MAA- JA METSÄTALOUSVALIOKUNNAN LAUSUNTO 13/2013 vp Valtioneuvoston kirjelmä Euroopan metsiä koskevan oikeudellisesti sitovan sopimuksen neuvottelemisesta Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Suuri valiokunta on 8 päivänä toukokuuta 2013 lähettänyt jatkokirjelmän 1. MMM 07.05.2013 Euroopan metsiä koskevan oikeudellisesti sitovan sopimuksen neuvottelemisesta asiassa U 59/2012 vp maa- ja metsätalousvaliokunnalle mahdollisia toimenpiteitä varten. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - metsäneuvos Heikki Granholm, maa- ja metsätalousministeriö - neuvotteleva virkamies Taina Veltheim, maaja metsätalousministeriö - lainsäädäntösihteeri Charlotta von Troil, ulkoasiainministeriö - metsäasiantuntija Karoliina Niemi, Metsäteollisuus ry - asiantuntija Janne Näräkkä, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry - aluejohtaja Jari Parviainen, Metsäntutkimuslaitos - metsäjohtaja Anna Rakemaa, Suomen metsäkeskus. VALTIONEUVOSTON JATKOKIRJELMÄ Ehdotus Tavoite Sopimuksen tavoitteena on lujittaa ja vahvistaa metsien kestävän hoidon ja käytön toimeenpanoa ja varmistaa moninaisten tuotteiden ja metsäekosysteemipalvelujen tarjoaminen pitkällä aikavälillä; lisätä metsien ja metsätalouden roolia maailmanlaajuisten haasteiden ratkaisemisessa; tarjota puitteet kansallisten toimien ja kansainvälisen yhteistyön edistämiselle; ylläpitää, suojella, ennallistaa ja kasvattaa metsiä, niiden terveyttä, metsäluonnon monimuotoisuutta, elinvoimaisuutta ja kykyä vastustaa uhkia ja luonnontuhoja sekä niiden sopeutumista ilmastonmuutokseen ja roolia aavikoitumisen ehkäisyssä; varmistaa, että metsät edistävät tehokkaasti kestävää kehitystä, elinkeinoja ja hyvinvointia tarjoamalla taloudellisia, ympäristöllisiä, kulttuurisia ja yhteiskunnallisia hyötyjä kaikilla tasoilla. Periaatteet Periaatteissa korostetaan, että kukin osapuoli on vastuussa oman alueensa metsien kestävästä hoidosta ja käytöstä sekä siihen liittyvien poliitikkojen kehittämisestä ja toimeenpanosta kansallisten olosuhteiden ja tarpeiden mukaan, mutta U 59/2012 vp Versio 2.0
tunnustaen metsiä koskevan yhteisen mielenkiinnon ja vastuun. Metsien kestävä hoito ja käyttö edellyttävät hyvää hallintoa, toimintaedellytyksiä, mukaan lukien selkeät ja turvatut maanhallinta ja omistusoikeudet, vakaat ja tehokkaat politiikat ja instituutiot, riittävä lainsäädäntö, läpinäkyvyys, sukupuolten tasa-arvo ja vahva tietopohja sekä tasapaino taloudellisten, yhteiskunnallisten ja ympäristöllisten näkökohtien välillä. Metsien kestävä hoito ja käyttö edellyttävät metsänomistajien ja muiden asianosaisten aktiivista osallistumista politiikkojen kehittämiseen ja toimeenpanoon sekä avointa ja joustavaa vuoropuhelua kaikilla tasoilla. Metsien kestävä hoito ja käyttö vaativat myös sektorien välistä yhteistyötä ja koordinaatiota eri toimielinten kesken kaikilla tasoilla sekä metsien kestävän hoidon ja käytön ottamista riittävästi huomioon sektoripolitiikkojen kehittämisessä. Yleiset metsiä ja metsätaloutta koskevat sitoumukset Metsäsopimuksen tavoitteen saavuttamiseksi osapuolet sitoutuvat käyttämään