Hallituksen esitys eduskunnalle Kanadan ja EU:n ja sen jäsenvaltioiden välisen laaja-alaisen talous- ja kauppasopimuksen (CETA) hyväksymiseksi ja voimaan saattamiseksi Asiantuntijalausunto eduskunnan talousvaliokunnalle Teija Tiilikainen, johtaja, Ulkopoliittinen instituutti, 28.11.2017 Yleistä Kanadan ja EU:n ja sen jäsenvaltioiden välinen nk. CETA-sopimus on kattavin EU:n tähän mennessä solmimista vapaakauppasopimuksista. Sen tavoitteena on asteittainen ja vastavuoroinen kaupan vapauttaminen tavara- ja palvelukaupan osalta osapuolten väliltä joko suoraan sopimuksen voimaanastuessa tai 3, 5 tai 7-vuotisten siirtymäaikojen nojalla. Sopimuksen neuvotteleminen kesti viisi vuotta ja se allekirjoitettiin osapuolten välillä vuden 2016 syksyllä. Sopimuksen ollessa nk. sekasopimus se sisältää sekä unionin jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvia määräyksiä ja pitää näin ollen hyväksyä myös jäsenmaiden valtiosääntöjen edellyttämällä tavalla. Euroopan parlamentti on laajennetun kauppapoliittisen toimivaltansa nojalla hyväksynyt CETA-sopimuksen kuluvan vuoden syyskuussa. Sopimusmääräysten mukaisesti sopimuksen väliaikainen soveltaminen on käynnistynyt samassa kuussa. Väliaikainen soveltaminen ei kuitenkaan koske kaikkia sopimusmääräyksiä. Sopimuksen soveltamisen tueksi on lisäksi hyväksytty erityinen tulkintaväline. Tulkintaväline on hyväksytty sopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä ja se on sitova, vaikka sillä ei ole valtiosopimuksen luonnetta. 1
Sopimuksen yleisempi merkitys CETA-sopimuksella on monessa suhteessa sen sisältämää kahdenvälistä kauppasuhdetta yleisempi merkitys monenvälisen WTO-pohjaisen vapaakauppajärjestelmän ajauduttua vaikeuksiin. CETA-sopimuksella on selkeitä yhtymäkohtia TTIP-sopimukseen, jota koskevien neuvottelujen jatkamisesta ei ole selvyyttä. Kumpaankin sopimukseen sisältyvän investointisuojan ja siihen liittyvien riitojen ratkaisujärjestelmän jouduttua laajan kritiikin kohteeksi TTIPsopimusneuvottelujen puitteissa omaksuttu erityisen tuomioistuimen luominen on kopioitu myös CETA-sopimuksen osaksi. Tähän sopimukseen liittyvän tulkintavälineen yhteydessä sopimuspuolet myös vahvistavat pyrkimyksensä toimia monenvälisen sijoitustuomioistuimen perustamisen hyväksi. Tällainen monenvälinen tuomioistuin korvaisi CETA-sopimukseen sisältyvän kahdenvälisen riitojenratkaisemismenettelyn kaltaiset järjestelyt ja olisi avoin kaikille sen periaatteisiin sitoutuville valtioille. Sopimuksen yleiseksi merkitykseksi voi lukea myös sen EU:n vapaakauppasopimusten rakenteellisen muutoksen, jossa investointisuojaa koskevat määräykset ollaan parhaillaan eriyttämässä kauppasopimuksista omaksi sopimuksekseen. Käytäntö on omaksuttu jo esimerkiksi sopimusmandaatteja koskevissa ehdotuksissa Australian ja Uuden-Seelannin kanssa neuvoteltavia sopimuksia varten. Muuttuneen käytännön on arvioitu jouduttavan omalta osaltaan monenvälisen riitojenratkaisujärjestelmän 2
