Oikeusministeriön julkaisuja Justitieministeriets publikationer Mietintöjä ja lausuntoja Betänkanden och utlåtanden 2019:12 Lunastuslainsäädännön korvausperusteiden tarkistaminen Lunastuslakityöryhmän mietintö
Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2019:12 Lunastuslainsäädännön korvausperusteiden tarkistaminen Lunastuslakityöryhmän mietintö Oikeusministeriö Helsinki 2019
Oikeusministeriö ISBN PDF: 978-952-259-749-6 Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö Julkaisutuotanto Helsinki 2019
Kuvailulehti Julkaisija Oikeusministeriö 1.4.2019 Tekijät Julkaisun nimi Julkaisusarjan nimi ja numero Lunastuslakityöryhmä, puheenjohtaja professori Ari Ekroos, sihteerit oikeustieteen tohtori Martti Häkkänen ja tutkija Aleksi Heikkilä Lunastuslainsäädännön korvausperusteiden tarkistaminen Lunastuslakityöryhmän mietintö Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2019:12 Diaari/hankenumero OM 21/41/2015, OM022:00/2016 Teema Mietintöjä ja lausuntoja ISBN PDF 978-952-259-749-6 ISSN PDF 2490-1172 URN-osoite http://urn.fi/urn:isbn:978-952-259-749-6 Sivumäärä 144 Kieli suomi Asiasanat arvonleikkaus, lunastuskorvaus, lunastuslaki, lunastuslupa, lunastusmenettely, lunastustoimikunta, omaisuudensuoja, panttioikeus, tilusjärjestely Tiivistelmä Kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (603/1977) korvausperusteet esitetään uudistettavaksi. Muutosten tarkoituksena on parantaa lunastettavan omaisuuden haltijan asemaa. Laissa käytetty käsitteistö esitetään tarkistettavaksi kiinteistöarvioinnin tutkimusta ja kansainvälistä kehitystä vastaaviksi. Arviointimenetelmien keskinäisestä etusijajärjestyksestä esitetään luovuttavaksi. Arviointimenetelmä tulisi valita se, joka johtaa luotettavimmin täyden korvauksen mukaiseen arvoon. Asunto- ja elinkeinotakuun soveltamisalaa esitetään laajennettavaksi siten, että se koskisi nykyisestä poiketen kaikkia lunastustilanteita. Lunastuksen kohdistuessa vakituisena asuntona käytettyyn tai vapaa-ajan kiinteistöön taikka ammatinharjoittamiseen käytettyyn kiinteistöön kohteenkorvaus tulisi määrätä markkina-arvosta riippumatta vähintään niin suureksi, että sillä on mahdollista hankkia paikkakunnalta vastaavan asumis- tai ammatinharjoittamishyödyn tarjoava kohde. Kiinteistöarviointiin sisältyy aina epävarmuutta. Jos omaisuuden arvon mittaamiseen liittyvää riskiä ei haluta jättää lunastettavan omaisuuden omistajan kannettavaksi, lakiin voitaisiin sisällyttää säännös lunastuskorvauksen korottamisesta kiinteällä prosenttiperusteisella kertoimella. Työryhmä ei ota kantaa korotuskertoimen suuruuteen. Lunastuslakiin sisältyvät niin sanottua arvonleikkausta koskevat säännökset esitetään kumottavaksi. Sääntelyn kumoaminen varmistaisi perustuslaissa turvatun täyden korvauksen toteutumisen myös kuntien maanhankintaan liittyvissä lunastuksissa. Kustantaja Julkaisun myynti/jakaja Oikeusministeriö Sähköinen versio: julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi
Presentationsblad Utgivare Justitieministeriet 1.4.2019 Författare Publikationens titel Publikationsseriens namn och nummer Arbetsgruppen för revidering av inlösningslagen: professor Aki Ekroos (ordförande), juris doktor Martti Häkkänen (sekreterare) och forskare Aleksi Heikkilä (sekreterare) Revidering av ersättningsgrunderna i inlösningslagstiftningen Betänkande av arbetsgruppen för revidering av inlösningslagen Justitieministeriets publikationer, Betänkanden och utlåtanden 2019:12 Diarie- /projektnummer OM 21/41/2015, OM022:00/2016 Tema Betänkanden och utlåtanden ISBN PDF 978-952-259-749-6 ISSN PDF 2490-1172 URN-adress http://urn.fi/urn:isbn:978-952-259-749-6 Sidantal 144 Språk finska Nyckelord värdenedsättning, inlösningsersättning, inlösningslagen, inlösningstillstånd, inlösningsförfarande, inlösningskommission, egendomsskydd, panträtt, ägoreglering Referat Arbetsgruppen föreslår att ersättningsgrunderna i lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter (603/1977) ska revideras. Syftet med ändringarna är att förbättra ställningen för den som innehar egendom som inlöses. Det föreslås att begreppen i lagen ändras så att de motsvarar forskning kring fastighetsvärderingar och internationell utveckling. Enligt förslaget ska värderingsmetodernas inbördes företrädesordning slopas. Vid val av värderingsmetod ska den metod väljas som på det mest tillförlitliga sättet ger ett värde som överensstämmer med full ersättning. Det föreslås att tillämpningsområdet för bostads- och näringsgarantin i inlösningslagen utvidgas så att den till skillnad från nuläget ska gälla alla inlösningssituationer. När inlösen gäller fastigheter som används som en stadigvarande bostad, en fritidsfastighet eller en fastighet för yrkesutövning ska ersättningen för föremål oberoende av marknadsvärdet bestämmas till minst ett så stort belopp att det ger möjlighet att på orten skaffa ett föremål som tillhandahåller motsvarande nytta för boende eller yrkesutövning. Fastighetsvärderingar präglas alltid av osäkerhet. Om man inte vill att risken som förekommer i samband med fastställande av egendomens värde ska påföras ägaren av den egendom som ska inlösas, är det möjligt att i lagen ta in en bestämmelse om att inlösningsersättningen höjs med en fast koefficient. Arbetsgruppen tar inte ställning till förhöjningskoefficientens storlek. Enligt betänkandet ska de bestämmelser i inlösningslagen som gäller så kallad värdenedsättning upphävas. Upphävningen av bestämmelsen avses säkerställa förverkligandet av full ersättning i enlighet med grundlagen även vid inlösningar som hänför sig till kommunernas markförvärv. Förläggare Beställningar/ distribution Justitieministeriet Elektronisk version: julkaisut.valtioneuvosto.fi Beställningar: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi
Sisältö OIKEUSMINISTERIÖLLE... 7 TIIVISTELMÄ... 11 SAMMANDRAG... 13 ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ... 16 YLEISPERUSTELUT... 17 1 Johdanto... 17 2 Nykytila... 18 2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö... 18 2.2 Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö... 28 2.3 Nykytilan arviointi... 40 3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset... 48 3.1 Tavoitteet... 48 3.2 Keskeiset ehdotukset ja niiden toteuttamisvaihtoehdot... 48 3.3 Työryhmän muut havainnot ja ehdotukset... 55 4 Esityksen vaikutukset... 62 4.1 Taloudelliset vaikutukset... 62 4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan... 66 4.3 Ympäristövaikutukset... 67 4.4 Yhteiskunnalliset vaikutukset... 68
