20.8.2008 1962/934/2007 TDC Oy Finland PÄÄTÖS HUOMATTAVASTA MARKKINAVOIMASTA YKSITTÄISEEN MATKAVIESTINVERKKOON LASKEVAN PUHELIIKENTEEN MARKKINALLA 1 TELEYRITYS, JOTA PÄÄTÖS KOSKEE TDC Oy Finland (jäljempänä "TDC"), joka kuuluu tanskalaiseen TDCkonserniin, on pohjoismainen televiestintäyritys, joka tarjoaa asiakkailleen data-, internet- ja puheliikenteen ratkaisuja. TDC:n liikevaihto Suomessa vuonna 2006 oli noin 82 miljoonaa euroa ja sen palveluksessa oli keskimäärin 219 henkilöä. TDC aloitti matkaviestinpalvelujen tarjoamisen Suomessa vuoden 2003 lopusta Radiolinja Origo Oy:n verkossa (nykyinen Elisa Oyj). Sen asiakkaina ovat olleet yritys- ja yhteisöasiakkaat. TDC solmi helmikuussa 2007 DNA Finland Oy:n (sopimuksessa DNA Networks Ltd) kanssa yhteistyösopimuksen, jossa TDC:stä tuli virtuaalinen matkaviestinverkko-operaattori 1 DNA:n matkaviestinverkkoon. Ahvenanmaalla TDC:n liittymät käyttävät Ålands Mobiltelefon Ab:n matkaviestinverkkoa. Virtuaalinen matkaviestinverkko-operaattori pystyy perimään muilta verkko-operaattoreilta laskevan liikenteen maksun sen virtuaaliseen verkkoon laskevista puheluista. 2 RELEVANTIT MARKKINAT 2.1 Suomen matkaviestinmarkkinoilla toimivat verkkoyritykset Suomessa toimivat matkaviestinverkkoyritykset ovat DNA Oy, Elisa Oyj ja TeliaSonera Finland Oyj sekä vain Ahvenanmaalla toimiva Ålands Mobiltelefon Ab. Kaikki Suomessa toimivat matkaviestinverkkoyritykset ovat vertikaalisesti integroituneita, ja valtaosa kunkin yrityksen verkkoon kytketyistä asiakkaista on verkkoyritysten kanssa samaan konserniin kuuluvien palveluyritysten liittymäasiakkaita. 1 Niin sanotussa virtuaali-verkko-operaattoritoiminnassa (MVNO = Mobile Virtual Network Operator) palveluyritys käyttää palvelun tarjoamiseen omaan verkkojärjestelmäänsä kuuluvia tai vuokrattuja keskusverkkoelementtejä (ydinverkko), kuten kotisijaintirekisteriä (HLR = Home Location Register) ja ostaa radio- ja tukiasemaverkkopalvelua ulkopuoliselta matkaviestinverkkoyritykseltä.
2 (15) Viestintäviraston keräämien markkinatietojen perusteella matkaviestinverkkoyritysten osuudet loppuasiakkaiden matkaviestinliittymistä koko Suomen alueella jakautuivat vuoden 2007 lopussa siten, että Soneran verkkoon oli liittyneenä noin 39 % loppuasiakkaista, Elisan noin 38 % ja DNA:n noin 20 %. TDC:n markkinaosuus matkaviestinliittymistä koko Suomessa on alle yhden prosenttiyksikön. Viestintävirasto on antanut viestintämarkkinalain nojalla Suomessa toimiville matkaviestinverkkoyrityksille 22.6.2006 päätökset, joissa on katsottu, että kullakin Suomessa toimivalla matkaviestinverkkoyrityksellä - Elisa Oyj, DNA Oy ja TeliaSonera Finland Oyj - on viestintämarkkinalain 17 1 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima yrityksen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen markkinoilla. Ahvenanmaalla toimivalla Ålands Mobiltelefon Ab:lla on voimassa 6.2.2004 annettu päätös huomattavasta markkinavoimasta yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkinalla. Ahvenanmaan osalta Viestintävirasto analysoi uudelleen markkinatilanteen matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkinalla vuonna 2007, mutta totesi markkinaanalyysin lopputuloksena, että markkinatilanteessa ei ollut tapahtunut sellaisia merkityksellisiä muutoksia, jotka olisivat edellyttäneet Ålands Mobiltelefonin aiemman huomattavan markkinavoiman päätöksen muuttamista. Kaikki kyseisellä markkinalla annetut päätökset ovat lainvoimaisia. 2.2 Hyödykemarkkinat Matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen palvelun ostaminen edellyttää viestintäverkon yhteenliittämistä matkaviestinverkkoon. Yhteenliittäminen ja laskevan liikenteen palvelujen ostaminen edellyttää esimerkiksi yhdysjohtoliitännän käyttöönottoa ja ylläpitoa sekä YKM-liitännän kytkentää, muutosta ja ylläpitoa. Matkaviestinverkkoyritykset perivät muilta verkkoyrityksiltä tukkutasolla minuuttiperusteisia korvauksia omaan verkkoonsa laskevasta puheliikenteestä. DNA, Elisa ja TeliaSonera ovat 19.2.2007 ilmoittaneet Viestintävirastolle alla olevasta taulukosta ilmenevistä laskevan liikenteen hinnoista vuoteen 2009 asti. Ålands Mobiltelefon Ab laski hintansa 8,2 sentin tasolle vuodelle 2007 ja on 19.9.2007 ilmoittanut laskevansa laskevan liikenteen hinnan vuodelle 2008 6,0 senttiin. Valtakunnallisesti toimivat verkkoyritykset ovat myös sopineet, että vuoden 2009 tammikuusta lähtien vuoden 2009 marraskuuhun asti DNA:n laskevan liikenteen maksu on 0,5 senttiä korkeampi kuin Elisalla ja TeliaSoneralla. Yritysten sopimuksen mukaan joulukuusta 2009 lähtien sovelletaan tasahintaa. Myös Ålands Mobiltelefon Ab on sopinut vuoden 2009 hinnaksi 5,4 senttiä minuutilta. Operaattori / Vuosi 2006 2007 2008 2009 2 DNA Finland Oy 10 8,2 6,0 5,4 Elisa Oyj 8,4 7,0 5,1 4,9 TeliaSonera Finland Oyj 6,8 6,6 5,1 4,9 Ålands Mobiltelefon Ab 10 8,2 6,0 5,4 Taulukko 1: Matkaviestinverkkoihin laskevan liikenteen hinnat (senttiä /minuutti). 2 Taulukossa oleva hintataso vuoden 2009 osalta on sopimuskaudelle 1.1. - 30.11.2009.
