korot on vakiintuneesti voitu vähentää. Oman pääoman kustannukselle vastaavaa kohtelua ei sen sijaan ole suotu. ACE-malli yksinkertaisesti sallii juuri oman pääoman laskennallisten kustannusten vähentämisen. Vähennys lasketaan kertomalla yrityksen nettovarallisuuden kirjanpitoarvo riskittömällä markkinakorolla. Investointien koko rahoituskustannuksen vähentäminen tarkoittaa sitä, että järjestelmä vapauttaa kauttaaltaan investointien normaalituoton verotuksen yhtiötasolla ja kohdentaa verotuksen vain sen ylittäviin voittoihin.
16 ACE-mallin tyyppinen järjestelmä on otettu käyttöön Belgiassa vuonna 2006. Englanninkielisessä kirjallisuudessa se kulkee nimellä notional interest deduction ja Kristiina Äimän väitöskirjassa nimellä fiktiivinen korkovähennys. Yritys voi vähentää verotuksessaan ristittömän koron verran yhtiön taseessa olevasta omasta pääomasta laskien. Korkona käytetään valtion liikkeelle laskemien 10 vuoden joukkovelkakirjalainojen korkoa, joka Belgiassa vuonna 2009 on 4,307 %. 6 Viime vuosikymmeninä osakeyhtiön ja osakkaan kahdenkertaista verotusta ei ole lievennetty osakeyhtiön päässä. Kansainvälisten yritysten verotukseen on katsottu kuuluvan sen, että kukin valtio turvaa verotuksen yrityksessä, mutta on valmis luopumaan aika pitkälle osinkojen lähdemaaverotuksesta. Tähän raamiin asetettuna Belgian ratkaisu on yllättävä. Tosin aikaisemminkin jonkinlaisia ACE sovellutuksia on ollut eräissä maissa, esimerkiksi Itävallassa vuosina 2000-2004 ja Italiassa vuosina 1997-2003. Taustalla yleensä on ollut pyrkimys luoda insentiivi yritysten uuden pääoman hankkimiselle. Näin on myös Belgian tapauksessa. Siellä on pyritty houkuttelemaan pääomaa erityisesti kansainvälisten yritysten rahoitusyhtiöihin, niin sanottuihin koordinaatiokeskuksiin. Tuloksena on yritysten efektiivisen verokannan lasku ja yhteisöveron tuoton olennainen väheneminen. EU-maista ja OECD-maista Kreikka oli pitkään ainoa maa, jossa osingot vapautettiin kokonaan verosta. Muunto-ongelmaa ei aikaisemmin juuri ollut, koska yhteisöverokanta oli lähellä ylintä marginaaliverokantaa. Nyttemmin Kreikassa yhteisöverokanta on laskettu 25 %:iin ja kuluvan vuoden alusta lukien osingoista on alettu periä 10 prosentin suhteellista veroa. Vuonna 2009 OECD-maista vain Slovakiassa osingot ovat verovapaita. 7 Britanniassa ns. piilevä hyvitys johtaa käytännössä siihen, että pienistä osinkotuloista ei mene veroa. 6 Belgian järjestelmästä ks. lähemmin Kristiina Äimä, Sisäiset korot lähiyhtiöiden kansainvälisessä verotuksessa s.416-417. VATT on tekemässä Belgian järjestelmästä tutkimusta, joka valmistunee marraskuussa 2009. 7 Slovakiassa on tasaverojärjestelmä. Sekä yhteisöt että luonnolliset henkilöt maksavat veroa suhteellisen 19 %:n verokannan mukaan. Näin ollen osinkojen verovapaus ei johda muunto-ongelmaan.