5 Asian valmistelu... 72 5.1 Valmistelun vaiheet ja valmisteluaineisto... 72 5.2 Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen... 72 6 Riippuvuus muista esityksistä... 75 YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT... 76 1 Lakiehdotusten perustelut... 76 1.1 Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta... 76 1.2 Kiinteistönmuodostamislaki... 104 2 Tarkemmat säännökset ja määräykset... 104 3 Voimaantulo... 105 4 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys... 106 4.1 Johdanto... 106 4.2 Omaisuuden suoja... 107 4.3 Yhdenvertaisuus... 113 4.4 Oikeusturva... 115 4.5 Vastuu ympäristöstä... 116 4.6 Yksityiselämän suoja... 118 4.7 Oikeus sosiaaliturvaan... 120 4.8 Alkuperäiskansojen oikeudet... 120 4.9 Lunastuksen kohteen määrääminen lunastustoimituksessa... 121 Lakiehdotukset... 123 Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain muuttamisesta... 123 Laki kiinteistönmuodostamislain 206 a :n muuttamisesta... 132 Lagförslag... 133 Lag om ändring av lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter... 133 Lag om ändring av 206 a i fastighetsbildningslagen... 142 Täydentävät lausumat... 143
OIKEUSMINISTERIÖLLE Oikeusministeriö asetti 21.2.2018 työryhmän valmistelemaan ehdotuksen lunastuslain (603/1977) ja eräiden muiden lakien tarkistamiseksi (OM 21/41/2015, OM022:00/2016). Työryhmän määräaika päättyi 28.2.2019. Työryhmän puheenjohtajaksi kutsuttiin professori Ari Ekroos Aalto-yliopistosta. Työryhmän jäseniksi kutsuttiin maaoikeusinsinööri Sakari Haulos Vantaan käräjäoikeudesta, lainsäädäntöneuvos Jaana Junnila ympäristöministeriöstä, ylijohtaja Pentti Lähteenoja maa- ja metsätalousministeriöstä, maanmittausneuvos Markku Markkula Maanmittauslaitoksesta ja lainsäädäntöneuvos Jari Salila oikeusministeriöstä. Asiantuntijaksi työryhmään kutsuttiin professori Kauko Viitanen Aalto-yliopistosta. Markku Markkulan oltua estyneenä hänen sijaisenaan on toiminut ylijohtaja Irma Lähetkangas. Pentti Lähteenojan oltua estyneenä hänen sijaisenaan on toiminut neuvotteleva virkamies Jere Rajalin. Sihteereiksi kutsuttiin oikeustieteen tohtori Martti Häkkänen Helsingin yliopistosta ja tutkija Aleksi Heikkilä oikeusministeriöstä. Oikeusministeriö asetti seurantaryhmän seuraamaan ja arvioimaan työryhmän työtä. Seurantaryhmän puheenjohtajaksi nimitettiin lainsäädäntöjohtaja Antti T. Leinonen oikeusministeriöstä ja jäseniksi lainsäädäntöneuvos Jyri Inha valtiovarainministeriöstä, ylitarkastaja Johanna Juvonen työ- ja elinkeinoministeriöstä, ympäristöneuvos Matias Warsta puolustusministeriöstä, rajavartioylitarkastaja Reijo Lahtinen sisäministeriöstä, ylitarkastaja Eeva Ovaska liikenne-ja viestintäministeriöstä, maaoikeusinsinööri Jukka Lahtinen Kanta-Hämeen käräjäoikeudesta, ylitarkastaja Marja Pietilä Etelä-Suomen aluehallintovirastosta, lakimies Marita Luntinen Liikennevirastosta, tarkastaja Merja Rajala Uudenmaan ELY-keskuksesta, kehittämispäällikkö Matti Holopainen Suomen Kuntaliitosta, kaupungingeodeetti Marko Kankare Hyvinkään kaupungista, asuntotoimenjohtaja Katri Hiltunen Kuopion kaupungista, asuntotoimenpäällikkö Jukka Kokkinen Oulun kaupungista, maankäyttöinsinööri Tuija Hippula Pirkkalan kunnasta, kiinteistöjohtaja Antti Kari Vantaan kaupungista, johtaja Anu Kärkkäinen Elinkeinoelämän keskusliitosta, maankäyttöpäällikkö Ilkka Alm Fingridistä, neuvontalakimies Saara Naukkarinen Energiateollisuudesta, lainsäädäntöasioiden päällikkö Tiina Toivonen Suomen Yrittäjistä, asianajaja Saara Paronen Suomen Asianajajaliitosta, käräjätuomari Pekka Louhelainen Suomen tuomariliitosta, lakimies Leena Kristeri Maa-ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK:sta, lakimies Mikaela Strömberg-Schalin Svenska lantbruksproducenternas centralförbund SLC:stä, ympäristöjuristi Pasi Kallio Suomen luonnonsuojeluliitosta, lakiasiainpäällikkö Ilkka Koponen Senaatti-kiinteistöistä ja lakimies Erik Mrena Metsähallituksesta sekä oikeusneuvos, sittemmin korkeimman hal- 7
linto-oikeuden presidentti Kari Kuusiniemi, professori Vesa Majamaa ja professori Tapio Määttä. Seurantaryhmän sihteerinä on toiminut tutkija Aleksi Heikkilä oikeusministeriöstä. Työryhmä otti nimekseen lunastuslakityöryhmä. Työryhmä kokoontui 14 kertaa ja seurantaryhmä 6 kertaa. Työryhmän tehtävänä oli arvioida lunastuslain korvauksen määräämisen perusteiden ja korvausmenettelyä koskevan sääntelyn ajantasaisuus sekä tarkistaa lunastuslakia sen varmistamiseksi, että perustuslaista johtuva täyden korvauksen vaatimus täyttyy ja maanomistajien tasapuolinen kohtelu toteutuu kaikissa lunastustoimituksissa. Tavoitteena oli myös keventää ja nopeuttaa lunastusasioiden käsittelyä sekä alentaa käsittelystä aiheutuvia kustannuksia. Työryhmän tuli laatia ehdotukset muutoksiksi lunastuslakiin ja muihin siihen liittyviin lakeihin siten, että hankkeen tavoitteet saavutetaan. Ehdotusten tuli pohjautua lunastuslainsäädännön tarkistustarpeista laadittuun arviomuistioon ja siitä saatuun lausuntopalautteeseen. Työryhmä on asettamispäätökseen sisältyvän kirjauksen mukaisesti, oikeusministeriön kanssa asiasta keskusteltuaan, ottanut joulukuussa 2018 käsiteltäväkseen myös niin sanottua arvonleikkaussääntelyä koskevien muutosten valmistelun. Työryhmä esittää, että lunastettavasta omaisuudesta suoritettavan korvauksen tulisi perustua markkina-arvoon nyt perusteena olevan käyvän arvon sijasta. Markkina-arvoon perustuva korvaus sisältäisi myös odotusarvot, jotka perustuvat omaisuuden mahdolliseen käyttötavan muutokseen. Lisäksi markkina-arvon määrittäminen voisi perustua nykyistä monipuolisemmin erilaisten arviointimenetelmien hyödyntämiseen. Kiinteistöarviointiin sisältyvien epävarmuustekijöiden vuoksi täyden korvauksen vaatimus ei välttämättä aina toteudu. Tämän riskin poistamiseksi lakiin voitaisiin ottaa säännös lunastuskorvauksen korottamisesta laissa säädettävällä prosenttiosuudella. Lunastuslain asunto- ja elinkeinotakuun soveltamisalaa työryhmä esittää laajennettavaksi siten, että se koskisi nykyisestä poiketen kaikkia lunastustilanteita. Tarkoitus on vahvistaa omistajan oikeutta korvaukseen, kun kysymys on omana asuntona käytetystä kiinteistöstä tai ammattitoiminnassa välttämättömästä omaisuudesta. Asunto- ja elinkeinotakuu koskisi vakituisena asuntona käytettyjä ja vapaa-ajan kiinteistöjä sekä ammattitoimintaan käytettyjä kiinteistöjä. Näissä tilanteissa korvaus tulisi määrätä markkina-arvosta riippumatta vähintään niin suureksi, että sillä on mahdollista hankkia paikkakunnalta vastaavan asumis- tai elinkeinohyödyn tarjoava kohde. Asunto- ja elinkeinotakuu koskisi luonnollisten henkilöiden ohella heidän yritysmuotoisesti harjoittamaansa toimintaa. Takuu ei koskisi sijoitusomaisuutta eikä myöskään laajempaa teollisuus- ja yritystoimintaa. 8