3 (15) Kysynnän korvattavuus Tarjonnan korvattavuus Yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen tukkumarkkinan kysyntä on johdettavissa muiden verkkoyritysten verkkoihin kytkeytyneiden loppuasiakkaiden muodostamasta puhelupalvelujen vähittäiskysynnästä. Yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskeva liikenne käsittää sen osuuden puhelusta, joka laskee kohdeverkossa puhelun vastaanottajan liittymään. Matkaviestinverkkoon laskevassa liikenteessä on aina kysymys liikenteestä yhteenliitettyjen verkkojen välillä. Jotta liikenne voisi laskeutua tiettyyn verkkoon, tulee sen nousta jostakin muusta verkosta. Kunkin suomalaisen matkaviestinverkkoyrityksen merkittävimmät asiakkaat laskevan liikenteen markkinalla ovat toiset kotimaiset matkaviestinverkkoyritykset. Kysynnän korvattavuudella tarkoitetaan ostajan mahdollisuutta vaihtaa palveluntarjoajaa. Kysynnän korvattavuutta voidaan arvioida tarkastelemalla, onko markkinoilla kilpailevia tuotteita, joihin asiakkaat voivat vaihtaa, kun kyseisen tuotteen hinta nousee merkittävällä ja pysyvällä tavalla. Matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen korvauksen määrittää se matkaviestinverkkoyritys, jonka matkaviestinverkkoon puhelulla tavoitettu loppukäyttäjä on liittynyt. Kutsuva tilaaja ei voi valita puhelua toiseen, mahdollisesti edullisempaan matkaviestinverkkoon. Kysynnän korvautuminen tukkutasolla ei ole mahdollista, koska soittajan operaattori ei voi ostaa laskevan liikenteen palvelua muulta kuin siltä matkaviestinverkkoyritykseltä, jonka verkkoon puhelun vastaanottaja on liittynyt. Laskevan liikenteen välittämiseen matkaviestinverkossa tarvitaan sekä ydinverkkoa että radioverkkoa. TDC:n omistama ydinverkko ja sen vuokraama tukiasemaverkon liikennekapasiteetti muodostavat yhtenäisen laskevan liikenteen palvelun tarjoamiseksi välttämättömän kokonaisuuden. TDC:n verkko on yhteenliitetty Suomen matkaviestinverkkojen ja kiinteiden verkkojen kanssa yhteenliittämis- ja kauttakulkusopimuksin. TDC hallitsee itsenäisesti keskusverkkonsa yhteenliittämisrajapintaa ja solmii itsenäisesti yhteenliittämissopimukset muiden operaattorien kanssa. Laskevaa liikennettä TDC:ltä ostavien muiden teleyritysten näkökulmasta tarkasteltuna virtuaaliverkko-operaattorina toimiva TDC operoi itsenäisen matkaviestinverkko-operaattorin tavoin, sillä muut teleyritykset maksavat laskevan liikenteen korvauksen TDC:n liittymäasiakkaalle soitetusta puhelusta nimenomaan TDC:lle. Koska virtuaaliverkko-operaattorina toimiva TDC toimii laskevan liikenteen korvauksia periessään tosiasiallisesti itsenäisen matkaviestinverkko-operaattorin tavoin, tulee sitä yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkinaa arvioitaessa käsitellä kuten itsenäistä matkaviestinverkko-operaattoria. Yhteys TDC:n loppuasiakkaan matkaviestinliittymään voidaan ottaa vain TDC:n ydinverkon kautta. Puhelua tietylle TDC:n liittymäasiakkaalle ei voida korvata jonkin toisen matkaviestinverkon välityksellä välitetyllä puhelulla. Tarjonnan korvattavuudella tarkoitetaan muiden kuin kyseisten tuotteiden valmistajien tai palvelujen tarjoajien mahdollisuutta heti tai lyhyellä aikavälillä siirtyä näiden tuotteiden valmistukseen tai palvelujen tarjontaan ilman huomattavia kustannuksia. Tarjonnan korvattavuutta voidaan arvioida tarkastelemalla kilpailevien yritysten markkinoille tuloa, kun arvioitavan tuotteen hinta nousee merkittävällä ja pysyvällä tavalla.
4 (15) 2.3 Maantieteelliset markkinat Matkaviestinpalveluja tarjotaan loppukäyttäjille Suomessa tällä hetkellä GSM-teknologiaan perustuvien ns. 2G - 2.5G (GPRS, EDGE-teknologiat) -verkkojen ja UMTS-teknologiaan perustuvien ns. 3G -matkaviestinverkkojen välityksellä. Suomessa ei ole yhtään pelkästään UMTS-verkkoa operoivaa matkaviestinverkkoyritystä, vaan kaikki yritykset operoivat sekä GSM- että UMTS-verkkoja. Suomessa yritysten GSM- ja UMTS-verkot on rakennettu saumattomasti siten, että tietyn matkaviestinverkkoyrityksen verkossa kulkeva puhelu voi siirtyä yhden puhelun aikana yrityksen GSM-verkosta UMTS-verkkoon tai UMTS-verkosta GSM-verkkoon. Laskevan liikenteen hinnoittelussa ei ole eroa sen mukaan, laskeeko puhelu GSM- tai UMTS-verkkoon, eikä kutsuva tilaaja tai soittavan puolen verkkoyritys voi tietää, laskeeko puhelu GSM- vai UMTS-verkkoon. Tulevaisuudessa matkaviestinverkkoihin laskevan liikenteen rajapinnoissa voi tapahtua muutoksia sekä langattoman verkko- ja päätelaiteteknologian että IP-pohjaisen yhteenliittämisen kehityksen myötä. Matkaviestinpalveluja tarjotaan Suomessa käytännössä yksinomaan GSM/UMTS -verkkojen välityksellä. Vaihtoehtoisilla teknologioilla toteutetulla kilpailevalla tarjonnalla ei tällä hetkellä voida korvata GSM/UMTS -verkkoyritysten laskevan liikenteen tarjontaa. TDC tarjoaa palvelua, jossa yritysasiakkaan matkaviestinkäyttäjä voi toimistolla ollessaan hyödyntää puheluissaan yrityksen omaa langatonta lähiverkkoa (WLAN). Myös tällaiset puhelut kulkevat kuitenkin matkaviestinverkon yhteenliittämisrajapintojen kautta. Täten ne ovat analysoitavana olevan tukkumarkkinan ostajalle, eli soittajalle, liittymän tarjoavan operaattorin näkökulmasta tavanomaisia matkapuheluja, koska puhelu ohjautuu matkapuhelinverkon numeroon. Jokainen laskevan liikenteen palvelua tarjoava matkaviestinverkko muodostaa oman relevantin markkinansa. Tietyssä matkaviestinverkossa tarjottua laskevan liikenteen palvelua ei ole mahdollista korvata jossain toisessa matkaviestinverkossa tarjotulla laskevan liikenteen palvelulla. Näin ollen relevanttien markkinoiden maantieteellinen ulottuvuus on perusteltua rajata verkon sijainnin ja maantieteellisen kattavuuden mukaan. 