EUROOPAN PARLAMENTTI 1999 2004 Kansalaisvapauksien ja -oikeuksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta 14. maaliskuuta 2002 TYÖASIAKIRJA Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella Kansalaisvapauksien ja -oikeuksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta Esittelijä: Ana Palacio Vallelersundi DT\464037.doc PE 311.026
I. JOHDANTO Unionin kansalaisuus on merkittävin yhdistävä tekijä yksittäisen kansalaisen ja Euroopan unionin (EU) välillä ja perusta eurooppalaisen identiteetin lujittamiselle. Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa (17 22 artikla) tunnustetaan seitsemän unionin kansalaisuuteen liittyvää oikeutta, muun muassa oikeus vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun (jotka on kirjattu myös perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohtaan). Tämä oikeus ei riipu siitä, harjoittaako asianomainen kansalainen jotain taloudellista toimintaa tai osallistuuko hän johonkin koulutukseen (koska kyseinen oikeus perustuu itse perustamissopimukseen); tämä oikeus on siis saavutettu riippumatta Euroopan unionin jäsenvaltioiden hallinnollisista toimista (ks. tuomioistuimen oikeuskäytäntö esim. asiassa 48/75, Royer, 8.3.1976 annettu tuomio). II. OIKEUSPERUSTA JA MENETTELY * Oikeusperusta: EY:n perustamissopimuksen 18 artikla ei ole ainoa perusta kansalaisten liikkumisen vapaudelle. On muita, ennen unionin kansalaisuuden käsitteen käyttöönottoa annettuja säännöksiä, jotka muodostavat monimutkaisen kahdesta asetuksesta ja yhdeksästä direktiivistä (jotka koskevat eri henkilöryhmiä, joiden erityisoikeudet on tapauskohtaisesti määritelty) koostuvan lainsäädännön. Käsiteltävänä olevalla direktiiviehdotuksella pyritään korvaamaan tuo olemassa oleva lainsäädäntö ja uudistamaan sitä. Kaikkien tapausten kattamiseksi ehdotus perustuu seuraaviin EY:n perustamissopimuksen artikloihin: 12 artikla (kieltää kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän), 18 artikla (jokaisella unionin kansalaisella, myös lukien työelämän ulkopuolella olevilla. on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella), 40 artikla (työntekijöiden vapaa liikkuvuus), 44 artikla (sijoittautumisvapaus) ja 52 artikla (palvelujen tarjoamisen vapaus). * Lainsäädäntömenettely: EY:n perustamissopimuksen 18 artiklan 2 alakohdassa määrätään, että neuvosto tekee ratkaisunsa yhteispäätösmenettelyä noudattaen ja yksimielisesti (määräenemmistöllä Nizzan sopimuksen tultua voimaan). III. EHDOTUKSEN SISÄLTÖ Tavoitteena on varmistaa, että unionin kansalaiset voivat liikkua jäsenvaltioiden välillä soveltuvin osin samoin edellytyksin kuin kunkin jäsenvaltion kansalaiset, jotka liikkuvat tai vaihtavat asuinpaikkaa kotivaltiossaan. 1. Ehtojen ja muodollisuuksien lieventäminen a) Kuuden kuukauden liikkumis- ja oleskeluoikeus Ainoa kansalaisilta vaadittu muodollisuus on se, että heillä on velvollisuus pitää mukanaan henkilötodistus tai passi. (Nykyään on voimassa kolmen kuukauden liikkumis- ja oleskeluoikeus.) PE 311.026 2/6 DT\464037.doc
