Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi 2005 Elintarviketurvallisuusvirasto Evira
Eviran julkaisuja 10/2007 KUNNALLISEN ELINTARVIKEVALVONNAN RIITTÄVYYDEN ARVIOINTI 2005 Helsinki 2007
Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arvointi 2005 Kuvailulehti Julkaisija Elintarviketurvallisuusvirasto Evira Julkaisuaika Maaliskuu 2007 Tekijä Ulla Poutiainen-Lindfors Julkaisun nimi Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi 2005 Tiivistelmä Päävastuun elintarvikevalvonnan toteutuksesta Suomessa kantavat itsehallinnolliset kunnat. Elintarviketurvallisuusvirasto Evira selvittää vuosittain kuntien valvonnan tasoa sekä valvontajärjestelyiden toimivuutta. Kahdeksan vuoden ajan kuntien elintarvikevalvonnan toimivuuden indikaattorina on käytetty valvontaan käytetyn työpanoksen ja laskennallisen vähimmäistarpeen suhdetta. Vuoden 2005 arviointi on viimeinen, jossa arviointi tehdään tällä menetelmällä, sillä menetelmä ei nykyisellään ota huomioon kunnissa tehtyä riskitekijöiden arviointia. Elintarvikevalvontaa on tarkasteltu lisäksi muilla tunnusluvuilla, kuten tarkastusten kattavuus, omavalvontasuunnitelmat sekä tehdyt toimenpiteet. Vuoden 2005 arvioinnin perusteella kuntien valvonnassa oli lähes 16 000 maidontuotantotilaa ja muita valvontakohteita noin runsas 50 000. Näistä vuoden aikana tarkastettiin 63 %. Tarkastuksia tehtiin yhteensä yli 82 000 kappaletta ja tarkastusten määrä on jatkanut laskuaan usean vuoden ajan. Elintarvikevalvontaan käytettiin työpanosta 281 henkilötyövuotta (htv) ja laskennallisesti työpanosvajetta oli 114 htv. Yhteensä 210 kunnalla/kuntayhtymällä oli voimavarojen puutetta elintarvikevalvonnassa. Kuntien elintarvikevalvonnan laatuun on kiinnitetty viime vuosina huomiota ja toimenpiteiden määrän lisääntyminen lienee merkki valvonnan tehostamisesta. Myös kuluttajavalitusten määrän väheneminen voi olla seurausta valvontatoimenpiteiden tehostumisesta. Elintarvikevalvonta, kuntien elintarvikevalvontaviranomaiset, valvonnan arviointi Asiasanat Julkaisusarjan nimi ja numero Elintarviketurvallisuusviraston julkaisuja 10/2007 (pdf 11/2007) ISSN 1796-4369 ISBN 952-5662-63-2(nid.) 952-5662-64-0 (pdf) Sivuja 25 + liitteet Kieli Suomi Luottamuksellisuus Julkinen Julkaisun myynti / jakaja Julkaisun kustantaja Elintarviketurvallisuusvirasto Evira www.evira.fi Elintarviketurvallisuusvirasto Evira Painopaikka ja -aika Multiprint Oy, Helsinki 2007 3
Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arvointi 2005 Beskrivning Utgivare Livsmedelssäkerhetsverket Evira Utgivningsdatum Mars 2007 Författare Ulla Poutiainen-Lindfors Verkets titel Bedömning av den kommunala livsmedelstillsynens tillräcklighet 2005 Resume Huvudansvaret i Finland för verkställandet av livsmedelstillsynen bärs av självstyrande kommuner. Livsmedelssäkerhetsverket Evira utreder årligen nivån på tillsynen i kommunerna samt hur arrangemangen för tillsynen fungerar. Under åtta år har som indikator på funktionaliteten i den kommunala livsmedelstillsynen tillämpats relationen mellan den faktisk arbetsinsatsen för livsmedelstillsyn och ett beräknat minimibehov. Utvärderingen för år 2005 är den sista där utvärderingen görs med denna metod, då metoden i sin nuvarande form inte beaktar den bedömning av riskfaktorer som kommunerna verkställer. Livsmedelstillsynen utvärderas dessutom med andra nyckeltal som exempelvis inspektioners omfattning, planer för egenkontroll samt verkställda åtgärder. Enligt utvärderingen för år 2005 innefattade kommunernas tillsyn närmare 16 000 gårdar med mjölkproduktion medan det fanns drygt 50 000 andra tillsynsobjekt. Under året inspekterades 63 % av dessa. Det verkställdes sammanlagt fler än 82 000 inspektioner och antalet inspektioner har fortsatt minskat under flera år. Arbetsinsatsen för livsmedelstillsynen uppgick till 281 personår (p.år) och den beräknade bristen på arbetsinsatser var 114 p.år. Sammanlagt 210 kommuner/samkommuner hade bristande resurser för livsmedelstillsynen. Sökord Publikationsseriens namn och nummer: Under senare år har man fäst uppmärksamhet vid kvaliteten på den kommunala tillsynen och ökningen i antalet åtgärder torde vara ett tecken på att livsmedelstillsynen har effektiverats. Även det att mängden konsumentklagomål har minskat kan vara en följd av att tillsynsåtgärderna har effektiverats. Livsmedelstillsynen, kommunala livsmedelsmyndigheter, utvärdering av livsmedelstillsynen Livsmedelssäkerhetsverkets publikationer 10/2007 (pdf 11/2007) 952-5662-63-2 (inb.) ISSN 1796-4369 ISBN 952-5662-64-0 (pdf) Antal sidor 25 + bil. Språk Finska Konfidentialitet Offentlig handling Publikationen säljs Förläggare Livsmedelssäkerhetsverket Evira www.evira.fi Livsmedelssäkerhetsverket Evira Tryckningsort Multiprint Oy, Helsingfors 2007 4
Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arvointi 2005 Description Publisher Food Safety Authority Evira Publication date March 2007 Authors Ulla Poutiainen-Lindfors Title Evaluation of the adequacy of municipal food control in 2005 Abstract Autonomous municipalities carry the main responsibility in Finland for carrying out food control. Food Safety Authority Evira annually surveys the quality of food control effected by the municipalities, and the functionality of arrangements for the control. For eight years, relations between actual work efforts and calculated minimum requirements have been adopted as indicators on the functionality of municipal food control. The evaluation for 2005 is the last one to be effected using this method, as it in its current form does not cover the evaluation of risk factors carried out by the municipalities. Food control is also evaluated through other key numbers such as extent of inspections, plans for in-house control and effected actions. By the evaluation for 2005, control in the municipalities covered close to 16 000 farms with milk production while there were over 50 000 other control objects. Some 63 % of these were inspected during the year. Total amount of inspections exceeded 82 000 and over several years this amount has continued to decrease. Work efforts allocated to food control amounted to 281 man-years and calculated work deficiency totalled 114 man-years. Totally 210 municipalities/federations of municipalities displayed lacking resources for food control. Key words In later years attention has been directed towards the quality of municipal food control and the increasing number of actions appears to be one sign of more effective food control. Also, the fact that consumer complaints has decreased may be due to more efficient control actions. Food control, municipal food control officials, evaluation of food control Name and number of publication Eviras publications 10/2007 (pdf 11/2007) ISSN 1796-4369 ISBN 952-5662-63-2 952-5662-64-0 (pdf) Pages 25 + app. Language Finnish Confidentiality Public Distributor Publisher Food Safety Authority Evira www.evira.fi Food Safety Authority Evira Printed in Multiprint Oy, Helsinki 2007 5
Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arvointi 2005 Sisällysluettelo 1 JOHDANTO...9 2 AINEISTO JA MENETELMÄT...10 2.1 Käytetyn työpanoksen suhde vähimmäistarpeeseen...11 2.2 Muut elintarvikevalvonnan tarkastelutavat...13 2.3 Voimavarojen puute...14 3 TULOKSET JA NIIDEN TARKASTELU...15 3.1 Voimavarat...15 3.2 Muut elintarvikevalvonnan tarkastelutavat...18 3.2.1 Valvontakohteet...18 3.2.2 Tarkastukset ja niihin käytetty aika...18 3.2.3 Viranomaisnäytteet...19 3.2.4 Toimenpiteet, omavalvonta ja kuluttajavalitukset...19 3.2.5 Alueellinen tarkastelu...20 4 JOHTOPÄÄTÖKSET...24 Kirjallisuutta...25 Liitteet...26 7
Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arvointi 2005 1 JOHDANTO Kunnallisen elintarvikevalvonnan arviointimenetelmä kehitettiin Elintarvikeviraston ja Eläinlääkintä- ja elintarvikelaitos EELAn yhteistyönä vuosituhannen vaihteessa, koska valvontakentältä oli saatu viestiä, että voimavarat eivät riitä lainsäädännön vaatimusten mukaiseen valvontaan. Tiedettiin, että kuntien vastuulla oleva valvonta on eri kunnissa toteutettu hyvin eri tavoin ja erilaisin voimavaroin, mutta haluttiin selvittää, missä suurimmat puutteet olivat. Asiantuntijat kehittivät arviointimenetelmän, jonka avulla kuntien voimavaroja oli mahdollista verrata keskenään. Ensimmäinen arviointi tehtiin vuoden 1998 valvontatietojen perusteella (EELA ja Elintarvikevirasto 2/2000). Valtiontalouden tarkastusvirasto oli arvioinut elintarvikevalvonnan järjestämistä ja voimavaroja vuonna 1997 ilmestyneessä tarkastuskertomuksessaan (Valtiontalouden tarkastusvirasto 3/97). Sen jälkeen on valvonnan johtoa organisoitu niin, että vuonna 2006 kaikki ns. pellolta pöytään -valvontaketjun keskusvirastot koottiin yhteen Elintarviketurvallisuusvirasto Eviraan. Lisäksi kuntien valvonnan tehostamiseksi on annettu valtioneuvoston periaatepäätös, joka luotsaa kuntia kokoamaan ympäristöterveydenhuollon valvontayksiköitä entistä suurempiin yksiköihin ja siten tehostamaan valvontaansa. Organisaatiossa tapahtuneiden muutosten kanssa yhtä aikaa on elintarvikevalvonnan lainsäädäntöä uudistettu niin, että valvonnalta edellytetään suunnitelmallisuutta, riskinarviointiin perustuvaa kohdentamista ja entistä parempaa laatua. Samanaikaisesti on käyttöön otettu valvonnasta perittävät maksut. Lisäksi tiedonkeruuta muutetaan nykyaikaisemmaksi tietojärjestelmiä kehittämällä. Muutoksista johtuen valvonnan ohjauksen ja valvonnasta koottavien seurantatietojen periaatteet ovat muuttuneet niin, että myös arviointimenetelmät vaativat uudistamista. Riskitekijöiden arvioinnin perusteella määräytyvät tarkastustiheydet edellyttävät toisenlaista tarvittavan työpanoksen laskentatapaa kuin aikaisemmin. Toisaalta suunnitteilla oleva kohdekohtainen tiedonkeruu mahdollistaa luokitusten ja laskelmien teon uudella tavalla ja entistä joustavammin. Tästä syystä tämä arviointiraportti on viimeinen, joissa lasketaan elintarvikevalvonnan työpanostarve ja siihen liittyvät tunnusluvut tällä menetelmällä. Elintarvikevalvonnasta kerättyjä tietoja ja tehtyjä riittävyyden arviointeja on hyödynnetty paitsi Elintarvikeviraston ja nyt Eviran valvonnan seurantatyössä myös lääninhallitusten vuotuisissa peruspalveluiden arvioinneissa, Tiken tilastoryhmän laatimassa Pellolta pöytään 2006 -tilastojulkaisussa (Rauhala 2007) ja myös Helsingin yliopistossa tekeillä olevassa väitöskirjatyössä (Tähkäpää ym., julkaisematon artikkeli). Lisäksi elintarvike- ja rehuvalvonnan indikaattorityössä (Karppinen 2007) ovat tässä kootut tilastot olleet perustana. Riittävyyden arviointia varten lasketut tunnusluvut, käytetyn työpanoksen suhde laskennalliseen vähimmäistarpeeseen ja tarkastusten kattavuus, todettiin käyttökelpoisiksi elintarvikevalvonnan indikaattoreiksi Suomessa. EY:n rehu- ja elintarvikevalvonta-asetus (882/2004) edellyttää jäsenmailta vuosiraportointia valvonnan toteutumisesta. Valvonnasta kertyvää tilastotietoa toimitetaan Eurostatiin ja lisäksi jäsenmaiden on laadittava sanallisia arviointeja valvonnan onnistumisesta suunnitelmiin nähden. Komissio valmistelee parhaillaan ohjetta vuosiraportoinnista, mutta on todennäköistä että tilastotieto Eurostatiin toimitetaan ainakin aluksi samanlaisena kuin aikaisemmin. Tätä varten kunnilta pyydetään valvontaa koskevat tiedot samanlaisilla ELTU -lomakkeilla kuin aikaisemminkin, kunnes tietojärjestelmät ovat valmiit ja käytössä. Tämä palvelee myös siirtymävaiheen seurantaa kotimaassa. Elintarvikevalvonnan suunnitelmallisuuden, riskiperusteisuuden ja laatuvaatimusten lisääminen vaativat myös keskusviranomaisilta uudenlaisia arviointitapoja. Vuoden 2007 aikana suunnitellaan vuosiraportointia EU:lle ja kehitetään tietojärjestelmiä. Samanaikaisesti lääninhallitukset toteuttavat elintarvikevalvonnan vaatimustenmukaisuuden arviointeja ja Evira laatii valvonnan pitkäaikaisen auditointisuunnitelman. Kehitystyön myötä on mahdollista päättää, millaisia elintarvikevalvonnan tilastoihin perustuvat arviointimenetelmät ovat tulevaisuudessa. 9
Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arvointi 2005 2 AINEISTO JA MENETELMÄT Vuoden 2005 kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arviointi on tehty samalla tavalla kuin aikaisemmat, vuodesta 1998 lähtien tehdyt arvioinnit (ks. EELA ja Elintarvikevirasto 2/2000, Elintarvikevirasto 2/2001, 1/2002, 1/2003, 5/2004, 2/2005 ja 2/2006). Aineistona on käytetty kunnallisilta elintarvikevalvontaviranomaisilta kerättyjä ELTU -tietoja (elintarvikevalvonnan ja -tutkimuksen tietojenkeruu; vuosina 1998-2001 kysely tehtiin yhdessä Kuluttajaviraston kanssa, jolloin siinä oli mukana myös tuoteturvallisuusvalvonnan tiedot). Tiedot on tarkistettu lääninhallituksissa ennen tallennusta ja analysointia. Kullekin kunnalle/kuntayhtymälle (ky) laskettiin niiden alueella sijaitsevien valvontakohteiden määrän ja tyypin (ks. ELTU -kyselyn lomake B) perusteella elintarvikevalvontaan tarvittava vähimmäistyöpanos. Tätä verrattiin kunnassa/ky:ssä tarkasteluvuonna käytettyyn työpanokseen (ks. ELTU -kyselyn lomake A). Näin saatiin vertailuluku käytetty työpanos / vähimmäistarve, jonka perusteella kunnan/ky:n elintarvikevalvonnan riittävyyttä arvioitiin. Valvontatyöpanoksen laskennallista tarvearviota tarkistettiin ns. ensisaapumiserien (so. muista jäsenmaista vastaanotetut eläimistä saatavat elintarvike-erät) osalta ensisaapumiserien kirjaamista ohjeistettiin uudella tavalla vuonna 2002 tarkoituksena parantaa jäljitettävyyttä ja kehittää valvontaa. Sen seurauksena erän koko keskimäärin pieneni ja erien määrä kolminkertaistui vuonna 2002 verrattuna vuoteen 2001. Samaan aikaan tuotujen erien kokonaiskilomäärä oli kuitenkin vain kahdeksan prosentin verran edellisvuotta suurempi. Erien kirjaamistyö lisääntyi hieman, mutta erien tarkastamiseen tarvittava aika ei lisääntynyt ainakaan samassa suhteessa. Laskennallista työpanostarvetta vähennettiin 30 minuutista 15 minuuttiin/erä. Kunta-/ky-kohtaista tarkastelua varten laskettiin seuraavat tunnusluvut: käytetty työpanos/vähimmäistarve mahdollinen työpanosvaje tarkastetut kohteet/kaikki kohteet viranomaisnäytteet/kaikki kohteet käytetty työpanos/tuhat asukasta omavalvontasuunnitelmat/valvontakohteet (%) Vuoden 2005 tulosten rinnalla esitetään vuosien 2000-2004 käytetty työpanos/vähimmäistarve, jotta kuntien voimavarojen kehitystä voidaan tarkastella pidemmällä ajalla. Valvontakohteet eroavat toisistaan hyvin paljon, samoin niiden valvonnan tarve. Tästä syystä laskettiin myös valvontakohdetyypeittäin koko maan keskiarvot seuraavista tunnusluvuista: tarkastuksiin käytetty työpanos/laskennallinen vähimmäistarve tarkastetut kohteet/kaikki kohteet keskimääräinen tarkastustiheys (tarkastuskäynnit/kaikki kohteet) tarkastettujen kohteiden tarkastustiheys (tarkastuskäynnit/tarkastetut kohteet) viranomaisnäytteet (lkm)/kohde toimenpiteet (lkm)/kohde omavalvontasuunnitelmat/kohteet (%) keskimääräinen tarkastukseen käytetty aika (h/tarkastus) Tarkastusten ohella tärkeä menetelmä elintarvikevalvonnassa on näytteenotto ja tutkiminen. ELTU -kyselyn C-lomakkeella on kysytty kunnan/ky:n ottamien viranomaisnäytteiden määrät, tehdyt tutkimukset sekä määräystenvastaisuudet. Lomakkeella näytteet on luokiteltu saman tuoteryhmäjaottelun mukaisesti kuin EU-tiedonkeruussa. 10
Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arvointi 2005 2.1 Käytetyn työpanoksen suhde vähimmäistarpeeseen Keskeisimpänä arviointimittarina on pidetty käytetyn työpanoksen suhdetta laskennalliseen vähimmäistarpeeseen. Vähimmäistarve on laskettu kunnan /ky:n alueella sijaitsevien valvontakohteiden perusteella siten, että erilaisille valvontakohteille on määritetty työpanos, joka vähintään tarvitaan kyseisen kohdetyypin keskimääräisen kohteen tarkastuksiin (ks. taulukko 1). Vuoteen 2003 asti edellä mainitut tarkastustiheyssuositukset olivat osa elintarvikevalvontaohjelmaa. Vuoden 2004 valvontaohjelmasta suositustaulukko jätettiin pois, sillä tarkastustiheyden määrittämiseksi edellytettiin paikallista riskinarviointia. Toistaiseksi on tiedossa, että vuonna 2005 riskinarviointia ei toteutettu johdonmukaisesti kaikissa kunnissa. Seurannan vertailtavuuden vuoksi elintarvikevalvonnan arviointi vuodelta 2005 toteutetaan vuoden 2003 valvontaohjelman suosituksen perusteella. Vuonna 2006 valvontatarpeen arviointi on toteutettu pääsääntöisesti riskitekijöiden arvioinnin pohjalta, joten vuoden 2005 arviointi jäänee viimeiseksi tällä tavalla toteutetuksi. Vähimmäistyöpanos on laskettu erilaisille kohteille säädetyn tai vuoden 2003 elintarvikevalvontaohjelmassa esitetyn tarkastuskäyntisuosituksen ja kullekin tarkastuskäynnille arvioidun keskimääräisen tarkastusajan perusteella. Tarkastusajan arvioinnissa on otettu huomioon kohdetyyppien erot ja kohdetyyppien suuri sisäinen vaihtelu. Ensisaapumiserien valvontaan tarvittava aika muutettiin vuonna 2002 niiden kirjaamiskäytännössä tapahtuneiden muutosten johdosta 30 minuutista 15 minuuttiin/erä. Tarkastus ei aina ole samanlainen, vaan toisinaan on tarkoituksenmukaista tarkastaa koko yritys ja toisinaan esimerkiksi jokin osa-alue tai toiminto. Tästä syystä myös tarkastustiheyssuositus kuvaa kohdetyypin keskimääräistä tarkastustarvetta. Nämä seikat on otettu huomioon kohdetyypin vuotuista tarkastusaika-arviota määritettäessä. Valvonnan suoritteita (esimerkiksi tarkastuskäyntejä) tärkeämpänä valvonnan tason mittarina voidaan pitää valvontaan käytettyä työaikaa, sillä se indikoi valvonnan laatua paremmin kuin suoritemäärät. Toisaalta arviointivuosien aikana on havaittu, että käytetty työaika korreloi melko hyvin valvonnan kattavuuden ja tarkastusten määrän kanssa. Kunnan ilmoittama valvontakohteiden lukumäärä on kerrottu kyseisen kohdetyypin tarkastuksiin tarvittavalla ajalla. Laskemalla erilaisten kohteiden vaatimat työpanosmäärät yhteen saadaan kunnan/ky:n valvontakohteiden tarkastuksiin tarvittava työaika. Elintarvikevalvontaan tarvittavaa kokonaistyöpanosta arvioitaessa on lisäksi kertoimen 1,5 avulla otettu huomioon se, että elintarvikevalvontaan kuuluu paljon muutakin työtä kuin tarkastuksia, mm. huoneistojen hyväksynnät, ammattitaidon ylläpitäminen, koulutus, päivystys ja neuvonta. Kerroin on saatu koko maan valvontatiedoista elintarvikevalvontaan käytetyn kokonaistyöpanoksen (ELTU -kyselyn A-lomake) ja kohteiden tarkastuksiin käytetyn työpanoksen (B-lomakkeet) suhteesta. Myös Vuorela (1998) on arvioinut tarkastusajan ja kokonaistyöpanoksen suhtautuvan elintarvikevalvonnassa toisiinsa kertoimella 1,5. Kahdeksan tarkasteluvuoden perusteella näyttää, että kokonaistyöpanos olisi todellisuudessa suurempi kuin 1,5 kertaa tarkastuksiin tarvittava työaika, mutta vertailtavuuden säilyttämiseksi kerroin on pidetty entisellään. Useiden kohdetyyppien sisäinen hajonta on suuri, joten tarkastusajan tarvearvioissa on ajateltu kohdetyypin keskimääräisen kohteen vähimmäistarvetta. Kun jokaisessa kunnassa on kohteita, jotka tarvitsevat keskimääräistä vähemmän valvontaa, ja kohteita, jotka tarvitsevat keskimääräistä enemmän valvontaa, voidaan kunnan voimavarojen tarve arvioida tässä esitetyn keskimääräisen tarvearvion perusteella. Laskutapa ei ota kantaa siihen, kuinka kyseiset voimavarat kohdennetaan, kun valvontasuunnitelmat tehdään riskinarviointiin perustuen. Laskennallista elintarvikevalvonnan vähimmäistyöpanosta on verrattu ELTU -kyselyn A-lomakkeella ilmoitettuun valvonnan työpanokseen kahdella tavalla: 1. Käytetyn työpanoksen suhde vähimmäistarpeeseen; suhdeluvun ollessa yksi (1) työpanosta on käytetty vähimmäistarpeen verran. Kunnan voimavarojen suunnittelussa on lähtökohtana vähimmäistarve. 2. Laskennallisen vähimmäistarpeen ja käytetyn työpanoksen erotus, jolloin saadaan mahdollisen työpanosvajeen määrä henkilötyövuosina. Koko maan työpanosvaje on laskettu niiden kuntien/ky:ien vajeen summana, joilla vajetta on ollut. Samoin työpanosvajeen keskiarvossa ovat mukana vain ne kunnat/ky:t, joilla vajetta on. Tähän on syynä se, että vähimmäistarpeen yli menevää työpanosta ei ole voitu käyttää muissa kunnissa, vaan näissä kunnissa laskennallinen vähimmäistyöpanos ei ole riittänyt kyseisen kunnan valvonnan tarpeisiin. 11
Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arvointi 2005 Taulukko 1. Elintarvikevalvontakohteiden tarkastustiheyssuositukset ja tarkastuksiin tarvittava aika sekä tunteina/tarkastus että vuosittaisena työaikana. Kunnan/ky:n valvontaan tarvittavan kokonaistyöpanoksen laskeminen on selostettu kaksisivuisen taulukon alla. Kohdetyypin nro (B-lom.) Valvontakohde Hygienialain mukaan hyväksytyt kohteet Tarkastustiheys /vuosi Tarkastusaika (tuntia/ tarkastus) Yhden kohteen tarkastusaika (htpv/v) 1.1 Maidontuotantotilat 0,33 1,50 0,07 1.2 Tiloilla tapahtuvat ante mortem -tarkastukset Arvion mukaan 1.3 Teurastuspaikat Teurastuskertojen lkm 2,00 13,90 1.4 Luonnonvaraisen riistan lihantarkastukset Arvion mukaan 1.5 Kalasatamat --- --- 2.1 ( * Lihankäsittelylaitokset (alle 3 milj. kg/ v) Tuotantopäivinä 1,00 14,00 2.2 ( * Lihankäsittelylaitokset (yli 3 milj. kg/ v) --- --- 1,50 23,00 2.4 Lihavalmistelaitokset (alle 3 milj. kg/ v) 52 1,25 8,60 2.5 Lihavalmistelaitokset (3 10 milj. kg/ v) 52 2,00 13,80 2.6 Lihavalmistelaitokset (yli 10 milj. kg/ v) 52 3,50 24,20 2.7 Pienimuotoiset liha-alan laitokset 12 2,00 3,20 2.8 Kylmävarastot 12 2,00 3,20 3.1 Kala-alan laitokset, joissa vain perataan kaloja 12 1,50 2,40 3.2 Kala-alan laitokset (alle 100 000 kg/v) 6 2,00 1,60 3.3 Kala-alan laitokset (yli 100 000 kg/vuosi) 6 3,00 2,40 3.4 Kylmävarastot 4 2,00 1,10 4.1 Maitoalan laitokset (alle 500 000 kg/v) 6 3,00 2,40 4.2 Maitoalan laitokset (500 000 2 milj. kg/v) 6 4,00 3,20 4.3 Maitoalan laitokset (yli 2 milj. kg /v) 6 5,00 4,00 4.4 Muut maitoalan laitokset 6 2,00 1,60 4.5 Kylmävarastot 4 2,00 1,10 5.1 ( * Munapakkaamot 1-4 3,00 0,40 5.2 Munavalmistelaitokset 2 4,00 1,00 6.1 Tukkukaupat ja varastot 2 3,00 0,80 *) Huom! Lihankäsittelylaitosten kohdalla on työpanoksen tarvetta laskettaessa käytetty EU-lainsäädännön perusteella laskettua alarajaa. Munapakkaamoiden kohdalla on käytetty pienten munapakkaamoiden tarkastustiheysmäärää (1 krt/ v), sillä ELTU -kyselyn tarkkuus ei riitä erottelemaan erikokoisia laitoksia. 12
Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arvointi 2005 Taulukko 1. Jatkoa edelliseltä sivulta Kohdetyypin nro (B-lom.) 7.1 Valvontakohde Terveydensuojelulain mukaiset valvontakohteet Maatilatalouden yhteydessä tapahtuva suoramyynti, pakkaaminen ja valmistustoiminta Tarkastustiheys / vuosi Tarkastusaika (tuntia/tarkastus) Tarkastusaika (htpv/vuosi) 1 2,00 0,27 8.1 Leipomot ja viljavalmistelaitokset 6 1,50 1,20 8.2 Ruokavalmistetehdas 8 1,50 1,60 8.3 8.4 Pienet kala-alan elintarvikelaitokset (alle 10000 kg/v) Pääasiassa suoraan kuluttajalle myyvät valmistajat 6 1,00 0,80 4 1,00 0,53 8.5 Muut valmistuslaitokset 4 1,00 0,53 9.1 Pakkaamot 4 1,25 0,67 9.2 Tukkukaupat, varastot ja kuljetukset 6 1,50 1,20 10.1 10.2 Ravintolat ja muut tarjoilupaikat (alle 50 asiakaspaikkaa) Ravintolat ja muut tarjoilupaikat (yli 50 asiakaspaikkaa) 3 2,00 0,80 4 2,50 1,33 10.3 Muut suurtaloudet (laitoskeittiöt) 3 2,50 1,00 10.4 Muut suurtaloudet (keskuskeittiöt) 6 2,80 2,24 11.1 Myymälät (yli 1 000 m 2 ) 4 3,00 1,60 11.2 Myymälät ja myyntipaikat (100 1 000 m 2 ) 3 2,50 1,00 11.3 Myyntipaikat (alle 100 m 2 ) 1 2,25 0,30 11.4 Torit ja muut myyntipaikat 1,00 Muista jäsenmaista vastaanotetut eläimistä saatavat elintarvike-erät (ensisaapumiserät): 15 min/erä. Taulukossa on yhdelle valvontakohteelle suositeltu tarkastusmäärä vuodessa, valvontakohteen yhteen tarkastukseen tarvittava työaika (tunteina) sekä kertymä vuodessa (henkilötyöpäivinä). Tarkastustiheyssuositukset perustuvat hygienialain (1195/96) mukaan hyväksyttyjen laitosten kohdalla ko. lain nojalla annettuihin maa- ja metsätalousministeriön päätöksiin sekä terveydensuojelulain (763/94) mukaisten elintarvikehuoneistojen osalta Elintarvikeviraston valtakunnalliseen elintarvikevalvontaohjelmaan vuosille 2001-2003. Taulukon tarkastusaikasarake (h/tarkastus) on luotu siten, että varsinaiseen tarkastuskohteessa käytettävään aikaan on lisätty keskimääräinen matka-aika (30 min) ja ko. tarkastuskäyntiin liittyvien muiden tehtävien (esim. valmistelu ja raportti) vaatima aika (10 min). Lisäksi on huomioitu, että kaikki samankaan kohteen tarkastukset eivät ole samanlaisia, vaan toisinaan tarkastetaan yritys kokonaisuudessaan ja toisinaan vain osa siitä. Keskimääräistä työaikaa arvioitaessa on pidetty silmällä myös kohteen valvonnan vuotuista kokonaisaikaa. Arvioinnissa käytettävässä kokonaistyöpanostarpeessa on tämän lisäksi otettu huomioon muihin valvontatehtäviin tarvittava työaika siten, että tarkastuksiin tarvittava aika on kerrottu 1,5:llä. Valvontatarpeen arvioinnissa poikkeuksen tekevät muista jäsenmaista vastaanotetut eläimistä saatavat elintarvike-erät (ensisaapumiserät), joiden tarkastuksiin on arvioitu tarvittavan 15 min/saapunut erä (ennen vuotta 2002 suositus oli 30 min/erä, ks. Elintarvikevirasto 5/2004). Htpv eli henkilötyöpäivä =7,5 h Htv eli henkilötyövuosi =220 htpv(=11x20 htpv) 2.2 Muut elintarvikevalvonnan tarkastelutavat Voimavarojen riittävyyden lisäksi elintarvikevalvontaa voidaan tarkastella myös muiden valvontatietojen avulla. Muut tunnusluvut ovat yksiselitteisempiä kuin käytetty työpanos/vähimmäistarve. Erilaisten valvonnan suoritteiden (so. tarkastukset, näytteet, toimenpiteet) määrä on tässä suhteutettu valvontakohteiden tai asukasluvun määrään. Lisäksi on selvitetty omavalvontasuunnitelmien määrä suhteessa valvontakohteiden määrään 13
Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arvointi 2005 niin valvontakohdetyypeittäin kuin kunnittainkin. Näitä tunnuslukuja on helpompi tulkita kuin käytetyn työpanoksen suhdetta vähimmäistarpeeseen, mutta yksinään ne kuvaavat valvonnan todellisuutta rajallisemmin, eivätkä sovellu yhtä hyvin kuntien väliseen vertailuun. Tarkastettujen kohteiden suhdetta kaikkiin kohteisiin voidaan tarkastella käytetyn työpanoksen rinnalla, jotta saadaan tietää onko käytetty valvonta-aika riittänyt kaikkien kohteiden valvontaan. Ns. tarkastusprosentti antaa karkean kuvan valvonnan kattavuudesta, mutta ei kerro, onko kohteita tarkastettu suositellulla tai lakisääteisellä taajuudella. Lisäksi tässä on oletettu, että kohteita tarkastetaan vuosittain, joten kyselyn tarkkuus ei riitä selvittämään, milloin sitä harvemmin tarkastettu kohde on edellisen kerran tarkastettu. On mahdollista, että samat kohteet jäävät toistuvasti tarkastamatta, mutta siitä ei tällä kyselyllä saada tietoa. Kohdekohtaisessa tarkastelussa tarkastustiheys on esitetty kahdella tavalla: 1. tarkastuskäyntien suhteena kaikkiin kohteisiin ja 2. tarkastuskäyntien suhteena tarkastettuihin kohteisiin. Tarkastuskäyntien suhde tarkastettuihin kohteisiin laskettiin, koska aikaisempien arviointien perusteella oli havaittu, että kaikkia kohteita ei tarkasteta vuosittain. Haluttiin kuitenkin tietää, kuinka usein käydään niissä kohteissa, joihin tarkastuksia on tehty. On mahdollista, että riskinarviointivaatimus on vaikuttanut valvonnan suuntaamiseen riskikohteisiin, jolloin tarkastamatta on jätetty sellaisia kohteita, joiden riskit on arvioitu pieniksi. Vuonna 2005 laskettiin erityyppisten kohteiden valvonnassa yhteen tarkastukseen keskimäärin käytetty aika. Siitä voi olla apua valvontasuunnitelmia laadittaessa. Niiden kohteiden määrä, joilla on omavalvontasuunnitelma, selvitettiin myös vuodelta 2005. Omavalvontasuunnitelmien määrä kuvaa hyvin karkeasti elinkeinonharjoittajien aktiivisuutta, mutta omavalvonnan toimivuutta ja tasoa ei tällaisella kyselyllä voida selvittää. Omavalvonnan valvonta on jatkuvasti viranomaisen tärkeä tehtävä. Kaikissa elintarvikehuoneistoissa tulisi olla omavalvontasuunnitelma ja viranomaisvalvonnan pitäisi keskittyä suunnitelmien toteutumisen arviointiin sekä tarvittaessa opastukseen. Työpanoksen tai henkilömäärän suhde asukaslukuun kuvaa sitä, miten valvonnan kustannukset jakautuvat asukasta kohti. Se ei kuitenkaan ota huomioon erityyppisten kohteiden erilaista valvontatarvetta, joka vaihtelee hyvin paljon asukasmäärältään samankokoisissakin kunnissa/ ky:issä. On myös seutuja, joissa voi olla tilapäisesti tai kausiluonteisesti moninkertainen elinkeinonharjoittajien tai väestön määrä (isot laskettelukeskukset, kesämökkikunnat jne.). Tämä vaikuttaa omalta osaltaan riskiin ja mahdollisesti valvonnan tarpeeseen, mutta ei tule huomioiduksi tässä raportissa esitellyillä yleisillä mittareilla. Viranomaisen aloitteesta tutkittujen näytteiden määrä kertoo omalta osaltaan kunnan panostuksesta elintarvikevalvontaan. Näytteenotto ja tutkimus ovat tarkastusten ohella elintarvikevalvonnan keskeisiä menetelmiä. Viranomaisnäytteet on syytä erottaa omavalvontanäytteistä, koska viranomaisen tehtävä on valvoa, että yritysten omavalvonta on riittävää. Sen sijaan omavalvonta on yritysten velvoite (ja oikeus) ja siten myös omavalvontanäytteet ovat yritysten, eivätkä viranomaisten näytteitä. Tilastointikäytännöissä on ollut kuntien välisiä vaihteluita. Vuosittain on laskettu viranomaisnäytteiden määrä valvontakohdetta kohti kuvaamaan karkeasti kunnan näytteenottoa ja tutkimusta. 2.3 Voimavarojen puute Evira katsoo, että kunnilla tulee olla voimavaroja vähimmäistarpeen verran. Elintarvikevirasto (EVI) lähetti vuosien 1998 2003 arvioinnin perusteella selvityspyynnön tai huomautuksen niille kunnille/ky:lle, jotka olivat käyttäneet työpanosta alle puolet vähimmäistarpeesta. Toimenpiteet haluttiin kohdistaa niihin kuntiin, joilla oli ollut selviä puutteita. Selvityspyyntöjä lähetettiin 113 eri kunnalle/ky:lle vuosien 1998-2001 arviointien perusteella. Vuosien 2002-2003 arviointien perusteella lähetettiin selvityspyynnön sijasta huomautus liian vähäisistä voimavaroista. Taulukossa 4 on luettelo kunnista/ky:istä, joilla oli vuonna 2005 työpanosta vähemmän kuin puolet laskennallisesta vähimmäistarpeesta. Kuntien väliset vaihtelut valvonnan järjestämisessä ovat hyvin suuria. Evira on antanut ohjeita elintarvikevalvonnan järjestämisestä valtakunnallisessa elintarvikevalvontaohjelmassa 2007 (Evira 2/2007). Ohjeiden tarkoitus on valvonnan suunnitelmallisuuden ja dokumentoinnin parantaminen ja sen myötä valvonnan yhdenmukaistuminen eri kunnissa. Kuntien tulee toteuttaa riskinarviointiin pohjautuvaa voimavarojen tarpeen arviointia yhteisten periaatteiden mukaisesti. Tähän lienee tarvetta, sillä monissa yhteyksissä on epäilty, ettei riittävyyden arvioinnissa käytetty voimavaratarpeen mittari kohtele oikeudenmukaisesti kaikkia kuntia. Usein on kiinnitetty huomiota siihen, että työpanoksen suuri määrä ei välttämättä turvaa valvonnan laatua. Riittävät voimavarat ovat kuitenkin edellytys laadukkaalle työlle. 14
Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arvointi 2005 3 TULOKSET JA NIIDEN TARKASTELU Vuoden 2005 osalta arvioinnin tulokset kuvataan taulukoissa ja kaavioissa, joista valvontatietoja voidaan tarkastella valvontakohdetyypeittäin sekä kunnittain ja alueittain. Käytetyn työpanoksen suhdetta vähimmäistarpeeseen pidetään hyvänä ja tasapuolisena indikaattorina arvioitaessa voimavarojen riittävyyttä. Valvontaa on kuitenkin hyvä tarkastella myös muiden tunnuslukujen avulla. Tällaisia ovat mm. omavalvontaprosentti, tarkastettujen kohteiden osuus valvontakohteista, toimenpiteiden määrä ja viranomaisnäytteenotto. Liitetaulukot Vuoden 2005 elintarvikevalvonnan tulokset on esitetty liitetaulukoissa seuraavasti: Liitetaulukko 1. Valvontatiedot kunnittain/kuntayhtymittäin Liitetaulukko 2. Läänikohtaiset elintarvikevalvontatiedot Liitetaulukko 3. Yhteenveto elintarvikevalvonnasta valvontakohdetyypeittäin Liitetaulukko 4. Kunnallisen elintarvikevalvonnan laboratoriotutkimukset tuoteryhmittäin (ELTU -kyselyn C-lomake). Kaaviot ja taulukot Kaavioihin 1-6 ja taulukoihin 2-8 on koottu koko maan elintarvikevalvontaa kuvaavia tietoja vuosilta 1998-2005. Taulukossa 4 on lista kunnista, joissa työpanosta oli selvästi liian vähän vuonna 2005. Kartografi sia esityksiä elintarvikevalvonnan tilanteesta on lääninhallitusten peruspalvelujen arviointiraporteissa vuosittain, jotka ovat nähtävissä lääninhallitusten