Lunastuslain voimassaolevan arvonleikkaussääntelyn tarkoituksena on ollut kuntien maapolitiikan tukeminen. Tulevasta asemakaavoituksesta johtuvan hyödyn leikkaaminen merkitsee samalla poikkeamista lunastuslain yleisistä korvauksen määräämisperusteista maanomistajan vahingoksi. Kunnat ovat asian valmistelun aikaisemmissa vaiheissa pitäneet arvonleikkaussääntelyä tarpeellisena osana lunastusmenettelyä, vaikka kunnat hankkivat lähes kaiken yhdyskuntarakentamiseen tarvittavat alueet vapaaehtoisin kaupoin. Työryhmä on päätynyt esittämään arvonleikkaussäännöstön kumoamista. Muutos merkitsisi sitä, että korvaus määräytyisi jatkossa lunastusajankohdan täyden markkina-arvon perusteella. Arvonleikkaussääntelyn kumoaminen varmistaisi täyden korvauksen vaatimuksen toteutumisen myös kuntien maanhankintaan liittyvissä lunastuksissa, parantaisi maanomistajien oikeusasemaa sekä edistäisi maanomistajien yhdenvertaista kohtelua. Lunastustoimikunnan kokoonpanoa koskevia säännöksiä esitetään tarkistettavaksi siten, että uskottujen miesten kutsuminen ei olisi enää välttämätöntä kaikissa tilanteissa. Lisäksi lakiin esitetään tehtäväksi lunastuskorvauksen maksamis- ja tallettamismenettelyä yksinkertaistavia muutoksia. Työryhmä toteaa lunastuslailla olevan useita liittymäkohtia muihin lakeihin. Työryhmä ei toimeksiantonsa ja käytettävissä olevan ajan puitteissa ole laatinut ehdotuksia näihin tehtäviksi muutoksiksi, vaan kuvannut muutostarpeet mietinnössä. Näiden tekeminen jää myöhempään ajankohtaan. Työryhmä on pyrkinyt mietinnössään tunnistamaan ja kuvaamaan lakiehdotusten välittömät vaikutukset maanomistajiin, lunastajiin sekä viranomaisiin. Muutosehdotuksista arvonleikkaussääntelyn poistamisen välilliset vaikutukset ovat vaikeimmin hahmotettavissa. Kuntien maapolitiikat poikkeavat siinä määrin toisistaan, että yleistysten tekeminen on eroavaisuuksista johtuen haastavaa. Tarvittaessa muutosten vaikutusten arviointi kuntien vapaaehtoisin kaupoin tapahtuvaan maanhankintaan ja mahdollisesti kuntatalouteen olisi selvitettävä erikseen. Työryhmän mietintö on toimeksiannon mukaisesti laadittu hallituksen esityksen muotoon. Mietintöä ei ole kaikilta osin viimeistelty hallituksen esitykseltä edellytettävällä tarkkuudella. 9
Saatuaan työnsä päätökseen työryhmä jättää mietintönsä kunnioittavasti oikeusministeriölle. Mietintöön sisältyy kaksi täydentävää lausumaa. Helsingissä 21 päivänä maaliskuuta 2019 Ari Ekroos Sakari Haulos Jaana Junnila Pentti Lähteenoja Markku Markkula Jari Salila Kauko Viitanen Martti Häkkänen Aleksi Heikkilä 10
TIIVISTELMÄ Työryhmä esittää kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (603/1977) korvausperusteita uudistettavaksi. Muutosten tarkoituksena on turvata lunastettavan omaisuuden haltijan asemaa. Korvausperusteita tulisi tarkistaa kiinteistöarvioinnin tutkimusta ja kansainvälistä kehitystä vastaaviksi. Muun muassa kohteenkorvauksen perusteena nyt olevan käyvän arvon sijaan korvauksen tulisi perustua markkina-arvoon. Tämä ei kuitenkaan käytännössä vaikuttaisi lunastuskorvausten suuruuteen, sillä markkina-arvon määritelmä vastaa asiallisesti käyvän arvon käsitettä. Tarkoituksena on myös luopua arviointimenetelmille laissa asetetusta etusijajärjestyksestä ja jättää arviointimenetelmä valittavaksi tapauskohtaisesti sen mukaan, että menetelmä luotettavimmin johtaa täyden korvauksen mukaiseen arvoon. Lunastuslain niin sanotun asunto- ja elinkeinotakuun soveltamisalaa esitetään laajennettavaksi siten, että se koskisi nykyisestä poiketen kaikkia lunastustilanteita. Asuntoja elinkeinotakuu koskisi vakituisena asuntona käytettyjä ja vapaa-ajan kiinteistöjä sekä elinkeinotoimintaan käytettyjä kiinteistöjä. Lunastuksen kohdistuessa tällaiseen kiinteistöön kohteenkorvaus tulisi määrätä markkina-arvosta riippumatta vähintään niin suureksi, että sillä on mahdollista hankkia paikkakunnalta vastaavan asumis- tai elinkeinohyödyn tarjoava kohde. Korvaus saattaisi siten joissakin tapauksissa ylittää kohteen markkina-arvon. Asunto- ja elinkeinotakuu koskisi luonnollisten henkilöiden ohella heidän yritysmuotoisesti harjoittamaansa elinkeinotoimintaa, mukaan lukien yhtiömuotoisesti harjoitettu maa- ja metsätalous sekä pienimuotoinen yritystoiminta. Asunto- ja elinkeinotakuu ei koskisi sijoitustarkoituksessa hankittua omaisuutta eikä myöskään laajempaa teollisuus- ja yritystoimintaa. Omaisuuden suojaa vahvistaisivat myös niin sanotusta hyödyn kompensoinnista luopuminen, joka merkitsisi sitä, että lunastushankkeen yleiset kiinteistöjen arvoja nostavat vaikutukset tulisivat huomioon otetuiksi, sekä useiden lakien mukaisista maankäytön rajoituksista määrättäville korvauksille toimituksen vireilletulosta alkaen maksettava 6 %:n vuotuinen korko. Kiinteistöarviointiin sisältyy aina epävarmuutta. Yksittäisissä tilanteissa kohteen arvo voi poiketa ennalta arvioidusta markkina-arvosta molempiin suuntiin. Mikäli poliittisessa päätöksenteossa katsotaan, ettei tällaista, sinänsä normaalistikin omaisuuden arvon mittaamiseen liittyvää riskiä haluta jättää lunastettavan omaisuuden omistajan kannettavaksi, lakiin voitaisiin ottaa säännös lunastuskorvauksen korottamisesta kiinteällä kertoimella. Lähtökohtana lunastuskorvauksen määräämisessä tulee edelleen olla lunastettavan omaisuuden haltijan varallisuusaseman pysyttäminen ennallaan. Työryhmän käsityksen mukaan täyden korvauksen vaatimus täyttyy jo nykyisellään lähes kaikissa lunastustilanteissa, mutta arviointiin liittyvä virhemarginaali voi kuiten- 11
