JIK -yhteistoiminta-alueen käsikirja Jalasjärven, Ilmajoen ja Kurikan terveyden- ja sairaanhoidon, vanhustenhuollon ja ympäristöterveydenhuollon palveluiden järjestäminen ja tilaaminen yhteistoimintaalueella 2010 Audiator Kehittämispalvelut Erityisasiantuntija Aija Tuimala 1
Sisällysluettelo 0. Käsikirjan taustaa...3 1. JIK yhteistoiminta-alue...3 2. Yhteistoiminnan roolit...6 2.1. Omistajakunnat...7 2.1.1. Järjestämisvastuu ja toiminnan rahoitus...8 2.1.2. Kuntien ohjausvälineet...10 2.2. Tilaajalautakunta...12 2.2.1. Tilaajalautakunnan tehtävät...13 2.2.2. Sopimusohjaustiimin valmistelutehtävät...14 2.3. JIK kuntayhtymä tuottajana...15 3. Johtamisjärjestelmän keskeisen sisällön määrittely...17 3.1. Palvelusopimus...19 4. Toiminnan ja talouden seurantamenetelmät...20 Liite 1, Avoimia strategisia kysymyksiä Liite 2, Keskustelupohjaa sosiaalipalveluiden työnjaosta 2
0. Käsikirjan taustaa Tämä yhteistoiminta-alueen käsikirja keskittyy yhteistoimintakokonaisuuden ja erityisesti tilaajan roolin kirkastamiseen sekä yhteisten hallinnollisten prosessien kuvaamiseen JIK yhteistoiminta-alueen toisen toimintavuoden alussa. Tavoitteena ei ole luoda pysyvää rakennetta, vaan auttaa järjestelmää kehittymään edelleen kuvaamalla alkuvaiheen tilanne ja kehittämistarpeet. Käsikirjaan on kerätty jo päätetyistä asiakirjoista toiminnan olennaisimmat määrittelyt sekä tilaajan että tuottajan vastuista, tavoitteista ja toiminnasta. Seuraavissa kappaleissa asioita täsmennetään toimijoiden yhteisesti sovituiksi käytännöiksi ja kirjataan kehittämistarpeet. 1. JIK yhteistoiminta-alue Suomi sai helmikuussa 2007 lain kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta, jossa määriteltiin valtakunnallisen PARAS-hankkeen velvoitteet kuntien toiminnan ja talouden suunnitteluun sekä rakenteisiin tulevina vuosina. Uudistusta lähdettiin toteuttamaan seuraavin periaattein (4 ): Palvelurakenteita vahvistetaan kokoamalla kuntaa laajempaa väestöpohjaa edellyttäviä palveluja ja lisäämällä kuntien yhteistoimintaa. Toiminnan tuottavuutta parannetaan myös tehostamalla kuntien toimintaa palvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa Tarkemmin määriteltiin lisäksi (5 ), että: Kuntien yhteistoiminnan vahvistamiseksi kunnat voivat perustaa toiminnallisesta kokonaisuudesta muodostuvan 3 ja 4 momentissa tarkoitetun yhteistoiminta-alueen. Kunnat voivat sopia, että yhteistoiminta-alueen tehtävät annetaan kuntalain (365/1995) 76 :n 2 momentin mukaisesti alueen yhden kunnan hoidettavaksi, jolloin tehtävien hoitamista varten perustetaan kuntalain 77 :ssä tarkoitettu alueen kuntien yhteinen toimielin, tai että yhteistoiminta-alueen tehtävät hoitaa kuntayhtymä. Kunnassa tai yhteistoiminta-alueella, joka huolehtii perusterveydenhuollosta ja siihen kiinteästi liittyvistä sosiaalitoimen tehtävistä, on oltava vähintään noin 20 000 asukasta. Kuntalakia päivitettiin ja laki määrittelee tarkemmin kuntien yhteisten tehtävien hoitamista(76 ) erityisesti uusien yhteistoiminnan rakenteiden osalta. Liikelaitoskuntayhtymän toimintaa ohjaa erityisesti kuntalain pykälät 87 a-87 m, joissa säädetään mm. liikelaitoskuntayhtymän talousarviosta, tilinpäätöksestä, pääomista ja johdosta. 3
JIK liikelaitoskuntayhtymä perustettiin 1.8.2008, jotta sen alueen kunnat noudattavat edellä mainittuja lakeja. Omistajakunnat ovat Jalasjärvi, Ilmajoki ja Kurikka ja yhteistoimintaalueen väestöpohja on noin 35.000 asukasta. Varsinainen toiminta on alkanut 1.1.2009. Terveyden- ja sairaanhoitopalvelujen, vanhustenhuollon palvelujen sekä ympäristöterveydenhuollon palvelujen järjestämisvastuu on siirretty JIK yhteistoimintaalueen tilaajalautakunnalle, joka on osa Jalasjärven kunnan hallintoa. JIK yhteistoiminta-alue kuvana Jalasjärvi Tekninen toimi Talous ja hallinto sosiaalitoimi Sivistystoimi, päivähoito Tilaaja -lautakunta Palvelusopimus JIK kuntayhtymä Yhtymäkokous johtokunta terveyden- ja sairaanhoitopalvelut vanhustenhuollon palvelut ympäristöterveydenhuollon palvelut Kurikka Ilmajoki Talous ja hallinto Talous ja hallinto Tekninen toimi Sivistys -toimi Sosiaalitoimi, päivähoito Tekninen toimi Sivistystoimi, päivähoito Sosiaalitoimi, Kuva 1. JIK yhteistoiminta-alue kuvana. Yhteistoiminta-alue toimii Jalasjärven kunnan alaisen kuntien yhteisen tilaajalautakunnan ohjauksessa. Lautakunnan