Viestintävirasto Muistio 824/9512/ (5) Viestintämarkkinat ja -palvelut

Transkriptio

1 Viestintävirasto Muistio 824/9512/ (5) YHTEENVETO YLEISPALVELUN INTERNET-YHTEYSPALVELUN HINNOITTELUN KOHTUULLISUUTTA KOSKEVASTA MUISTIOSTA SAADUISTA LAUSUNNOISTA Teleyritykset TeliaSonera Finland Oyj katsoi Viestintäviraston muistioluonnoksessa olevan paljon periaatteellisia kannanottoja, jotka ovat Teliasoneran mielestä perusteltuja ja Viestintäviraston näkemyksiä selkeyttäviä. TeliaSonera keskittyi lausunnossaan niihin kohtiin, joihin yhtiö näki välttämättömänä tehdä muutoksia. TeliaSoneran näkemyksen mukaan internet-yhteyspalvelun kohtuullisen hinnan arvioinnissa tulee aidosti ottaa huomioon haja-asutusalueiden korkeampi kustannustaso. Mikäli TeliaSonera joutuu tarjoamaan muita kilpailijoita huomattavasti laajemmalla alueella palveluita, jopa tappiolla, aiheutuu tästä TeliaSoneran mukaan kilpailutilanteen vääristymä. TeliaSonera katsoi, että muut Suomen teleyritykset, joilla joko ei ole lainkaan yleispalveluvelvoitteita tai ne kohdistuvat huomattavasti suppeammalle alueelle, saavat merkittävän kilpailuedun Suomen väestörikkaammilla alueilla. TeliaSonera piti kohtuuttomana Viestintäviraston linjausta siitä, että yleispalveluyrityksen mahdollisuudella saada korvausta yleispalvelusta aiheutuvista kustannuksista on merkitystä yleispalvelun hinnan kohtuullisuuden arvioinnissa. TeliaSonera totesi lausunnossaan, että viestintämarkkinalain mukaan hinnan kohtuullisuutta arvioidaan sekä käyttäjän että teleyrityksen näkökulmasta. TeliaSoneran näkemyksen mukaan teleyrityksen kannalta tilanne on kohtuuton, jos kohtuullisen hinnan arviointiin vaikuttaisi pelkkä mahdollisuus saada korvausta. TeliaSoneran lausunnossa todettiin, että korvauksen saaminen ja korvauksen määrä on harkinnanvaraista eikä teleyrityksillä ole varmuutta siitä, saavatko ne korvausta ja minkä osuuden nettokustannuksista korvaus mahdollisesti kattaisi. TeliaSonera totesi vielä, ettei viestintämarkkinalaissa määritellyn kohtuullisen hinnan lähtökohtaisesti voida katsoa johtavan teleyrityksen kannalta tappiolliseen toimintaan, vaan tappiollisen hinnoittelun tulee olla poikkeusluonteista. TeliaSonera viittasi lausunnossaan hallituksen esitykseen 223/2008, jossa todetaan yleispalveluyrityksen voivan joutua joissain tilanteissa tarjoamaan yleispalvelua myös tappiolla, jos se ei ole teleyrityksen kokonaistaloudellinen tilanne huomioon ottaen kohtuutonta. Digita Oy katsoi, että yleispalveluvelvoitteen ei tulisi sisältää velvollisuutta kattaa yleispalvelutuotteen tappioita muun liiketoiminnan tuotoilla. Digitan mukaan yksittäinen liittymä verkossa saattaa käytännössä olla tappiollinen, mutta edellytyksenä tulisi kuitenkin olla, että teleyrityksen verkko kokonaisuutena on taloudellisesti kannattavaa liiketoimintaa. Tästä syystä Digitan näkemyksen mukaan yleispalveluvelvoitteesta aiheutuvaa rasitetta tulisi arvioida liiketoimintakohtaisesti, ei pelkästään tarkastelemalla yrityksen kokonaistaloudellista tilannetta. Digita totesi lausunnossaan, että yleispalvelun tuotantokustannukset eri teknologioilla eivät ole samanlaiset, vaikka loppukäyttäjän saamat palvelut sinänsä vastaisivatkin toisiaan. Lisäksi Digitan mukaan esimerkiksi käyttäjän tarvitseman päätelaitteen hinnoissa voi olla huomattaviakin eroja riippuen käytetystä teknologiasta. Tästä syystä Digitan mielestä