seuraavaa kuutta metsien kestävän hoidon ja käytön kriteeriä ohjauskehyksenä metsiä ja niiden hoitoa koskevan politiikan kehittämisessä: I. Metsävarojen ylläpitäminen ja tarkoituksenmukainen lisääminen ja metsien merkitys maailmanlaajuiselle hiilenkierrolle; II. Metsäekosysteemien terveyden ja elinvoimaisuuden ylläpitäminen; III. Metsien tuotannollisten toimintojen ylläpitäminen ja vahvistaminen (puu ja muut tuotteet); IV. Luonnon monimuotoisuuden ylläpitäminen, suojelu ja tarkoituksenmukainen lisääminen metsäekosysteemeissä; V. Suojatoimintojen (erityisesti maaperää ja vesiä koskevien) ylläpitäminen, säilyttäminen ja tarkoituksenmukainen lisääminen metsien hoidossa ja käytössä; VI. Muiden sosioekonomisten toimintojen ja edellytysten ylläpitäminen. Sopimuksen noudattamisen valvonta EU:n tavoite on perustaa sopimuksen noudattamista valvova asiantuntijakomitea, joka toimisi itsenäisesti ja jolla olisi valtuudet antaa osapuolille suosituksia liittyen sopimuksen täytäntöönpanoon. Neuvotteluissa on edistytty EU:n tavoitteen mukaisesti, ja komitean kokoonpanoa ja tehtäviä koskevat tärkeimmät linjaukset on sovittu. Venäjä ei kuitenkaan lopullisesti hyväksy sovittuja artikloja, ennen kuin kysymys sopimuksen suhteesta YK-järjestelmään on ratkaistu. Institutionaaliset määräykset ja loppumääräykset Sopimuksen hallinnointia koskevat määräykset ja eräät loppumääräykset ovat edelleen viimeistelemättä, koska kysymys sopimuksen tallettajasta ja suhteesta YK-järjestelmään on sopimatta. Kolmannessa neuvottelukomitean istunnossa käydyn keskustelun perusteella osapuolten kesken tuntuu vallitsevan yhteisymmärrys siitä, että sopimus halutaan hyväksyttävän YK-järjestelmään kuuluvan organisaation tai YK-elimen toimesta. Myös sopimuksen hallinnointi halutaan antaa hoidettavaksi YK-järjestelmään kuuluvalle organisaatiolle tai YK-elimelle. Sopimuksen sihteeristönpalvelut voisi tuottaa yksi tai useampi YK- ja kansainvälinen organisaatio. Taloudelliset vaikutukset Sopimuksen aiheuttamia kansallisen toimeenpanon kustannuksia on vielä vaikea arvioida. Sopimuksen ei odoteta aiheuttavan merkittäviä muutoksia suomalaiseen lainsäädäntöön tai metsätalouden harjoittamiseen. Sopimuksen arvioidaan lisäävän jonkin verran valtiolle aiheutuvia menoja mm. lisääntyvien raportointivelvoitteiden osalta. Muut mahdolliset asiaan vaikuttavat tekijät Suomen tavoitteet sopimusneuvotteluille ovat toteutuneet kohtuullisen hyvin. Neuvottelutekstiluonnoksen periaatteissa korostetaan kunkin maan omaa vastuuta alueensa metsien kestävästä hoidosta ja käytöstä sekä siihen liittyvien poliitikkojen kehittämisestä ja toimeenpanosta 2
kansallisten olosuhteiden ja tarpeiden mukaan. Neuvottelutekstiluonnoksessa korostetaan myös metsäsektorin toimintaedellytysten ylläpitämistä ja vahvistamista. Suomelle tärkeä metsien talouskäytön hyväksyttävyys ja metsiin pohjautuvien elinkeinojen kehittäminen tulevat esille neuvotteluteksti-luonnoksessa. Metsiä ja metsätaloutta koskevia yleisiä sitoumuksia voidaan pitää tasapainoisina, ja ne ottavat huomioon metsien kestävän hoidon ja käytön (ml. suojelun) taloudelliset, ympäristölliset, sosiaaliset ja kulttuuriset näkökohdat. Neuvottelutekstiluonnokseen ei sisälly määrällisiä ja aikaan sidottuja tavoitteita, eivätkä nämä enää ole olleet esillä viimeaikaisissa neuvotteluissa. Suomelle ongelmalliseen metsäpinta-alan pienenemiseen ei ole suoraa viittausta neuvottelutekstiluonnoksessa; tosin asiaa koskevan kohdan sanamuoto on vielä lopullisesti hyväksymättä. Mikäli keskeisimmät metsämaat sekä mahdollisimman moni Euroopan maa liittyy sopimukseen, odotetaan sopimuksella olevan myönteisiä vaikutuksia kansainvälisen tason yhteistyön lisäämiseen ja lähialueyhteistyöhön metsäsektorilla. Sihteeristöjärjestelyistä riippuen sopimus voisi myös edesauttaa kansainvälisten järjestöjen yhteistyötä. Sopimuksen voidaan olettaa johtavan metsäasioiden tasapuolisempaan käsittelyyn Euroopan unionissa, jossa metsien talous- ja elinkeinonäkökulmat jäävät usein ottamatta huomioon. Toisaalta sopimuksen vaikutusta EU:n metsäasioiden mahdolliseen tiivistymiseen on vaikea arvioida ennakolta. Valtioneuvoston kanta Aikaisemmat valtioneuvoston ja eduskunnan linjaukset ohjaavat edelleen Suomen toimintaa metsäsopimusneuvotteluissa. Lisäksi Suomen toimintaa neuvotteluissa ohjaavat seuraavat täydentävät linjaukset: 1. Suomi kannattaa sopimuksen saattamista YK-sopimukseksi eli sen hyväksymistä YK-järjestön tai -elimen toimesta. Suomi katsoo, että YK-sopimus tuo selkeää lisäarvoa, jos se antaa sille tasavertaisen oikeudellisen aseman suhteessa muihin metsiä sivuaviin sopimuksiin. Suomen tavoitteena on saada aikaan sopimus, joka auttaa osaltaan pyrkimyksiä kohti maailmanlaajuista metsäsopimusta. 2. Suomi pitää tärkeänä, että sopimus vahvistaa YK-järjestöjen ja -elinten välistä yhteistyötä ja -toimintaa, välttää päällekkäisiä toimintoja ja tuottaa siten lisäarvoa eurooppalaiselle metsäyhteistyölle. Samalla tulee pyrkiä sopimuksen kustannustehokkaaseen toimeenpanoon kansallisesti ja kansainvälisesti. Sihteeristö- ja hallintokysymysten osalta tulee pyrkiä tarpeettomien kustannusten välttämiseen sekä hyödyntämään mahdollisimman pitkälle jo olemassa olevia toimintoja, resursseja ja toimipaikkoja. 3. On mahdollista, että sopimuksen sihteeristön rahoituksesta päätetään vasta sopimuksen ensimmäisessä osapuolikokouksessa. Suomi varautuu kuitenkin siihen, että YK-sopimuksen sihteeristökustannukset määritellään jo sopimustekstissä, jotta maiden sitoumus sihteeristöja hallintokulujen kattamiseen varmistetaan. Suomi pitää YK-jäsenmaksuosuuden käyttöä oikeudenmukaisena ja toimivana jakotapana. Suomi varautuu osaltaan täyttämään YK:n laskentatavan mukaisen oman rahoitusosuutensa. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Valiokunta toteaa, että neuvotteluissa on kysymys Euroopan metsiä koskevan oikeudellisesti sitovan metsäsopimuksen neuvottelemisesta, jossa Venäjä on osapuoli Euroopan valtioiden ohella. Valiokunta on lausunnossan valtioneuvoston selvityksestä yhteisen maatalouspolitiikan tulevaisuudesta (MmVL 7/2010 vp E 30/2010 vp) pitänyt tärkeänä, että metsäasioissa pyritään en- 3