2.4 Liikenne kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon Viestintämarkkinalain 43 :ssä on rajoitettu osittain matkaviestinverkkoyritysten velvollisuutta tarjota tukkutason yhteenliittämistuotteita muille teleyrityksille. Viestintäviraston HMV-yrityksille asettamat velvoitteet eivät voimassa olevan lainsäädännön mukaan koske kaikkea kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon laskevaa liikennettä. Matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen hinnoitteluvelvollisuutta kaventaa viestintämarkkinalain 43, jonka 4 momentin mukaan laskevaa liikennettä ei tarvitse hinnoitella erikseen silloin, kun yhteys muodostetaan kiinteästä puhelinverkosta matkaviestinverkkoon, paitsi jos yhteys on valittu tunnuksella tai ensisijaisvalinnalla. Ennen 1.3.2005 voimaantullutta viestintämarkkinalain muutosta (28.1.2005/47) laskevaa liikennettä ei tarvinnut lainkaan hinnoitella erikseen silloin, kun yhteys muodostettiin kiinteästä puhelinverkosta matkaviestinverkkoon. Ennen lakimuutosta matkaviestinpalveluyritys, jonka liittymäasiakkaalle puhelu oli soitettu, hinnoitteli itsenäisesti kiinteästä verkosta soitetun puhelun matkaviestinosuuden, eikä hinta kuulunut sääntelyn piiriin. Voimassa olevan lain mukaan kiinteästä puhelinverkosta matkaviestinverkkoon soitetun puhelun laskevan liikenteen hinta on säännelty, mikäli puhelu soitetaan käyttäen puhelukohtaista operaattorivalintaa tai ensisijais-
5 (15) 2.5 Yhteenveto relevanteista markkinoista valintasopimusta. Muissa tapauksissa matkaviestinpalveluyritys hinnoittelee edelleen puhelun matkaviestinosuuden, eikä hinta tällöin kuulu sääntelyn piiriin. Viestintäviraston keräämistä markkinatiedoista käy ilmi, että ensisijaisvalintaa käytetään noin puolessa kaikista kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoihin päätyvistä puheluista. Relevanttina hyödykemarkkinana on laskeva puheliikenne yksittäiseen matkaviestinverkkoon. Kyseessä on ns. tukkutason markkina, joka sisältyy EY:n komission suositukseen ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla (markkina n:o 7). 3 Yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen hyödykemarkkinaan kuuluu kaikista muista verkoista yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajalle. Merkitystä ei siten ole sillä, laskeeko puhelu matkaviestinverkkoon esimerkiksi toisesta kotimaisesta tai ulkomaisesta matkaviestinverkosta tai kotimaisesta tai ulkomaisesta kiinteästä televerkosta. Lisäksi markkinaan kuuluvat laskevan liikenteen toteuttamiselle tarpeelliset yhteenliittämistuotteet ja palvelut. Laskevan liikenteen välittämiseksi tarpeen ovat esimerkiksi yhdysjohtoliitännän käyttöönotto ja ylläpito, YKM-liitännän kytkentä, muutos ja ylläpito sekä muut mahdolliset laskevan liikenteen toteuttamiselle välttämättömät tuotteet ja palvelut. Markkinaan kuuluu kaikki matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne käytettävästä verkkoteknologiasta riippumatta. 3 MARKKINA-ANALYYSI JA HUOMATTAVAN MARKKINAVOIMAN YRITYKSEN NIMEÄMI- NEN 3.1 Markkinaosuus Tiettyyn matkaviestinverkkoon liittyneen loppukäyttäjän voi tavoittaa vain kyseiseen matkaviestinverkkoon päättyvän puhelun avulla. Näin ollen tiettyyn yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevaa liikennettä ei ole mahdollista korvata johonkin muuhun verkkoon laskevalla liikenteellä. Matkaviestinverkkoyritys hallitsee kaikkea verkkoonsa päättyvää liikennettä. Koska markkina on verkkokohtainen, on matkaviestinverkkoyrityksellä aina ja siten myös TDC:llä 100 prosentin markkinaosuus laskevan liikenteen tarjoamisessa omassa verkossaan, mikä yksinäänkin on vahva indikaattori huomattavasta markkinavoimasta. 4 Markkinaosuuden lisäksi huomattavan markkinavoiman arvioinnissa on kuitenkin otettava huomioon myös muut, komission markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arviointia koskevissa ohjeissa mainitut tekijät. Laskevan liikenteen markkinoilla merkitystä on erityisesti sillä, rajoittaako ostajien tasapainottava neuvotteluvoima matkaviestinverkkoyritysten markkinavoimaa. Lisäksi laskevan liikenteen markkinan arvioinnissa tulee kiinnittää erityistä huomiota yritysten sääntelyasemaan ja sen vaikutuksiin. Neuvotteluvoimaa koskevan analyysin yhteydessä arvioidaan markkinan toimintaa myös sääntelemättömässä tilanteessa. 3 Komission suositus, annettu 17 päivänä joulukuuta 2007, sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla 2007/879/EY, EYVL L 344, 28.12.2007, s. 65. 4 Euroopan komissio on Saksan kansalliselle viestintäviranomaiselle 17.5.2005 antamassa päätöksessä C(2005) 1442, joka koski yksittäiseen kiinteään verkkoon laskevan liikenteen markkinan analysointia todennut: "The 100% market share of network operators in the market for call termination on their individual public telephone network provided at a fixed location raises a strong presumption of SMP, save in exceptional circumstances which need to be clearly and unambiguously demonstrated by the NRA. "
6 (15) 3.2 Ostajan tasapainottava neuvotteluvoima Tuotetta tai palvelua ostavalla asiakkaalla on tasapainottavaa ostajavoimaa, jos se on myyjän liiketoiminnan kannalta niin merkittävä, että se pystyy rajoittamaan myyjän markkinavoimaa. 100 prosentin markkinaosuus ei automaattisesti johda huomattavaan markkinavoimaan laskevan liikenteen markkinalla, vaan hinnoitteluvoimaa saattaa rajoittaa ostajien tasapainottava neuvotteluvoima. Kullakin matkaviestinverkkoyrityksellä on kannustin periä muilta yrityksiltä korkeaa hintaa omaan verkkoonsa laskevasta liikenteestä maksimoidakseen yhdysliikenteestä saamiaan tuloja. Vastaavasti kullakin matkaviestinverkkoyrityksellä on kannustin pyrkiä vähentämään yhdysliikenteestä maksamiaan menoja maksamalla muille verkkoyrityksille mahdollisimman alhaista hintaa verkostaan ulos lähtevästä liikenteestä. Sääntelemättömässä tilanteessa kaikilla matkaviestinverkkoyrityksillä on kannustin nostaa laskevan liikenteen hinta monopolistiselle tasolle. Mikäli jokin yritys yksipuolisesti korottaa sääntelemättömässä tilanteessa laskevan liikenteen hintaansa, muut yritykset voivat tasapainottaa yhdysliikenteen nettotulojaan vastaamalla korotukseen nostamalla omaa laskevan liikenteen hintaansa. Matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkina toimii käytännössä siten, että jokainen yritys joutuu hinnoittelupäätöksissään huomioimaan muiden, vastavuoroista palvelua tarjoavien kilpailijoiden