EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 23.12.2008 SG-Greffe (2009) D/1 Viestintävirasto Itämerenkatu 3 A FIN-00180 Helsinki, Finland Rauni Hagman Pääjohtaja Faksi: +358 969 666 37 Arvoisa pääjohtaja Hagman, Asia: Tapaus FI/2008/0848: Tukkutason laajakaistapalvelut Suomessa Direktiivin 2002/21/EY 1 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu lausunto Direktiivin 2002/21/EY 7 artiklan 4 kohdan mukaisen toisen selvitysvaiheen käynnistäminen I. MENETTELY Komissio kirjasi 4. joulukuuta 2008 tapausnumerolla FI/2008/0848 Suomen kansallisen sääntelyviranomaisen, Viestintäviraston, ilmoituksen tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoista Suomessa 2. Kansallinen kuuleminen 3 järjestettiin 29. lokakuuta 11. joulukuuta 2008 4. Yhteisön tason kuuleminen päättyy 5. tammikuuta 2009. Viestintävirastolta pyydettiin lisätietoja 9. joulukuuta 2008. Vastaus saatiin 12. joulukuuta 2008. 1 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/21/EY, annettu 7 päivänä maaliskuuta 2002, sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä (puitedirektiivi), EYVL L 108, 24.4.2002, s. 33. 2 Komission suosituksen markkina 5 (komission suositus, annettu 17 päivänä joulukuuta 2007, sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla, EUVL L 344, 28.12.2007, s. 65). 3 Puitedirektiivin 6 artiklan mukainen. 4 Määräaika lausuntojen antamiselle päättyi suomenkielisten tahojen osalta 28.11.2008 ja ruotsinkielisten tahojen osalta 11.12.2008. Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgia. Puhelin: (+32-2) 29 91111.
Puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti muilla kansallisilla sääntelyviranomaisilla ja komissiolla on mahdollisuus antaa lausuntonsa ilmoitetusta toimenpideluonnoksesta kyseiselle sääntelyviranomaiselle. Puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti komissio voi ilmoittaa kansalliselle sääntelyviranomaiselle, että se epäilee vakavasti toimenpideluonnoksen yhteensopivuutta yhteisön oikeuden kanssa. II. II.1 TOIMENPIDELUONNOKSEN KUVAUS Aiemmat ilmoitukset Tukkutason laajakaistamarkkinat Suomessa 5 on aiemmin ilmoitettu ja arvioitu komission toimesta tapausnumeroilla FI/2004/0062 ja FI/2006/0548. Näissä Viestintävirasto totesi muilla tekniikoilla, eli valokuitutekniikalla ja langattomalla tekniikalla, toteutettujen laajakaistayhteyksien tarjonnan olevan edelleen hyvin vähäistä, ja että ne eivät näin ollen ole osa merkityksellistä markkinaa; kaapelimodeemiliittymien katsottiin kuitenkin kuuluvan kyseiseen markkinaan. Lisäksi Viestintävirasto katsoi, että markkinamäärittely ei kata loppukäyttäjäyhteyttä. Viestintävirasto nimesi 39 operaattoria HMV-yrityksiksi omilla alueellisilla markkinoillaan 6. Viestintävirasto ehdotti lisäksi velvollisuutta vuokrata siirtokapasiteettia (sisältäen tarvittavat laitteet) sekä avoimuuteen liittyvää velvoitetta (velvollisuus julkaista toimitusehdot ja hinnasto) ja syrjimättömyysvelvoitetta hinnoittelun ja muiden ehtojen suhteen. Viestintävirasto ei ehdottanut muita hintavalvontatoimenpiteitä. II.2 Toimenpideluonnoksen kuvaus II.2.1 Markkinamäärittely Ilmoitettu toimenpideluonnos koskee tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoita Suomessa. Viestintävirasto määrittelee suosituksen mukaisesti tukkutason laajakaistapalvelujen markkinan muodostuvan verkkoyrityksen palveluyritykselle tarjoamista bittivirtapohjaisista (ns. bitstream) tai ominaisuuksiltaan näitä vastaavista palveluista, jotka mahdollistavat laajakaistadatan välittämisen molempiin suuntiin. Markkinaan kuuluvat tukkutason laajakaistapalvelut ja bittivirtapohjaisia palveluita vastaavat laajakaistadatan välittämisen mahdollistavat palvelut tekniikasta riippumatta. Viestintäviraston mukaan markkinaan kuuluvat datasiirtopalvelun lisäksi Internetpalveluun tarvittavat, datasiirtopalvelun tarjoajan omaa käyttöään varten asentamat verkon välityskykyä parantavat laitteet, eli DSLAM- ja ATM-/Ethernet-kytkimet. Viestintävirasto katsoo merkitykselliseen markkinaan kuuluviksi myös DSL-tekniikalla, kuitutekniikalla, kaapelitelevisioverkon kautta ja kiinteän langattoman verkon kautta tarjottavat laajakaistapalvelut. Kesäkuun 2008 lopulla kaikista vähittäistason laajakaistaliittymistä Suomessa 11 % oli kaapelimodeemiliittymiä ja noin 1 % kiinteän langattoman verkon liittymiä. Ilmoituksessaan ja vastauksessaan komission 5 Alun perin markkina 12 komission vuoden 2003 suosituksessa (komission suositus 2003/311/EY sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla). 6 Ensimmäisellä ilmoituskierroksella vuonna 2004 se ehdotti 43 operaattorin nimeämistä HMVyrityksiksi. 2