tistä toimivampaan koordinaatioon EU:n toiminnassa, jotta metsäsektoriin vaikuttavat EU:n poliittiset tavoitteet, jotka koskevat esimerkiksi maaseudun kehittämistä, ympäristöä, energiaa ja teollisuutta, tulevat johdonmukaisiksi metsäsektorin kannalta. Valiokunta korostaa tässäkin yhteydessä, että luonnonvarojen innovatiivinen ja kestävä käyttö on Suomen ja EU:n tulevaisuuden kannalta taloudellinen mahdollisuus. Suomen kannalta on välttämätöntä, että EU:n toiminta vahvistaa metsätalouden toimintaedellytyksiä ja ottaa huomioon kansalliset erityispiirteemme pohjoisena metsämaana. Metsäklusteri työllistää suoraan noin 50 000 suomalaista sellu-, paperi- ja puutuoteteollisuudessa ja kymmeniätuhansia metsäklusterin muilla aloilla. Suomen metsäteollisuus tuottaa noin 18 prosenttia Suomen teollisuuden työpaikoista. Metsäteollisuus on monen maakunnan keskeinen elinkeino. Vuonna 2012 metsäteollisuuden viennin arvo koko Suomen viennistä oli noin 20 prosenttia. Valiokunta toteaakin, että metsäklusterin toimintaedellytyksiä on edistettävä kaikilla hallinnonaloilla. Kansantalouden näkökulmasta ja maamme vientitulojen turvaamiseksi on välttämätöntä edistää kestävää metsätaloutta ja varmistaa tulevaisuuden puuntuotanto. Viitaten edellä todettuun valiokunta painottaa metsien talouskäytön ja metsiin pohjautuvien elinkeinojen merkittävyyttä ja hyväksyttävyyttä osana kestävää kehitystä sekä kasvavan hyvinvoinnin luomista monipuolisella metsien kestävällä hoidolla ja käytöllä. Samalla valiokunta korostaa myös metsien talouskäytön hyväksyttävyyttä osana kestävää kehitystä kansallisella, alueellisella ja globaalilla tasolla. Uusiutuvat sekä kestävästi hoidetut ja hyödynnetyt metsät tarjoavat vahvan perustan biotalouteen, jossa metsien aineettomat ja aineelliset hyödyt lisäävät hyvinvointia ja työtä ja luovat taloudellista kasvua. Kokonaisvaltaisen eurooppalaisen metsäsopimuksen tulee turvata metsävarojen järkevä käyttö: puuta hyödynnetään ensisijaisesti jalostuksessa, jalostetut tuotteet kierrätetään uusiokäyttöön ja tuotteen elinkaaren päätyttyä se hyödynnetään energian tuotannossa. Tämä sitoo hiiltä ja hillitsee ilmastonmuutosta, tuo lisäarvoa puunkäytön arvoketjussa sekä tuottaa parhaalla mahdollisella tavalla kansallista hyvinvointia. Valiokunta korostaakin, että metsien käyttö ei ole ongelma, vaan se on ratkaisu moniin tärkeisiin ympäristökysymyksiin. Metsien talouskäyttöä ja metsien suojelua ei tule asettaa vastakkain. Samalla valiokunta painottaa ministeriöiden välisen yhteistyön ja päätöksenteon ennakoivasti tapahtuvan koordinoinnin ja komissioon vaikuttamisen keskeistä merkitystä käsiteltäessä maamme metsätalouteen vaikuttavia asioita ja kansallista edunvalvontaa. Viitaten asiassa aikaisemmin antamaansa lausuntoon (MmVL 29/2012 vp U 59/2012 vp) valiokunta edellyttää, että EU:ssa metsäpolitiikka ja siihen liittyvä toimivalta tulee olla jäsenmaiden vastuulla. Varsinaiset päätökset metsäasioissa tulee tehdä kansallisella tasolla. Kun mahdollisella metsäsopimuksella olisi yhtymäkohtia muuhun EU-politiikkaan ja lainsäädäntöön, tavoitteena neuvotteluprosessissa tulee olla, että se edistää metsäasioiden tasapainoista