mahdollisuudet reagoida hinnoitteluun omilla yhteenliittämishinnoillaan. Suomessa matkaviestinverkkoyritykset ovat käytännössä neuvotelleet laskevan liikenteen hinnoista keskenään ja muut toimijat (säännellyt kiinteän verkon verkkoyritykset sekä ulkomaiset teleyritykset) ovat käytännössä olleet hinnanottajan asemassa. Matkaviestinverkkoyritysten keskinäiseen neuvotteluasemaan on vaikuttanut olennaisilta osin myös kunkin yrityksen sääntelyllinen asema. Loppukäyttäjien neuvotteluasema ja sen vaikutus verkkoyritysten markkinavoimaan laskevan liikenteen markkinoilla Laskevan liikenteen markkina on tukkumarkkina, jossa tietyn verkkoyrityksen kysyntä on johdettavissa muiden verkkoyritysten verkkoihin liittyneiden loppuasiakkaiden vähittäiskysynnästä. Useimpien muiden maiden tavoin Suomessakin vallitsee käytäntö, jonka mukaan soittaja maksaa puhelun ja palveluntarjoaja perii loppuasiakkaalta maksun vain soitetuista, ei vastaanotetuista puheluista. Tehdessään liittymäsopimusta loppuasiakkaat valitsevat samalla verkon, johon heidän liittymänsä kytketään. Liittymän valintaa koskevat päätökset tehdään yleisesti vain niiden kriteerien perusteella, jotka vaikuttavat suoraan loppuasiakkaan omiin etuihin. Ostopäätökseen vaikuttavia tekijöitä ovat muiden ohella liittymän ominaisuudet, palvelujen hinnoittelu ja laatutekijöihin liittyvät mielikuvat. Loppuasiakkaat eivät voi käytännössä rajoittaa yhteenliittämispalvelua tarjoavan matkaviestinverkkoyrityksen hinnoitteluvoimaa esimerkiksi soittamalla toisen matkaviestinyrityksen liittymästä tai toisesta kiinteän verkon liittymästä, koska kohdeverkon verkkoyritys perii kaikilta osapuolilta yhtä suuren laskevan liikenteen korvauksen. Matkaviestinyritysten vähittäishinnat eivät Suomessa ole suoraan yhteydessä verkkojen välisiin yhteenliittämishintoihin. Matkaviestinverkkoyritysten perimissä laskevan liikenteen hinnoissa on Suomessa yrityskohtaisia eroja. Matkaviestinpalvelujen vähittäistarjonnassa ovat yleistyneet liittymät, joissa puhelut kaikkiin verkkoihin ovat samanhintaisia. Hinnoittelumallit, joissa jollekin verkolle asetetaan korkeampi hinta kuin toisille, eivät ole loppuasiakasmarkkinoilla kovin yleisiä. Matkaviestinyritysten
7 (15) loppuasiakashinnoittelun käytäntöjä on rajoittanut erityisesti numeron siirrettävyys. Aiemmin kullekin yritykselle annetusta numerotunnuksesta pystyi päättelemään, minkä teleyrityksen verkkoon puhelu päätyi. Nykyisin asiakas voi harvoin olla varma, minkä matkaviestinyrityksen verkkoon puhelu päätyy. Loppukäyttäjät eivät ole pääsääntöisesti tietoisia tukkutason hinnoittelukäytännöstä ja verkkoyritysten perimistä laskevan liikenteen hinnoista. Verkkoyrityksen tukkutasolla perimät laskevan liikenteen korvaukset eivät vaikuta loppuasiakkaiden ostopäätöksiin. Käytäntö, jossa soittaja maksaa puhelun, ei luo tukkutasolla verkkoyrityksille painetta kilpailla laskevan liikenteen hinnoilla. Loppukäyttäjillä ei siten ole soittaja maksaa -järjestelmissä edes välillistä neuvotteluvoimaa suhteessa verkkoyritysten määrittämiin laskevan liikenteen korvauksiin. Vähittäiskysynnän joustamattomuus tukkuhintojen suhteen luo matkaviestinverkkoyritykselle kannustimet ja mahdollisuudet tukkuhintojen nostamiseen. Suomalaisten kiinteän verkon verkkoyritysten neuvotteluvoima suhteessa matkaviestinverkkoyrityksiin Kiinteiden ja matkaviestinverkkojen välinen liikenne ei ole samalla tavoin vastavuoroista kuin matkaviestinverkkojen välinen liikenne. Kiinteän verkon ja matkaviestinverkkojen laskevan liikenteen hinnat eroavat toisistaan merkittävästi 5. Jos matkaviestinverkkoyritysten laskeva liikenne olisi sääntelemätöntä, matkaviestinverkkoyrityksillä olisi kannustin nostaa laskevan liikenteen hintojaan. Kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitettujen puhelujen hinnat ovat korkeita verrattuna matkaviestinverkosta matkaviestinverkkoon tai kiinteästä verkosta kiinteään verkkoon soitettujen puhelujen hintoihin. Matkapuhelimesta toiseen soitettujen puhelujen minuuttihinta on tyypillisesti noin 7-8 senttiä. Soitettaessa kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon operaattoritunnusta tai ensisijaisvalintasopimusta käyttäen puhelun hinta on noin 15 senttiä minuutissa ja ilman operaattoritunnusta soitettaessa noin 25 senttiä, minkä lisäksi kiinteän verkon operaattori veloittaa näiden hintojen lisäksi paikallisverkkomaksun. Nämä hinnat ovat suuntaa-antavia, mutta niistä nähdään selvästi, että kiinteästä puhelinliittymästä matkaviestinliittymään soitettujen puhelujen hintataso operaattorivalintaa (joko puhelukohtaista valintaa tai ensisijaisvalintaa) käyttäen on merkittävästi alhaisempi kuin sääntelyn piiriin kuulumattomien puhelujen. 6 Kiinteän verkon verkkoyritysten ostajanvoima ei rajoita matkaviestinverkkoyritysten hinnoittelua. Kuten toisista matkaviestinverkoista laskevankin liikenteen kohdalla, ainoa merkittävä tasapainottavan ostajavoiman lähde tulee mahdollisuudesta reagoida kilpailijan hinnannostoon vastavuoroisella oman hinnan nostamisella. Kilpailullisilla markkinoilla tavattavia kannusteita laskevan liikenteen hinnoilla kilpailemiseen ei ole. Säännellyillä kiinteän verkon yrityksillä ei ole mahdollisuutta reagoida matkaviestinverkkoyritysten hinnannostoon nostamalla omaa laskevan liikenteen hintaansa. 5 Kiinteisiin verkkoihin laskevan liikenteen tukkuhinnat ovat Suomessa noin 2 snt/min. 6 Suomessa on perinteisesti ollut käytössä hinnoittelumalli, jossa asiakkaan puhelumaksu koostuu kahdesta erillisestä osasta. Mallissa kiinteän verkon operaattori on hinnoitellut vain puhelun kiinteän verkon liittymästä yhteenliittämispisteeseen ja matkaviestinpalveluoperaattori on hinnoitellut puhelun matkaviestinosuuden. Matkaviestinpalveluoperaattorin perimä hinta ei ole kuulunut sääntelyn piiriin. 1.3.2005 voimaantulleen muutoksen mukaan laskeva liikenne on tullut hinnoitella erikseen tilanteissa, joissa yhteys kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon on valittu puhelukohtaisella operaattoritunnuksella tai ensisijaisvalinnalla.
