Ympäristövaliokunta ym@eduskunta.fi 19.10.2010 Lausunnon antaja: Aihe: Viitteenne: Suomen tuulivoimayhdistys ry Hallituksen esitys laiksi uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta HE 152/2010 vp 1. Johdanto Suomen tuulivoimayhdistykseltä (STY) on pyydetty lausuntoa Hallituksen esityksestä Eduskunnalle laiksi uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta. STY kiittää lausuntopyynnöstä ja toteaa että siirtyminen rajallisesta investointituesta tuotantotukeen on erittäin positiivinen asia Suomen tuulivoimalle. Jotta laki lisäisi uusiutuvia energialähteitä ja sitä kautta vähentäisi energiantuotannon CO 2 -päästöjä aiotulla tavalla, tulisi laki olla rakennettu mahdollisimman hyvin toimivaksi. Lakiehdotuksessa on vielä useita kohtia, jotka aiheuttavat epävarmuutta tuulivoiman rakentajille ja vaativat korjaamista tai muokkaamista. Tuulivoimahankkeiden YVA-kynnys on poikkeuksellisen matala ja kaava- ja lupamenettelyt selkiytymättömiä ja riskialttiita, mikä hidastaa tuulivoimahankkeiden kehittämistä (tämän lausunnon kohta 2). Tämän lisäksi tutkaselvitykset aiheuttavat vielä noin vuoden viiveen hankkeiden toteutusvaiheen käynnistymiselle (kohta 3). Edellä mainituista syistä täysimääräistä korotettua tukea on todennäköisesti mahdollista saada vain pienille, YVA-kynnyksen alittaville hankkeille (kohta 4). Tuulivoimahankkeiden kannalta erityisen hankalia ovat tukimenettelyyn sisältyvät hallinnolliset epävarmuudet, jotka aiheutuvat hankkeiden hyväksyttämismenettelystä (kohta 5). Lakiehdotukseen sisältyy myös merkittäviä poliittisia riskejä (kohta 6) Ehdotettu tukitaso mahdollistaa tuulivoimarakentamisen käyntiinlähdön mutta ei todennäköisesti mahdollista tavoitteiden saavuttamista (kohta 7).
Edellä esitetyistä ongelmakohdista huolimatta lakiesitys on pääosin positiivinen ja lain nopea voimaantulo on Suomen uusiutuvan energian tavoitteiden saavuttamisen kannalta äärimmäisen tärkeää (kohta 8) 2. Taustaa: tuulivoimahankkeiden YVA-, kaava- ja lupamenettelyt Tuulivoimahankkeiden kaavoitus- ja lupamenettelyihin sisältyy edelleen runsaasti viranomaistulkintaa, ohjeistukset ovat puutteellisia ja kuntien valmiudet ja halukkuus kaavojen laatimiseen vaihtelevat. Laaja valitusoikeus kaavoista aiheuttaa merkittävää epävarmuutta tuulivoimahankkeiden toteutusaikatauluihin. Tuulivoimahankkeet eivät sisälly YVA-asetuksen hankeluetteloon, jolloin ELY-keskukset päättävät YVA-lain soveltamisesta niihin tapauskohtaisesti. Käytännössä YVAmenettelyn soveltamiskynnys on asettunut noin 10 voimalan (20 30 MW) vaiheille. Vertailun vuoksi todettakoon, että lämpövoimalaitoksilla YVA-menettelyn soveltamisen alaraja YVA-asetuksessa on 300 MW kattilateho. Koska tuulivoimahankkeilta edellytetään lähes aina mm. lintujen syys- ja kevätmuuton tarkkailua, kestää tuulivoimahankkeen YVA-menettely selvästi kauemman kuin muiden hanketyyppien YVA:t tyypillisesti noin kaksi vuotta. 