käsittelyä EU:ssa. Jos sopimus syntyy, sen tulee edistää maamme metsäsektorin toimintaedellytyksiä kaikin puolin. Samalla kestävän metsätalouden käsitettä tulee edistää eurooppalaisella tasolla ratkaisuna metsiä sivuaviin haasteisiin. Valiokunnalle toimitetusta selvityksestä on käynyt ilmi, että sopimuksen valmistelu on edennyt melko pitkälle. Luonnoksessa korostetaan mm. metsien edistävää vaikutusta kestävään kehitykseen, elinkeinoihin ja hyvinvointiin, kunkin valtion vastuuta omien metsiensä hoidosta, hyvää hallintoa edellytyksenä metsien kestävälle hoidolle ja käytölle, metsänomistajien ja asianosaisten aktiivista osallistumista politiikkojen kehittämiseen ja toteuttamiseen, avointa vuoropuhelua, eri alojen välistä yhteistyötä ja koordinaatiota eri toimielinten kesken. Kuitenkin sopimuksen tuomaa lisäarvoa on vielä tässä vaiheessa vaikea arvioida, koska lopulliset sitoumukset eivät ole tiedossa, sopimuksen noudattamisen valvonnasta ei ole sovittu eivätkä sopimuksen tulevat osapuolet ole selvillä. Sopimuksen lopullisella muodolla tulee olemaan 4
suuri merkitys sopimuksen sitoumusten todellisiin vaikutuksiin. Valiokunta painottaa erityisesti sitä, että sopimuksesta ei saa aiheutua lisäkustannuksia Suomessa harjoitettavaan metsäpolitiikkaan tai metsätalouteen. Lisäksi Suomen on jatkoneuvotteluissa ehdottamasti huolehdittava siitä, ettei sopimus muutoinkaan muodostu esteeksi kansallisen metsätaloutemme, metsäsektorimme ja metsäpolitiikkamme kehittämiselle. Sopimuksen tulee edistää metsien kestävää talouskäyttöä ja mahdollistaa puun lisääntyvä käyttö ja siten metsiin pohjautuva hyvinvointi. Suomi on yksi kestävän metsätalouden edelläkävijämaista. Siten lisävaatimusten luominen Euroopan metsäsopimuksen kautta ei ole tarkoituksenmukaista. Valiokunta korostaa sitä, että sopimustekstissä tulee tuoda vahvasti esiin metsien talouskäyttö, metsäelinkeinojen merkitys ja niiden kehittäminen sekä puun käyttö ja sen edistäminen. Samoin jäsenmaiden vastuu omista metsistään, niiden kestävästä hoidosta ja käytöstä. Sopimuksen tulee aidosti edistää kestävän metsätalouden harjoittamista Euroopassa, tarjota luotettava tietopohja Euroopan metsien tilasta ja kehityksestä sekä luoda edellytykset edistää metsien ja puun ekologisesti, taloudellisesti ja sosiaalisesti kestävää ja lisääntyvää käyttöä. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että metsäsopimus tulee olemaan EU-luonteeltaan ns. sekasopimus, joka sisältää sekä unionin että jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvia sitoumuksia. Valiokunta pitää välttämättömänä, että sopimuksella voidaan turvata metsävarojemme kestävä hyödyntäminen ja että se johtaa metsätalousasioiden maamme kannalta myönteisempään käsittelyyn EU:ssa kaventamatta miltään osin kansallista päätäntävaltaa. EU-kytkennän vuoksi on ehdottoman tärkeää varmistaa, ettei EU:n komissio neuvotteluissa ja mahdollisessa täytöntöönpanossa puutu jäsenmaiden toimivaltaan kuuluviin asioihin vaan keskittyy ainoastaan EU:n toimivaltaan kuuluviin kysymyksiin. Metsien talouskäyttöä ja puun käyttöä tukevan sopimuksen tulee