8 (15) Sääntelyn vaikutukset matkaviestinverkkoyritysten neuvotteluasemaan Matkaviestinverkkoyritysten verkkoihin laskevan liikenteen hinnat ovat käytännössä määräytyneet Suomessa matkaviestinverkkoyritysten välisissä neuvotteluissa, joihin yritysten sääntelyllisellä asemalla voi kuitenkin olla merkittäviä vaikutuksia. Tilanteessa, jossa sääntely kohdistuisi epäsymmetrisesti vain yhteen tai osaan markkinoilla toimivista yrityksistä, ilman velvoitteita toimivilla yrityksillä olisi mahdollisuus käyttää hyväkseen markkinavoimaa ja hinnoitella laskevan liikenteen palvelut kilpailullista hintaa korkeammalle tasolle, koska säänneltyjen yritysten hinnoittelua ja neuvotteluasemaa rajoittaisivat joka tapauksessa niitä koskevat velvoitteet. Edellä esitetyt ostajan tasapainottavaa neuvotteluvoimaa koskevat argumentit soveltuvat myös virtuaaliverkko-operaattoriin kuten TDC. Näin ollen ostajan tasapainottava neuvotteluvoima ei rajoita myöskään TDC:n markkinavoimaa. 3.3 Muiden komission markkina-analyysiohjeissa mainittujen markkinavoiman arviointiin liittyvien tekijöiden vaikutus Komission markkina-analyysiä koskevien ohjeiden kohdassa 78 mainittuja markkinavoiman arviointikriteerejä ovat edellä käsiteltyjen markkinaosuuden ja tasapainottavan neuvotteluvoiman puuttumisen tai heikkouden lisäksi yrityksiin liittyvät ominaisuudet, kuten yrityksen koko, vaikeasti toisinnettavan infrastruktuurin hallinta, tekninen etulyöntiasema tai paremmuus, helppo tai etuoikeutettu mahdollisuus hyödyntää pääomamarkkinoita ja rahoituslähteitä, tuotteiden/palveluiden monipuolisuus, mittakaavaedut, tuotevarioinnin edut, vertikaalinen integraatio tai pitkälle kehittynyt jakelu- ja myyntiverkosto. Muita tekijöitä ovat potentiaalisen kilpailun puuttuminen ja laajentumisen esteet. Edellä käsitellyn perusteella TDC:llä ei Viestintäviraston näkemyksen mukaan yllä mainittujen yrityskohtaisten tekijöiden suhteen voida katsoa olevan sellaista asemaa muihin toimijoihin verrattuna, että se olennaisesti vähentäisi TDC:n markkinavoimaa yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkinoilla. Yritysten väliset erot (esimerkiksi erot koossa tai volyymeissä) voisivat sääntelemättömässä tilanteessa vaikuttaa jossain määrin yrityksen neuvotteluasemaan kyseessä olevalla laskevan liikenteen markkinalla. Käytännössä Suomenkin markkinoilla on ollut esimerkkejä siitä, että volyymiltään suurempien yritysten ostajanvoima ei säännellyllä markkinalla ole estänyt pienempien, lievemmän sääntelyn alaisten yritysten mahdollisuutta käyttää markkinavoimaa laskevan liikenteen markkinoilla 7. TDC tarjoaa laskevan liikenteen palvelun lisäksi laajalti myös muita televiestintäpalveluita. TDC Oy Finland kuuluu suureen TDC-konserniin, jolla on hallussaan Pohjoismaiden laajuinen data- ja internet-liikenteen runkoverkko ja kattava palveluvalikoima useissa maissa. Edellä mainitut seikat vahvistavat edelleen TDC:n asemaa markkinoilla. Potentiaalinen kilpailu ja laajentumismahdollisuudet Yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevaa puheliikennettä ei voida tällä hetkellä korvata millään muulla tuotteella tai palvelulla. Tulevaisuudessa osa matkaviestinliittymiin laskevasta liikenteestä on todennäköisesti IPliikennettä verkkojen konvergoitumisen ja IP-pohjaisen yhteenliittämisen myötä. Tämä edellyttää päätelaitteiden ja verkkojen kehitystä siten, että 7 Kts. esimerkiksi Viestintäviraston markkina-analyysi yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkinoilla, 22.6.2006.
9 (15) ne toimivat saumattomasti useita eri teknologioita hyväksi käyttäen. Tällaisessa tilanteessa matkaviestinverkkoyritys ei enää olisi ainoa tietylle käyttäjälle päätyvän puhelun tarjoaja. Tällä hetkellä matkaviestinpalveluja tarjotaan Suomessa kuitenkin käytännössä yksinomaan GSM/UMTS-verkkojen välityksellä. Vaihtoehtoisia verkkoja ei ole vielä rakennettu eikä markkinoilla ole päätelaitteita siinä määrin, että potentiaalinen kilpailu rajoittaisi matkaviestinverkkoyritysten markkinavoimaa käsillä olevan tarkastelujakson aikana. Koska nykyisille matkaviestinverkoille korvaavia korkean mobiliteetin mahdollistavia verkkoja ei ole, yleisesti korkea laskevan liikenteen hintataso saattaa vaikeuttaa esimerkiksi uusien kiinteän puhelinverkon tai IP-pohjaisia puhepalveluja tarjoavien yritysten markkinoille tuloa. Markkinoille tulevat yritykset ottavat käytännössä laskevan liikenteen hinnat annettuna. 3.4 Huomattavan markkinavoiman yrityksen nimeäminen Edellä esitetyn perusteella Viestintävirasto katsoo, että TDC:llä on viestintämarkkinalain 17 1 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen markkinoilla. Kysynnän joustamattomuus tukkuhintojen suhteen luo matkaviestinverkkoyritykselle kannustimet ja mahdollisuudet tukkuhintojen nostamiseen. TDC:llä, kuten muillakin matkaviestinverkkoyrityksillä, on 100 prosentin markkinaosuus omaan verkkoonsa laskevasta liikenteestä, mikä luo vahvan olettaman yrityksellä olevasta huomattavasta markkinavoimasta. Markkina-analyysin perusteella ei myöskään ole löydetty sellaista tasapainottavaa ostajavoimaa tai muita olennaisia tekijöitä, jotka estäisivät sääntelyn puuttuessa TDC:tä toimimasta asiakkaistaan ja kuluttajista riippumattomasti. 4 TDC:LLE HUOMATTAVAN MARKKINAVOIMAN YRITYKSENÄ ASETETUT VELVOITTEET Viestintävirasto asettaa TDC:lle viestintämarkkinalain 18 :n nojalla seuraavat velvollisuudet: 1. Yhteenliittämisvelvollisuus, VML 39.2 Yhtiöllä on velvollisuus liittää matkaviestintäverkko tai viestintäpalvelu yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon tai viestintäpalvelun kanssa. 2. Toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus, VML 33 Yhtiöllä on velvollisuus julkaista laskevan liikenteen sekä kaikkien laskevan liikenteen välittämisen toteuttamiselle tarpeellisten yhteenliittämistuotteiden ja palvelujen toimitusehdot ja hinnastot. Toimitusehdot ja hinnastot on julkaistava yhtiön internet-sivuilla ja pidettävä lisäksi pyynnöstä toisen teleyrityksen saatavissa paperimuodossa. 3. Hinnoittelua ja muita ehtoja koskevat velvollisuudet, VML 37 ja 84.2 Yhtiöllä on velvollisuus hinnoitella edellä 2 kohdassa mainituista tuotteista ja palveluista perityt korvaukset siten, että korvaukset ovat syrjimättömiä, sekä muutoinkin noudattaa syrjimättömiä ehtoja. 4.1 Perustelut velvollisuuksien asettamiselle Yleistä Viestintämarkkinalain mukaan Viestintäviraston tulee pyrkiä ratkaisemaan vähittäismarkkinoiden kilpailuongelmia ensisijaisesti asettamalla