3. Syöttötariffijärjestelmän vaikutukset rakennettavaan tuulivoimakapasiteettiin Julkaistujen tuulivoimahankkeiden määrä on kasvanut runsaasti syöttötariffijärjestelmän suunnittelun myötä. Lain perusteluissa esitellyt arviot lähivuosina syöttötariffin piiriin kuuluvasta kumulatiivisesta tuulivoimakapasiteetista (330 MVA vuonna 2011, 600 MVA vuonna 2012 ja 800 MVA vuonna 2013) ovat kuitenkin liian optimistisia. VTT:n ja STY:n ylläpitämän hankelistan mukaan tällä hetkellä lupavaiheessa on hankkeita 96 MW:n edestä. Muista hankelistassa olevista hankkeista tehdään ympäristövaikutusten arviointia tai teknis-taloudellisia toteutusarviointeja. Edellä todetuista lupa- ja kaavoitusprosessien ongelmista johtuen tulee toteutunut rakennettu kapasiteetti jäämään ensimmäisinä lain voimassaolovuosina huomattavasti lakiehdotuksessa mainittujen arvioiden alle. Lisäksi puolustusvoimien lausunnot tuulivoimahankkeista ovat aiheuttaneet sen, että yksikään YVA:n kynnyksen ylittänyt hanke ei tule etenemään ennen kuin tuulivoimaloiden tutkavaikutukset on saatu selvitettyä. Jatkossa puolustusvoimat
haluavat esittää oman näkemyksensä kunnille kuntien käsitellessä rakennuslupahakemuksia. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että kaikki Suomeen asennettavat tuulivoimalat joutuvat ainakin lähivuosina tutkavaikutusarviointien piiriin. Tuulivoimaloiden vaikutuksia valvontasensoreihin aletaan vasta selvittää näinä päivinä. Käytännössä ensimmäiset tulokset, joiden avulla isommat hankkeet voivat lähteä etenemään, voidaan saada aikaisintaan keväällä 2011. 4. Korkeamman syöttötariffin saannin takaraja STY pitää hyvänä, että hankkeiden nopeaan käynnistämiseen kannustetaan korkeammalla tariffilla. Lakiehdotuksessa korkeampaa syöttötariffia, 105,3 /MWh, saa korkeintaan kolmen vuoden ajan mutta maksimissaan vuoden 2015 loppuun. Jotta korkeaa tariffia saisi täydet kolme vuotta, tulee hankkeen olla valmiina vuoden 2012 lopussa. Tämänhetkisen tilanteen valossa on vuoden 2012 loppuun mennessä todennäköisesti toteutettavissa ainoastaan pieniä, YVA-kynnyksen alittavia hankkeita joiden kaavalliset valmiudet ovat hyvät. Isompien hankkeiden saaminen valmiiksi vuoden 2012 loppuun, etenkin edellä mainitusta tutkaselvityksestä johtuen, on erittäin haastavaa. Täysimääräinen, kolmen vuoden, korotettu syöttötariffi on joidenkin suunnitteilla olevien hankkeiden kannattavuuden kannalta elintärkeä ja ilman sitä hankkeet saattavat jäädä kokonaan toteutumatta. Tällä on siten vaikutusta vuoden 2020 tuulivoimatavoitteiden täyttymisessä. STY ehdottaa, että korotettua syöttötariffia saa vuoden 2016 loppuun saakka. 5. Syöttötariffin hyväksymis- ja todentamismenettelyyn liittyvät näkökohdat Läpi koko lakiehdotuksen näkyy erittäin voimakkaasti, että järjestelmän suunnittelussa on tarkasteltu asioita valtion talousarvion näkökulmasta. Laki sisältää verrattain paljon raportointia, jonka perusteena useimmiten on valtion talousarvion tarpeet - joka on kirjattu vain yhdeksi lain monista tavoitteista. Lain tavoitteissa mainitaan ennakoitavuus sekä valtion talousarvion että sähköntuottajien näkökulmasta. Nämä ovat kuitenkin monissa tilanteissa ristiriitaiset ennakoitavuustavoitteet. Epävarmuuden vähentäminen tuottajien tuottojen suhteen tarkoittaa monissa kohtaa sitä, että valtio ottaa tätä epävarmuutta kannettavakseen - ja päinvastoin. Kaikissa kohdissa, joita perustellaan valtion talousarvion ennakoitavuudella,