tietopyyntöön Viestintävirasto mainitsi vahvan kasvun ja epäsuorat hinnoittelurajoitteet kaapelimodeemilaajakaistan ja taajamien ulkopuolella kiinteän langattoman verkon laajakaistan osalta 7. Viestintävirasto mainitsi myös suorat hinnoittelurajoitteet, jotka johtuvat Digita Oy:n kiinteän langattoman verkon tukkutason laajakaistatuotteen saatavuudesta 8 ja myös kaapelitelevisioverkkopohjaisen tukkutason laajakaistatuotteen teknisestä toteutettavuudesta. Omaan laajakaistapalvelujen tarjontaan tarkoitetun tilaajayhteyksien eriytetyn tarjonnan kuulumisesta markkinaan Viestintävirasto mainitsee tällaisten tilaajayhteyksien tarjoajien tukkutarjontapotentiaalin sekä sen, että eriytetyillä tilaajayhteyksillä toimivat operaattorit ovat jo monilla alueilla vuokranneet bittivirtatuotteita kolmansille osapuolille 9. Vaikka markkinamäärittely on teknologisesti avoin, Viestintävirasto ei katso, että matkaviestintäverkon mobiililaajakaistaliittymät aiheuttaisivat tarkastellulla aikavälillä riittävästi potentiaalista kilpailua kiinteän puhelinverkon laajakaistaliittymille, jotta olisi perusteltua sisällyttää ne samaan merkitykselliseen markkinaan 10. Viestintävirasto on lisäksi muuttanut aiempaa lähestymistapaansa sen suhteen, kuuluuko tilaajaliittymän siirtokapasiteetti tähän merkitykselliseen markkinaan ja ehdottaakin tässä ilmoituksessa suosituksen mukaisesti, että markkinaan sisältyvät kaikki laajakaistatukkutuotteen vuokralle ottajan käytössä tarvitsemat tilaajayhteystuotteen osat, eli yhteyden loppukäyttäjälle asti 11. Maantieteelliset markkinat ovat jakautuneet alueellisesti ja noudattelevat kiinteitä paikallisia puhelinpalveluja tarjoavien teleyritysten perinteisiä toimialuerajoja. Viestintäviraston lähtökohtana ovat alueellisesti jakautuneet maantieteelliset markkinat, jotka muodostuvat 31:n kiinteän verkon teleyrityksen toimialueiden mukaan. Toimialueella tarkoitetaan sitä aluetta, jolla asianomaisella teleyrityksellä oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka. Lisäksi Viestintävirasto erottelee viidellä näistä paikallisista toimialueista maantieteelliset alimarkkinat, joilla se yksilöi 25 kuntaa (tyypillisesti taajama-alueita), joilla vallitsee erilaiset kilpailuolosuhteet kuin muualla saman toimialueen sisällä. 7 Viestintävirasto kuitenkin viittaa käyttötutkimukseen, jossa kuluttajilta kysyttiin halukkuutta vaihtaa laajakaistapalveluntarjoajaansa tai laajakaistatekniikkaa, jos nykyisen liittymän hinta nousisi 5 10 %. Vastanneista 30 % oli valmiita vaihtamaan palveluntarjoajaa. Näistä 61 % oli halukkaita vaihtamaan kilpailevaan ADSL-liittymään, 37 % kiinteän langattoman verkon liittymään, 17 % kaapelitelevisioverkon liittymään ja 12 % muuhun tekniikkaan. 8 Viestintäviraston mukaan tämän kiinteään langattomaan verkkoon pohjautuvan tukkutuotteen hinnoittelu mahdollistaa DSL-liittymiin verrattuna kilpailukykyisen vähittäishinnoittelun harvaan asutuilla alueilla. Palvelu tullaan laajentamaan koko Suomen kattavaksi. 9 Ilmoituksen mukaan kaikista teleyritysten ulkopuolisille tahoille vuokraamista bitstream-yhteyksistä noin 8 % on vuokrattu vaihtoehtoisilta tarjoajilta. 10 Mobiililaajakaistaliittymiä on tällä hetkellä noin 16 % kaikista laajakaistaliittymistä. Viestintävirasto kuitenkin toteaa, että mobiililaajakaistaliittymät eivät ole aikaansaaneet hinnoittelullaan sellaista epäsuoraa hinnoittelurajoitetta kiinteän verkon laajakaistaliittymille, että ne kuuluisivat samaan markkinaan. Se lisää myös, että mobiililaajakaistaliittymiä käytetään ensisijassa tavoitettavuuden parantamiseksi kodin ulkopuolella ja että ne tällä hetkellä pikemminkin täydentävät kuin korvaavat kiinteän verkon liittymiä. 11 Viestintävirasto toteaa, että aiemman markkinamäärittelyn mukaisen laajakaistatukkupalvelun tuotteistaminen kahdeksi erikseen hinnoitelluksi tuotteeksi ei ole edistänyt kilpailua markkinoilla riittävästi, eikä hinnoittelu ole ollut riittävän läpinäkyvää. 3