ja sisäasiainministeriön internet-sivuilla, esimerkiksi osoitteessa: www.intermin.fi. 3.1 Voimavarat Vuonna 2005 kunnissa oli 1009 henkilöä, jotka osallistuivat elintarvikevalvontatyöhön. Elintarvikevalvonnan työpanosta siitä oli 281 htv ja työpanoksen laskennallinen vähimmäistarve oli 390 htv (ks. kaavio 1). Käytetyn työpanoksen suhde vähimmäistarpeeseen on vuodesta 2002 koko ajan laskenut ollen 0,72 vuonna 2005. Valvonnan kattavuus on myös koko arvioinnin ajan kaventunut ja vuonna 2005 kohteista oli tarkastettu 63 % (ks. kaavio 2). Taulukossa 2 on esitetty kuntien/ky:ien määrät jaoteltuna suhdeluvun käytetty työpanos/vähimmäistarve mukaisesti siten, että alimmassa ryhmässä on niiden kuntien määrä, joissa on käytetty työpanosta alle puolet laskennallisesta vähimmäistarpeesta, keskimmäisessä ryhmässä suhdeluku on ollut välillä 0,5-1,0 ja kolmannessa ryhmässä työpanosta on käytetty vähimmäistarpeen verran tai yli. Koko arvioinnin ajan on keskimmäiseen ryhmään tullut lisäystä, mutta huolestuttavaa on, että niitä valvontayksiköitä, joissa on ollut selvästi liian vähän panostusta elintarvikevalvontaan, on 38. Niiden prosentuaalinen osuus on lisääntynyt, kun taas vähimmäistarpeen verran työpanosta käyttäneiden osuus on vähentynyt. Taulukossa 3 on esitetty henkilöstön jakautuminen eri ryhmiin. Suurimman osan (61 %) elintarvikevalvontatyöstä tekevät terveystarkastajat tai vastaavalla nimikkeellä työskentelevät. Ympäristöterveydenhuollon voimavaroja selvitettiin vuonna 2005 myös kokonaisuutena (Karuvaara 2007). Kysymyksenasettelu oli hieman erilainen kuin tässä selvityksessä ja tulokseksi saatiin, että vuonna 2005 ympäristöterveydenhuollon virkojen määrä oli yhteensä 911. Selvityksen mukaan elintarvikevalvontaan käytetty työpanos oli 239 htv, mikä on selvästi alhaisempi kuin tässä Eviran tekemässä selvityksessä (281 htv). Ero henkilömäärissä johtunee siitä, että ELTU -kyselyssä pyydetään tietoja myös tilapäisen henkilöstön osalta. Osaltaan tämä selittänee myös eroa työpanosmäärässä. Henkilöstön määrä on vuosien varrella lisääntynyt, mutta työpanos elintarvikevalvontaan on jatkuvasti ollut liian vähäistä - laskennalliseen vähimmäistarpeeseen verrattuna voimavaroja on vuosittain käytetty noin 100 htv liian vähän. Vuonna 2005 työpanosvaje oli laskennallisesti ennätyssuuri eli 114 htv. Tässä saattaa olla ensisaapumiserien johdosta jonkin verran vääristymää, sillä erien lukumäärä on lisääntynyt selvästi nopeammin kuin tuontimäärät kiloina (ks. taulukko 5), joten erien määrään perustuva työpanostarpeen laskeminen kaipaa uudistusta. 15
Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arvointi 2005 Toisaalta työpanoksen tarve on myös kasvanut, kun valvottavat kohteet lisääntyvät jatkuvasti. On myös tiedossa, että ympäristöterveydenhuollon voimavarat ovat kauttaaltaan riittämättömät ja moninaisen tehtäväkentän hallinta tästä syystä vaikeaa. Ympäristöterveydenhuollon sektori on kunnan tehtäväkentässä hyvin kapea ja yhden osa-alueen kohentaminen heikentää väistämättä toisen toimintamahdollisuuksia ja voimavaroja, ellei koko sektorin voimavaroihin saada kohennusta. Taulukkoon 4 on listattu ne kunnat, joissa vuonna 2005 oli selviä puutteita elintarvikevalvonnan voimavaroissa. Näistä 38 kunnasta 25 on ollut vastaavalla listalla yhtenä tai useampana aikaisempana tarkasteluvuotena. Osassa näistä kunnista on jo aloitettu seudullisen yhteistoiminnan valmistelu ja on ilmeistä, että muidenkin on välttämätöntä etsiä yhteistoiminnasta ratkaisua voimavaraongelmiinsa. Kunnallisten laboratorioiden henkilöstö on jatkuvasti vähentynyt, mikä johtuu pääosin siitä, että kunnat yksityistävät ja lakkauttavat laboratorioitaan, sillä niiden ylläpito on katsottu monissa kunnissa liian kalliiksi ja kannattamattomaksi. Tässä tilastossa on tiedusteltu ainoastaan kunnallisten laboratorioiden tietoja, joten käytettävissä olevasta laboratoriokapasiteetista tällä selvityksellä ei saada tietoa. Ympäristöterveydenhuollon keskusvirastot ovat aloittaneet yhteistyön kuntien ohjaamisessa, jotta ohjaus ei olisi ristiriitaista (Evira, Kuluttajavirasto ja STTV 2006). Tästä huolimatta on ilmeistä, että useiden kuntien on vahvistettava ympäristöterveydenhuollon voimavaroja ja tiivistettävä keskinäistä yhteistyötä, jotta voimavarojen käyttöä voidaan parantaa esimerkiksi henkilöstön erikoistumista hyödyntämällä. Elintarvikevalvontaa tulee suunnata riskitekijöiden perusteella ja Evira on Valtakunnallinen elintarvikevalvontaohjelma 2007:ssa kuvannut riskitekijöiden arvioinnin periaatteet. Riskinarviointiin perustuvista, suunnitelmallisista valvontatoimista tulee kerätä maksu toiminnanharjoittajilta ja kuntien tulisi huolehtia siitä, että kerättyjen maksujen avulla ympäristöterveydenhuollon voimavarat saatetaan asianmukaiselle tasolle. Taulukko 2. Kuntien/ky:ien lukumäärät ja prosentuaaliset osuudet kaikista kunnista/ky:istä vuosina 2001 2005 kolmessa ryhmässä, jotka on luokiteltu käytetty työpanos/vähimmäistarve -suhdeluvun perusteella. Käytetty työpanos/ vähimmäistarve Kuntien määrä ja suhteellinen osuus kaikista kunnista 2001 2002 2003 2004 2005 lkm % lkm % lkm % lkm % lkm % Suhdeluku < 0,5 37 13,4 33 12,1 31 11,2 42 15,3 38 16 Suhdeluku 0,5 1,0 184 66,7 169 61,9 167 60,3 181 66,1 172 72,3 Suhdeluku > 1,0 55 19,9 71 26 79 28,5 52 19 28 11,8 Yhteensä (1 276 100 273 100 277 100 275 100 238 100 1) Kuntien yhteismäärä vaihtelee kuntayhtymissä ja kuntaliitoksissa tapahtuneiden muutosten takia 16
Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arvointi 2005 Taulukko 3. Kunnallisen elintarvikevalvonnan ja -tutkimuksen henkilöstö sekä elintarvikevalvontaan ja -tutkimukseen käytetty työpanos vuosina 2004 ja 2005. ELTU 2004 ja 2005 Elintarvikevalvonta Henkilöiden lukumäärä (kpl) Elintarvikevalvonnan työpanos /henkilöt (%) Käytetty työpanos henkilötyövuosina (htv) Virka-/ toiminimike 2004 2005 2004 2005 2004 2005 1 Terveysvalvonnan johtaja tai vastaava 202,7 177,8 19,1 19,1 38,7 34,0 2 Eläinlääkärit (ei edellä mainitut) 190,4 208,5 8,9 9,7 17,0 20,3 3 Muut korkeakoulututkinnon suorittaneet 69,4 76,0 38,2 37,9 26,5 28,8 4 Muu valvontahenkilöstö (terveystarkastaja tai vast.) 398,1 389,3 42,9 43,8 170,9 170,3 5,1 Avustava henkilöstö 93,8 95,8 16,8 17,3 15,7 16,6 5,2 Ei vakin. työsuhteessa olevat (esim. projektityöntekijät) 72,3 62,0 18,1 17,7 13,1 10,9 Valvonta yhteensä 1026,6 1009,3 27,5 27,8 281,9 280,9 Elintarviketutkimus (kuntien laboratoriot) Henkilöiden lukumäärä Elintarviketutkimuksen työpanos/henkilöt (%) Käytetty työpanos henkilötyövuosina (htv) Virka-/ toiminimike 2004 2005 2004 2005 2004 2005 6 Eläinlääkärit 18,7 18,0 39,0 32,1 7,3 5,8 7 Kemistit 44,0 38,0 19,7 19,3 8,7 7,3 8 Mikrobiologit 10,8 14,0 22,6 23,6 2,4 3,3 9 Muu laboratoriohenkilöstö 258,0 240,5 29,6 31,5 76,3 75,8 10 Avustava henkilöstö 48,7 44,2 25,6 21,5 12,5 9,5 Tutkimus yhteensä 380,1 354,7 28,2 28,7 107,2 101,7 Yhteensä 1407 1364 27,7 28,1 389,0 382,6 Taulukko 4. Kunnat/ky:t, joiden elintarvikevalvontaan käyttämä työpanos oli alle puolet vähimmäistarpeesta vuonna 2005. 