ohjausväline on palvelusopimus, jossa omistajakuntien yhteisen tahdon mukaisesta määritellään tilattavat palvelut, tuotantoa ohjaavat tavoitteet ja rajoitukset sekä sopimuksen seuranta. Perussopimuksen mukaisesti JIK ky tuottaa alueensa kunnille kuluvat terveyden- ja sairaanhoitopalvelut sekä vanhustenhuollon ja ympäristöterveydenhuollon palvelut. Tuottaja JIK ky vastaa palvelusopimuksen mukaisesta palvelutuotannosta ja operatiivisesta päätöksenteosta. Kunnat päättävät tilaajalautakunnan esityksen pohjalta JIK ky:ltä ostettavista palveluista vuosittain. JIK kuntayhtymän toimintaa ohjaavat asiakirjat ja päätökset ovat kattavat. Palvelutuotanto on järjestetty liikelaitoskuntayhtymään, omaan oikeustoimikelpoiseen yksikköön, jolla on vastuu 35.000 asukkaan palveluiden tuotannosta sekä oman henkilökuntansa työnantajavelvollisuuksista. 4
Tilaajatoimintaa ohjaavat asiakirjat ovat tällä hetkellä perussopimus ja lautakunnan johtosääntö, mutta selkeä tarve omistajakuntien ohjaukseen ja kuntien yhteiseen tahdonmuodostuksen jäntevöittämiseen on olemassa. Lista käsikirjan valmistelun aikana esille nousseista avoimista strategisista asioista liitteessä 1. JIK yhteistoiminta-alueen toimintaa ohjaavat asiakirjat JIK tilaajatoimintojen yhteistoimintasopimus Tilaajan/ omistajan strategia? Yhteistoimintaalueen käsikirja Tilaajalautakunnan johtosääntö PALVELU- SOPIMUS JIK peruspalveluliikelaitoskuntayhtymän perussopimus JIK strategia (valmis kesä 2010) JIK toiminnan ja talouden tavoitteet 2009-2011 JIK hallintosääntö Kuva 2. JIK yhteistoimintaa ohjaavat asiakirjat on kuvattu yllä siten, että siniset linjaavat tilaajatoimintaa ja vihreät tuotantoa. Punaiset ei ole vielä valmiina. Palvelusopimus sitoo sekä tilaajaa että tuottajaa. Vuosittaisen palvelusopimuksen lisäksi tulee JIK yhteistoiminta-alueella määritellä strategia, jossa omistajat kertovat tahtonsa palveluiden kehittämisen suunnasta ja linjauksista. Sen pohjalta luodaan taloussuunnitelmakaudelle tarkempia strategian mukaisia tavoitteita tilaajatoiminnalle. Strategiatyön tavoitteena on, että JIK tai tilaajalautakunta eivät joudu ratkaisemaan asioita niinkään yksittäispäätöksinä, vaan että toiminnan ohjauksessa on määritelty linjaukset ja tavoitteet, joita toteutetaan. JIK- omistajakunnilla on todellinen vaikutusvalta JIK kuntayhtymään omistuksen kautta. Vallan käyttö edellyttää kuitenkin suunnitelmallisuutta, strategisen tason keskustelun ja kuntien yhteisen suunnittelun lisäämistä. JIK kuntayhtymä on syntynyt lainsäädännön muutoksen seurauksena. Valtakunnalliset tavoitteet rakennemuutokseen liittyivät tuotannon tehokkuuden lisäämiseen sekä 5
palveluiden tasaisen laadun tarjoamiseen laajemmilla alueilla. Kuntien tulisi kiinnittää huomioita näihin tavoitteisiin ja soveltaa niitä JIK- tilaajatoimintaan. 2. Yhteistoiminnan roolit Selkeä työnjako ja vastuiden määrittely eri toimijoiden kesken edistää yhteistoimintaalueen onnistumista perustehtävässään Kunnat eivät jatkossa yhteistoiminta-alueella vastaa palvelutuotannon operatiivisesta ohjauksesta, sillä siitä vastaa JIK liikelaitoskuntayhtymä. Kuntien ja JIK ky:n osalta olennaista on palveluiden yhteensovittaminen esimerkiksi sosiaalitoimessa tai tukipalveluiden osalta. Organisaationäkökulmasta haasteena on saada uusi johtamisjärjestelmä toimimaan. Mutta ennen kaikkea kunnilla on opeteltavanaan uusi omistajan rooli, joka korostuu nykyaikaisessa johtamisessa laajemminkin. Omistajaohjaus Kokonaisuuden strateginen johtaminen OMISTAJAKUNTIEN YHTEINEN STRATEGIA 7 Toimintojen (palveluiden) johtaminen YHTEEN- SOVITTAMINEN KUNTIEN JA JIK KY:N VÄLILLÄ Johtamisen näkökulmat Organisaation (rakenteen) johtaminen YHTEISTOIMINTA- ALUEEN JOHTAMISJÄRJESTELMÄ Kuva 3. Johtamisen kolme näkökulmaa: JIK yhteistoiminta-alueen keskeiset johtamisen haasteet 6