II.2.2 Huomattavan markkinavoiman (HMV) toteaminen Viestintävirasto tarkasteli huomattavaa markkinavoimaa arvioidessaan useita kriteereitä, kuten markkinaosuudet 12 ja potentiaalinen kilpailu 13, markkinoilletulon esteet, vähittäisja tukkuhinnoittelun kehittyminen 14 sekä muut tekijät, kuten tasapainottava ostajanvoima, tekninen etulyöntiasema, vertikaalinen integraatio, vaikeasti toisinnettavan infrastruktuurin hallinta jne. Toimialueiden ja kuntien kilpailuolosuhteet analysoituaan Viestintävirasto tulee siihen johtopäätökseen, että markkinaolosuhteet voidaan jakaa neljään ryhmään. Viestintävirasto perustaa analyysinsa erityisesti markkinaolosuhteisiin vakiintuneiden operaattoreiden toimialueilla olevissa kunnissa. Se jaottelee alueet ryhmiin erilaisten markkinaolosuhteiden perusteella seuraavasti: 1. Alueet, joilla perinteisellä teleyrityksellä on edelleen monopoli laajakaistatukkutuotteen markkinalla ja kilpailu vähittäistasolla on hyvin vähäistä. 2. Alueet, joilla kunnan alueella sijaitsevilla keskitinalueilla on korkeintaan yhden kilpailevan verkko-operaattorin laitteita. Lisäksi alueella voi olla kattava langaton laajakaistaverkko. Kilpailu laajakaistavähittäismarkkinoilla on alkanut, mutta laajakaistatukkutuotteen vuokralle anto on edelleen edellytys kilpailevan laajakaistatarjonnan muodostumisessa. 3. Alueet, joilla toimii omalla verkolla kaksi tai useampia kilpailijoita vähintään yhdellä kunnan alueella sijaitsevista keskitinalueista. Kunnan alueella saattaa olla tämän lisäksi kattavaa langatonta laajakaistatarjontaa. Laajakaistan vähittäisja/tai tukkumarkkinoilla hintataso on kuitenkin maan keskimääräistä tasoa korkeampi tai HMV-yrityksen laajakaistatukkutuotteen hinnoittelu ei mahdollista tehokkaan kilpailijan markkinoille tuloa kaikkien tarjolla olevien laajakaistanopeusluokkien osalta. 4. Alueet, joilla laajakaistamarkkinoilla toimii omalla DSL-verkolla useampia toimijoita. Kunnan alueella sijaitsee vähintään yksi keskitinalue, jossa vähintään kolmella kilpailijalla on omaa DSL-verkkoa 15 tai vähintään kahdella kilpailijalla on omaa DSL-verkkoa ja kunnan alueella on maantieteellisesti kattavaa langatonta laajakaistatarjontaa. Lisäksi kunnan alueella laajakaistaliittymien vähittäishinnoittelu on Suomen keskimääräistä hintatasoa edullisempaa. Myös laajakaistatukkutuotteen hinnoittelu on Suomen keskimääräistä tasoa edullisempaa ja tehokas kilpailija voi tulla markkinoille laajakaistatukkutuotetta käyttäen kaikissa nopeusluokissa. HMV-yrityksen laajakaistatukkutuotteen hinta 12 Viestintäviraston mukaan perinteisten toimijoiden markkinaosuus on kolmansille osapuolille vuokrattujen laajakaistatukkutuotteiden markkinoilla yli 75 % (pois lukien yritykset, jotka eivät ole vuokranneet lainkaan). Jos mukaan lasketaan sekä perinteisten toimijoiden että markkinoille tulleiden yritysten oma käyttö, on perinteisten toimijoiden markkinaosuus tällöinkin kaikilla toimialueilla yli 60 % ja suurimmassa osassa tapauksista yli 80 %. 13 Viestintäviraston mukaan vuoden 2007 aikana markkinoille tulleet mobiilidatapalvelut voivat luoda potentiaalista kilpailua laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla, mutta ainakin tukkumarkkinoilla niiden merkitys on toistaiseksi hyvin vähäinen, koska mobiiliverkkoyritykset eivät tarjoa kilpailevaa tukkutuotetta mobiiliverkossa eivätkä loppukäyttäjät ole juuri korvanneet kiinteän verkon tai kiinteän langattoman laajakaistaverkon liittymiään mobiililaajakaistaliittymillä. 14 Vähittäishinnat ovat vuonna 2006 nousseet 256 kbit/s ja 512 kbit/s nopeusluokissa ja vuoden 2008 aikana 1 Mbit/s ja 2 Mbit/s nopeusluokissa. Tukkuhintojen viimeaikainen kehitys on ollut lievästi laskeva, joskin yritys- ja aluekohtaiset erot ovat huomattavia. 15 Viestintäviraston mukaan tällöin myös näillä kilpailevilla yrityksillä on mahdollisuus antaa vuokralle laajakaistatukkutuotetta uusille markkinoille tuleville teleyrityksille HMV-yrityksen tavoin. 4
ei saa myöskään olla korkeampi kuin tämän yrityksen alueella voimassa oleva tukkutuotetta vastaavan laajakaistaliittymän vähittäishinta. Lisäksi HMVyrityksen DSL-verkon laajakaistatuotteiden vähittäismarkkinaosuus tarkasteltavassa kunnassa ei saa ylittää 70 prosenttia. Viestintäviraston mukaan neljännen ryhmän ehdot täyttävissä kunnissa kilpailutaso on hyvin samankaltainen. Viestintävirasto perustaa tämän johtopäätöksensä seuraaville kriteereille: i) alhainen markkinoilletulokynnys, koska tarjolla on kattava valikoima ennakkosääntelyn alaisia tilaajayhteyksiä, vuokrajohtoja ja niihin liittyviä kapasiteettituotteita; ii) olemassa on ainakin kaksi kilpailevaa omalla verkolla toimivaa teleyritystä; iii) tukku- ja vähittäishintojen välinen suhde sekä se, että vähittäis- ja tukkuhinnat kyseisellä maantieteellisellä alimarkkinalla ovat alle koko maan keskitason 16 ja iv) markkinaosuuksien kehittyminen ja 70 prosentin absoluuttinen yläraja vähittäismarkkinaosuudelle kyseisillä alueilla. Näillä perusteilla Viestintävirasto katsoo, että tukkutason laajakaistamarkkinoilla vallitsee kilpailu 25:ssä neljännen ryhmän kunnassa 17, eikä näin ollen katso näiden kuntien vakiintuneita operaattoreita (DNA Palvelut Oy, Elisa Oyj ja TeliaSonera Finland Oyj) HMV-yrityksiksi. Näiden kuntien osuus koko maan laajakaistaliittymien