1 Anjalankoski 20 Outokumpu 2 Hankasalmi 21 Pihtipudas ja Viitasaari 3 Haukipudas 22 Pirkkala 4 Hämeenkyrö 23 Pyhtää 5 Inari 24 Pyhäjärvi 6 Janakkala 25 Pöytyän ktt ky 7 Karjaa 26 Ranua 8 Kauhajoki 27 Reisjärvi 9 Kokkolanseudun tk ky 28 Rovaniemen mlk 10 Kuru 29 Salla 11 Kärsämäki 30 Savonlinnan pth ky 12 Lammin-Tuuloksen ktt ky 31 Sysmä 13 Lapinlahden, Varpaisjärven, Nilsiän ja Rautavaaran ymp.th:n yhteistoiminta-alue 32 Toijala 14 Laukaa 33 Tuusula 15 Lestijärvi 34 Vesilahti 16 Luoteis-Satakunnan ktt ky 35 Vihti 17 Maskun ktt ky 36 Viljakkala 18 Multia 37 Ylöjärvi 19 Nurmijärvi 38 Ähtärinjärven ktt ky 17
Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arvointi 2005 3.2 Muut elintarvikevalvonnan tarkastelutavat 3.2.1 Valvontakohteet Elintarvikevalvonnan kentässä ei ole tapahtunut suuria muutoksia vuosittain, mutta pitkän ajan tilastoja tarkastelemalla voidaan havaita meneillään olevia muutoksia ja niiden suuntia. Valvontakentässä on selvästi havaittavissa, että maidontuotantotilojen määrä vähentyy, mutta samanaikaisesti muiden valvontakohteiden määrä lisääntyy (taulukot 5 ja 6 sekä kaaviot 3 ja 4). Maidontuotantotilojen valvonta edellyttää keskimäärin vähemmän voimavaroja kuin muiden elintarvikevalvonnan kohteiden valvonta, joten tällainen rakennemuutos vaikuttaa voimavaratarpeeseen lisäävästi. Uutena asiana kuntien elintarvikevalvontaviranomaisille on vuonna 2006 voimaan tulleen elintarvikelain myötä tullut alkutuotantopaikkojen hygieniavalvonta. Yksittäisen kohteen valvonta ei edellyttäne kovin suurta työpanosta, mutta kohteiden lukumäärä on suuri ja kirjo laaja, jolloin tehtäväkentän haltuun ottaminen vaatii suurehkon alkupanostuksen lähitulevaisuudessa. 3.2.2 Tarkastukset ja niihin käytetty aika Valvontakohteiden määrän kasvu edellyttäisi tarkastusten kokonaismäärän lisääntymistä, jotta valvonta olisi kattavaa ja riittävää. Tarkastusten määrä elintarvikevalvonnassa on kuitenkin selvästi vähentynyt vuodenvuodesta 1998 ja erityisen alhainen se on ollut vuosina 2004 ja 2005 (taulukot 5 ja 6 sekä kaaviot 3 ja 4). 2000-luvun ajan tarkastettujen kohteiden määrä on pysytellyt melko samanlaisena, ollen 37 357 vuonna 2005. Niistä kohteista, jotka pitäisi tarkastaa vuosittain, vain 63 % tarkastettiin vuonna 2005. Yhteen tarkastukseen käytetty aika on hieman lisääntynyt arviointivuosina. Vuonna 1998 yhteen tarkastukseen käytettiin noin 2,5 tuntia, kun taas vuonna 2005 lähes kolme tuntia. Liitetaulukossa 3 on laskettu eri kohdetyyppien keskimääräiset tarkastuksiin käytetyt ajat. Isojen laitosten valvontaan on kulunut enemmän aikaa kuin muiden valvontakohteiden. Muilta osin tarkastusajat vaihtelevat melko vähän. Tarkastusten määrän vähentyminen voisi selittyä sillä, että niihin käytettyä aikaa on lisätty ja valvontaa sillä tavoin tehostettu. On kuitenkin huomattava, että 37 % kaikista kohteista (pois lukien maidontuotantotilat) jää vuosittain kokonaan tarkastamatta. Myös elintarvikevalvontaan käytetyn työpanoksen suhde laskennalliseen vähimmäistarpeeseen on vähentynyt vuoden 2002 lukemasta viidellä prosenttiyksiköllä. Vuonna 2005 työpanosta käytettiin 72 % vähimmäistarpeesta (ks. taulukko 6 ja kaavio 2). Taulukko 5. Elintarvikevalvonnan tunnuslukuja vuosina 1999 2005 Tiedot 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Valvontakohteiden määrä 71269 70565 70652 68499 67773 67380 66540 Valvontakohteiden määrä ilman maidontuotantotiloja 47481 48524 49776 49179 49554 50349 50684 Kohteet joissa omavalvontasuunnitelma - - - 38700 39689 40444 40932 kohteet 37675 36678 37687 39085 35246 35973 37357 kohteet ilman maidontuotantotiloja 32858 32349 33318 32176 31608 32921 32152 Tarkastuskäyntien määrä 104014 104600 106605 106741 100757 86413 84410 Tarkastusten määrä ilman maidontuotantotiloja 99127 100440 102139 99782 97100 83355 79228 Elintarvikevalvontahenkilöiden määrä 921 966 959 992 1000 1027 1009 Elintarvikevalvontaan käytetty työpanos (htv) 258 263 279 283 286 282 281 Työpanoksen vähimmäistarve (htv) 345 347 366 366 376 374 390 Toimenpiteiden lukumäärä 11993 11569 15732 18256 16479 17050 17699 Viranomaisnäytteiden määrä (B-lom) 29710 32010 30456 32355 32822 35677 33123 Elintarviketutkimus-näytteet (C-lomake) 32236 31941 33180 36652 33587 35813 32918 Ensisaapumiserät (lkm) 1 17628 21993 17745 53721 83491 81594 103845 Ensisaapumiserät (milj. kg) 73,1 86,4 84,7 91,0 104,6 126,1 145,3 Elintarvikkeita koskeneet kuluttajavalitukset 5478 4130 3690 3601 3422 3045 3135 1 Ensisaapumiserän määritelmä muuttui vuonna 2002 18
Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arvointi 2005 Taulukko 6. Elintarvikevalvonnan laskennallisia tunnuslukuja vuosilta 1999-2005. Laskennallinen suure 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Elintarvikevalvontaan käytetyn työpanoksen osuus henkilöiden kokonaistyöajasta 28% 27% 29% 29% 29% 27% 28% Käytetty työpanos /vähimmäistarve 0,75 0,76 0,76 0,77 0,76 0,74 0,72 Työpanos /1 000 asukasta 11,0 11,0 11,8 12,0 12,1 11,8 11,8 Työpanosvaje (htv) (1 98,0 93,3 100,2 97,2 102,3 104,5 113,9 kohteet /kaikki kohteet (2 0,69 0,67 0,67 0,65 0,64 0,65 0,63 Tarkastuskäynnit /tarkastetut kohteet (3 2,53 2,56 2,51 2,38 2,68 2,40 2,20 Keskimääräinen tarkastustiheys (4 Huom! Keskihajonta on suuri 1,91 1,85 1,81 1,75 1,71 1,66 1,52 Keskimääräinen tarkastukseen käytetty aika (htpv/kohde) 0,36 0,37 0,38 0,35 0,36 0,40 0,39 Näytteet/kohteet (2 0,61 0,65 0,61 0,65 0,66 0,53 0,65 Omavalvonta-% - - - 79 80 80 81 Toimenpiteet/ kohteet (3 0,17 0,16 0,22 0,27 0,24 0,32 0,31 1) Vähimmäistarpeen ylittänyttä työpanosta ei huomioida, sillä se ei ole ollut muiden kuin oman kunnan käytössä 2) Kohteet ilman maidontuotantotiloja 3) Tiedot ilman ante mortem- ja luonnonvaraisen riistan lihantarkastuksia 4) Tiedot ilman maidontuotantotiloja sekä ante mortem- ja luonnonvaraisen riistan lihantarkastuksia 3.2.3 Viranomaisnäytteet Kuntien viranomaiset ottivat elintarvikenäytteitä vuonna 2005 runsaat 32 000 kappaletta (ks. kaavio 5). Käyrä on ollut nouseva vuodesta 1998, mutta edellisvuoteen nähden näytteitä otettiin vuonna 2005 selvästi vähemmän. Kuntien näytemäärät eroavat toisistaan suuresti ja keskimääräinen kunnan näytemäärä oli 135 näytettä. 