kin vaihdella kohteesta riippuen 10 %:sta aina 50 %:iin. Kaikkien arviointimenetelmistä johtuvien epävarmuuksien poistaminen ei ole mahdollista ilman lunastuskorvausten merkittävää korottamista. Suuri korotuskerroin saattaisi puolestaan heijastua haitallisesti alueiden hankkimiseen vapaaehtoisin kaupoin. Työryhmän keskusteluissa korotuskertoimen vaihteluväli on ollut 0 ja 25 %:n välillä siitä riippuen, millainen painoarvo erilaisille näkökohdille halutaan antaa. Mahdollisen korotuskertoimen suuruudesta päättäminen on viime kädessä sellaista yhteiskunnallista harkintaa, jonka suorittaminen kuuluu valtioneuvostolle ja viime kädessä eduskunnalle. Lunastuslaista esitetään kumottavaksi niin sanottua arvonleikkausta koskevat säännökset. Voimassa olevaan lunastuslakiin sisältyvän arvonleikkauksen tarkoituksena on jättää eräissä kunnan maapolitiikkaan liittyvissä lunastuksissa asemakaavoituksesta aiheutuva arvonnousu ottamatta huomioon lunastuskorvausta määrättäessä. Arvonleikkaussääntely merkitsee poikkeusta omaisuuden arvostamisen perusteista. Perustuslain edellyttämän täyden korvauksen vaatimuksen, sääntelyjärjestelmän johdonmukaisuuden ja maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta nykyistä oikeustilaa ei voida pitää tyydyttävänä. Arvonleikkaussääntely ei näet koske muun tyyppisiä odotusarvoja, eikä alueen yleiskaavoituksesta tai läheisten alueiden asemakaavoituksesta taikka esimerkiksi liikenneyhteyksien parantumisesta johtuvaa arvonnousua. Lunastustoimikunnan kokoonpanoa koskevia säännöksiä esitetään tarkistettavaksi siten, että uskottujen miesten käyttäminen ei olisi enää välttämätöntä kaikissa tilanteissa. Asianosaisella olisi kuitenkin oikeus vaatia uskottujen miesten käyttämistä. Lakiin esitetään lisäksi tehtäväksi lunastuskorvauksen maksamista ja tallettamista koskevaa menettelyä yksinkertaistavia muutoksia. Kohteenkorvaus tulisi tallettaa niissä tilanteissa, jossa lunastuksen kohteena olevaan kiinteistöön kohdistuu lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin merkitty panttioikeus. Korvausta ei olisi näissäkään tilanteissa tarpeen tallettaa, jos panttioikeuden haltija on suostunut korvauksen maksamiseen tai lunastustoimikunta harkitsee jäljelle jäävän omaisuuden vastaavan siihen kohdistuvista panttioikeuksista. Alle 1000 euron suuruista lunastuskorvausta ei olisi tarpeen tallettaa aluehallintovirastoon, vaan korvauksen voisi maksaa lunastettavan kiinteistön omistajalle. Pantinhaltijan oikeuksien turvaamiseksi lakiin esitetään lisättäväksi säännöstä, jonka mukaan pantinhaltijalla olisi oikeus saada korvausta lunastajalta vahingostaan, jos korvausta ei olisi talletettu. Alle 20 euron suuruista lunastuskorvausta ei olisi tarpeen maksaa. Menettely tutkimuslupa- ja lunastuslupa-asioissa säilyisi pääosin nykyisenlaisena. Hakemusasiakirjojen nähtävillä pitämisestä kunnissa esitetään kuitenkin luovuttavaksi ja siirryttäväksi asiakirjojen sähköiseen nähtävillä pitoon viranomaisen verkkosivuilla. 12
SAMMANDRAG Arbetsgruppen föreslår att ersättningsgrunderna i lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter (603/1977) ska revideras. Syftet med ändringarna är att trygga ställningen för den som innehar egendom som inlöses. Ersättningsgrunderna bör revideras för att motsvara forskningen och den internationella utvecklingen i fråga om fastighetsvärdering. Bland annat ska ersättningen för föremål grunda sig på marknadsvärdet i stället för på gängse värde såsom nu. Detta kommer dock inte i praktiken att inverka på inlösningsersättningens belopp, eftersom definitionen av marknadsvärde i sak motsvarar begreppet gängse värde. Avsikten är också att avstå från den företrädesordning som i lagen anges för värderingsmetoderna och göra det möjligt att välja värderingsmetod från fall till fall utgående från vilken metod som på det mest tillförlitliga sättet leder till ett värde som överensstämmer med full ersättning. Det föreslås att tillämpningsområdet för den så kallade bostads- och näringsgarantin i inlösningslagen utvidgas så att den till skillnad från nuläget ska gälla alla inlösningssituationer. Bostads- och näringsgarantin ska gälla fastigheter som använts som stadigvarande bostad och fritidsfastigheter samt fastigheter som använts för näringsverksamhet. När inlösen hänför sig till en sådan fastighet ska ersättningen för föremål oberoende av marknadsvärdet bestämmas till minst ett så stort belopp att det ger möjlighet att på orten skaffa ett föremål som tillhandahåller motsvarande nytta i form av boende eller näring. Ersättningen kan därmed i vissa fall överskrida föremålets marknadsvärde. Bostads- och näringsgarantin ska utöver fysiska personer gälla sådan näringsverksamhet som dessa bedriver i bolagsform, inklusive jord- och skogsbruk i bolagsform samt småskalig företagsverksamhet. Bostads- och näringsgarantin ska inte gälla egendom som förvärvats i placeringssyfte, inte heller mer omfattande industri- och företagsverksamhet. Egendomsskyddet förstärks också av att så kallad kompensering av nytta frångås, vilket innebär att de värdestegringar som ett inlösningsprojekt medför för fastigheternas värde allmänt sett ska beaktas, samt att det för de ersättningar för begränsning av markanvändningen som bestäms med stöd av olika lagar ska betalas en årlig ränta på 6 % från det förrättningen blev anhängig. Fastighetsvärderingar är alltid förenade med osäkerhet. I enskilda fall kan föremålets värde skilja sig från det på förhand uppskattade marknadsvärdet i vardera riktningen. Om det i det politiska beslutsfattandet anses att en sådan risk, som i och för sig även normalt förekommer i samband med mätning av egendomens värde, inte ska påföras ägaren av den egendom som ska inlösas, kan det i lagen tas in en bestämmelse om att inlösningsersättningen höjs med en fast koefficient. Utgångspunkten vid bestämmande av inlösningsersättning bör fortfarande vara att förmögenhetsställningen för den som innehar den egendom som ska inlösas inte förändras. Enligt arbetsgruppens 13