luomista investointisuojaan liittyen tai, mahdollisesti, tukevan investointisuojasta luopumista. Viimeiseksi CETA-sopimuksen yleisemmäksi merkitykseksi voi mainita sen tarjoaman mahdollisen mallin EU:n ja Ison-Britannian väliselle kumppanuudelle Brexitin jälkeen. Sopimus nousee EU:n olemassaolevista kahdenvälisistä järjestelyistä keskeisimmäksi vaihtoehdoksi sisältönsä osalta, vaikka Britanniassa on viitattu sen riittämättömyyteen ainakin rahoituspalveluja koskien. Hallitus on myös toistuvasti todennut, ettei Britannian kumppanuus unionin kanssa voi perustua mihinkään olemassaolevaan malliin, vaan se on luotava Ison-Britannian nimenomaisia tarpeita ajatellen. Investointisuojajärjestelmän ohella sopimukseen unionitasolla kohdistunut kritiikki on koskenut sopimuksen vaikutuksia työelämän sääntelyyn sekä ympäristönormeihin. Sopimus kuitenkin vahvistaa osapuolten sitoutumisen sääntelyn nykyiseen tasoon ja kieltää niitä nimenomaisesti tekemästä heikennyksiä kaupan tai sijoitustoiminnan tukemiseksi. Jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvat osat Halltuksen esityksessä selostetaan seikkaperäisesti CETA-sopimusmääräysten jakamista unionin toimivaltaan ja jäsenvaltioiden toimivaltaan sekä taustana toimivaa EU-tuomioistuimen lausuntoa Singaporen kanssa tehdyn vapaakauppasopimuksen vastaavan toimivaltajaon tulkinnasta. 3
Ilmeistä on, että CETA-sopimuksen kiistanalaisimpiin kohtiin kuuluva sijoittajasuojajärjestelmä kuuluu pääosiltaan jäsenvaltioiden toimivaltaan. Järjestelmää kehitettäessä tavoiteltiin tasapainoa sijoittajille tarkoitetun suojan ja julkisen vallankäyttön liittyvän sääntelytehtävän rajoittamattomuuden välillä. CETAsopimukseen sisältyvää sijoittajansuojajärjestelmää on siihen neuvottelujen kuluessa tehtyjen lukuisien muuutosten nojalla luonnehdittu omaksuneen investointisuojaa koskevan varsin rajoitetun tuen (esim. Euroopan parlamentin tutkimusosaosto02/2017). Tätä tulkintaa on perusteltu seuraavilla tekijöillä: - CETA-sopimuksen 8.9. kohta vahvistaa osapuolten oikeuden toteuttaa alueellaan säätelyä oikeutettujen politiikan tavoitteiden saavuttamiseksi. Lisäksi selkiytetään, ettei pelkästään sääntely, tai lainsäädännölliset muutokset, merkitse sijoittajasuojan rikkomista. Sopimuksen valtioille tarjoama positiivinen oikeus sääntelyyn poikkeaan esim. OECD:n puitteissa valmistellusta sijoittajasuojasopimuksesta. - CETA-sopimuksen 8.10. kohta määrittelee ne perusteet, joiden nojalla sopimuksen sijoittajille takaaman kohtuullisen ja oikeudenmukaisen kohtelun velvoitetta voidaan katsoa rikotun. Sopimuksen investointisuojaan liittyvään riitojenratkaisumenettelyyn kohdistuneen kritiikin johdosta menettelyä muutettiin sopimuksen hyväksymisen jälkeen ja muutoksien voi katsoa parantaneen riitojenratkaisun avoimuutta, riippumattomuutta ja asiantuntevuutta. Investointisuojaa koskevien riitojen käsittelyä varten 4
perustettavan tuomioistuimen roolia ja menettelytapoja on käsitelty erillisen hallituksen selvityksen perusteella. Lopuksi EU:n ja Kanadan välisellä vapaakauppasopimuksella on keskeinen poliittinen ja taloudellinen rooli unionin transatlanttisen suhteen lujittamisessa. Sopimuksen taloudellinen merkitys unionille ja sen jäsenmaille on kiistaton. Sopimus turvaa unionin arvot ja intressit kestävän kehityksen alalla. CETA-sopimus viitoittaa kansainvälistä vapaakauppajärjestelmää yleisemmin erityisesti investointisuojaa koskevien sääntöjen ja riitojenratkaisumenettelyn osalta. Mikäli osapuolet saavat riittävää kansainvälistä tukea pyrkimyksilleen monenvälisen investointituomioistuimen perustamiseksi, sopimusta voi pitää uraauurtavana. Sopimuksen käyttökelpoisuus tulee huolellisesti harkittavaksi myös Ison-Britannian kanssa Brexitin jälkeen solmittavan kumppanuussopimuksen mallina. 5