2 Viestintävirasto Muistio 824/9512/ (5) Viranomaiset kohtuullista hintaa arvioitaessa tulisi kiinnittää huomiota myös siihen, millä teknologialla palvelua tuotetaan. Digita katsoi lisäksi, ettei 1 Mbit/s:n yleispalveluliittymää voida vähittäishintavertailussa verrata suoraan sellaisiin kiinteisiin tai mobiililaajakaistaliittymiin, joita markkinoidaan (saapuvan liikenteen) nimellisnopeudella "1 Mbit/s", "1 megan liittymä" tms. 1 Mbit/s yleispalveluliittymää, samoin kuin sen hintaa, tulisi Digitan mukaan verrata vähintään markkinoilla yleisesti myytäviin 2 Mbit/s tai sitä nopeampiin kiinteisiin liittymiin ja niiden hintoihin. Kilpailuvirasto tulkitsi muistioluonnosta siten, että vähittäishintavertailussa yleispalvelutuotteiden hintojen vertailu toteutetaan suhteessa muihin vastaaviin, markkinaehtoisesti tarjottaviin tuotteisiin. Kilpailuvirasto piti asiassa keskeisenä sitä, ettei yleispalvelutuotteiden hintoja päädytä vertaamaan keskenään. Muilta osin Kilpailuvirastolla ei ollut huomautettavaa muistioluonnokseen. Kuluttajavirasto nosti esiin käyttäjien näkökulman huomioinnin hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa. Kuluttajaviraston mielestä ei ole riittävää huomioida vain keskimääräinen käyttäjä hinnoittelua arvioitaessa. Sitä vastoin Kuluttajaviraston näkemyksen mukaan yleispalveluvelvoitteen alaisen internet-palvelun vähittäishinnoittelun kohtuullisuutta arvioitaessa olisi otettava huomioon eri käyttäjäryhmien näkökulmat ja näistä erityisesti heikot kuluttajaryhmät, kuten vanhukset, vammaiset ja pienituloiset. Kuluttajavirasto totesi yleisen hintatason seurannasta, että hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa hintoja tulisi aina verrata yleisiin kuluttajahintoihin sekä lisäksi vertailutietona olisi käytettävä kuluttajien tulotasoa ja eri käyttäjäryhmien käytettävissä olevia tuloja yleispalveludirektiivin edellyttämällä tavalla. Kuluttajavirasto koki epäselväksi muistioluonnoksessa sen, milloin asiaa käsiteltiin kohtuullisuusarvioinnin kohteena olevan teleyrityksen hintatietoja ja milloin vertailutietoja ja näiden tiedonkeruuta. Kuluttajavirasto nosti lisäksi esiin sen, etteivät teleyritysten hinnastot välttämättä anna oikeaa kuvaa kuluttajille tarjolla olevien internetpalvelujen vallitsevasta hintatasosta. Kuluttajaviraston mukaan viestintäpalvelujen toimialalla kilpailua asiakkaista käydään jatkuvasti voimakkaiden alennuskampanjoiden avulla, minkä vuoksi kuluttajien tosiasiassa maksamat hinnat poikkeavat suuresti palveluntarjoajien hinnastoissaan ilmoittamista. Kuluttajavirasto totesi lausunnossaan, ettei tilanteen ole suotavaa kehittyä sellaiseksi, että teleyritykset veloittavat yleispalveluvelvoitteena internet-yhteyksiä tarjotessaan kuluttajilta korkeampaa hintaa, jotta kilpailu alennuksilla voisi jatkua muualla maassa. Kuluttajavirasto katsoi myös, että muistioluonnoksessa olisi syytä selventää, mitä tekijöitä pidetään keskeisinä vastaavan laajakaistapalvelun määrittelemisessä.