Omistajina ja tilaajina kunnat voivat edelleen antaa lausuntoja ja esityksiä tilaajalautakunnalle sen järjestämisvastuuseen kuuluvasta toiminnasta. Uusi rakenne kuitenkin muuttaa asioiden käsittelyjärjestystä. Selkeä periaate yhteistoiminta-alueen palveluihin kohdistuvien valtuustoaloitteiden sekä muiden aloitteiden osalta on, että kunnan/kaupunginhallitus valmistelee edelleen aloitteiden mukaiset asiat valtuustolle. Kuitenkin yksittäisen kunnan sijaan asioiden järjestämisestä vastaa tilaajalautakunta, joten pääsääntöisesti lautakunnan talouteen, toimintaan ja investointeihin liittyvät aloitteet lähetetään kunnanhallituksen toimesta edelleen tilaajalautakunnan valmisteltavaksi. Tilaajalautakunta antaa aloitteeseen liittyvän selvityksen joko itse tai pyytää tarpeen mukaan asiaan selvitystä/lausuntoa myös JIK ky:ltä. Prosessi on hallinnollisesti moniportainen ja sen vuoksi esimerkiksi tilaajalautakunta voi valtuuttaa säännöissään esittelijänsä keräämään käsittelyä varten olennaiset lausunnot ja tiedot jo ennen kokousta, jotta asian käsittelyaika ei suotta venyisi. Koska omistajia on useita, ei tilaajalautakunta pysty aina toteuttamaan kaikkien omistajakuntien tahtoa. Yhteinen tahtotila ja tavoitteet auttavat tilaajalautakuntaa toimimaan kollektiivisen omistajakuntien tahdon mukaisesti. Erityinen haaste vuonna 2010 on kirkastaa tilaajan roolia ja tilaajaosaamista sekä lisätä yhteistoimintaa kuntien kesken JIK -asioiden valmistelussa. Tilaajan ja tuottajan roolit on rakennettu tässä mallissa erilleen ja toiminnassa tavoitteena onkin erottaa tilaaja ja tuottaja selkeästi, mutta toisaalta luoda heidän välilleen selkeä kumppanuus. 2.1. Omistajakunnat Omistajakunnilla on vastuu palveluiden järjestämisestä, joskin laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta sekä sen toimeenpano-ohjeistus määrittelivät velvoitteen järjestää terveydenhuollon ja siihen kiinteästi liittyvät sosiaalitoimen palvelut vähintään 20.000 asukkaan kokonaisuuksissa yksin tai yhdessä muiden kuntien kanssa. Jalasjärven, Ilmajoen ja Kurikan väestöpohjat eivät yksittäisinä kuntina riitä lain toteuttamiseen, joten kunnat perustivat yhteistoiminta-alueen 1.1.2009 ja palvelut tuottavat liikelaitoskuntayhtymän 1.8.2008. Yhteistoiminta-alueen perustaminen vaikuttaa olennaisesti kuntien rooliin ja muihin rakenteisiin. Järjestämisvastuu siirtyi tilaajalautakunnalle Työvoima- ja tuotantotoiminnan vastuut vähenivät kunnissa Vaikutusmahdollisuudet arkisiin ongelmiin pienenivät Strateginen vastuu kasvoi Kuntien hallinnon työvoiman vähentämisen tarve lisääntyi uusien rakenteiden myötä, jotta kustannusneutralisuus muutosvaiheessa toteutuu Uudet kunnanhallituskäytännöt Tilaajalautakunnan edustajien ohjaus Yhteinen tavoitteisto naapureiden kanssa 7
Omistajaohjaus korostuu Tukipalveluiden vakiointi naapureiden kanssa tehostaisi toimintaa JIK yhdistää ja pakottaa vertailemaan esim. kiinteistöjen ylläpidon kuluja Yhteinen talouden suunnittelun aikataulu määriteltävä 2.1.1. Järjestämisvastuu ja toiminnan rahoitus Haastavinta yhteistoiminta-alueella on jakaa vastuita uudella tavalla eri toimijoiden välillä. JIK yhteistoiminta-alueella järjestämisvastuu on määritelty tilaajalautakunnalle. Kuntaliiton ohje järjestämisvastuuseen liittyen (kunnat.net 2007 http://www.kunnat.net/k_perussivu.asp?path=1;55264;55275;121698;121700;117363;117 291) Järjestämisvastuu toteutuu, kun kunnat antavat palveluiden järjestämisen kuntayhtymälle (isäntäkuntamallissa vastaavasti isäntäkunnalle) ja vastaavat toiminnan kustannuksista asukaskohtaisesti tai palveluiden kohdeväestön osuuksien mukaisessa suhteessa. Järjestämisvastuu merkitsee suuremman väestöpohjan mukanaan tuomaa suurempaa riskinsietokykyä, tasausta esim. vuosittaiseen vaihteluun kuntayhtymän jäsenkuntien kesken jne. Pelkkä tuotekohtainen ja käyttämistään palveluista selkeästi kuntakohtaiseen kustannusvastuuseen tähtäävä ostopalvelujärjestelmä ei ole puitelain tarkoittamaa järjestämisvastuun osoittamista. Kuva 4. Yhteistoiminnan rahoitus, Kari Prättälä, kuntaliitto 27.9.2009, yhteistoimintaverkoston kokous 8
JIK yhteistoiminta-alueen sopimuksen mukaan: kunnat määrittelevät palvelujen laadun ja määrän yhteistoiminnan alkutilanteessa. Jatkossa tuotannonohjauksen (tilaaminen ja tuottaminen) keskeiset elementit koostuvat toiminnan määrää kuvaavista mittareista, kustannustehokkuusmittareista sekä palvelujen saatavuutta ja laatua kuvaavista mittareista. Saatavuuden ja palvelutason osalta periaatteena on yhdenmukainen palvelutarjonta ja palvelujen tasalaatuisuus koko yhteistoiminnan alueella, jolloin voidaan määritellä yhtäläinen palvelulupaus prosessien yhteismitallisen määrittelyn avulla. Mittareista sovitaan toiminnan käynnistyessä. Alkuvaiheessa kunta on voinut määritellä myös palvelutasonsa kuntien