10 (15) tukkumarkkinoilla toimiville HMV-yrityksille velvoitteita. Lain 18 :ssä sekä 39, 33 ja 37 :ssä yksilöidyt velvoitteet on mahdollista asettaa huomattavan markkinavoiman teleyritykselle. Teleyrityksellä tarkoitetaan viestintämarkkinalain määritelmien mukaan verkkoyritystä tai palveluyritystä (2 1 momentin 21 kohta). Verkkoyrityksellä tarkoitetaan yritystä, joka tarjoaa omistamaansa tai muulla perusteella hallussaan olevaa viestintäverkkoa käytettäväksi viestien siirtoon, jakeluun tai tarjolla pitoon (2 1 momentin 17 kohta). Palveluyrityksellä tarkoitetaan taas yritystä, joka siirtää viestejä hallussaan olevassa tai verkkoyritykseltä käyttöönsä saamassa viestintäverkossa taikka jakelee tai pitää tarjolla viestejä joukkoviestintäverkossa (2 1 momentin 19 kohta). Viestintävirasto toteaa, että TDC:tä on pidettävä sen virtuaaliverkko-operaattoritoiminnan johdosta viestintämarkkinalaissa tarkoitettuna teleyrityksenä, ja sille siten voidaan asettaa viestintämarkkinalain mukaisia velvoitteita huomattavan markkinavoiman perusteella. Matkaviestin- ja virtuaaliverkkoyrityksille asetetut HMV-velvollisuudet ovat tarpeen matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkinoilla vallitsevasta kilpailun puutteesta johtuvien ongelmien lieventämiseksi ja niiden tarkoituksena on edistää kilpailua pitkällä aikavälillä puhepalvelujen tarjonnan loppuasiakasmarkkinoilla. Kukin matkaviestin- ja virtuaaliverkkoyritys hallitsee kaikkien loppuasiakkaidensa liittymiin päättyvää liikennettä ja kullakin näistä yrityksistä on markkina-analyysissä osoitetuin tavoin mahdollisuus toimia riippumattomasti kilpailijoistaan ja asiakkaistaan. Ostajan neuvotteluvoima tai loppuasiakkaiden kysyntä ei ns. soittaja maksaa -järjestelmässä vaikuta yritysten laskevan liikenteen hinnoittelupäätöksiin. Täten tilanteessa, jossa laskevan liikenteen palvelun tarjoamiseen ei kohdistuisi sääntelyä, matkaviestin- ja virtuaaliverkkoyrityksillä olisi kannustin ja mahdollisuus hinnoitella laskevan liikenteen palvelu siten, että se muodostuisi kohtuuttoman kalliiksi. Yhteenliittämisvelvollisuus TDC:lle asetettu yhteenliittämisvelvollisuus on tarpeen sen omien ja muiden teleyritysten asiakkaiden käyttämien telepalvelujen yhteentoimivuuden varmistamiseksi. Laskevan liikenteen palvelut tietyssä verkossa ovat edellytys sille, että muiden teleyritysten verkkoihin liittyneet loppuasiakkaat voivat harjoittaa viestintää kyseiseen verkkoon liittyneiden asiakkaiden kanssa. Toisessa verkossa toimiva teleyritys tarvitsee laskevan liikenteen palveluja puhelun kohdeverkosta voidakseen tarjota laadukkaita ja laajasti toimivia palveluja asiakkailleen. Koska Viestintävirasto on asettanut yhteenliittämisvelvollisuuden, TDC:n on noudatettava VML 40-41 ja 45 :n säännöksiä, jos yhteenliittämisvelvollisuuden sisällöstä ei muutoin päästä sopimukseen. TDC:lle asetetusta yhteenliittämisvelvollisuudesta seuraa, että yrityksen on noudatettava 44 :ssä säädettyä määräalennusten kieltoa. Teleyritykset eivät voi keskinäisin sopimuksin poiketa 44 :n säännöksestä. Toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus TDC:lle asetetut julkaisuvelvollisuudet ovat tarpeen yhteenliittämistä koskevien sopimusneuvottelujen edistämiseksi ja ne helpottavat yhteenliittämisehtojen kohtuullisuuden ja syrjimättömyyden valvontaa. Julkaisuvelvollisuus kohdistuu laskevan liikenteen palvelun lisäksi myös sen toteuttamiseksi tarpeellisiin tuotteisiin ja palveluihin. Julkaisuvelvollisuuden toteuttaminen internetissä lisää laskevan liikenteen hinnoittelun läpinäkyvyyttä ja on tarpeen erityisesti uusien alalle tulevien yritysten ja ulkomaisten yritysten kannalta. Tietojen julkaiseminen esimerkiksi vain yri-
11 (15) tysten ja viranomaisten käytössä olevilla extranet-sivuilla aiheuttaisi tarpeettomia, esimerkiksi sivuston ylläpitämisestä ja sivuston käyttöoikeuksien päivittämisestä koostuvia, kustannuksia. Hintojen ja ehtojen syrjimättömyys Matkaviestinnän merkitys on Suomessa kasvanut voimakkaasti, minkä myötä matkaviestinverkkoyritysten asema yhteenliittämiskumppaneina on kasvanut entisestään. Kieltäytymällä yhteenliittämisestä tai hinnoittelemalla yhteenliittämisen kohtuuttoman kalliiksi huomattavan markkinavoiman omaavilla matkaviestin- ja virtuaaliverkkoyrityksillä olisi mahdollisuus vaikeuttaa viestintämarkkinoilla jo toimivien yritysten tai sinne pyrkivien yritysten asemaa. TDC:n tulee hinnoitella yhteenliittämisestä perimänsä hinta siten, että se kohtelee kaikkia yrityksiä tasapuolisesti riippumatta siitä, onko puhelun lähtöpään verkko matkaviestinverkko, kiinteä puhelinverkko tai ulkomainen televerkko sekä noudattaa muutoinkin syrjimättömiä ehtoja. Ottaen huomioon matkaviestinverkon merkitys yhteenliittämiskohteena muille teleyrityksille, TDC voisi ilman tämän velvoitteen asettamista merkittävästi vaikeuttaa muiden puhepalveluja tarjoavien tai tarjoamaan pyrkivien yritysten toimintaa soveltamalla kilpailevia teleyrityksiä syrjiviä toimitusehtoja tai hintoja. Viestintämarkkinalain 84 2 momentin mukaan syrjimättömillä ehdoilla tarkoitetaan ehtoja, jotka kohtelevat samanlaisessa tilanteessa olevia teleyrityksiä samalla tavalla. Jos teleyritys käyttää tiettyä palvelua itse tai tarjoaa sitä tytäryhtiölleen tai muulle sellaiselle taholle, sen on tarjottava vastaavaa palvelua vastaavin ehdoin myös kilpailevalle teleyritykselle. Viestintämarkkinalain 40 3 momentista seuraava kohtuullisuusvaatimus ja Viestintäviraston mahdollisuus asettaa kustannussuuntautuneisuuden velvoite Teleyrityksen mahdollisuutta hinnoitella laskevan liikenteen palvelujaan on rajoitettu viestintämarkkinalain 40 :n 3 momentissa. Lainkohdan mukaan yhteenliittämisvelvolliselta teleyritykseltä perittävä korvaus yhteenliittämistä pyytävän teleyrityksen puhelinverkon käytöstä ei saa olla kohtuuton. Lainkohtaa koskevien hallituksen esityksen (HE 112/2002) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan korvausta on pidettävä kohtuuttomana, jos se poikkeaa selvästi yleisestä hintatasosta. Viestintävirasto on aikaisemmissa HMV-päätöksissään 8 asettanut Suomessa toimiville verkkoyrityksille yhteenliittämisvelvollisuuden. Tästä seuraa, että yksikään teleyritys ei voi hinnoitella toiselta verkkoyritykseltä perimiään laskevan liikenteen korvauksia kohtuuttoman kalliiksi. Asetettujen velvoitteiden avulla voidaan osaltaan varmistaa sekä alalla jo toimivien että sinne pyrkivien yritysten tasapuolinen asema. Matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen hinnoittelu vaikuttaa käytännössä suoraan esimerkiksi kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitettujen puhelujen vähittäishinnoitteluun. Markkina-analyysissä osoitetuin tavoin kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitettujen puhelujen hinnat voivat olla jopa kolminkertaisia matkaviestinten välillä soitettujen puhelujen hintoihin verrattuna. Sääntelemättömässä tilanteessa monopolistisista laskevan liikenteen hinnoista koituvat haitat kanavoituisivat viime kädessä kuluttajien maksettaviksi. 8 Viestintäviraston 4.1.2008 antamat kiinteän puhelinverkon nousevan liikenteen ja yksittäiseen kiinteään puhelinverkkoon laskevan liikenteen markkinoita koskevat HMV-päätökset sekä Viestintäviraston 6.2.2004 ja 22.6.2006 antamat yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen markkinaa koskevat HMVpäätökset.