tukkumarkkinoista on noin 35 %. Muissa kunnissa kyseisillä toimialueilla neljännen ryhmän ehtojen ei katsota täyttyvän, joten operaattoreiden sääntelyä kyseisissä kunnissa ehdotetaan jatkettavan. Kahdella perinteisistä toimialueista toimialueen vakiintunutta operaattoria 18 ei enää katsota HMV-yritykseksi, koska näiden alueiden kilpailuolosuhteet mahdollistavat niiden sisällyttämisen neljänteen ryhmään. Viestintävirasto katsoo, että ennakkosääntelyn piiristä poistettaviksi esitettävillä alueilla toimii riittävä määrä operaattoreita varmistamaan kilpailumarkkinat laajakaistatuotteiden tukkutarjonnalle. Viestintävirasto aikoo kuitenkin tiivisti seurata kehitystä kyseisillä alueilla. Mikäli kilpailuongelmia ilmenee, Viestintävirasto voi analysoida tilanteen kyseisillä alimarkkinoilla uudelleen ja ryhtyä uuden analyysin pohjalta tarvittaviin toimenpiteisiin. Ryhmiin 1, 2 ja 3 kuuluvilla alueilla Viestintävirasto aikoo nimetä 26 operaattoria HMVyrityksiksi laajakaistapalvelujen tukkumarkkinoilla koko toimialueellaan ja 3 operaattoria HMV-yrityksiksi toimialueillaan lukuun ottamatta niitä yksittäisiä kuntia, joilla katsotaan vallitsevan kilpailu. II.2.3 Sääntelylliset velvoitteet Tarkasteltavana olevalla toimenpideluonnoksella Viestintävirasto aikoo asettaa toimialueellaan HMV-yrityksiksi nimetyille yrityksille seuraavat velvoitteet: velvollisuus antaa vuokralle osa tilaajayhteyden siirtokapasiteetista ja laitetiloja; avoimuusvelvollisuus eli velvollisuus julkaista toimitusehdot ja hinnasto; sekä 16 Tämä pätee ainakin kolmessa nopeusluokassa. 17 Espoo, Helsinki, Hämeenkyrö, Joensuu, Jyväskylä, Järvenpää, Kaarina, Kangasala, Karkkila, Kauniainen, Kempele, Kerava, Lempäälä, Loimaa, Nokia, Oulu, Oulunsalo, Pirkkala, Riihimäki, Tampere, Turku, Tuusula, Vantaa, Vihti ja Ylöjärvi. 18 Kymen Puhelin Oy ja Paraisten Puhelin Oy. 5
syrjimättömyysvelvollisuus hinnoittelun ja muiden ehtojen osalta. Viestintävirasto ei kaavaile muita hinnoitteluun liittyviä velvoitteita. Lisäksi Viestintävirasto esittää, että luokkaan 4 kuuluvissa kunnissa toimivilta vakiintuneilta operaattoreilta poistetaan kuuden kuukauden siirtymäajan jälkeen kaikki jäljellä olevat velvoitteet. III. ARVIOINTI Viestintäviraston toimittaman ilmoituksen ja lisätietojen perusteella komissio haluaa tuoda esiin seuraavat seikat: III.1 Lausunto Niiden 26 operaattorin osalta 19, jotka Viestintävirasto edelleen katsoo HMV-yrityksiksi toimialueillaan, komissio haluaa esittää seuraavat huomiot: III.1.1 Kaapelitelevisioverkkojen sisällyttäminen markkinamääritelmään Komissio on tyytyväinen siitä, että Viestintävirasto sisällyttää merkitykselliseen markkinaan nyt ensimmäistä kertaa myös kuitutekniikalla toteutetut laajakaistaliittymät, mutta pyytää sitä, kuten aiemmissakin lausunnoissaan, harkitsemaan uudelleen kaapelitelevisioverkon avulla toteutettujen liittymien sisällyttämistä markkinamääritelmään. Ensinnäkään yksikään kaapelioperaattori ei tarjoa tukkutason laajakaistaliittymiä Suomessa, mikä antaisi ymmärtää, että kaapeliverkon tuotteet eivät suoraan rajoita DSL-pohjaisten palvelujen tarjontaa. Toiseksi komissio haluaa epäsuorien rajoitteiden osalta korostaa, että jos heikot rajoitteet otetaan automaattisesti huomioon markkinamäärittelyvaiheessa, riskinä on, että todellinen markkinavoima tukkutasolla aliarvioidaan, kun omaan tarjontaan perustuvat markkinaosuudet otetaan kaikkien vertikaalisesti integroitujen kilpailijoiden osalta huomioon, vaikka ne eivät todellisuudessa rajoittaisikaan vakiintuneen operaattorin markkinakäyttäytymistä. On erittäin tärkeää, että erityisesti vertikaalisesti integroituneiden yritysten muodostaman rajoitteen laajuus ja suuruus arvioidaan analyysissa oikein. Kun epäsuoraa korvattavuutta arvioidaan SSNIP-hintatestillä (pieni mutta tuntuva hintojen pysyvä korotus) on näin ollen osoitettava seuraavat seikat: i) Internet-palveluntarjoajien olisi tukku- ja vähittäishinnan suhteen vuoksi pakko siirtää hypoteettinen tukkuhinnan nousu kuluttajahintoihin voimatta kantaa korotusta itse; ii) vähittäistasolla olisi epäsuorista rajoitteista johtuen vähittäispalvelujen osalta riittävästi kysynnän korvattavuutta, jotta tukkutason hinnan nosto ei kannattaisi ja iii) Internet-palveluntarjoajien asiakkaat eivät merkittävässä määrin siirtyisi käyttämään hypoteettisen, vertikaalisesti integroituneen monopoliyrityksen vähittäistarjontaa, erityisesti ellei viimeksi mainittu korota omia vähittäishintojaan. 19 AinaCom Oy, Alajärven Puhelinosuuskunta, Etelä-Satakunnan Puhelin Oy, Eurajoen Puhelin Osk, Forssan Seudun Puhelin Oy, Härkätien Puhelin Oy, Iisalmen Puhelin Oy, Ikaalisten-Parkanon Puhelin Osakeyhtiö, Jakobstadsnejdens Telefon Ab, Kajaanin puhelinosuuskunta, Karis Telefon Ab, Keikyän Puhelin Osk, Kimito Telefonaktiebolag, Kokkolan Puhelin Oy, Laitilan Puhelin Osk, Loviisan Puhelin Oy, Mariehamns Telefon Ab, Mikkelin Puhelin Oyj, Pohjanmaan Puhelin Oy, Pohjois-Hämeen Puhelin Oy, Salon Seudun Puhelin Oy, Savonlinnan Puhelin Oy, Telekarelia Oy, Vaasan Läänin Puhelin Oy, Vakka-Suomen Puhelin Oy, Ålands Telefonandelslag. 6