välillä poikkeavalla tavalla, koska nykytilanteessa kuntien palvelurakenteet ovat erilaiset. Järjestämisvastuun määritelmään nähden alkuvaiheessa JIK yhteistoiminta-alueella ohjaus on ollut vielä osittain kuntakohtaista, mutta jatkossa kuntien roolina on kantaa selkeämmin yhteinen tilaajan vastuu ja ohjata palvelujen järjestäjää sekä rahoittaa toimintaa. Lähtökohtaisesti rahoituksenkin tulisi olla sovellusohjeen mukaisesti asukas/väestöjakaumapohjaista suoritepohjaisuuden sijaan, sillä järjestäjänä on yksi tilaajalautakunta. Tämä edellyttää kuitenkin myös yhdenmukaisempaa palvelutarjontaa. JIK ky:n suoritepohjaiseen seurantaan tämä kuntarahoituksen periaate ei vaikuta. Tilaajalautakunta valmistelee kunnille syyskuun loppuun mennessä seuraavan vuoden talousarvion, jonka kunnat hyväksyvät oman rahoitusosuutensa osalta. Yhteinen suunnittelu ja neuvottelu on talousarvion laadinnan edellytys, jotta kuntien erimitallisia talousarviopäätöksiä ei synny. Mikäli joku kunta päättäisi vastoin tilaajalautakunnan esitystä, on sovittava, miten ko. tilanteessa menetellään ja kuinka neuvottelut käydään. Lähtökohtaisesti valmisteluvastuu tilaajien osalta on tilaajalautakunnalla. JIK yhteistoiminta-alueella palvelun rahoittamisen periaatteena on lähtökohtaisesti ollut suoriteperusteisuus ja yhteinen hinnasto kaikille omistajakunnille. Rahoituksen ja toteutuneiden summien tasausjakso ja tapa ovat toiminnan alkuvaiheessa hieman epäselvästi määritellyt. Kuntayhtymän tavoitteena on on-line laskutus, mutta useista eri järjestelmistä johtuen reaaliaikainen seuranta on monimutkaista. Mikäli liikelaitoskuntayhtymä tekee yli/alijäämää, on se käytettävissä seuraavien vuosien toiminnan hyväksi tai sen rasitteena, sillä liikelaitoskuntayhtymä on itsenäinen toimija. Tilaajatoiminnan seurannassa suoritehintojen ja määrien lisäksi on kehitettävä tilastoja alueen ihmisten hyvinvoinnista, toiminnan tehokkuudesta ja laadusta. Suoritteet ohjaavat seurantaa liian pieniin yksityiskohtiin ja kokonaisuuden johtaminen hämärtyy. Audiator Kehittämispalvelujen suosituksena jatkossa on miettiä siirtymäaikaa, jonka jälkeen suoritekohtainen raportointi ja laskutus olisivat tilaajalautakunnan seurannassa ja 9
omistajakuntien rahoitusjärjestelmä lähentyisi suosituksen mukaista väestöpohjaan perustuvaa rahoitusjärjestelmää. 2.1.2. Kuntien ohjausvälineet Yhteistoiminta-alueen perussopimuksen mukaisesti kuntien tilaajalautakuntaan osapuolten valtuustot valitsevat kunnallisvaalikaudeksi jäsenet ja heille henkilökohtaiset varajäsenet. Omistajaohjauksessa kaikista tärkeintä on, että kunnat evästävät omat lautakunnan ja kuntayhtymän hallinnon edustajansa. Lisäksi omistajien tulee yhdessä muodostaa käsityksensä tilaajatoiminnan ohjaamisesta, jotta lautakunta voi toteuttaa omaa tehtäväänsä menestyksellisesti. Kuntien ohjaus JIK yhteistoiminta-alueella Tilaaja-lautakunnan toiminta JIK johtokunta Kuntien väliset omistajapoliittiset neuvottelut - johtajakokoukset Strategia Tavoitteet BSC Talousarvio Raportointi ja ohjaava keskustelu kunnanhallituksessa virkamiesten yhteiset valmistelukäytännöt -sopimusohjaustiimi Tilaajalautakunnan kokousasiat Palvelusopimukset Päällekkäiset asiat: Tukipalvelut, kiinteistöt Erikoissairaanhoito JIK- toiminta Erikois- Sairaanhoidon neuvottelut ja seuranta Kuva 5. Edellisessä kuvassa on kuvattu tilaaja- ja tuottaja toimijat sekä punaisella erityisesti mietittävät omistajakuntien valmisteluun ja ohjaukseen liittyvät käytännöt. Siniset laatikot vastaavat virallisista päätöksistä, mutta punaisten laatikoiden valmistelutehtävät ovat erittäin tärkeitä päätöksenteon onnistumisen kannalta. Kuntien yhteiset johtajakokoukset tarvitaan, jotta strateginen näkemys luodaan ja päivitetään vuosittaisen talousarvioprosessin yläpuolelle. Tilaajan strategia ei ole sama kuin JIK ky:n strategia. Tilaajan strategian ei tarvitse olla valtava asiakirja, mutta siinä olisi hyvä todeta omistajien yhteinen näkemys ja tarpeet mm. 10