b) Yli kuusi kuukautta kestävä oleskeluoikeus Jos unionin kansalainen harjoittaa taloudellista toimintaa, ainoa vaatimus on edelleen, että hän tekee asiasta ilmoituksen. Jos unionin kansalainen ei harjoita taloudellista toimintaa, hänen on annettava ilmoitus, että hänellä on riittävät varat (vähimmäismäärää ei enää ole määritelty eivätkä jäsenvaltiot saa enää vahvistaa riittäväksi katsomiensa varojen määrää) ja sairausvakuutus ensimmäisen neljän oleskeluvuoden ajaksi. Tällä tavoin ulotetaan nykyisin opiskelijoihin sovellettu riittäviä varoja koskeva ilmoitusjärjestelmä koskemaan kaikkia kansalaisia. Myös nykyinen oleskelulupakortti korvataan yksinkertaisella rekisteröintitoimenpiteellä, jos jäsenvaltiot sitä vaativat. c) Pysyvä oleskeluoikeus Uudistus: tunnustetaan, että unionin kansalaisilla ja heidän perheenjäsenillään on pysyvä oleskeluoikeus, kun he ovat asuneet laillisesti vastaanottavassa jäsenvaltiossa yhtäjaksoisesti neljä vuotta. Tämä uudistus merkitsee kaikkien heidän oleskeluoikeuden harjoittamistaan rajoittavien ehtojen poistamista ja melkein samanveroista kohtelua vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten kanssa; se tekee myös heidän karkottamisensa mahdottomaksi. 2. Unionin kansalaisen perheenjäsenet Perheenjäsenten liikkumis- ja oleskeluoikeus ei johdu suoraan perustamissopimuksesta vaan perheen yhdistämistä koskevasta oikeudesta, joka liittyy olennaisesti perhe-elämän suojeluun, jonka kunnioittaminen on taattu yhteisön oikeudessa ja perusoikeuskirjan 33 artiklassa. Ehdotuksella pyritään poistamaan kansalaisten vapaan liikkuvuuden esteet, jotka voivat johtua perheenyhdistämiselle asetetuista esteistä, ja helpottamaan tämän oikeuden harjoittamista. (Tämä käy ilmi siitä, että perheen jäsenet on määritelty laajasti ja että kolmansista maista kotoisin olevat unionin kansalaisen perheenjäsenet voivat säilyttää oleskeluoikeutensa avioeron tai puolison kuoleman jälkeen.) 3. Rajoitukset yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvistä syistä Ehdotuksessa yhdistetään ja muutetaan voimassa olevaan lainsäädäntöön kuuluvia säännöksiä sekä lisätään joitakin täsmennyksiä, jotka ovat lähtöisin yhteisöjen tuomioistuimesta ja vahvistetaan takeet menettelyistä, jotka koskevat päätöksiä liikkumista ja oleskelua koskevien perusoikeuksien rajoittamisesta. DT\464037.doc 3/6 PE 311.026
IV. EHDOTUKSEN POLIITTISET ONGELMAT 1. Henkilöt, jotka voivat hyödyntää vapaata liikkumis- ja oleskeluoikeutta a) Perheenjäseniä koskevat määritelmät (ehdotuksen 2 artiklan 2 kohta) Tämä on olennainen kysymys, koska kyse on direktiivin soveltamisalan määrittelystä. Ehdotuksessa rajat on määritelty nykyisiä huomattavasta laveammin. Ongelmia: "puoliso": onko vakituinen kumppani rinnastettavissa puolisoon ja voiko hän olla samaa sukupuolta? Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella "puolisolla" tarkoitetaan yksinomaan avioliitossa olevia eri sukupuolta olevia henkilöitä; Reedin tapauksessa (17. huhtikuuta 1986, asetus 1612/68) tuomioistuin päätti, että termi "puoliso" viittaa ainoastaan avioliittosuhteeseen, ja asiassa Tanska ja Ruotsi vastaan neuvosto ( 31.05.2001) se päätti, että termi "avioliitto" tarkoittaa jäsenvaltioiden yleisesti hyväksymän määritelmän mukaisesti liittoa kahden eri sukupuolta olevan henkilön välillä. "avopuoliso": tarkoittaako