Viestintäviraston tekemässä ilmoituksessa ja tietopyyntöön antamassa vastauksessa toimitettujen tietojen pohjalta komissio epäilee epäsuorien rajoitteiden vahvuutta tässä tapauksessa. Erityisesti on epävarmaa, onko DSL-laajakaistapalvelujen ja kaapelitelevisioverkon laajakaistapalvelujen välillä riittävästi vähittäistason kysynnän korvaavuutta. Viestintäviraston kuluttajatutkimuksen mukaan vain pieni osa asiakkaista (17 %) ilmaisi halukkuutensa siirtyä kaapeliverkkotuotteeseen nykyisen tuotteen hinnan noustessa 5 10 prosenttia. Joka tapauksessa tukkutason laajakaistapalveluihin pohjautuvien kaapeliverkkoliittymien jättäminen markkinan ulkopuolelle ei olisi muuttanut HMV-johtopäätöstä eikä johtanut erilaiseen sääntelylliseen lopputulokseen. Näin ollen komissio katsoo, että koska johtopäätös markkinan tarkasta sisällöstä ei tässä tapauksessa ole olennainen tekijä HMV-arvion ja sääntelyllisten velvoitteiden asettamisen kannalta, kysymys kaapelitelevisioverkkopohjaisten laajakaistaliittymien sisällyttämisestä markkinamääritelmään voidaan jättää avoimeksi. III.1.2 Hintasääntelyn puuttuminen Komissio pyytää Viestintävirastoa vielä harkitsemaan hintavelvoitteen asettamista, koska sen puuttuminen aiheuttaa riskin, että käyttöoikeussääntely käytännössä mitätöityy, jos vakiintuneet operaattorit voivat asettaa hintansa kilpailtua hintaa korkeammalle tasolle. Se, että markkinavalvonnalla voidaan puuttua mahdollisiin kilpailuongelmiin, esim. hintaruuvikäytänteisiin, ei sulje pois ennakkosääntelyn mahdollisuutta. III.2 Vakavat epäilyt liittyen sääntelyn osittaiseen purkamiseen markkinalta 5 viiden operaattorin toimialueella Viestintäviraston toimenpideluonnokset koskien maantieteellisten markkinoiden määrittelyä ja HMV-arvioita kolmen vakiintuneen operaattorin (eli DNA Palvelut Oy, Elisa Oyj ja TeliaSonera Finland Oyj) toimialueilla sekä HMV-arviot koskien kahta muuta paikallista vakiintunutta operaattoria (Kymen Puhelin Oy ja Paraisten Puhelin Oy) kuuluvat puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan a ja b alakohdan soveltamisalaan ja vahingoittaisi jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Tukkutason laajakaistapalvelujen saatavuuden ehdot Suomessa määrittävät muiden operaattoreiden ja palveluntarjoajien (myös muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden) kustannuksia ja mahdollisuuksia tarjota vähittäistason laajakaistapalveluja. 20 Puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan a c alakohdan mukaisesti kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä kilpailua sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamisessa varmistamalla, ettei kilpailua sähköisen viestinnän alalla vääristetä tai rajoiteta ja edistämällä tehokkaita investointeja perusrakenteisiin ja tukemalla innovointia. Puitedirektiivin 15 artiklan 3 kohdan ja 16 artiklan 1 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on, suositus ja suuntaviivat 21 mahdollisimman tarkasti huomioon ottaen, määriteltävä ja analysoitava merkitykselliset markkinat kilpailulainsäädännön periaatteiden mukaisesti. 20 Viestintävirasto kaavailee sääntelyn purkamista huomattavalta osalta (yhteensä noin 35 prosentilta) laajakaistapalvelujen tukkumarkkinoita Suomessa. 21 Komission ohjeet markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arvioimista varten sähköisen viestinnän verkkoja ja palveluja koskevassa yhteisön sääntelyjärjestelmässä (2002/C 165/03) ( HMVohje ). 7
Menettelyn tässä vaiheessa ja saatavilla olevien tietojen perusteella komissio epäilee, että Viestintäviraston toimenpideluonnokset eivät välttämättä ole kilpailuoikeuden periaatteiden mukaisia. Komission vakavan epäilyksen syyt ovat seuraavat: III.2.1 Maantieteellisten markkinoiden määritelmä Viestintävirasto määrittelee alueelliset maantieteelliset markkinat käyttäen perustana vakiintuneiden operaattoreiden paikallisia toimialueita ja yksilöi lisäksi paikallisten toimialueiden sisällä pienempiä maantieteellisiä markkinoita ("alimarkkinoita" tai kuntia), joilla se katsoo vallitsevan siinä määrin erilaiset kilpailuolosuhteet, että sääntelyn purkaminen on perusteltua. Komission ohjeissa