uppfattning blir kravet på full ersättning redan i sin nuvarande form uppfyllt i nästan alla inlösningssituationer, men den felmarginal som hänför sig till värderingarna kan dock beroende på föremålet vara allt från 10 % ända upp till 50 %. Att avskaffa alla osäkerhetsfaktorer som beror på värderingsmetoderna är inte möjligt utan en betydande höjning av inlösningsersättningarna. En hög förhöjningskoefficient kunde för sin del ha en negativ inverkan när det gäller förvärv av områden genom frivilliga köp. Under diskussionerna i arbetsgruppen har variationsintervallet för höjningskoefficienten legat mellan 0 och 25 % beroende på vilken vikt man velat ge olika synpunkter. Storleken på en eventuell höjningskoefficient avgörs i sista hand genom samhälleligt beslutsfattande i statsrådet och i sista hand i riksdagen. Det föreslås att inlösningslagens bestämmelser om så kallad värdenedsättning ska upphävas. Syftet med den värdenedsättning som ingår i den gällande inlösningslagen är att vid vissa inlösningar som hänför sig till kommunens markpolitik inte beakta den värdestegring som följer av detaljplanläggning när inlösningsersättning bestäms. Bestämmelserna om värdenedsättning innebär ett undantag från grunderna för värdering av egendom. Med tanke på det krav på full ersättning som finns i grundlagen, ett konsekvent regleringssystem och likabehandling av markägarna kan det nuvarande rättsläget inte anses tillfredsställande. Bestämmelserna om värdenedsättning gäller nämligen inte andra slag av förväntningsvärden och inte heller värdestegring som följer av generalplaneringen av området eller detaljplaneringen av närliggande områden eller t.ex. förbättrade trafikförbindelser. Bestämmelserna om inlösningskommissionens sammansättning föreslås bli reviderade så att det inte längre är nödvändigt att anlita gode män i alla situationer. Sakägare ska dock ha rätt att kräva att gode män anlitas. I lagen föreslås det dessutom ändringar som förenklar förfarandet för betalning och deponering av inlösningsersättningen. Ersättning för föremål ska deponeras i de fall då en i lagfarts- och inteckningsregistret införd panträtt hänför sig till den fastighet som är föremål för inlösen. Ersättningen behöver enligt förslaget inte deponeras heller i dessa situationer, om innehavaren av panträtt har samtyckt till betalning av ersättningen eller inlösningskommissionen prövar att återstoden av egendomen motsvarar de panträttigheter som hänför sig till den. En inlösningsersättning som understiger 1000 euro behöver inte deponeras hos regionförvaltningsverket, utan ersättningen kan betalas till ägaren av den fastighet som ska inlösas. För att trygga panthavarens rättigheter föreslås det att det tas in en bestämmelse enligt vilken panthavaren har rätt att få ersättning av inlösaren för sin skada, om ersättningen inte har deponerats. En inlösningsersättning som understiger 20 euro behöver enligt förslaget inte betalas. 14
Förfarandet i ärenden som gäller tillstånd till undersökning och ärenden som gäller inlösningstillstånd kvarstår i huvudsak utan ändringar. Det föreslås dock att ansökningshandlingarna inte längre ska hållas framlagda i kommunerna utan i stället finnas elektroniskt på myndighetens webbplats. 15
Hallituksen esitys eduskunnalle kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Esityksessä ehdotetaan kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (603/1977) korvausperusteet uudistettavaksi. Muutosten tarkoituksena on osaltaan varmistaa perustuslaissa turvatun täyden korvauksen vaatimuksen toteutumista kaikissa lunastustilanteissa. Lunastettavasta omaisuudesta tulisi määrätä sen käyvän hinnan sijaan omaisuuden markkina-arvoa vastaava täysi korvaus. Markkina-arvoon perustuva korvaus sisältäisi odotusarvot, jotka perustuvat odotettavissa olevaan omaisuuden sallitun käyttötavan muutokseen. Markkina-arvon määrittäminen voisi perustua nykyistä monipuolisemmin erilaisten arviointimenetelmien hyödyntämiseen. Asiallisesti markkina-arvo vastaa arvioinnin perustana olevaa voimassa olevan lain mukaista käypää hintaa. Esityksessä ehdotetaan, että lunastuskorvaukselle suoritettaisiin kiinteä prosenttiperusteinen korotus. Tällä pyrittäisiin varmistamaan, että täyden korvauksen vaatimus ei jäisi toteutumatta arvioinnin epätarkkuuden vuoksi. Lunastuslaista esitetään kumottavaksi niin sanottua arvonleikkausta koskevat säännökset, jotka merkitsevät poikkeusta omaisuuden arvostamisen perusteista. Sääntelyn kumoaminen varmistaisi perustuslaissa turvatun täyden korvauksen toteutumisen myös kuntien maanhankintaan liittyvissä lunastuksissa. Menettelyä tutkimuslupa- ja lunastuslupa-asioissa esitetään tarkistettavaksi siten, että asiakirjojen nähtävillä pitämisestä kunnissa luovutaan. Asiakirjat olisivat jatkossa saatavissa viranomaisten verkkosivuilta. Lunastustoimikunnan kokoonpanoa koskevia säännöksiä esitetään tarkistettavaksi siten, että uskottujen miesten kutsuminen toimitusmiehiksi ei olisi enää välttämätöntä kaikissa tilanteissa. Lakiin esitetään lisäksi tehtäväksi lunastuskorvauksen maksamista ja tallettamista koskevaa menettelyä yksinkertaistavia muutoksia. Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan kuuden kuukauden kuluttua niiden vahvistamisesta. 16
YLEISPERUSTELUT 1 Johdanto Lunastuslain uudistamishankkeen tavoitteeksi on lunastuskorvausten osalta asetettu lunastuslain korvauksen määräämisen perusteiden ja korvausmenettelyä koskevan sääntelyn ajantasaisuuden arvioiminen sekä lunastuslain tarkistaminen sen varmistamiseksi, että perustuslaista johtuva täyden korvauksen vaatimus täyttyy ja maanomistajien tasapuolinen kohtelu toteutuu kaikissa lunastustoimituksissa. Lunastuslakityöryhmän tehtäväksi on asetettu lunastuslakiin sekä muihin lakeihin tehtävien muutosehdotusten laatiminen siten, että hankkeen tavoitteet saavutetaan. Työryhmä on laatinut mietintönsä toimeksiantonsa mukaisesti hallituksen esityksen muotoon. 17