12 (15) HMV-velvoitteita asetettaessa on viestintämarkkinalain 18 :n mukaan otettava erityisesti huomioon myös tarve turvata kilpailua pitkällä aikavälillä. Toimivan taloudellisen kilpailun edellytyksenä on, että markkinoilla on riittävä määrä palvelua tuottavia toimijoita. Asettaessaan TDC:lle velvoitteita Viestintävirasto on ottanut huomioon, että yhtiö on toiminut Suomessa virtuaaliverkkoyrityksenä vasta vuodesta 2007 lukien. Lisäksi Viestintävirasto on ottanut huomioon, että virtuaalisessa matkapuhelintoiminnassa on kysymys uudentyyppisestä liiketoiminnasta, jolla voidaan pitkällä aikavälillä arvioida olevan sekä kilpailua lisäävää että markkinoiden toimintaa tehostavaa vaikutusta, koska liiketoiminnan malli mahdollistaa myös muiden kuin toimiluvanvaraista liiketoimintaa harjoittavien matkaviestinverkkoyritysten pääsyn matkapuhelinpalvelujen tukkumarkkinoille. Viestintäviraston näkemyksen mukaan TDC:lle asetettavat velvoitteet tulee edellä mainittujen kilpailun turvaamiseen liittyvien seikkojen perusteella määritellä siten, ettei yrityksen asemaa markkinoilla liiaksi vaikeuteta. Merkittävänä markkinoiden toimintaan liittyvänä ongelmana sääntelemättömässä tilanteessa voitaisiin pitää TDC:n huomattavaan markkinaasemaan perustuvaa mahdollisuutta hinnoitella sen virtuaaliseen verkkoon laskevan puhelun liikenteen hinnat monopolistiselle tasolle. Viestintävirasto voi puuttua kohtuuttomaan hinnoitteluun suoraan viestintämarkkinalain 40 3 momentin nojalla ja siten siis ilman yhtiölle HMVpäätöksessä etukäteen asetettua hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevaa velvoitetta. Ottaen huomioon, että vakiintuneille matkapuhelinverkkotoimintaa harjoittaville yrityksille asetettujen velvoitteiden kautta Viestintävirastolla on varsin hyvä tieto matkapuhelinverkkoon laskevan liikenteen kustannuksista alalla yleensä kuten myös alan yleisestä hintatasosta, virasto katsoo voivansa valvoa ja tarvittaessa myös puuttua tehokkaasti TDC:n hinnoitteluun viestintämarkkinalain 40 3 momenttiin perustuvan hintavertailun avulla. Koska Viestintävirasto voi viestintämarkkinalain 40.3 :n nojalla puuttua TDC:n kohtuuttomaan hinnoitteluun, pitää Viestintävirasto edellä esitettyjen kilpailun turvaamiseen liittyvien tavoitteiden perusteella palvelujen hinnoittelun osalta toistaiseksi riittävänä asettaa TDC:lle ainoastaan laskevan liikenteen hinnoittelun syrjimättömyyttä koskeva velvoite. Sen sijaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta, kustannuslaskentajärjestelmää ja toiminnan eriyttämistä koskevat velvoitteet saattaisivat nykyisessä tilanteessa Viestintäviraston näkemyksen mukaan olla liian ankaria ja siten vaikeuttaa liiaksi TDC:n asemaa markkinoilla. Viestintämarkkinalain 40 3 momentin ja sitä koskevan hallituksen esityksen tulkintaohjeen johdosta TDC:n laskevan liikenteen hintataso ei voi jatkossa olla selvästi korkeampi kuin muiden suomalaisten matkaviestinyritysten keskimääräinen hintataso. Lisäksi Viestintävirasto on 3.7.2008 julkaistuissa laskevan liikenteen arviointiperiaatteissaan esittänyt näkemyksensä, jonka mukaan kaikkien tällä hetkellä markkinoilla toimivien matkaviestinyritysten matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen hintojen tulisi olla kaikilla samat vuoteen 2010 mennessä. Viestintävirasto seuraa edelleen matkaviestinverkkoihin laskevan liikenteen markkinan kehitystä sekä TDC:n laskevan liikenteen palvelujen hintoja suhteessa muiden teleyritysten hintojen kehitykseen ja tulee tarvittaessa muuttamaan TDC:lle tässä päätöksessä asetettuja velvollisuuksia. Kiinteästä puhelinverkosta ilman ensisijavalintaa tai tunnusta soitetut puhelut TDC:lle asetettuja hinnoitteluun liittyviä velvollisuuksia kaventaa viestintämarkkinalain 43, jonka 3 momentin mukaan teleyrityksen on hinnoiteltava erikseen toiselta teleyritykseltä perittävä korvaus puhelinverkon
13 (15) käytöstä yhteyden muodostamiseen silloin, kun yhteys muodostetaan toisen teleyrityksen puhelinverkosta teleyrityksen puhelinverkkoon. Pykälän 4 momentin nojalla laskevaa liikennettä ei tarvitse kuitenkaan hinnoitella erikseen silloin, kun yhteys muodostetaan kiinteästä puhelinverkosta matkaviestinverkkoon, paitsi jos yhteys on valittu tunnuksella tai ensisijaisvalinnalla. Käytännössä viestintämarkkinalain mukainen hinnoitteluvelvollisuus koskee siis matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen osalta toisesta matkaviestinverkosta, ulkomailta ja muista verkoista tulevaa liikennettä sekä kiinteästä verkosta tulevaa liikennettä niissä tapauksissa, joissa yhteys on valittu tunnuksella tai ensisijaisvalinnalla. Lopuksi Edellä mainituin perustein Viestintävirasto katsoo, että TDC:lle asetetut HMV-velvollisuudet ovat tarpeen matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkinoilla vallitsevasta kilpailun puutteesta johtuvien ongelmien lieventämiseksi. Yhtiölle asetetut velvollisuudet ovat kohtuullisia ja oikeasuhtaisia, kun otetaan analyysistä ilmenevin tavoin huomioon markkinoilla havaitut ongelmat ja asetetuilla velvoitteilla tavoiteltavat päämäärät. TDC:lle sen matkaviestinliiketoiminnan ensivaiheessa asetettavat velvollisuudet ovat Viestintäviraston näkemyksen mukaan oikeasuhteisia myös verrattaessa TDC:n toiminnan laajuutta ja luonnetta matkaviestinverkkooperaattoreihin ja niille asetettuihin velvollisuuksiin. 5 JULKINEN KUULEMINEN 5.1 Kansallinen kuuleminen Viestintävirasto varasi 17.4.2008 teleyrityksille sekä teleyrityksiä ja käyttäjiä edustaville tahoille tilaisuuden esittää käsityksensä viraston markkina-analyysistä yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puhelinliikenteen markkinalla koskien TDC:tä. TDC:llä, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry:llä, Akava Ry:llä ja Suomen Kuluttajaliitto ry:llä ja Kuluttajavirastolla ei ollut huomautettavaa tai ne eivät katsoneet aiheelliseksi antaa lausuntoa päätösluonnoksesta. Kilpailuvirasto, Elisa Oyj, TeliaSonera Finland Oyj ja DNA Finland Oy olivat pääosin yhtä mieltä tai niillä ei ollut kommentoitavaa Viestintäviraston päätösluonnoksen osana olevasta markkina-analyysistä ja markkinaanalyysin perusteella asetettavasta huomattavan markkinavoiman asemasta. Kilpailuvirasto, Elisa Oyj, TeliaSonera Finland Oyj ja DNA Finland Oy totesivat pääsääntöisesti lausunnoissaan, että TDC:tä tulisi säännellä symmetrisesti muiden suomalaisten matkaviestinverkkoyritysten kanssa. Täten TDC:lle tulisi asettaa Viestintäviraston esittämien velvollisuuksien lisäksi myös velvollisuus kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun, kustannuslaskentajärjestelmän käyttöön sekä eriyttämisvelvollisuus. Viestintävirasto ei ole muuttanut päätösluonnoksen osana olevaa markkina-analyysiä saatujen lausuntojen perusteella. Velvoitteiden osalta Viestintävirasto on huomioinut saadut lausunnot, mutta ei ole katsonut tarpeelliseksi muuttaa päätösluonnoksessa esitettyjä velvoitteita. Viestintävirasto on kuitenkin katsonut tarpeelliseksi täydentää päätösluonnoksessa TDC:lle asetettavaksi esitettyjen velvoitteiden perusteluita. Päätösluonnoksessa esitettyjen TDC:lle asetettavien velvoitteiden perusteluiden osalta Viestintävirasto on tarkentanut virtuaalisen matkaviestin-