tulisi tarkastella samalla, lisäävätkö ne epävarmuutta tuottajan puolella. Mikäli riskejä lisätään, myös tuotto-odotuksia tulee kasvattaa nostamalla tukitasoa. 5a. Järjestelmään hyväksyttävien laitosten määrä Lakiehdotuksessa on takuuhintajärjestelmään mukaan pääseville voimalaitoksille asetettu katto. Tämä katto on tuulivoimaa rakentavien tahojen kannalta ongelmallinen, ellei samalla oteta kantaa siihen kuinka hankkeita kohdellaan kun tavoite on tulossa täyteen. Tuulivoimaan investoivilla tahoilla pitää olla selkeä käsitys siitä pääseekö hanke tariffin piiriin vai ei, ennen kuin lopullinen investointipäätös tehdään. Mikäli tariffin saamisesta on minkäänlaista epävarmuutta investointivaiheessa, ei hankkeelle voi saada rahoitusta eikä investointipäätöstä voi tehdä. Tariffijärjestelmää hallinnoivan tahon tulee seurata tavoitteiden saavuttamista ja laatia tilannekatsauksia, joissa ennakoidaan tulevaa kehitystä. Toimijoille tulee antaa selkeä indikaatio mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, mikäli tavoitteiden saavuttaminen/ylittyminen muutaman vuoden aikaperspektiivillä alkaa vaikuttaa todennäköiseltä. Tällöin toimijat voivat paremmin priorisoida omia suunnitelmiaan ja välttyä turhilta kehityskuluilta. 5b. Ennakkoilmoitus Energiamarkkinavirastolle Lakiehdotuksen mukaan tuulivoimahankkeesta pitää tehdä ennakkoilmoitus Energiamarkkinavirastolle (EMV) kun investointipäätös on tehty. Rahoitusalan tutkimuksissakin on todettu, että usein on käytännössä vaikea määrittää yhtä tiettyä hetkeä, jota yleensäkään voitaisiin pitää investointipäätöksen tekohetkenä. Onko tuottajalla riskinä jäädä järjestelmän ulkopuolelle, jos EMV katsoo tuottajan tehneen investointipäätöksen aiemmin kuin tuottaja itse katsoo tehneensä sen? Juuri tässä kohdassa raportointivelvoitteita perustellaan paljolti valtion talousarvion hallinnan tarpeilla. Lakiehdotusta ei voida pitää onnistuneena, jos toimijoille aiheutetaan kohtuutonta epävarmuutta tai vaivaa, jotta valtion budjettia olisi helpompi kontrolloida. 5c. Voimalan hyväksyminen syöttötariffin piiriin Lakiehdotuksen pykälän 14 mukaan syöttötariffia tulee hakea ennen laitoksen kaupallista käyttöönottoa ja pykälän 16 mukaan oikeus tariffiin alkaa hyväksymispäätöstä seuraavasta tariffijaksosta. Projektirahoitteisella hankkeella täytyy olla tieto tariffiin pääsystä jo ennen investointipäätöstä. Tariffiin hyväksymisen
edellytyksenä on kuitenkin lain 2. luvun 7 mukaan, että tuulivoimalat ovat liitettynä Suomen sähköverkkoon. Käytännössä tariffiin pääsyä ei voi siten hakea ennen voimalaitoksen käyttöönottovaihetta. Tämä aiheuttaa investoinnin kannalta muna-kanaongelman: Pankilta ei saa lainalupausta eikä investointipäätöstä voi tehdä ellei ole takeita tariffiin pääsystä Jotta hankkeita voitaisiin rahoittaa myös niin sanotulla projektirahoituksella, tulisi säädettävän tariffin tukea projektirahoitusta koskevaa mallia. Hyväksymismenettelyä tulee selkeyttää niin, että Energiamarkkinavirastolta tulee saada sitova ennakkopäätös tariffiin pääsystä, jo ennen varsinaisen hyväksymispäätöksen hakemista, ennen kuin hankkeelle voi saada lainalupauksen. Ennakkopäätös voi olla määräaikainen, esimerkiksi kolme vuotta. Mikäli voimalaitoksia ei ole rakennettu määräaikaan mennessä, voi ennakkopäätöksen voimassaoloa jatkaa vain perustelluista syistä. Kun hanketta ollaan ottamassa kaupalliseen sähköntuotantokäyttöön, haetaan EMV:ltä varsinainen hyväksymispäätös ja syöttötariffin maksu aloitetaan seuraavana tariffikautena. 