2 Nykytila 2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö Lunastuskorvauksen määrääminen lunastuslain mukaan Perustuslain 15 :n 2 momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. Lunastuskorvauksen määräämisen valtiosääntöoikeudellisena reunaehtona on siten täyden korvauksen vaatimuksen täyttyminen. Lainkohdan mukaan lunastuksesta aiheutuvat menetykset on hyvitettävä täysimääräisesti eli luovuttajan varallisuusaseman on pysyttävä muuttumattomana. Perustuslaista ei kuitenkaan johdu estettä säätää lunastuskorvauksen perusteista tavalla, joka johtaisi luovuttajan kannalta parempaan lopputulokseen. Lunastusmenettelystä ja korvauksen perusteista säädetään laissa kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta (603/1977, lunastuslaki). Lunastuslaki on kiinteän omaisuuden lunastamista koskeva yleislaki. Lunastuslain mukaisia menettelysäännöksiä sovelletaan useiden muiden säännösten perusteella tapahtuvissa lunastusmenettelyissä sekä määrättäessä korvauksia omaisuuden käytön rajoittamista koskevissa tapauksissa. Keskeisin poikkeus on vesilaki (587/2011), joka sisältää kattavat vesitalousasioiden käsittelyä koskevat menettelysäännökset. Lunastuslain 29 :n 1 momentin mukaan lunastettavan omaisuuden omistajalla on oikeus saada täysi korvaus (kohteenkorvaus) lunastuksen vuoksi aiheutuvista taloudellisista menetyksistä. Lunastuslain esitöiden (HE 179/1975 II vp s. 18) mukaan luovuttajien varallisuusasema ei saa lunastuksen vuoksi huonontua eikä myöskään parantua. Lunastuskorvauksen on näin vastattava sitä luovuttajan varallisuusaseman heikkenemistä, joka lunastuksen vuoksi syntyisi, jos lunastuskorvausta ei maksettaisi. Toisaalta esitöissä todetaan, että Lunastuskorvaus on määrättävä sen mukaan, mitä luovuttaja menettää eikä sen mukaan, mitä lunastaja saa. (HE 179/1975 II vp s. 20). Korvaukset jakautuvat kohteenkorvaukseen, haitankorvaukseen ja vahingonkorvaukseen. Myös ne tahot, joilta ei lunasteta omaisuutta, voivat tietyin edellytyksin saada korvausta, jos heille aiheutuu merkittävää haittaa tai vahinkoa lunastuksesta tai siitä yrityksestä, jota varten lunastus toteutetaan. Korvaukset määritellään viran puolesta lunastustoimituksessa, jonka suorittaa lunastustoimikunta. Usein korvauksesta päästään sopimukseen. Lunastustoimikuntaan kuuluu toimitusinsinööri ja kaksi uskottua miestä. 18
Lunastuskorvauksen määräämisessä sovellettava arviointimenetelmä on valittava kohteen ominaisuuksien ja arviointitilanteen mukaisesti. Lunastuslain 30 :n 1 momentin mukaan lunastettavasta omaisuudesta on määrättävä omaisuuden käyvän hinnan mukainen täysi korvaus (kohteenkorvaus). Mikäli käypä hinta ei vastaa luovuttajan täyttä menetystä, arvioiminen on perustettava omaisuuden tuottoon tai siihen pantuihin kustannuksiin. Lunastuslain esitöissä (HE 179/1975 vp s. 18) ei ole otettu kantaa arviointimenetelmien keskinäiseen järjestykseen. Laissa ei myöskään ole tarkemmin säädetty siitä, millä tavoin arviointimenetelmiä tulee soveltaa. Kohteenkorvaus arvioidaan käytännössä useimmiten kauppa-arvomenetelmällä hyödyntäen Maanmittauslaitoksen ylläpitämää kauppahintarekisteriä. Kauppa-arvomenetelmässä haetaan kauppahintarekisteristä samalla paikkakunnalla tehtyjä kauppoja, joissa kaupan kohde vastaa luonteeltaan lunastuskohdetta. Kauppa-arvomenetelmällä saadaan vaihteluväli, jolla osoitetun hajonnan puitteissa käyvän hinnan ajatellaan vaihtelevan. Arvioinnin lähtöoletuksena on, että todennäköinen arvioitavan kohteen hinta asettuisi vapaaehtoisessa kaupassa tälle tasolle. Lunastuslaissa tarkoitetun käyvän hinnan on katsottu vastaavan vaihteluvälin keskitasoa eli se on vaihteluvälin keskiarvo. Ellei kauppa-arvomenetelmää voida käyttää esimerkiksi vertailukauppa-aineiston puutteellisuuden tai vähäisyyden takia, arvio tulee suorittaa tuottoarvo- tai kustannusarvomenetelmällä. Tuottoarvomenetelmässä kohteen arvo perustetaan arviokohteen tulevassa käytössä syntyvien vuotuisten nettotuottojen nykyarvojen summana. Kustannusarvomenetelmässä kohteen arvo määrätään todellisten tai todennäköisten rakentamis- yms. tuotantokustannusten perusteella. Käytännön arvioinnissa on mahdollista käyttää kaikkien kolmen menetelmän yhdistelmää tai jotain muutakin menetelmää, jos se tuottaa omaisuutta luovuttavan kannalta edullisemman lopputuloksen. Korvauksen määrittelyyn liittyy olennaisella tavalla kysymys siitä, minkä ajankohdan mukaan omaisuuden arvo on määrättävä. Lunastuslain 44 :n ensimmäisen momentin mukaan omaisuus tulee arvostaa sellaisena kuin se on lunastuspäätöksen julistamishetkellä tai, jos hakija on aikaisemmin saanut haltuunotto-oikeuden, sellaisena kuin omaisuus tällöin oli. Toisen momentin mukaan korvaus lunastettavasta omaisuudesta on, jollei lunastuslain säännöksistä muuta johdu, määrättävä lunastuspäätöksen julistamisen ajankohdan arvon mukaan. Kohteenkorvauksen määrittämiseen liittyy keskeisesti lunastusyrityksen vaikutuksen poistaminen. Jos yritys, jonka toteuttamiseksi lunastus toimeenpannaan, on merkittävästi korottanut tai alentanut lunastettavan omaisuuden arvoa, korvaus on lunastuslain 31 :n 1 momentin mukaan määrättävä vastaamaan sitä arvoa, joka omaisuudella olisi ollut ilman sanottua vaikutusta. Lunastuslain 31 :n 2 ja 3 momentissa säädetään erityisestä korvauksen määrittelyperusteesta, jonka tarkoituksena on jättää eräissä 19
kunnan maapolitiikkaan liittyvissä lunastuksissa asemakaavoituksesta aiheutuva arvonnousu ottamatta huomioon lunastuskorvausta määrättäessä. Tätä määrittelyä kutsutaan arvonleikkaukseksi. Lunastuslain 32 :ssä säädetään niin sanotusta asunto- ja elinkeinotakuusta. Säännös tulee sovellettavaksi lunastuslain 31 :ssä tarkoitetuissa tilanteissa. Lunastuskorvaus on tällöin määrättävä ainakin niin suureksi kuin on tarpeen vastaavanlaisen oman asunnon tai saman toimeentulon tarjoavan, lunastettua vastaavan omaisuuden hankkimiseen lunastetun tilalle. Tarkoituksena on poistaa lunastuslain 31 :stä mahdollisesti aiheutuva vaje lunastuskorvauksesta. Lunastuslain 32 ei kuitenkaan muodosta itsenäistä korvausperustetta, eikä se voi johtaa lunastuslain 29 :n mukaista täyttä korvausta korkeamman korvauksen suorittamiseen. Lunastuskorvauksesta voidaan vähentää korvauksensaajan hyötymistarkoituksessa tekemien toimien vaikutukset. Jos korvauksensaaja on saatuaan tiedon mahdollisesta lunastuksesta ryhtynyt lunastettavaa omaisuutta koskeviin muuttamis- tai määräämistoimiin saadakseen suuremman korvauksen kuin hakija on velvollinen maksamaan, korvaus on lunastuslain 34 :n mukaan määrättävä sellaiseksi miksi se olisi muodostunut, jos toimenpiteitä ei olisi suoritettu. Säännös koskee sekä omaisuuden tosiasiallisen tilan parantamista esimerkiksi rakentamalla että omaisuuteen kohdistuvia oikeustoimia. Lunastuslain 36 :ssä säädetään niin sanotun jäännöskiinteistön omistajalle aiheutuvan hyödyn vähentämisestä lunastuskorvauksesta silloin, kun henkilölle aiheutuu pysyväisluontoista hyötyä lunastuksesta tai siitä yrityksestä, jonka toteuttamiseksi lunastus toimeenpannaan. Hyöty on kohtuuden mukaan