Toiminnan linjauksista tai painopisteiden valinnasta Toiminnan suunnittelusta ja arvioinnista Palvelutuotannon alihankinnan järjestämisestä Omaisuuden/kiinteistöjen hallinnan linjauksista Tukipalveluiden kehittämisprojektien hallinnasta organisaatioiden rajojen yli, esimerkiksi tietohallinnon, palkanlaskennan, kirjanpidon tai henkilöstöhallinnon osalta Palvelutuotannon sopimusohjauksesta Omistajien yhteistyön koordinaatiosta ja kuulemisesta Kuntien johtajakokoukset koostuvat kuntien valtuustojen ja hallitusten varsinaisista puheenjohtajista (1+1/kunta) ja kunnanjohtajista. Kokoukset voitaisiin pitää 2-4 kertaa vuodessa vuosikelloon sopivina aikoina ja controller toimisi kokousten sihteerinä. Johtajakokouksen tulee toimia tiiviissä yhteydessä tilaajalautakunnan kanssa. Viranhaltijayhteistyön vakiinnuttaminen ja päättäminen on myös olennainen asia tilaajalautakunnan valmistelun vuoksi. Tilaajalautakunnan esittelijällä tulee olla tarvittava tietoa omistajakunnista ja substanssista, jotta hän voi valmistella lautakunnan asioita kuntien näkökulmasta. Sopimusohjaustiimin ytimen muodostavat kuntien keskushallinnon virkamiehet (1 hlö/kunta) ja lisäksi kokousta voisi täydentää tarpeen mukaan sosiaalijohtajilla tai teknisillä asiantuntijoilla kiinteistöihin liittyen. Kokoonpano kannatta pitää kuitenkin maltillisesti noin 3-7 henkilössä, jotta tiimi on tehokas asioiden valmistelija. Sopimusohjaustiimin tulisi kokoontua johtoa useammin ja valmistella asiat tilaajalautakuntaa varten kuntien näkökulmasta. Sopimusohjaustiimin asemaa voisi vakinaistaa jatkossa siten, että sen olemassaolo ja tehtävät voitaisiin todeta tilaajalautakunnan säännöissä. Tarvittavat JIK ky:n edustajat kutsutaan em. valmisteleviin kokouksiin asiantuntijoina tarpeen mukaan. Erikoissairaanhoidon osalta yhteistoiminta kuntien ja JIK ky:n edustajien kanssa on tärkeää, jotta yhteinen linja erikoissairaanhoitoon päin on selvillä vuotuisten neuvottelujen käyntiä sekä seurantaa ajatellen. Edellisten valmistelujen pohjalta kunnat saavat tilaajalautakunnalta jatkuvaa seurantatietoa palvelutuotannon järjestämisestä asiakasnäkökulmasta, tehokkuusnäkökulmasta tai palvelujen suoritteiden toteutumisen perusteella. Sopimusasiakirjojen mukaisesti toiminnan ja talouden ohjaus perustuu tasapainotetun mittariston (BSC) mukaiseen tavoiteasetteluun. Yhteisen tavoiteasettelun tarkoituksena on muodostaa mahdollisimman vahva yhteinen näkemys palvelutuotannon ohjaamiseksi. 11
Tilaajalautakunnalla on suuri rooli tämän tavoitteiston luomisessa, mutta kuntien näkemykset ovat erittäin kriittisiä tämän mittariston rakentamiselle. 2.2. Tilaajalautakunta Sopijaosapuolet asettavat edellä todettujen palvelujen järjestämistä varten kuntalain (365/1995) 77 :n tarkoittaman yhteisen toimielimen, tilaajalautakunnan, tämän sopimuksen mukaisesti. Tilaajalautakunta sijoitetaan Jalasjärven kunnan organisaatioon. Kappaleessa 2.1. kuvattiin Kuntaliiton ohjeistusta järjestämisvastuusta käytännössä ja sen vaikutuksia JIK yhteistoiminta-alueeseen. Järjestämisvastuu on siirtynyt nimetyissä sosiaali- ja terveyspalveluissa JIK yhteistoiminta-alueen tilaajalautakunnalle, joka vastaa alueensa väestön palveluista tasapuolisesti kuntien rahoittaessa palvelua. 14 Kuva 6. Kuntaliiton yhteistoiminta-alueiden yhteistyöverkostossa on käyty lävitse mm. hyvin toimivan yhteistoimielimen edellytyksiä (Antti Kuopila 6.11.2009). 12
2.2.1. Tilaajalautakunnan tehtävät Tilaajalautakunnan oman johtosäännön mukaan tilaajalautakunnan tehtävänä on toimialueensa asukkaiden terveyden- ja sairaanhoitopalvelujen sekä vanhustenhuollon ja ympäristöterveydenhuollon palvelujen järjestäminen mahdollisimman tehokkaasti: Tilaajalautakunta 1. vastaa sopijakuntien puolesta yhteistoimintaan sisältyvien tehtävien yleisestä kehittämisestä, suunnittelusta sekä toiminnan ja talouden seurannasta, 2. käy palvelutuotantoneuvottelut JIK -liikelaitoskuntayhtymän talousarvioon sisältyvistä palvelutuotantotavoitteista ja hyväksyy JIK - liikelaitoskuntayhtymän talousarvioon sisältyvän palvelusitoumuksen, 3. tekee vuosittain syyskuun loppuun mennessä sopijakunnille esityksensä seuraavan vuoden talousarviosta sekä siihen liittyvästä toiminta- ja taloussuunnitelmasta sopijakuntien ja JIK -liikelaitoskuntayhtymän neuvottelujen pohjalta, 4. seuraa, palvelutuotantoon liittyvien toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden toteutumista ja raportoi siitä vuosikolmanneksittain sopijakuntien kunnan- /kaupunginhallituksille, 5. päättää JIK -liikelaitoskuntayhtymälle rinnasteisista merkittävistä hankinnoista, jotka ovat toiminnallisia kokonaisuuksia, 6. hyväksyy toimialallaan