tämä määritelmä myös samaa sukupuolta olevaa avopuolisoa? Komissio tunnustaa tuomioistuimen edellä mainitussa Reedin asiassa ilmaiseman periaatteen, jonka mukaan avopuoliso rinnastetaan aviopuolisoon samoin edellytyksin kuin vastaanottavan jäsenvaltion lainsäädännössä, jos siinä tunnustetaan avopuolison asema. Jäsenvaltioiden ei kuitenkaan tarvitse muuttaa omaa lainsäädäntöään vastaavasti. "sukulaiset suoraan ylenevässä polvessa / jälkeläiset suoraan alenevassa polvessa" Ikää ja riippuvuutta koskevat edellytykset on poistettu, koska ne aiheuttavat pelkoa, että liian suuri määrä henkilöitä turvautuu perheen yhdistämistä koskevaan oikeuteen ja siitä koituu taloudellisia rasitteita jäsenvaltioille. Euroopan parlamentilla on kuitenkin selkeä kanta tähän asiaan (Simone Veilin johtama henkilöiden vapaata liikkuvuutta käsittelevä korkean tason asiantuntijaryhmä pyysi neuvostoa tutkimaan mahdollisuutta laajentaa sekä ylenevässä että alenevassa polvessa olevien ei-huollettavien sukulaisten oikeutta siirtyä asumaan unionin kansalaisen luo). b) Kolmannen maan kansalaisuuden omaavat perheenjäsenet Onko heille annettava unionin kansalaisen aseman kaltainen itsenäinen asema? Tämä on direktiivin todellinen Gordionin solmu, joka on joka tapauksessa ratkaistava ottaen huomioon direktiivin tavoite: EU:n kansalaisten vapaan liikkumisen ja vastaanottavaan jäsenvaltioon kotouttamisen helpottaminen. 2. Yli kuusi kuukautta kestävän oleskelun edellytykset a) Oleskelulupa * EU:n kansalaiset: oleskelulupakortti korvataan yksinkertaisella rekisteröintitodistuksella, jonka jäsenvaltiot voivat vaatia. Ongelmana on määritellä PE 311.026 4/6 DT\464037.doc
kyseistä rekisteröintiä koskevat säännöt ja ilmoitusten tarkoitus. Tämä järjestelmä vastaisi kuitenkin eräissä jäsenvaltioissa jo käyttöönotettua järjestelmää, jonka mukaan kansalaisten on ilmoitettava oleskelupaikan vaihdoksestaan kyseisen jäsenvaltion alueella. * Perheenjäsen, joka on jonkin kolmannen maan kansalainen: säilytetään edelleen vaatimus oleskelulupakortin hakemisesta, mutta uutta ehdotuksessa on sen voimassaoloajan muuttuminen; oleskelulupakortin saaminen ei enää ole sidoksissa unionin kansalaisuuteen ja siksi sen voimassaoloajaksi on määrätty viisi vuotta. b) Todisteet Ehdotuksen 7 artiklalla otetaan käyttöön uusi ja yksinkertaistettu järjestelmä. Oleskeluoikeuden saavat jaetaan kolmeen luokkaan: a) taloudellisen toiminnan harjoittajat, b) henkilöt, jotka eivät harjoita taloudellista toimintaa mutta joilla on riittävät varat ja sairausvakuutus ja c) opiskelijat. Ehdotuksen mukaan kahdessa ensimmäisessä tapauksessa ei tarvita enää todisteita, että täyttää vaaditut edellytykset (eikä riittäviksi katsottujen varojen määrää enää määritellä, eivätkä jäsenvaltiotkaan voi sitä määritellä), vaan kunnian ja omantunnon kautta annettu ilmoitus riittää, mikä käytäntö on verrattavissa opiskelijoita koskevaan menettelyyn riittävien varojen osoittamisesta. c) Edellytysten täyttämättä jättäminen Ehdotuksessa ei ole esitetty seurauksia eikä toimia, joihin on ryhdyttävä, jos kansalaiset tai heidän perheenjäsenensä eivät täytä vaadittuja edellytyksiä. Voisiko esimerkiksi