sovitellen ja korvauksensaajan oikeutta täyteen korvaukseen supistamatta vähennettävä tämän saamasta kohteen- ja haitankorvauksesta. Säännös ei koske mahdollista vahingonkorvausta. Edellä tarkoitetun kohteenkorvauksen lisäksi lunastuskorvaus käsittää luovuttajan oikeuden haitan- ja vahingonkorvaukseen. Kun samalle henkilölle kuuluvasta omaisuudesta lunastetaan osa ja tästä tai siitä yrityksestä, jonka toteuttamiseksi lunastus toimeenpannaan, aiheutuu pysyväisluontoista haittaa jäljelle jäävän omaisuuden käyttämiselle, haitta on lunastuslain 35 :n mukaan korvattava (haitankorvaus). Lisäksi lunastettavan omaisuuden omistajalla on lunastuslain 37 :n nojalla oikeus korvaukseen, kun lunastuksesta aiheutuu tälle muuttamisen, liikkeen tai ammatin harjoittamisen keskeytymisen taikka muun syyn vuoksi tappiota, kustannuksia tai muuta vahinkoa (vahingonkorvaus). Oikeus haitan- ja vahingonkorvaukseen koskee myös tahoja, joilta ei lunasteta omaisuutta. Lunastuslain 38 :n mukaan edellytyksenä korvauksen saamiselle on, että henkilö kärsii lunastuksen tai lunastuksella toteutettavan yrityksen vuoksi merkittävää 20
haittaa tai vahinkoa, josta olisi määrättävä korvaus, jos häneltä olisi lunastettu, ja että taho vaatii korvausta ja että korvaamista on olosuhteisiin katsoen pidettävä kohtuullisena. Korvauksen saamisen edellytykset ovat siten korkeammat kuin sellaisen henkilön kohdalla, jolta lunastetaan omaisuutta. Lunastuskorvauksen määrää lunastustoimikunta, johon kuuluu toimitusinsinööri ja kaksi uskottua miestä. Pääsäännön mukaan lunastuskorvausta koskevat kysymykset tutkitaan ja ratkaistaan viran puolesta. Poikkeuksen tästä muodostavat lunastuslain 38 :ssä tarkoitetut muille kuin omaisuutta luovuttaville tahoille suoritettavat haitan- ja vahingonkorvaukset, jotka suoritetaan vain asianosaisen esittäessä tätä koskevan vaatimuksen. Virallisperiaatteesta huolimatta asianosaiset esittävät käytännössä usein korvauksen määrittelyn tueksi vaatimuksia sekä näyttöä lunastettavan omaisuuden arvosta. Lunastaja ja luovuttaja voivat sopia korvauksesta. Lunastustoimikunnan on lunastuslain 40 :n mukaan vahvistettava sopimus, jollei korvausta ole sovittu ilmeisesti pienemmäksi kuin miksi se muutoin olisi määrättävä. Pääsäännön mukaan korvauksen on oltava kertakaikkinen rahakorvaus. Lunastaja ja luovuttaja voivat kuitenkin sopia korvauksen suorittamisesta osaksi tai kokonaan kiinteänä tai muuna lunastettua omaisuutta vastaavana omaisuutena. Lunastustoimikunnan on vahvistettava tällainen sopimus. Eräissä poikkeustapauksissa korvaus voidaan suorittaa vuotuisena maksuna. Lunastuskorvaukselle on määrättävä suoritettavaksi kuuden prosentin korko siitä päivästä, jolloin hakija on saanut oikeuden lunastettavan alueen haltuunottoon. Lunastuskorvaukseen eivät kuulu välttämättömät edunvalvontakulut, jotka määrätään lunastusta hakevan maksettavaksi. Lunastuskorvausta koskevaan lunastustoimikunnan päätökseen voidaan lunastuslain 89 :n mukaan hakea muutosta valittamalla maaoikeuteen kiinteistönmuodostamislaissa säädetyssä järjestyksessä. Maaoikeuden tuomioon voi kiinteistönmuodostamislain 238 :n mukaan hakea muutosta valittamalla korkeimmalta oikeudelta, jos korkein oikeus myöntää valitusluvan. Arvonleikkaus Arvonleikkauksesta säädetään lunastuslain 31 :n 2 ja 3 momentissa. Pykälän 2 momentin mukaan lunastettaessa valtiolle, kunnalle tai kuntayhtymälle kiinteää omaisuutta tai pysyvä erityinen oikeus yhdyskuntarakentamista varten alueelta, jolle kunta on päättänyt laadittavaksi asemakaavan tai jonka asemakaavaa on päätetty muuttaa, ei kaavan laatimis- tai muuttamispäätöksen jälkeen tapahtunutta maan arvonnousua 21
oteta huomioon. Kuitenkin se osa arvonnoususta, joka vastaa yleisen hintatason kohoamista tai joka on muutoin aiheutunut muista syistä kuin siitä kaavoituksesta, jonka toteuttamiseksi lunastus toimeenpannaan, luetaan korvauksensaajan hyväksi. Korvausta määrättäessä jätetään kuitenkin huomioon ottamatta maan arvonnousu enintään 7 vuotta lunastuksen vireillepanoa edeltäneestä päivästä lähtien. Arvonleikkaussäännöksen soveltamisesta lunastustoimituksissa ei ole saatavissa tilastotietoja. Korkeimman oikeuden ja maaoikeuksien ratkaisukäytännön sekä Maanmittauslaitokselta saatujen tietojen perusteella voidaan soveltamistilanteita arvioida olleen nykyisen maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) voimassaoloaikana 10 20 tapausta. Korkeimman oikeuden ratkaisukäytäntöä arvonleikkaussäännöksen vaikutuksesta lunastuskorvauksen suuruuteen ei ole. Sen sijaan korkein oikeus on arvioinut arvonleikkauksen soveltamisen edellytyksiä useammassa ratkaisussa (KKO 1987:121, 1990:98, 1993:66, 1995:214 ja 2014:2). Kunnat voivat hankkia yhdyskuntarakentamiseen tarvittavia alueita vapaaehtoisilla kaupoilla, maanvaihdoilla, etuostomenettelyllä tai lunastamalla. Alueiden hankinta kunnan omistukseen on ainoastaan osa kunnan maapoliittista keinovalikoimaa. Kunnat, kun otetaan huomioon niille kuuluva kaavoitusta, suunnittelutarveratkaisusta päättämistä sekä poikkeamista koskeva toimivalta, voivat varsin laajasti päättää maankäytön suunnittelusta ja rakentamistoiminnasta alueellaan. Tämän lisäksi kunnat voivat ohjata yhdyskuntarakentamista maankäyttö- ja rakennuslain 12 a luvun nojalla alueellaan velvoittamalla maanomistajan osallistumaan yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin maankäyttösopimuksella ja kehittämiskorvauksella. Kunnat ovat keskenään hyvin erilaisia. Tämä ilmenee myös kunnallisista maapolitiikoista, joiden lähtökohdat, tavoitteenasettelu ja hyödynnetty keinovalikoima vaihtelevat suuresti. Yleisesti voidaan kuitenkin todeta, että kuntien maanhankinta perustuu pääosin vapaaehtoisiin kauppoihin ja lunastusta käytetään erittäin harvoin. Ympäristöministeriöstä saatujen tietojen mukaan kunnat ovat panneet vireille maankäyttö- ja rakennuslain voimaantulon (1.1.2000) jälkeen noin 70 lunastuslupa-asiaa, eli keskimäärin neljä asiaa vuodessa. Kuntien tekemät lunastushakemukset ovat menestyneet varsin hyvin ja lunastuslupa on myönnetty lähes aina harvoja yksittäistapauksia lukuun ottamatta. Maanmittauslaitoksen ylläpitämän kiinteistönkauppoja koskevan tilastopalvelun mukaan kunnat ovat tehneet vuosina 1985 2018 lähes 10 000 raakamaaksi tilastoitua kiinteistönkauppaa. Kauppojen määrä lienee todellisuudessa suurempi, koska aikaisemmin raakamaakauppojen tilastointi ei ole ollut kattavaa. Lunastuslupa-asioiden lukumäärät ja arvonleikkaussäännöstön soveltamisen harvinaisuus eivät anna täysin oikeasisältöistä kuvaa arvonleikkaussääntelyn merkityksestä kuntien harjoittamalle maapolitiikalle. Suomen Kuntaliitto ja kunnat ovat lunastuslain- 22