merkittävien hankkeiden tarveselvitykset, suunnitelmat, hankintaohjelmat ja muut vastaavat suunnitelmat. Johtosäännön mukaisesti tilaajalautakunnalle on annettu tarvittavat valtuudet toiminnan järjestämiseksi, mutta käytännön valmistelussa toimivalta ei vielä ole konkretisoitunut. Lautakunnalla tulee olla valta valmistella yhteistoiminta-alueen kehittämistyötä esimerkiksi järjestämällä seminaareja, keskustelutilaisuuksia ja johtamalla valmistelua kuntien ja viranhaltijoiden kesken. Lautakunnan esittelijä Lautakunnan esittelijä 50 % controller sijoittuu Jalasjärven kunnan organisaatiossa suoraan kunnanjohtajan alaisuuteen ja häneen sovelletaan yleisiä Jalasjärven kunnan hallintosääntöön sisältyviä ratkaisuvaltamääräyksiä. Tilaajalautakunnan viranhaltijavalmistelu on järjestetty suhteutettuna lautakunnan 90 miljoonan euron 13
tilaukseen JIK ky:ltä (erikoissairaanhoito 36,8 me ja JIK oma toiminta 50,4 me). Tilaajalautakunnan tulee nimetä controllerille varahenkilö mahdollisten esteiden varalle. Mikäli yhteistoiminta-alue ei halua rakentaa kaksinkertaista tilaaja-tuottaja rakennetta lisäämällä henkilöstöä tilaajan puolelle on mietittävä muita ratkaisuja, joilla tuetaan tilaustoimintaa. Nykyisellään kevyt tilaajien organisointi heikentää kuntien vaikutus- ja ohjausmahdollisuuksia sekä heikentää JIK ky:n omistajaohjausta. Tilaajalautakunnan valtuudet Tilaajalautakunnalla on selkeät toimivaltuudet mitä tulee investointeihin ja kiinteistöjen käyttöön sen alaisessa toiminnassa. Lautakunnalla on myös toimivalta neuvotella investoinneista kuntien ja JIK kuntayhtymän kesken. Yksittäiset kunnat eivät voi tehdä JIK ky:n toimintaan vaikuttavia hankesuunnitelmia tai palveluverkkoratkaisuja ilman tilaajan valmistelua, sillä se romuttaa tilaajan ja tuottajan välisen neuvottelumekanismin. Myös sosiaalitoimen muista rajapinta-asioista on sovittava jo tilaajatasolla, jotta kokonaisuudella on edelleen yhtenäiset pelisäännöt. Tilaajalla on perustamisasiakirjojen mukaan valta tilata palvelua myös muilta kuin JIK ky:ltä, vaikka pääsääntöisesti palvelut kuntayhtymältä hankitaankin. Tällä hetkellä JIK ky on ainoa toimittaja ja ulkoiset palveluiden hankinnat suoritetaan myös JIK:n kautta. On kuitenkin aivan yhtä mahdollista kilpailuttaa sopimukset tilaajan toimesta. Mikäli nykykäytäntöä alihankinnoista halutaan jatkaa, se olisi hyvä kirjata strategiaan ohjaamaan lautakunnan toimintaa. Tilaajalautakunta on jo nyt havainnut paljon yhteisiä tukipalvelutoimintoja, joissa sen ja omistajakuntien etu olisi, että tukipalveluja mietittäisiin yhdessä kuntien ja kuntayhtymän kesken. Vastuu asian edistämisestä on tällä hetkellä epäselvä ja tästäkin linjauksesta olisi syytä antaa tilaajalautakunnalle ohjeistusta kuntien toimesta. Tilaajalautakunta toimii lautakunnan velvollisuuksilla ja vastuilla kuntalain alaisuudessa, vaikka onkin usean kunnan yhteinen toimielin. Yhteiset strategiset linjaukset antavat tilaajalautakunnalle varmuuden toimia omalla tehtäväalueellaan. JIK yhteistoiminta-alueen tilaajalautakunta on vasta aloittanut toimintansa ja määrittelee omaa rooliaan. Sen rooli on erotettava JIK ky:sta selkeästi, jotta se pystyy hoitamaan vahvemmin strategialähtöisesti ja omistajakuntien tavoitteiden mukaisesti omaa toimintaansa. 2.2.2. Sopimusohjaustiimin valmistelutehtävät Valmistelun ja ohjauksen tehostamisen vuoksi kuntien on tärkeää virallisesti nimetä kappaleessa 2.1.2. esitelty sopimusohjaustiimi, joka tukisi controlleria valmistelutehtävässään. Sopimusohjaustiimi varmentaisi yhtenäisen tiedon kulun kuntien kesken sekä auttaisi yhteisten näkemysten muodostumista. 14
Sopimusohjaustiimin tehtäviä: Käy säännöllisesti lävitse tilastot, muun tiedon ja JIK:n toiminta- ja talousraportit, jotka esitellään kunnissa Käy keskustelun tilaajalautakunnalle esiteltävistä asioista Kuulee tarvittaessa JIK ky:n edustajia Controllerilla vastuu kerätä kuntien näkemykset ennen kokousta ja tilaajalautakuntaa, tiimi tukee tässä tehtävässä Esitykset tilaajalautakunnalle kulkevat controllerin kautta siten, että asian vaatiessa yhteistä valmistelua, se käsitellään sopimusohjaustiimissä. 