menettää oleskeluoikeuden, jos turvautuu vastaanottavan jäsenvaltion sosiaaliturvaan ilman että on siihen oikeutettu? d) Unionin kansalaisen kuolema tai poistuminen vastaanottavasta jäsenvaltiosta * Jos perheenjäsenet ovat unionin kansalaisia heidän oleskeluoikeutensa ei muutu, jos he täyttävät ehdotuksen 7 artiklassa säädetyt edellytykset. * Jos unionin kansalaisen perheenjäsen ei ole unionin kansalainen, ehdotuksen mukaan hänen "liitännäinen" oleskeluoikeutensa voi muuttua "erilliseksi" unionin kansalaisen kuoltua. Tässä tapauksessa hänen täytyy kuitenkin osoittaa harjoittavansa taloudellista toimintaa tai että hänellä on riittävät varat ja sairausvakuutus. Siinä tapauksessa, että unionin kansalainen lähtee hänet vastaanottaneesta jäsenvaltiosta, hänen lapsensa säilyttävät oleskeluoikeuden ainoastaan jos ovat opiskelijoita kyseisessä jäsenvaltiossa. Onko tämä ehdotus johdonmukainen? Eikö olisi annettava mahdollisuus isälle tai äidille, joka ei ole minkään jäsenvaltion kansalainen, olla alaikäisten lastensa kanssa heidän opintojensa päättymiseen asti? Ehdotuksen mukaan avioeron tai avioliiton peruuttamisen yhteydessä henkilöitä, jotka eivät ole unionin kansalaisia kohdellaan eri tavalla kuin unionin kansalaisia, asettamalla perheenjäsenelle, jolla ei ole minkään jäsenvaltion kansalaisuutta, tiukat vaatimukset tämän oleskeluluvan säilyttämiseksi. DT\464037.doc 5/6 PE 311.026
3. Pysyvä oleskeluoikeus Tähän uudistukseen on suhtauduttu yleisesti ottaen myönteisesti, mutta taas kerran se herättää kysymyksen, onko unionin kansalaisten perheenjäseniin, joilla ei ole minkään jäsenvaltion kansalaisuutta, sovellettava samoja edellytyksiä kuin unionin kansalaisiin. Eräät jäsenvaltiot ovat ehdottaneet, että unionin kansalaisten perheenjäseniin, joilla ei ole minkään jäsenvaltion kansalaisuutta, sovelletaan direktiiviehdotuksessa tarkoitettuja pitkäaikaista oleskelua koskevia kriteereitä. On kuitenkin otettava huomioon, että kyseiset henkilöt ovat Euroopan unionin kansalaisten perheenjäseniä, joihin nykyisen lain mukaan jo sovelletaan samoja säännöksiä kuin unionin kansalaisiin (mukaan lukien oikeus jäädä jäsenvaltion alueelle). * Suoja karkottamista vastaan Yleiseen järjestykseen liittyviin syihin vetoamisessa henkilön maahantulon epäämiseksi tai karkottamiseksi on useita ongelmia, muun muassa yleisen järjestyksen käsitteen määrittely. Lisäksi on kysyttävä, ovatko eräiden jäsenvaltioiden lainsäädännön nojalla mahdolliset melkein automaattiset karkotukset tiettyjen rikosten johdosta yhteisön oikeuden mukaisia. Ehdotuksen 26 artiklassa sanotaan selvästi, että unionin kansalaisia tai heidän perheenjäseniään (myös ne, joilla ei ole minkään jäsenvaltion kansalaisuutta), jotka ovat saaneet pysyvän oleskeluoikeuden, ei voida karkottaa heidät vastaan ottaneesta jäsenvaltiosta missään olosuhteissa. Näin pannaan piste perinteiselle jäsenvaltioiden määräysvallalle tässä asiassa. Tämä säännös juontuu Amsterdamin sopimuksen tavoitteesta luoda vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue ilman rajoja. Karkottaminen ei siten kuulu tähän aikaan, jossa liikkumisen vapauden on oltava todellista. PE 311.026 6/6 DT\464037.doc