markkina-analyysia ja huomattavan markkinavoiman arvioimista varten todetaan, että merkitykselliset maantieteelliset markkinat koostuvat alueesta, jolla "kilpailuolosuhteet ovat samanlaiset tai riittävän samankaltaiset ja joka voidaan erottaa lähialueista, joilla kilpailuolosuhteet ovat selvästi erilaiset" 22. Komissio on aiemmin todennut, että määriteltäessä kansallista tasoa pienempiä, tai tässä tapauksessa alueellista tasoa pienempiä, markkinoita ei riitä, että käytetään pelkästään maantieteellistä rajausta, joka perustuu pääasiassa kyseisellä alueella toimivien operaattoreiden määrään. Tarvitaan myös muuta markkinarakenteeseen ja markkinakäyttäytymiseen liittyvää näyttöä. On syytä palauttaa mieliin aiemmin relevanteiksi todetut rakenteelliset ja markkinakäyttäytymistekijät arvioitaessa maantieteellisiä eroja kilpailuolosuhteissa 23. Tällaisia tekijöitä ovat paikallisten markkinaosuuksien jakautuminen ja kehittyminen sekä niin vakiintuneiden kuin vaihtoehtoistenkin operaattoreiden hinnoittelu ja sen kehittyminen tietyllä ajanjaksolla kyseisillä alueilla. Lisäksi markkinajaottelussa on otettava huomioon erot tarjolla olevien tuotteiden toiminnoissa ja tyypeissä, noudatetut markkinointistrategiat sekä eri alueilla vallitsevat mahdollisuudet markkinoilletuloon ja laajentumiseen; nämä tekijät voivat kuvastaa alueellisia/paikallisia eroja kysynnän ja tarjonnan olosuhteissa. On myös tärkeää, että yksilöidyillä alimarkkinoilla todetut kilpailuolosuhteet ovat, vaikkakin selvästi erilaiset kuin laajemmilla alueellisilla markkinoilla riittävän samankaltaiset kyseisten pienempien markkinoiden sisällä ja että ehdotetut markkinarajat pysyvät ajan mittaan riittävän vakaina. Viestintävirasto suorittaa ehdottamiensa alimarkkinoiden ja kuntien kilpailuolosuhteiden arvioinnin pääasiassa HMV-analyysivaiheessa. Kilpailuoikeuden periaatteiden mukaisesti komissio katsoo kuitenkin tarpeelliseksi tehdä ero maantieteellisten markkinoiden määrittelyn ja HMV-arvion välillä. Markkinamäärittely on työkalu, jonka avulla voidaan tunnistaa ja määritellä yritysten välisen kilpailun rajoja 24. Jos rajat vedetään väärin tai ne eivät pysy riittävän muuttumattomina tarkasteltuna ajanjaksona, riskinä on, että HMV-analyysivaiheessa tehdään vääriä johtopäätöksiä markkinavoiman olemassaolosta tai puuttumisesta. Tähän liittyen Viestintävirasto toteaa, että hinnoittelu on kyseisissä kunnissa yhtenäistä ja ilmaisee joidenkin kuntien - ei kuitenkaan kaikkien - osalta tiedon siitä, missä määrin hinnat näillä alueilla ovat alhaisempia verrattuna vastaavaan alueelliseen keskiarvoon. 22 Kohta 56. 23 Ks. tapaukset UK/2007/0733 ja AT/2008/0757. 24 Komission tiedonanto merkityksellisten markkinoiden määritelmästä yhteisön kilpailuoikeuden kannalta (EUVL C 372, 9.12.2007, s. 5). 8
Viestintäviraston toimittamista hintatiedoista ei kuitenkaan yksiselitteisesti käy ilmi, että kunkin yksilöidyn kunnan hinnat olisivat alhaisempia kuin hinnat muissa saman toimialueen kunnissa. Lisäksi komissio katsoo, että Viestintävirasto ei esitä riittävästi perusteluja sille, miksi sen mielestä kilpailuolosuhteet ovat riittävän samankaltaiset valituissa 25 25 kunnassa tai miksi ne ovat selvästi erilaiset verrattuna naapurialueisiin, joilla Viestintävirasto edelleen löytää huomattavaa markkinavoimaa ja jatkaa ennakkosääntelyä. Markkinaosuuksien osalta Viestintävirasto antaa keskimääräisiä markkinaosuuksia koskevaa tietoa paikallisten toimialueiden (eli alueellisten markkinoiden) 26 ja ennakkosääntelyn piiristä poistettaviksi ehdotettavien kuntien (eli alimarkkinoiden) 27 tasoisesti. Näiden historiallisten markkinaosuustietojen vertailu ei kuitenkaan osoita monien näiden kuntien kohdalla selvää eroa niitä ympäröiviin laajempiin toimialueisiin. Tiedoista ei myöskään käy riittävästi ilmi kilpailuolosuhteiden samankaltaisuus tai kilpailijoiden läsnäolo kuntien koko alueella. Tässä suhteessa olisi hyödyllistä saada lisätietoa esimerkiksi eriytetyillä tilaajayhteyksillä toimivien operaattoreiden mahdollisuuksista saavuttaa kaikki kotitaloudet kyseisissä kunnissa sekä rajoitteista, jotka koskevat laitteiden rinnakkainsijoittamista paikalliskeskuksissa ja kilpailevien verkkojen toteuttamista koko kyseisillä alueilla. Lisäksi lisävalaistusta erilaisten kilpailuolosuhteiden mahdollisesta olemassaolosta antaisivat tiedot operaattorien kaupallisista strategioista yksilöidyissä kunnissa ja naapurikunnissa, esimerkiksi tiedot mahdollisista eroista tarjottavissa palvelutyypeissä ja niiden toiminnoissa. III.2.2 HMV:n arviointi Kuten edellä on todettu, Viestintävirasto katsoo olevan riittävästi näyttöä