13 kunnassa ei otettu lainkaan näytteitä. Tämä tarkoittaa sitä, että eri kuntien viranomaisilla on käytettävissään erilaiset työkalut, eikä valvonta tässä suhteessa ole tasapuolista eri kunnissa. 3.2.4 Toimenpiteet, omavalvonta ja kuluttajavalitukset Elintarvikevalvonnassa tehtyjen toimenpiteiden määrä on pysytellyt neljän edellisen tarkasteluvuoden ajan samansuuruisena. Vuodesta 1998 toimenpiteiden määrä on kuitenkin selvästi noussut: vuonna 1998 tehtiin 11 754 toimenpidettä ja 2005-vuonna 17 554 toimenpidettä. Toimenpiteet kohdistuivat noin 17 %:iin kohteista. Yhteen tarkastukseen käytetyn työajan lisääntymisen lisäksi toimenpiteiden määrän kasvu ilmentänee sitä, että valvonnan laatu ja tehokkuus olisivat parantuneet. On tärkeää, että lain sallimia keinoja käytetään tehokkaasti, jotta elintarvikealan toiminnassa ilmenneet puutteet saadaan korjatuiksi, ja ettei samoihin ongelmiin tarvitse toistuvasti puuttua. Taulukossa 7 on esitetty elintarvikevalvonnan toimenpiteiden syitä. Puutteet yleisessä hygieniassa ovat olleet selvästi yleisin syy. Omavalvonta on ollut syynä 23 %:ssa toimenpiteistä. Omavalvontasuunnitelma on ollut vain 81 %:lla kohteista (ks. taulukko 6), vaikka omavalvontavelvoite on ollut voimassa 10 vuotta. Omavalvonnan toimivuuden parantaminen on yksi elintarvikevalvonnan tärkeimmistä painopistealueista. Omavalvonnan tehostamiselle on nyt hyvä tilaisuus, kun uuden elintarvikelain (23/2006) mukaan viranomaisen täytyy hyväksyä elintarvikehuoneistojen omavalvontasuunnitelmat. Viranomaisen tietoon tulleiden kuluttajavalitusten määrä eri vuosina on esitetty kaaviossa 6. Kuluttajavalitusten määrä on huomattavasti vähentynyt vuoden 1998 luvuista. Tähän on oletettavasti useita syitä, joista yksi voi olla valvontatoimenpiteiden tehostuminen. Toisaalta tähän on vaikuttanut myös se, että kuluttajia on ongelmatilanteissa neuvottu ottamaan yhteyttä vastuussa oleviin toimijoihin. Jos asia hoituu toimijoiden kanssa, ongelmat eivät välttämättä kantaudu viranomaisten tietoon. 19
Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arvointi 2005 Taulukko 7. Vuonna 2005 kuntien elintarvikevalvonnassa tehtyjen toimenpiteiden määrä sekä toimenpiteiden syyt. Yhdellä toimenpiteellä voi olla useita syitä. Toimenpiteessä syynä Lukumäärä % toimenpiteistä Omavalvonta 938 23,0 Yleinen hygienia 2 501 61,3 Koostumus 9 0,2 Laatu ja epäpuhtaudet 124 3,0 Pakkausmerkinnät ja esitteet 303 7,4 Muu syy 646 15,8 Syitä yhteensä 4 521 Toimenpiteitä yhteensä 4 082 3.2.5 Alueellinen tarkastelu Suurin osa elintarvikevalvonnan valvontakohteista (68 %) ja työpanoksen tarpeesta (73 %) sijoittuu ruuhka- Suomen alueelle, Etelä- ja Länsi-Suomen lääneihin (ks. taulukko 8). Työpanosvajeesta jopa 83 % on tällä alueella. Osaltaan tätä saattaa selittää se, että Itä- ja Pohjois-Suomessa seudullisessa yhteistoiminnassa on edetty Länsi- ja Etelä-Suomea nopeammin. Taulukko 8. Läänikohtaiset tiedot valvontakohteista, työpanostarpeesta ja -vajauksesta sekä suhdeluvuista käytetty työpanos/vähimmäistarve ja tarkastetut/kaikki kohteet. Lääni Valvontakohteita Läänin kohteiden osuus kaikista kohteista (%) Työpanostarve (htv) Läänin työpanostarve % koko maan tarpeesta Työpanosvaje (htv) Läänin työpanosvaje % koko maan vajeesta Käytetty työpanos /vähimmäistarve / kaikki kohteet (1 (%) Lapin lääni 3 156 4,7 19,6 5,0 7,0 6,0 0,65 69,5 Oulun lääni 7 257 10,9 33,9 8,7 9,3 8,1 0,78 65,0 Itä-Suomi 10 480 15,7 46,3 11,9 11,8 10,3 0,75 65,1 Länsi-Suomi 24 303 36,5 137,3 35,2 40,2 35,3 0,72 61,4 Etelä-Suomi 20 796 31,3 148,2 38,0 45,4 39,9 0,70 64,9 Ahvenanmaa (2 548 0,8 4,6 1,2 0,3 0,2 0,94 22,3 Yhteensä 66 540 100 389,8 100 113,9 100 0,74 63,8 1) Ilman maidontuotantotiloja 20
Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arvointi 2005 1 200 Henkilötyövuosia (ks. selite) 1 000 800 600 915 921 966 959 992 1 000 1 027 1009 Elintarvikevalvontaa tekevien henkilöiden määrä Elintarvikevalvontaan käytetty työpanos (htv) Työpanoksen vähimmäistarve (htv) 400 258 353 258 345 263 347 279 366 283 366 286 376 282 379 281 390 200 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Vuosi Kaavio 1. Elintarvikevalvontatyöhön osallistuneiden henkilöiden määrä, elintarvikevalvontaan käytetty työpanos sekä työpanoksen laskennallinen vähimmäistarve vuosina 1998 2005. 1 0,9 Suhdeluku (ks. selite) 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,76 0,33 0,73 0,69 0,75 0,36 0,76 0,67 0,37 0,67 0,76 0,38 0,77 0,65 0,35 0,76 0,64 0,36 0,74 0,65 0,40 0,72 0,63 0,39 Käytetty työpanos / vähimmäistarve kohteet / kaikki kohteet (ilman maidontuotantotiloja) Keskimääräinen tarkastukseen käytetty aika (htpv/kohde) 0,3 0,2 0,1 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Vuosi Kaavio 2. Käytetyn työpanoksen suhde vähimmäistarpeeseen, tarkastettujen kohteiden suhde kaikkiin kohteisiin sekä tarkastuksiin käytetyn ajan suhde tarkastuskäyntien määrään vuosina 1998 2005. 21
Kunnallisen elintarvikevalvonnan riittävyyden arvointi 2005 140 000 120 000 116 413 104 014 104 600 106 605 106 741 100 757 100 000 86 413 84 410 80 000 Lukumäärä 73 796 71 269 70 565 70 652 68 499 67 773 67 380 66 540 Tarkastuskäyntien määrä Valvontakohteiden määrä 60 000 46 865 kohteet 40 000 37 675 36 678 37 687 39 085 35 246 35 973 37 357 20 000 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Vuosi Kaavio 3. Elintarvikevalvontakohteiden, niihin tehtyjen tarkastusten sekä tarkastettujen kohteiden lukumäärät vuosina 1998 2005. 120 000 100 000 105 392 99 127 100 440 102 139 99 782 97 100 80 000 83 355 79 228 Tarkastuskäyntien määrä ilman maidontuotantotiloja 60 000 48 897 47 481 48 524 49 776 49 179 49 554 50 349 50 684 Valvontakohteiden määrä ilman maidontuotantotiloja 40 000 kohteet ilman maidontuotantotiloja 35 987 32 858 32 349 33 318 32 176 31 608 32 921 32 152 20 000 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Vuosi Kaavio 4. Elintarvikevalvontakohteiden, niihin tehtyjen tarkastusten sekä tarkastettujen kohteiden lukumäärät ilman maidontuotantotiloja ja niihin tehtyjä tarkastuksia vuosina 1998 2005. 22