2.3. JIK kuntayhtymä tuottajana Perussopimuksen mukaisesti Liikelaitoskuntayhtymän tehtävänä on tuottaa jäsenkunnille kuuluvat terveyden- ja sairaanhoitopalvelut, vanhustenhuollon ja ympäristöterveydenhuollon palvelut erikseen suoritettavien palvelusopimusten ja liikelaitoskuntayhtymän liiketoimintasuunnitelman mukaan. Kuntayhtymä voi hoitaa muitakin tehtäviä kuntien niin sopiessa. Kuntayhtymä voi myös myydä palveluja myös muille kuin sopimuskunnille. Kuntayhtymä tuottaa toimialansa lähipalvelut jäsenkunnilleen. Perussopimuksessa JIK ky:n rooli tuottajana on selvä. Sen mukaan kunnat määrittelevät sopimuksen mukaan palvelujen laadun ja määrän yhteistoiminnan alkutilanteessa. Jatkossa tuotannonohjauksen (tilaaminen ja tuottaminen) keskeiset elementit koostuvat toiminnan määrää kuvaavista mittareista, kustannustehokkuusmittareista sekä palvelujen saatavuutta ja laatua kuvaavista mittareista. Nämä mittarit tulee määritellä yhdessä tilaajalautakunnan kanssa. Saatavuuden ja palvelutason osalta periaatteena on perustamisasiakirjojen mukaan yhdenmukainen palvelutarjonta ja palvelujen tasalaatuisuus koko yhteistoiminta-alueella. Tavoitteelliseksi siirtymäkaudeksi on perustamisneuvotteluissa esitetty kolmea vuotta. Virallista päätöstä tästä ei ole tehty, mutta tilaajalautakunnan toimesta sellainen tulee tehdä yhteistyössä kuntien kanssa. Audiator Kehittämispalvelujen suosituksen mukaan yhtenäisellä palvelutasolla rahoitusperuste voisi olla jatkossa kuntien kesken suoraan asukaspohjainen tai ikäjakaumilla painotettu asukaspohjainen rahoitusosuus. JIK Ky:n perussopimuksessa on kuitenkin sovittu rahoitus perustuvan suoritepohjalle ja toistaiseksi tuotteistamattomien palvelujen osalta resurssien käytön määrään. 15
JIK ky:n vuoden 2010 talousarvion mukaan kunnat rahoittavat kuntayhtymän toiminnasta yhteensä 87,8 %. Menoihin sisältyy sekä kuntayhtymän oma toiminta sekä erikoissairaanhoidon laskutus. Kuntien rahoitusosuudet palvelusopimuksessa vuonna 2010 ovat asukasta kohden: yht e/as JIK e/as ESH e/as Kurikka 34 281 860 2324,4 1207,9 1116,4 Ilmajoki 23 564 350 2017,5 1036,5 981,0 Jalasjärvi 19 202 110 2301,6 1234,9 1066,7 Yhteistoiminta-alueella noudatetaan samaa palveluhinnastoa, joten tämänhetkiset erot johtunevat lähinnä palvelujen käyttämäärien eroista kuntien kesken. JIK kuntayhtymän sisäinen johtaminen ja palvelutuotannon rajat JIK liikelaitoskuntayhtymän tuotantorooli on hyvin itsenäinen. Hallintosääntöä tarkasteltaessa liikelaitoksen sisälläkin delegointia on toteutettu laajasti. Johtokunnan päätös toiminnan ja talouden tavoitteet 2009-2011: Tuotannonohjauksen (tilaaminen ja tuottaminen) keskeiset elementit koostuvat toiminnan määrää kuvaavista mittareista, kustannustehokkuusmittareista, palvelujen saatavuutta ja laatua kuvaavista mittareista. Saatavuuden ja palvelutason osalta periaatteena on yhdenmukainen palvelutarjonta ja palvelujen tasalaatuisuus koko yhteistoiminnan alueella, jolloin voidaan määritellä yhtäläinen palvelulupaus prosessien yhteismitallisen määrittelyn avulla. JIK liikelaitoskuntayhtymän johtokunnalla on hyvinkin tarkkaan määritellyt tavoitteet tuleville vuosille ja ne on määritelty BSC -mallin mukaisesti. Liikelaitoskuntayhtymää ohjaavat yhtymäkokous ja johtokunta. Palvelutuotannon osalta johtamisjärjestelmä on määritelty. JIK ky:n johtamisen näkökulmasta lisätäsmennystä tarvitaan omistajakunnilta mm. investointien, kuntien ohjauksen, tukipalveluiden ja sosiaalipalveluiden osalta (liite 2). Operatiivisessa toiminnassa on tärkeää tietää, mistä osasta asiakkaan palvelua vastaa kunnan sosiaalitoimen työntekijä ja mistä JIK ky, sillä hankalissa asiakastilanteissa rajan epäselvyys korostuu. 16
3. Johtamisjärjestelmän keskeisen sisällön määrittely Johtamisjärjestelmän perustavoite on olla looginen ja selkeä. Johtamisjärjestelmä kertoo - KUKA johtaa - MITÄ johtaa - MILLÄ välineillä ja foorumeilla JIK yhteistoiminta-alueen johtamisjärjestelmä muodostuu aiemmin esitellyistä toimijoiden rooleista JIK ympäristössä sekä seuraavien kappaleiden kuvauksissa johtamisen kannalta tärkeistä asiakirjoista sekä yhteisistä foorumeista vuosikellossa. Kuva 7. Yhteistoiminta-alueen toimintaa ohjaavat asiakirjat JIK yhteistoiminta-alueella strateginen suunnittelu vaatii hieman panostusta alkuvaiheessa omistajakuntien näkökulmasta. Talousarvio ja palvelusopimus on jo kertaalleen saatu aikaan uudessa rakenteessa, mutta jatkossa niitäkin tulee kehittää, jotta ne palvelevat tilaaja-tuottaja toimintatapaa entistä paremmin. Myös taloussuunnitelmavuosien tarkempaan ennakointiin ja suunnitteluun on hyvä panostaa. Strategisen suunnittelun pohjalta on helpompi työstää vuosittaisia suunnitelmia. JIK toimijoille (tilaaja-tuottaja) ja kunnille on erittäin tärkeää, että kaikilla on käytössään 17