kilpailun yleisestä lisääntymissuuntauksesta yksilöidyillä alimarkkinoilla ja kahdella paikallisella toimialueella seuraavin perustein: 1) alhainen markkinoilletulokynnys, koska tarjolla riittävästi ennakkosääntelyn alaisia tuotteita, 2) markkinoilla on useita kilpailevia omalla verkolla toimivia teleyrityksiä, 3) tukku- ja vähittäishintojen suhde sekä se, että tukku- ja vähittäishinnat ovat alimarkkinoilla alle vastaavien kansallisten keskihintojen ja 4) markkinaosuuksien kehitys ja markkinaosuudelle asetettu absoluuttinen 70 prosentin yläraja näillä alueilla. Se, että näillä alueilla on vähintään kaksi tilaajayhteyksillä toimivaa kilpailevaa yritystä ei yksinään riitä todisteeksi kehityksestä kohti todellista kilpailua. Olennaisempaa on se, missä määrin nämä kilpailijat voivat käytännössä rajoittaa vakiintuneiden operaattorien markkinakäyttäytymistä Viestintäviraston tarkastelemana ajanjaksona. Tähän liittyen Viestintävirasto on toimittanut yksilöimiltään alimarkkinoilta tiedot tukkumarkkinaosuuksista ainoastaan vuosilta 2007 2008 ja vähittäismarkkinaosuuksista ainoastaan vuodelta 2008. Ajanjakso, jolta se on kerännyt tietoa markkinaosuuksista näissä kunnissa on siis liian lyhyt, jotta markkinaosuuksien todennäköisestä kehityksestä jatkossa voitaisiin tehdä luotettavia johtopäätöksiä. Vuosien 2007 ja 2008 tietojen perusteella markkinaosuudet olivat kyseisellä kaudella suuria kaikissa yksilöidyissä kunnissa (kaikissa tapauksissa vakiintuneiden operaattoreiden markkinaosuudet olivat vielä yli 50 % 28 ja useissa tapauksissa jopa yli 70/80 % vuonna 2008). Lisäksi on 25 Niiden kuntien määrä, joiden osalta sääntelyä puretaan, vaihtelee Viestintäviraston ilmoituksessa. Joissain ilmoituksen kohdissa mainitaan 23 kuntaa 25:n sijaan. 26 Vuosilta 2004 2008 (ks. ilmoituksen liitteet 2 ja 3). 27 Vuosilta 2007 2008 (ks. ilmoituksen liite 4). 28 HMV-ohjeen kohdan 75 mukaan erityisen suuri markkinaosuus - yli 50 prosenttia - on jo sellaisenaan osoitus määräävän aseman olemassaolosta, ellei ole kyse poikkeuksellisista olosuhteista. 9
epäselvää, mille Viestintävirasto perustaa vähittäistason markkinaosuuksien kehitysennusteensa vuodelle 2009. Ennuste näyttäisi perustuvan historiallisten markkinaosuustietojen analyysille, joka ei ole riittävän kuvaava, jotta sen perusteella voitaisiin tehdä luotettavia päätelmiä kilpailun todennäköisestä tulevasta kehityksestä näillä markkinoilla. Vaikka nämä arviot olisivatkin todenmukaisia, ne viittaavat siihen, että vähittäistason markkinaosuudet olisivat vuonna 2009 edelleen useissa näistä kunnista korkeita (yhdessä tapauksessa jopa 81 %). Kahdessa kunnassa markkinaosuuksien odotetaan jopa kasvavan. Näin ollen on tarpeen arvioida markkinaosuuksien kehitystä yksilöidyillä alimarkkinoilla pidemmällä aikajänteellä ennen kuin voidaan riittävän luotettavasti päätellä, että kehitys näillä alueilla on viemässä kohti todellista kilpailua. Lisäksi Viestintäviraston päätelmä siitä, että markkinoilletulokynnys olisi matala sääntelyn purkamisen kohteena olevissa kunnissa, perustuu viime kädessä vaihtoehtoisten operaattoreiden teoreettisiin mahdollisuuksiin ja toimintavaihtoehtoihin. Viestintävirasto esimerkiksi toteaa, että Internet-palveluntarjoajat voisivat helposti kääntyä eriytetyillä tilaajayhteyksillä toimivan, vakiintuneen operaattorin kanssa kilpailevan operaattorin puoleen, mikäli vakiintunut operaattori korottaisi bittivirtatuotteensa tukkuhintoja, tai vuokrata itselleen eriytettyjä tilaajayhteyksiä. Vaikka Viestintävirasto antaakin ymmärtää, että sen saamien markkinatietojen perusteella tämä ei ole pelkästään teoreettinen skenaario, se ei ole esittänyt konkreettista tietoa siitä, johtaako tämä tosiasiassa muutokseen kilpailutilanteessa kyseisellä alueella vai lähinnä bittivirtatuotteeseen pohjautuvan laajakaistapalvelun tarjonnan korvautumiseen eriytettyyn tilaajayhteyteen perustuvalla tarjonnalla. Tapa, jolla Viestintävirasto yksilöi ne alueet, joilla vakiintuneilla operaattoreilla ei ole huomattavaa markkinavoimaa, on lisäksi epäjohdonmukainen. Sen ennuste, joka koskee vakiintuneiden operaattoreiden markkinaosuuksia sääntelyn purkamisajankohtana (kuuden kuukauden siirtymäajan jälkeen) kyseisten 25 kunnan alueella, osoittaa, että ainakin kolmessa näistä kunnista vakiintuneen operaattorin markkinaosuus on vielä yli 70 % (ks. tämän kirjeen liitteenä oleva katsaus tukku- ja vähittäistason markkinaosuuksiin). Ilmoituksessa ei selitetä, miksi Viestintävirasto poikkeaa omista kriteereistään. Hinnoittelun osalta Viestintävirasto toteaa, että joillakin yksilöidyillä alimarkkinoilla vallitsevat samat