17 Suomen osinkoverotuksen ongelmia Eri maissa osinkotulojen ja ansiotulojen välinen muunto-ongelma on lähes poikkeuksesta ratkaistu niin, että ansiotulojen ylin marginaalivero on suurin piirtein sama kuin osakeyhtiön ja osakkaan yhteenlaskettu vero. Vain Suomessa muunto-ongelmaa ei ole huomioitu veropolitiikassa. Ero on ammottavan suuri erityisesti niissä tilanteissa, joissa omistajana oleva toimitusjohtaja tai työntekijä voi saada tulonsa verovapaana osinkona sen jälkeen, kun yhtiö on maksanut voitostaan 26 %:n veron. Tämä on tietenkin johtanut käyttäytymiseen, jossa laajat omistajatyöntekijöiden joukot ottavat työnsä tulokset verovapaina osinkoina. Se on kierouttanut talouden rakenteita, kannustanut sorvaamaan erilaisia viritelmiä, joiden mielekkyys on ymmärrettävissä vain veroekonomisin, mutta ei puhtaasti taloudellisin perustein. Samalla yhteiskunta yhtiöityy. Listaamattomissa yhtiöissä osinkopolitiikka on hyvin verovetoista. Suuri joukko yhtiöistä, ilmeisesti pääosa, maksaa osinkoa 9 % osakkeiden matemaattiselle arvolle. Ihanteellinen osinkoverojärjestelmä olisi kuitenkin sellainen, jossa osingonjako tapahtuisi puhtaasti taloudellisin perustein, ilman verotuksen vaikutusta. Talouden yleisten kriteerien valossa systemaattinen 9 %:n osingonjako voi olla liian suuri tai liian pieni. Valtiovalta siis implisiittisesti määrittää, kuinka paljon osakeyhtiön tulee jakaa voittoa osakkaalleen vuosittain. Tämä on eräänlaista brezneviläisyyttä, joka on vierasta rahoitusteorialle ja liiketaloustieteelle. Listatuissa yhtiöissä vastaavaa ongelmaa ei ole. Siellä yhtiöt jakavat osinkoa osingonjakokykynsä mukaan. Niin kuin pitääkin. Listattujen ja listaamattomien yritysten osinkoverotus on erilaista. Kun listaamattomista yhtiöistä pääomatulo-osinkoja voidaan nostaa verovapaasti aina 90.000 euroon saakka, syntyy ns. listautumiskynnys, joka osaltaan ehkäisee yritysten tuloa pörssiin ja samalla niiden pääoman hankintaa.
18 Nykyjärjestelmä suosii pitkävaikutteisia reaali-investointeja T&K-investointien kustannuksella, koska T&K-investoinneista ei yleensä jää jälkeä yrityksen taseeseen, joka on nettovarallisuuslaskennan pohjana. Horisontaalinen oikeudenmukaisuus edellyttää, että samalla tulotasolla olevat verovelvolliset maksavat veroa yhtä paljon. Suomen järjestelmä ei täytä tätä vaatimusta. Osinkotuloilla elävä maksaa usein olennaisesti vähemmän veroa kuin ansiotuloilla elävä. Verotus on vertikaalisesti oikeudenmukaista, kun verojen määrä nousee vähintään samassa suhteessa kuin tulojen määrä. Suomen järjestelmässä on degressiiviä piirteitä. Kaikkein suurituloisimmat saavat osinkotuloja ja luovutusvoittoja, jotka ovat useimmiten lievemmin verotettuja kuin pienemmät ansiotulot. Yritysverotuksen pohja on Suomessa verraten tiivis. Näyttää kuitenkin siltä, että osakeyhtiöistä voidaan enenevässä määrin jakaa osinkoina varoja, joita ei todellisuudessa ole yhtiössä verotettu. Tällaisia eriä voi olla esimerkiksi sijoitetun vapaan oman pääoman rahastossa tai ne voivat olla käyttöomaisuusosakkeiden myyntivoittoja. Näin ollen nykyjärjestelmässä, jossa osingot voivat olla kokonaan verovapaata tuloa, saattaa syntyä tilanteita, joissa yhtiön jakama voitto ei tule verotetuksi enempää yhtiössä kuin osakkaan kädessäkään. Tästä syystä aukollinen osinkoverotus näyttäytyy ongelmana myös silloin, kun verotuksen ja kirjanpidon sidosta höllennetään.