yhteinen vuosikello, joka sisältää tärkeimmät yhteiset ajankohdat kokonaisuuden johtamisessa. Tämän selkärangan varaan on hyvä rakentaa yhteistä eri toimijoista koostuvaa kokonaisuutta. Talousarvion aikataulutus tilaajan näkökulmasta vaatii valmistelevat neuvotteluajankohdat JIK ky:n ja kuntien kanssa sekä vuosisuunnitelman sovittamisen laajempaan strategiseen raamiin. Tilaajan talousarvion raamiesitys on pohjana JIK Ky:n talousarviotyölle ja palvelusopimusneuvotteluille. Neuvottelujen tuloksena saatu tilaajalautakunnan kunnille antama talousarvioesitys on pohjana palvelusopimukselle, jolla tilausta ohjataan ja seurataan vuoden aikana. Kuva 8. Yhteiseen vuosikelloon on sisällytettävä yhteisten toimielinten neuvottelu-, valmistelu- ja raportointiajankohdat. Yhteisen suunnittelun kannalta on suositeltavaa, että jo varhain keväällä käydään laaja arviointikeskustelu edellisen vuoden toiminnasta. Arvioinnin pohjalta on helpompi lähteä keskustelemaan tulevan vuoden tarpeista ja raameista, jotka tilaajalautakunta antaa kuntayhtymälle ennen kesää. Aikataulussa on huomioitava myös se, että JIK ky:lle pitää jäädä aikaa neuvotella ulkopuolisten alihankkijoiden ja sairaanhoitopiirin kanssa. Kuntien talousarviokokoukset tulee myös pitää sen verran ajoissa marras-joulukuussa että seuraavan vuoden palvelusopimukset saadaan tehtyä vuoden loppuun mennessä. 18
3.1. Palvelusopimus Tilaajan ja tuottajan kesken seuraavan vuoden palveluista ja toiminnan seurannasta sovitaan palvelusopimusasiakirjassa. Asiakirjan hyväksyminen edellyttää myös neuvotteluja kuntien kesken ja sen tulee perustua tilaajan strategiaan. Palvelusopimukseen on olennaista sisältyä mm. seuraavia asioita: Palveluiden hinta, laatu ja sisältö Palvelukokonaisuuksien määrittely Pohja seurannalle ja suunnittelulle Palvelukokonaisuuksien painopisteet ko. vuonna Vastuut toiminnasta ja palveluista Alihankinnan määrittely Raportointi (mitä ja miten) Asiakaspalaute ja vastuu Henkilöstöpoliittiset linjaukset ko. vuonna Neuvottelumenettelyt vuoden aikana sopimuksen seurannan ja mahdollisten muutostilanteiden osalta Palvelusopimuksessa voi olla myös asioita pidemmälle suunnitelmakaudelle. Esimerkiksi Tampereella ja Hämeenlinnassa tilaaja-tuottaja palvelusopimuksissa on pidempivaikutteinen sopimusosa ja vuosiosa sekä resurssitaulukoita (dokumenttien nimet hieman vaihtelevat eri kaupungeissa). 19
4. Toiminnan ja talouden seurantamenetelmät Sopimusasiakirjojen mukaisesti toiminnan ja talouden ohjaus perustuu tasapainotetun mittariston (BSC) mukaiseen tavoiteasetteluun. Vastuukunta ja sopimuskunnat muodostavat yhteisen BSC -kortiston ja liittävät sen osaksi talousarvioitaan. Yhteisen tavoiteasettelun tarkoituksena on muodostaa mahdollisimman vahva yhteinen näkemys palvelutuotannon ohjaamiseksi. Kun seurattavat tavoitteet ja niihin liittyvät mittarit on määritelty, voidaan niiden pohjalta rakentaa osavuosikatsaus tilaajalautakunnalle sekä omistajille. Suoritteiden ja kuntayhtymän sisäisen raportoinnin välittäminen kuntiin sellaisenaan ei palvele kokonaisuutta. Raportissa on olennaista kertoa mihin toiminnan kehitys on menossa ja miten vuotuista palvelusopimusta ja sen tavoitteita toteutetaan. JIK kuntayhtymä on erityisen tarkasti jo toiminnan alkuvaiheessa määritellyt johtokunnan johdolla vuoden 2009-2010 BSC näkökulmia noudattavat tavoitteet ja mittarit omalle toiminnalleen. Mittarit eivät voi kuntien ja tilaajan näkökulmasta olla samat. TILAAJAN BSC-KORTTI asiat, joista tilaaja toivoo saavansa kuntayhtymältä katsauksen Talous Talouden kehitys ja hallinta Resurssien käyttö Palvelujen tehokkuus Omaisuus ja investoinnit Palvelutulokset; vaikuttavuuden seuranta Asiakastyytyväisyys Asiakas Henkilöstön määrä, osaaminen hyvinvointi Ostopalvelutoiminnan kehittyminen STRATEGIA Henkilöstö, Proses sit Perustehtävässä onnistuminen Tukipalveluiden Järjestäminen Palveluverkko -ratkaisut Kuva 9. Esimerkinomainen tilaajan BSC- tavoiteasettelusta, jossa kuvataan tilaajan näkökulmasta raportoitavia asioita. 20