14 (15) 5.2 Kansainvälinen kuuleminen verkkoyrityksen suhdetta matkaviestinverkkoyritykseen. Lisäksi perusteluita erilaisten velvoitteiden asettamiselle on tarkennettu. Viestintävirasto antoi 30.5.2008 komissiolle tiedoksi Viestintäviraston päätösluonnoksen huomattavasta markkinavoimasta yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkinoilla. Komissio pyysi 10.6.2008 Viestintävirastoa toimittamaan lisätietoja. Viestintävirasto toimitti vastauksen komissiolle 17.6.2008. Komissio antoi direktiivin 2002/21/EY 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun lausuntonsa 30.6.2008. Lausunnossaan komissio puuttui siihen, että viestintämarkkinalain 43 :n 4 momentin perusteella kiinteästä verkosta suoraan eli ilman tunnusta tai ensisijaisvalintaa soitettuja puheluja koskevat laskevan liikenteen maksut on jätetty hintasääntelymahdollisuuden ulkopuolelle. Komissio katsoi lausunnossaan puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdan ja käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan perusteella, että korjaavien toimenpiteiden käyttömahdollisuuden rajaaminen ilman asianmukaisia perusteita vain osaan palveluista markkinoilla, joilla tietty verkko-operaattori on määräävässä asemassa, voi vääristää markkinoita. Viitaten sen nostamaan ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 10.1.2008 toteennäyttämättömänä hylkäämään jäsenvelvoitteiden laiminlyöntiä koskevaan kanteeseen, komissio pyysi lausunnossaan Viestintävirastoa seikkaperäisesti selvittämään, miten kyseinen viestintämarkkinalain säännös rajoittaa Viestintäviraston toimivaltaa lausunnossa käsiteltyjen puhelutyyppien osalta. Lisäksi komissio muistutti Viestintävirastoa jo aiemmassa yhteydessä esittämistään huomioista yhteisön oikeuden ensisijaisuudesta. Viestintävirasto toteaa, että viestintämarkkinalain 43 4 momentin mukaan laskevaa liikennettä ei tarvitse hinnoitella erikseen silloin, kun yhteys muodostetaan kiinteästä puhelinverkosta matkaviestinverkkoon, paitsi jos yhteys on valittu tunnuksella tai ensisijaisvalinnalla. Lainkohtaa koskevissa hallituksen esityksen (112/2002) yksityiskohtaisissa perusteluissa lainkohdan on todettu tulevan sovellettavaksi tilanteissa, joissa Viestintäviraston on katsonut, että yrityksellä on tietyillä relevanteilla markkinoilla huomattavaa markkinavoimaa ja kilpailutilanteen korjaamiseksi asettanut teleyritykselle 37 :n mukaisen velvollisuuden noudattaa yhteenliittämismaksuissa kustannussuuntautunutta ja syrjimätöntä hinnoittelua. Asetetun hinnoitteluvelvollisuuden kohdentuminen eri liikennetyyppien osalta määräytyy silloin kyseisen pykälän perusteella. Kyseisen lainkohdan ja sitä selventävien hallituksen esityksen perusteluiden mukaan viraston asettamat hinnoittelua koskevat velvoitteet eivät siten ulotu kiinteästä verkosta matkapuhelinverkkoon laskevien puheluiden hinnoitteluun, mikäli yhteyttä ei ole valittu tunnuksella tai ensisijaisvalinnalla. Mitä tulee komission huomautukseen yhteisön oikeuden ensisijaisuudesta, Viestintävirasto toteaa, että Suomen perustuslain 2 3 momentissa ilmaistun lainalaisuuden periaatteen mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Direktiivit sisältävät jäsenvaltiolle suunnatun velvoitteen, mutta eivät sellaisenaan velvoita suoraan yksityisiä henkilöitä. Näin ollen Viestintävirasto katsoo, että se ei voi asettaa direktiivien perusteella velvoitteita yksityisille oikeushenkilöille, jos velvoitteiden asettaminen olisi vastoin kansallista lakia. Komissio on lausunnossaan ilmaissut myös näkemyksensä, jonka mukaan laskevan liikenteen välittämisestä perittävät maksut olisi asetettava symmetrisiksi ja tasolle, joka vastaa tehokkaasti toimivan operaattorin kustannuksia, ja että kaikenlainen hinnoittelun asymmetria olisi pystyttävä asianmukaisesti perustelemaan ja sen tulisi olla vain tilapäistä. Tältä
15 (15) osin Viestintävirasto viittaa sen 3.7.2008 julkaisemiin laskevan liikenteen arviointiperiaatteisiin ja niissä esiin tuotuun näkemykseen, jonka mukaan kaikkien tällä hetkellä markkinoilla toimivien matkaviestinyritysten matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen hintojen tulisi olla kaikilla samat vuoteen 2010 mennessä. Luonnollisesti Viestintävirasto tulee jatkossakin seuraamaan matkaviestinverkkoihin laskevan liikenteen markkinan kehitystä sekä TDC:n laskevan liikenteen palvelujen hintoja suhteessa muiden teleyritysten hintojen kehitykseen ja tulee tarvittaessa muuttamaan TDC:lle tässä päätöksessä asetettuja velvollisuuksia. 6 LAINKOHDAT, JOIHIN PÄÄTÖS PERUSTUU Viestintämarkkinalaki 2, 16, 17 1 mom., 18, 39 2 mom., 33, 37, 84 2 mom. ja 127 3 mom. 7 PÄÄTÖKSEN VOIMASSAOLOAIKA Päätös on voimassa 1.9.2008 alkaen toistaiseksi, jollei Viestintävirasto muuta päätöstä viestintämarkkinalain 18 :n 1 momentissa tarkoitetuissa seikoissa tai markkinoiden kilpailutilanteessa tapahtuneiden merkityksellisten muutosten takia. Tätä päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, ellei valitusviranomainen toisin määrää. 8 MUUTOKSENHAKU Tähän päätökseen saa hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Lain 6 :n mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä. Lisätietoja tästä päätöksestä antavat viestintämarkkina-asiantuntija Jukka-Pekka Juutinen p. (09) 6966 433 ja lakimies Antti Kivipuro p. (09) 6966 894. Pääjohtaja Rauni Hagman Johtaja Johanna Juusela Liite Valitusosoitus