3 Viestintävirasto Muistio 824/9512/ (5) Järjestöt Finnet-liitto ry nosti esiin lausunnossaan huolensa haja-asutusalueiden liittymäyhteyksien rakentamiskustannuksista. Esimerkiksi Finnet-liitto otti sähköverkkoyritykset, joiden verkonrakentamiskustannukset on kuluttaja aina maksanut kokonaisuudessaan. Sen sijaan Finnet-liiton mukaan suurin osa televerkkoa on rakennettu siten, että teleyritys on hyvin harvoin perinyt liittymästä rakennuskustannuksia. Finnet-liiton mielestä näiden kahden toimialan sääntelyssä tulisi noudattaa samoja periaatteita. Kuurojen Liitto ry toi esiin lausunnossaan ongelman koskien yleispalvelun internet-yhteyspalvelun vähimmäisnopeutta. Kuurojen Liiton mukaan laadukas vuorovaikutteinen viittomakielinen viestintä edellyttää symmetristä ja tasalaatuista yhteysnopeutta riittävän korkealla tasolla. Tämän johdosta Kuurojen Liitto esitti lausunnossaan, että Viestintävirasto yleispalvelun seuranta- ja valvontaorganisaationa ryhtyisi omalta osaltaan toimenpiteisiin sen edistämiseksi, että yleispalvelun internet-yhteyden nopeusluokkaa nostetaan huomioon ottaen yhteyden symmetrisyyden vaikutukset. Vanhustyön keskusliitto ry toi esiin, että verkossa tapahtuvan asioinnin lisääntyminen tulee vaikuttamaan myös vanhusten ja ikääntyneiden elämään enenevässä määrin. Tämän vuoksi Vanhustyön keskusliitto kehotti Viestintävirastoa pohtimaan, olisiko syytä selvittää kansallisesti direktiivin mukaisten keinojen tarve ja mahdollisuudet esimerkiksi vanhusväestön tarvitsemien internet-yhteyksien osalta. Suomen sähköyliherkät ry katsoi, että pikimmiten olisi syytä selvittää millä tavalla tarvittava taloudellinen tuki sähköyliherkkien internetyhteyden järjestämiseksi langattoman tekniikan alueilla voitaisiin toteuttaa. Suomen sähköyliherkkien näkemyksen mukaan ei ole kohtuullista, että koska operaattorilla on oikeus valita käyttämänsä tekniikka yleispalvelun tarjoamiseksi, jää mahdollinen lisäkustannus langallisen yhteyden hankkimisesta asiakkaalle. Saatujen lausuntojen huomioiminen Viestintävirasto sai yleispalvelutuotteiden vähittäishinnoittelun kohtuullisuuden arviointia koskevasta muistiosta yhteensä kahdeksan lausuntoa. Seuraavassa on käsitelty kootusti esiin nostettuja kysymyksiä. Kahdessa lausunnossa edellytettiin, että yleispalvelun hinnoittelun arviointi perustuu ensisijaisesti haja-asutusalueiden korkeampaan kustannustasoon ja että yleispalvelun tulee siten myös liiketoiminnallisesti olla pääsääntöisesti kannattavaa toimintaa. Lisäksi pidettiin kohtuuttomana, mikäli hinnoittelun arvioinnissa huomioitaisiin teleyrityksen mahdollisuus saada korvausta valtiolta yleispalvelun nettokustannuksista. Viestintäviraston tavoitteena oli tuoda esiin selkeämmin sitä, miten ja millä perusteilla teleyritys voi joutua tarjoamaan yleispalvelua joskus tappiollisestikin ja tässä yhteydessä kuvailla koko käytössä oleva yleispalveluvelvoitteen sisältö ja tarkoitus aina mahdolliseen nettokustannusten korvausmenettelyyn asti. Internet-yhteyspalveluiden tarjonnassa yleispalveluna tullaan todennäköisesti päätymään tilanteisiin, joissa yleispalveluvelvollinen teleyritys joutuu tarjoamaan joillekin käyttäjille liittymiä tappiolla. Viestintävirasto haluaa korostaa, että yleispalvelun hinnoittelun kohtuullisuutta arvioitaessa sekä teleyrityksen että käyttäjän näkökulmista, on välttämätöntä huomioida teleyrityksen mahdollisuus nettokustannusten korvaami-

4 Viestintävirasto Muistio 824/9512/ (5) seen valtion varoista. Tämä mahdollisuus kohtuullistaa tilannetta tietyltä osin teleyritykselle, kun taas käyttäjillä ei ole vastaavaa mahdollisuutta saada korvausta valtiolta yleispalvelun hinnoittelun kohtuullistamiseksi. Yleispalvelulainsäädäntö on tarkoitettu turvaamaan jokaiselle käyttäjälle tosiasiallinen mahdollisuus saada käyttöönsä perustason internetyhteyspalvelut käyttäjälle kohtuulliseen hintaan. Yhdessä lausunnossa todettiin yleispalvelun tuotantokustannusten vaihtelevan merkittävästikin teknologiasta riippuen. Tämän johdosta toivottiin hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa huomioitavan yleispalvelun