5d. Maksatuspäätöksen saaminen Lakiehdotus sisältää takarajoja tuottajille raportointiviiveiden suhteen, mutta siinä ei ole määritetty takarajaa maksatuspäätöksen saamiselle. Tuottajan oikeusturvan kannalta maksatukselle pitää määrätä takaraja. 6. Laissa valtioneuvostolle annettavat laajat asetuksenantovaltuudet Lakiehdotuksessa on 21 kohtaa, jossa annetaan valtioneuvostolle asetuksenantovaltuudet koskien kyseistä pykälää. Tämä antaa mahdollisuuden muuttaa lakia perustavanlaatuisesti valtioneuvoston päätöksellä, mikä antaa esimerkiksi rahoittajille signaalin korkeammasta poliittisesta riskistä, koska kynnys valtioneuvoston päätökseen on lakimuutosta alhaisempi. Laaja asetuksenantovaltuus on toisaalta positiivinen elementti, koska se antaa mahdollisuuden muokata lakia olosuhteiden muuttuessa siten, että se kannustaa jatkuvasti tehokkaasti uusiutuvan energian lisäämiseen. Toisaalta se, että lakia voidaan muuttaa lähes kaikilta osin valtioneuvoston asetuksella, luo merkittävää epävarmuutta investointihankkeen kehittäminen kestää usein kokonaisen vaalikauden tai kauemmankin. Hankekehittäjien kannalta on keskeistä, että puitteet eivät merkittävästi muutu hankekehityksen aloittamisen ja tuotannon aloittamisen välillä. Käytännössä tämä epävarmuus tullee heikentämään lainaehtoja investoijan näkökannalta. Heikommat lainaehdot johtavat vastaavasti suoraan korkeamman tukitason tarpeeseen.
7. Meri- ja sisämaatuulivoiman taloudellisen tuen tarve Tuulivoiman positiiviset ympäristövaikutukset ovat energiantuotannon CO 2 - ja hiukkaspäästöjen vähentäminen. Negatiivisia ympäristövaikutuksia ovat ääni- ja maisemahaitat. Luvituksessa tuntuvat jälkimmäiset saavan huomattavan paljon painoarvoa, mikä hidastaa tuulivoimarakentamista Suomessa. Merellä ja sisämaassa kilpailevia maankäyttömuotoja on vähemmän kuin rannikolla. Ehdotettu taso on riittävä hankkeiden toteuttamiseksi edullisissa rannikkokohteissa, mutta STY:n ja sen jäsenyritysten näkemyksen mukaan taso on riittämätön käynnistämään tuulivoimarakentamista merialueilla (merkittävästi korkeampien rakennuskustannusten ja suurempien teknisten riskien johdosta) ja sisämaassa (heikompien tuuliolojen johdosta). Nykytietämyksen perusteella vuoden 2020 tuulivoimatavoitteen saavuttaminen ilman merelle ja sisämaahan rakentamista on epätodennäköistä. Lisätukea tarvitaan, jotta rakentaminen laajenee rakentamiskustannuksiltaan tai tuotanto-odotuksiltaan vähemmän edullisille alueille, mikä on välttämätöntä 2500 MW:n tavoitteen saavuttamiseksi. 8. Lopuksi Lopuksi STY haluaa tuoda esille, että vuoden 2020 tavoitteiden mukaista tuulivoimakapasiteetin lisäämistä (n. 2300 MW/9 vuotta) ei saavuteta ilman ennakoitavaa, varmaa ja kannustavaa tukijärjestelmää. Siksi on äärimmäisen tärkeää, että laki uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta astuu voimaan mahdollisimman pian.