johtaa metsäasioiden tasapuolisempaan käsittelyyn EU:ssa, jossa metsien talous- ja elinkeinonäkökulmat jäävät usein ottamatta huomioon. Valiokunta toteaa, että metsiin ja metsäsektoriin kohdistuvat odotukset ja haasteet ovat kasvaneet ja päätöksenteko monimutkaistunut sekä EU:ssa että muissa Euroopan maissa. Sopimusneuvotteluissa on mukana muiden Euroopan valtioiden ohella kaikki EU:n jäsenmaat sekä Euroopan komissio Euroopan unionin edustajana. Mikäli sekä jäsenmaat että EU allekirjoittavat sopimuksen ja sopimus tulee voimaan, muodostaa metsäsopimus myös EU:n metsäpoliittisen perustan. Mahdollisen Euroopan metsäsopimuksen avulla tulee muun ohella voida estää se, että Suomelle tulee seuraamuksia infrastruktuurin rakentamisesta johtuvasta marginaalisesta metsäkadosta, vaikka Suomen metsävarat ja metsien hiilivarasto jatkuvasti kasvavat. Venäjän mukanaolo tuo oikeudellisesti sitovalle sopimukselle merkittävän lisäarvon, sillä koko Venäjän valtakunnan metsien pinta-ala on 80 prosenttia Euroopan metsäpinta-alasta.venäjän lisäksi Norjan, Sveitsin ja Ukrainan sitoutuminen prosessiin on tärkeää, jotta voidaan välttää EU:n yhteisen metsäpolitiikan syntyminen paneurooppalaisen sopimuksen kautta. Valiokunta korostaa kunkin jäsenmaan oikeutta säilyttää puheoikeutensa läpi sopimusneuvotteluiden. Jos sopimukseen sitoutuvien maiden lukumäärästä tai muusta syystä sopimuksen sisältö ja luonne muuttuvat neuvotteluissa maamme kannalta kielteiseen suuntaan siten, ettei se anna lisäarvoa suomalaiselle metsätaloudelle, on Suomen jätettävä sopimus hyväksymättä. Suomen on viimeisessä istunnossa jatkettava ponnisteluja metsien talouskäytön edistämiseksi ja metsiä koskevan lisäsääntelyn välttämiseksi Suomessa. Valiokunta tukee valtioneuvoston näkemystä sopimuksen saattamisesta YK-sopimukseksi. Valiokunnalle toimitetun selvityksen mukaan YK:n Euroopan talouskomissiolla (UNECE) on parhaat edellytykset ottaa sopimus suojiinsa. 5
Lausunto Lausuntonaan maa- ja metsätalousvaliokunta ilmoittaa, että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan korostaen edellä esitettyjä näkökohtia ja erityisesti sitä - että varsinaiset päätökset metsäasioissa tulee edelleen tehdä kansallisella tasolla - että valiokunta painottaa ministeriöiden välisen yhteistyön ja päätöksenteon ennakoivasti tapahtuvan koordinoinnin ja komissioon vaikuttamisen keskeistä merkitystä käsiteltäessä maamme metsätalouteen vaikuttavia asioita ja kansallista edunvalvontaa ja - että sopimuksen sisällön ja luonteen muuttuessa neuvotteluissa maamme kannalta kielteiseen suuntaan siten, ettei se anna lisäarvoa suomalaiselle metsätaloudelle, on Suomen jätettävä sopimus hyväksymättä. Helsingissä 5 päivänä kesäkuuta 2013 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. vpj. Jari Leppä /kesk Lauri Heikkilä /ps Markku Eestilä /kok Satu Haapanen /vihr Lasse Hautala /kesk Reijo Hongisto /ps Anne Kalmari /kesk Timo V. Korhonen /kesk Pirkko Mattila /ps Jari Myllykoski /vas Kari Rajamäki /sd (osittain) Katja Taimela /sd Tytti Tuppurainen /sd. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Carl Selenius. 6