tarjonnassa käytetyn teknologian kustannusvaikutukset. Viestintävirasto toteaa tähän, että lainsäädännön tavoitteena on ollut pitää yleispalvelu teknologianeutraalina ratkaisuna siten, etteivät käyttäjät joutuisi eriarvoiseen asemaan asuinpaikassaan olemassa olevien viestintäverkkojen vuoksi. Käyttäjien ei tulisi joutua maksamaan erilaista hintaa internetyhteyspalvelusta sen vuoksi, että he sattuvat asumaan kalliimmalla toteutetun viestintäverkon alueella. On kuitenkin selvää, että virasto ottaa tapauskohtaisessa arvioinnissaan muulla tavoin huomioon olosuhteisiin liittyviä seikkoja. Kolmessa lausunnossa otettiin eri tavoin kantaa Viestintäviraston yleispalvelun osalta toteuttamaan vähittäishintaseurantaan. Lausunnoissa katsottiin, että 1 Mbit/s:n yleispalveluliittymää voida verrata suoraan nimellisnopeudeltaan vastaavan nopeuksisiin liittymiin, vaan vähintään 2 Mbit/s:n tai sitä nopeampiin kiinteisiin liittymiin ja niiden hintoihin tai ainakin käsite "vastaava laajakaistapalvelu" tulisi määritellä täsmällisemmin. Keskeisenä pidettiin myös, että yleispalvelutuotteiden hintoja verrataan vastaaviin, markkinaehtoisesti tarjottaviin tuotteisiin. Toisaalta yhdessä lausunnossa tuotiin esiin huoli siitä, etteivät olemassa olevat hinnastot anna oikeaa kuvaa markkinoiden hinnoittelusta johtuen teleyritysten voimakkaasta alennuskampanjoinnista. Kuluttajien tosiasiallisesti maksamat tehokkaasti kilpailtujen alueiden hinnat poikkeavat lausunnon mukaan suuresti hinnastoissa ilmoitetusta ja tämä voi johtaa siihen, että yleispalvelualueiden asiakkaat maksavat korkeampaa hintaa mahdollistaakseen kilpailun alennuksilla toisaalla. Viestintävirasto on täsmentänyt vastaavan internet-yhteyspalvelun määritelmän lopulliseen muistioon siten, että tällä hetkellä viraston näkemyksen mukaan 1 Mbit/s:n ja 2 Mbit/s:n liittymiä voidaan pitää soveltuvina vastaavina tuotteina vähittäishintavertailussa. Vertailuun otettavat liittymät ja paikkakunnat on valittu sekä suuremmista kasvukeskuksista että pienemmistä taajamaalueista. Viestintäviraston hintavertailut perustuvat julkaistuihin hinnastoihin eivätkä siten mahdollista alennuskampanjoiden huomiointia hinnoittelun arvioinnissa. Lisäksi yhdessä lausunnossa esitettiin, että Viestintäviraston vähittäishintaseurannassa tulisi kuluttajahintojen ohella käyttää vertailutietona kuluttajien tulotasoa ja eri käyttäjäryhmien käytettävissä olevia tuloja. Viestintävirasto toteaa, että viestintämarkkinalakia ollaan tältä osin uudistamassa lausuntoa vastaavaksi. Viestintävirasto tulee valmisteilla olevan lainsäädännön johdosta aikanaan päivittämään muistiota. Yhdessä lausunnossa toivottiin yleispalvelun sääntelyssä sovellettavan samoja periaatteita kuin sähköverkkomarkkinoilla on käytetty. Lausunnossa esitetty ajatus liittyi haja-asutusalueilla tehtävään liittymäverkon rakennustyöhön ja sen kustannusten kohdentumiseen ainoastaan käyttäjille. Tämän osalta virasto toteaa, että vaikkakin joiltain osin sähköverkkomarkkinoita ja viestintäverkkomarkkinoita voidaan tarkastella toisiaan muistuttavina markkinoina, ei sääntelyä voida toteuttaa esitetyllä tavalla. Sääntelykulttuurien painopisteet ja markkinoiden ominaispiirteet eroavat

5 Viestintävirasto Muistio 824/9512/ (5) siinä määrin toisistaan, ettei niiden suora vertailu ole viraston näkemyksen mukaan mielekästä. Viestintävirasto pitää eräissä lausunnoissa esiin nostettuja käyttäjien erityisryhmien tarpeita koskevia kysymyksiä tärkeinä. Viestintäviraston näkemyksen mukaan viestintämarkkinalain yleispalvelua koskeva sääntely ei tällä hetkellä välttämättä riittävästi turvaa esimerkiksi aistivammaisten käyttäjien mahdollisuuksia saada heidän tarpeitaan vastaavia perustasoisia viestintäpalveluja. Viestintävirasto kuitenkin toteaa, että viestintämarkkinalain yleispalvelua koskevia säännöksiä ollaan parhaillaan uudistamassa siten, että myös vammaisten käyttäjien erityistarpeet huomioitaisiin lainsäädännössä. Viestintävirasto tulee vielä valmisteilla olevan lainsäädännön johdosta aikanaan täsmentämään tässä muistiossa esitettyjä arviointiperiaatteilta.