hinnoittelurajoitteet, koska näillä alueilla toimivat samat kilpailijat ja niillä vallitsee samanlainen hinnoittelukäyttäytyminen. Tältä pohjalta Viestintävirasto esittää, että vaikka markkinaosuuksien pieneneminen voi olla joissain näistä kunnista vähäisempää, hinnoittelua näillä alueilla rajoittaa hinnoittelu naapurialueilla, joilla kilpailijoiden tulemista markkinoille ja markkinaosuuksien vähenemistä on nähtävissä selkeämmin. Toisaalta, kuten edellä todetaan, kaikissa kunnissa, joilta Viestintävirasto aikoo purkaa sääntelyä, paikallisten vakiintuneiden operaattoreiden vähittäis- ja tukkumarkkinaosuudet olivat vuonna 2008 vielä yli 50 %, ja monissa tapauksissa vieläkin suuremmat. Näillä ollen millään näistä alueista ei ole riittävän perustellusti nähtävissä kilpailudynamiikkaa. Viestintävirasto ei myöskään jokaisen tapauksen kohdalla osoita, että tarjolla on vaihtoehtoisia kiinnostavia ja käyttökelpoisia tukkutason laajakaistatuotteita. Esimerkiksi vuosia 2006 2008 kuvaavat tukkuhintatiedot eivät tue käsitystä, että eriytetyillä tilaajayhteyksillä toimivilla kilpailijoilla olisi edellisen katsauksen jälkeen ollut merkittävää vaikutusta vakiintuneiden operaattorien hinnoitteluun monissa näistä kunnista. Vaikka joitain merkittäviä hinnanalennuksia onkin ilmennyt, tukkuhinnat ovat ylivoimaisesti suurimmassa osassa alueita pääasiassa pysyneet ennallaan tai laskeneet vain marginaalisesti. Jää myös epäselväksi, miten eriytetyillä tilaajayhteyksillä toimivat kilpailijat tulevat ajan mittaan vaikuttamaan vähittäishinnoitteluun näissä kunnissa. 10
Kuten huomattavan markkinavoiman arvioimista koskevissa ohjeissa todetaan 29, kansallisten sääntelyviranomaisten olisi otettava huomioon aiempi markkinakehitys niiden arvioidessa merkityksellisten markkinoiden tulevaisuudennäkymiä. Viestintäviraston toimittamien aiempaa markkinakehitystä koskevien tietojen perusteella ei kuitenkaan voida päätellä, että vaihtoehtoiset toimijat aiheuttavat tai tulevat aiheuttamaan vakiintuneiden operaattorien markkinakäyttäytymiselle riittävän rajoitteen näillä alimarkkinoilla tarkasteluajanjaksona. Toimitettujen tietojen perusteella näyttäisikin siltä, että on liian ennenaikaista päätellä, että niissä 25 kunnassa ja niillä kahdella paikallisella toimialueella, joilta Viestintävirasto kaavailee purkavansa sääntelyä, vallitsisi yleinen suuntaus kohti todellista kilpailua. Tästä syystä, ja kun otetaan huomioon komission aiemmassa käytännössään tarkastelemat seikat 30, komissio esittää vakavan epäilyksensä siitä, täyttääkö Viestintäviraston ehdottama toimenpideluonnos vaatimukset, joista säädetään puitedirektiivin 15 ja 16 artiklassa tulkittuna Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 10 ja 82 valossa, sekä vastaavasti siitä, onko Viestintäviraston toiminta puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan a c alakohdan mukaista. Nämä vakavat epäilykset johtuvat siitä, että ei ole esitetty näyttöä, joka riittäisi perustelemaan ehdotetun maantieteellisten markkinoiden määrittelyn ja johtopäätöksen, jonka mukaan yksilöidyt markkinat ja alimarkkinat eivät edellytä ennakkosääntelyä. Edellä esitetty arviointi edustaa komission alustavaa kantaa tähän nimenomaiseen ilmoitukseen eikä rajoita sen mahdollisia kantoja suhteessa muihin ilmoitettuihin toimenpideluonnoksiin. Komissio muistuttaa, että puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti toimenpiteen hyväksymistä on lykättävä vielä kahdella kuukaudella. Suosituksen 2008/850/EY 31 17 kohdan mukaisesti komissio julkaisee tämän asiakirjan sekä ilmoituksen, jolla se pyytää kolmansia osapuolia esittämään viiden työpäivän kuluessa huomionsa asiakirjasta, verkkosivuillaan. Komissio ei pidä asiakirjaan sisältyvää aineistoa luottamuksellisena. Pyydämme teitä ilmoittamaan komissiolle 32 kolmen työpäivän kuluessa tämän asiakirjan vastaanottamisesta, mikäli katsotte, että tämä asiakirja sisältää liikesalaisuuksia koskevien yhteisön ja kansallisten sääntöjen mukaisesti luottamuksellista tietoa, jota toivotte poistettavaksi ennen julkaisemista. Pyydämme teitä perustelemaan pyyntönne. Kunnioittavasti, komission puolesta Neelie Kroes komission jäsen 29 Ks. ohjeiden kohta 27. 30 Ks. erityisesti tapaukset UK/2007/733 ja AT/2008/757. 31 Komission suositus 2008/850/EY, annettu 15. päivänä lokakuuta 2008, ilmoituksista, määräajoista ja kuulemisista, joista säädetään sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY 7 artiklassa, EUVL L 301, 12.11.2008, s. 23. 32 Sähköpostitse osoitteeseen INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu tai faksilla numeroon +32-2 29 88782. 11