säädännön uudistamistarpeita koskevasta arviomuistiosta ja arvonleikkaussäännöstön poistamisen vaikutuksia koskevasta selvityksestä (OM selvityksiä ja ohjeita 33/2016 ja 20/2018) antamissa lausunnoissaan (OM mietintöjä ja lausuntoja 44/2017) tuoneet esille lunastusmenettelyn ja siihen liittyvän arvonleikkaussääntelyn tarpeellisuuden osana kunnan maapoliittista keinovalikoimaa sekä korostaneet sääntelyn merkitystä vapaaehtoisin kaupoin tapahtuvan maanhankinnan näkökulmasta. Lunastuskorvauksen määrääminen muun lainsäädännön mukaan Lunastuslain lisäksi lunastuskorvauksia koskevia säännöksiä sisältyy useisiin muihin lakeihin. Lait saattavat sisältää joko viittauksen lunastuslakiin korvauksen määrittämisen osalta tai vaihtoehtoisesti itsenäisen, lunastuslaista poikkeavan korvausperusteen. Maankäyttö- ja rakennuslain (103/1999) 103, ratalain (110/2007) 43, maantielain (503/2005) 53, maa-aineslain (555/1981) 8 ja luonnonsuojelulain (1096/1996) 53 sisältävät suorat viittaukset korvauksen määrittelyä koskien lunastuslain säännöksiin. Lakeihin saattaa lisäksi sisältyä käytönrajoitusten korvaamiseen liittyviä korvauskynnyksiä. Kiinteistönmuodostamislain (554/1995) 200 ja kiinteistötoimituksessa tapahtuvasta lunastamisesta annetun lain (553/1995) 1 edellyttävät täyden korvauksen suorittamista lunastettavasta omaisuudesta. Lunastuslain tapaan kiinteistönmuodostamislain mukaan määrättävä korvaus arvioidaan lähtökohtaisesti kauppa-arvomenetelmällä. Yksityistielain (560/2018) 15 :n mukaan kiinteistön omistajalla, erityisen oikeuden haltijalla ja tieosakkaalla on oikeus saada korvaus yksityistielaissa tarkoitetun oikeuden perustamisesta, muuttamisesta tai lakkauttamisesta taikka muusta toimenpiteestä aiheutuneesta vahingosta, haitasta tai kustannuksesta. Laissa ei ole tarkemmin säädetty korvauksen suuruudesta. Perustuslain 15 huomioon ottaen säännöstä lienee tulkittava siten, että ainakin maan luovuttamisen osalta on suoritettava täysi korvaus omaisuuttaan menettävälle. Koskiensuojelulain (35/1987) 2 :n, Ounasjoen erityissuojelusta annetun lain (703/1983) 2 :n ja Kyrönjoen erityissuojelusta annetun lain (1139/1991) 2 :n nojalla vesivoiman käytön estymisestä suoritetaan vesivoiman luonnonmukaisen nimellistehon perusteella lasketun käyvän hinnan mukainen täysi korvaus. Vesivoiman käytön estymisessä ei ole kysymys varsinaisesta pakkolunastuksesta, vaan omaisuuden käytön rajoittamisesta. Perustuslakivaliokunta kuitenkin katsoi lainsäädäntövaiheessa (PeVL 18/1982, 8/1986 vp ja 4/1990 vp) rajoitusten olevan niin pitkälle meneviä, että ne rinnastuvat tosiasiallisilta vaikutuksiltaan pakkolunastukseen. Vesilain (587/2011) mukaan vahingoista ja haitoista on suoritettava menetyksen arvoa vastaava täysi korvaus. Jos kysymys on maapohjaan ja sillä oleviin rakennuksiin, 23
rakennelmiin ja laitteisiin kohdistuvasta edunmenetyksestä, korvaus on vesilain 13 luvun 11 :n mukaan määrättävä puolitoistakertaisena. Myös korvaus perustetusta käyttöoikeudesta vesivoimaan tai menetetystä vesivoimasta on määrättävä puolitoistakertaisena. Kerroin ei kuitenkaan koske ojaa, vesijohtoa, vedenottamoa tai viemäriä varten tarvittavaa aluetta. Myös ympäristönsuojelulain (527/2014) 69 :ssä viemäriputken edellyttämän käyttöoikeuden perustamisen johdosta suoritettavan korvauksen määrittelyn osalta viitataan vesilain säännöksiin. Vastaavan kaltainen kerroin sisältyi jo vuoden 1961 vesilakiin, jota koskevissa esitöissä kerrointa perusteltiin historiallisella traditiolla ja sillä, että lunastus toteutetaan vesilain järjestelmässä yksityisen taloudellisen edun saavuttamiseksi (ks. KM 1958:97 s. 60). Nykyistä vesilakia säädettäessä kerrointa perusteltiin pääasiassa tällä vanhan vesilain mukaisella traditiolla (HE 277/2009 vp s. 163 164 ja 209). Kaivoslain (621/2011) 77 :n mukaan kaivosalueeksi ja kaivoksen apualueeksi tarvittavien alueiden käyttöoikeuksien ja muiden erityisten oikeuksien lunastaminen suoritetaan kaivostoimituksessa, jossa noudatetaan lunastuslain säännöksiä. Kaivoslain 86 sisältää erityisen korvauksen määräämisen perustetta koskevan säännöksen. Lunastettaessa kaivosalue, kaivoksen apualue tai asemakaavassa kaivostoimintaa varten osoitettu alue omistusoikeudella, korvaus määrätään puolitoistakertaisena alueen arvoon nähden. Kerrointa perusteltiin valiokuntavaiheessa viittaamalla vesilain kerrointa koskevaan säännökseen (TaVM 49/2010 vp s. 15 ja 21). Erityinen lunastuskorvauksen määräytymisperuste sisältyy edellä mainittujen lisäksi lakiin omaisuuden lunastamisesta puolustustarkoituksiin (1301/1996, puolustuslunastuslaki). Lain 4 :n 1 momentin mukaan lunastettavasta omaisuudesta on määrättävä omaisuuden korkeimman käyvän hinnan mukainen täysi korvaus. Tämän on ymmärretty tarkoittavan korkeampaa korvaustasoa kuin lunastuslain 30 :n 1 momentissa tarkoitetun käyvän hinnan. Korvauksen määräämiseen sovelletaan muilta osin lunastuslain säännöksiä. Lunastuslaista poikkeavaa korvausperustetta perusteltiin lainvalmistelun yhteydessä puolustusvoimien maapolitiikalla sekä tarpeella pitää yllä hyviä yhteiskuntasuhteita (HE 224/1996 vp s. 2). Myös puolustuslunastuslain edeltäjä (laki pakkolunastuksesta puolustustarkoituksiin, 787/1944) sisälsi vastaavan säännöksen. Eduskunta on hyväksynyt hallituksen esitykseen 253/2018 vp sisältyvän ehdotuksen uudeksi laiksi kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi ( / ), joka korvaa puolustuslunastuslain voimaantullessaan vuonna 2020. Korvauksen määräämisen perusteissa ei tapahdu muutosta. Kiinteä omaisuus voi hankkeesta riippuen joutua pakkolunastuksen kohteeksi lunastuslain tai jonkin muun edellä mainitun lain nojalla. Järjestelmä ei voida pitää kaikilta osin johdonmukaisena, jos lunastuskorvauksen suuruus vaihtelee sovellettavaksi tulevasta laista johtuen. Eräissä tilanteissa hakijalla on sinänsä mahdollisuus vaikuttaa siihen, minkä lain nojalla käyttöoikeuden perustetaan ja lunastuskorvaus määrätään. 24