FI FI FI
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel, 20/02/2004 K(2004)527 lopull. KOMISSION PÄÄTÖS tehty 20/02/2004 Direktiivin 2002/21/EC:n 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti ( Pyyntö ilmoitetun toimenpideluonnoksen perumiseksi ) Tapaukset FI/2003/0024 ja FI/2003/0027: yksityis- ja muille kuin yksityisasiakkaille kiinteään sijaintipaikkaan tarjottavat yleisesti saatavilla olevat ulkomaanpuhelupalvelut FI 1 FI
KOMISSION PÄÄTÖS tehty 20/02/2004 Direktiivin 2002/21/EC:n 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti ( Pyyntö ilmoitetun toimenpideluonnoksen perumiseksi ) Tapaukset FI/2003/0024 ja FI/2003/0027: yksityis- ja muille kuin yksityisasiakkaille kiinteään sijaintipaikkaan tarjottavat yleisesti saatavilla olevat ulkomaanpuhelupalvelut EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen, ottaa huomioon sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7 päivänä maaliskuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY ("puitedirektiivi") ja erityisesti direktiivin 7 artiklan 1, ottaa huomioon komission 23 päivänä heinäkuuta 2003 antaman suosituksen 2003/561/EY ilmoituksista, määräajoista ja kuulemisista, joista säädetään direktiivin 2002/21/EY 7 artiklassa ("suositus menettelytavoista") 2, ottaa huomioon Viestintäviraston puitedirektiivin 7 artiklan mukaisesti toimittamat ilmoitukset, on kuullut viestintäkomiteaa, sekä katsoo seuraavaa: I. MENETTELY (1) Komissio kirjasi 21 päivänä marraskuuta 2003 tapausnumeroilla FI/2003/0024 ja FI/2003/0027 Viestintäviraston tekemät ilmoitukset koskien yksityis- ja muille kuin yksityisasiakkaille kiinteään sijaintipaikkaan tarjottavien yleisesti saatavilla olevien ulkomaanpuhelupalveluiden markkinoita. (2) Komissio pyysi 25 ja 28 päivänä marraskuuta Viestintävirastoa toimittamaan lisätietoja ja selvennyksiä huomattavan markkinavoiman (HMV) arvioinnista. Viestintävirasto toimitti pyydetyt tiedot 28 päivänä marraskuuta ja 3 päivänä joulukuuta. (3) Komissio ilmoitti 18 päivänä joulukuuta Viestintävirastolle puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti, että sillä on vakavia epäilyjä toimenpideluonnosten yhteensopivuudesta yhteisön oikeuden kanssa ("kirje vakavista epäilyistä"). 1 2 EYVL 108, 24.4.2002, s. 33. EYVL L 190, 30.7.2003, s. 13. 2
(4) Komissio julkaisi tammikuun 9 päivänä 2004 internet-sivullaan ilmoituksen, jossa se kutsui kolmansia osapuolia toimittamaan viiden työpäivän kuluessa huomionsa komission vakavia epäilyjä koskeneeseen kirjeeseen. (5) Komissio pyysi 22 päivänä tammikuuta 2004 Viestintävirastoa toimittamaan lisätietoja ja selvityksiä koskien kolmansien osapuolien toimittamia huomioita sekä huomattavan markkinavoiman arvioimista kysymyksessä olevilla markkinoilla. Viestintävirasto vastasi 27 päivänä tammikuuta 2004. (6) Viestintäkomiteaa kuultiin päätösluonnoksesta 11 päivänä helmikuuta 2004 puitedirektiivin 22 artiklan 2 kohdassa viitatun menettelyn mukaisesti. II. TOIMENPIDE-EHDOTUSTEN KUVAUS (7) Ilmoitukset kattavat yksityisasiakkaille kiinteään sijaintipaikkaan tarjottavat yleisesti saatavilla olevat ulkomaanpuhelupalvelut (tapaus FI/2003/0024) sekä muille kuin yksityisasiakkaille kiinteään sijaintipaikkaan tarjottavat yleisesti saatavilla olevat ulkomaanpuhelupalvelut (tapaus FI/2003/0027) Suomessa. Molemmissa tapauksissa Viestintävirasto määrittelee merkitykselliset maantieteelliset markkinat valtakunnallisiksi kattaen koko Suomen alueen. (8) Viestintäviraston markkina-analyysi päätyy siihen, ettei kummallakaan määritellyllä markkinalla ole huomattavaa markkinavoimaa (HMV) omaavia teleyrityksiä. Viestintävirasto perustaa molemmissa tapauksissa johtopäätöksensä kolmeen tekijään: (i) siihen, että usea teleyritys tarjoaa kiinteään sijaintipaikkaan tarjottavia yleisesti saatavilla olevia ulkomaanpuhelupalveluita (noin 10 teleyritystä), (ii) alhaisiin markkinoille tulon esteisiin ja (iii) siihen, että loppuasiakas voi hankkia helposti yleisesti saatavilla olevia ulkomaanpuhelupalveluja muultakin kuin liittymän kiinteästä sijaintipaikasta yleiseen puhelinverkkoon tarjonneelta yritykseltä. (9) Tämän seurauksena Viestintävirasto toteaa, että huolimatta TeliaSonera Finland Oyj:n 3 suhteellisen korkeista markkinaosuuksista 4 (noin 55 % yksityisasiakasmarkkinalla ja 50 % muulla kuin yksityisasiakasmarkkinalla), yrityksellä ei ole huomattavaa markkinavoimaa kummallakaan määritellyllä markkinalla. Viestintävirasto toteaa kuitenkin ilmoituksissaan, että 'TeliaSoneralla on markkinavoimaa, jonka avulla sillä on mahdollisuus rajoittaa kilpailua. Myöskään kahdella seuraavaksi suuremmilla teleyrityksellä Finnet International Oy:llä (noin 30 % yksityisasiakasmarkkinalla ja noin 27 % muulla kuin yksityisasiakasmarkkinalla) eikä Song Networks Oy:llä (noin 7% molemmilla markkinoilla) ei ole huomattavaa markkinavoimaa. Viestintävirasto ei arvioi kahden suurimman teleyrityksen 5 mahdollista yhteistä määräävää asemaa määritellyillä markkinoilla. (10) Ilmoituksessaan Viestintävirasto viittaa Kilpailuviraston 30. päivänä huhtikuuta 1999 päivättyyn päätökseen 6 jonka mukaan Sonera Oyj:llä oli markkinavoimaa 3 4 5 6 Entisten Telia AB:n ja Sonera Oyj:n yhdistymisen seurauksena syntynyt TeliaSonera aloitti toimintansa 1 päivänä tammikuuta 2003. Markkina-osuudet on laskettu ulkomaanpuhelujen minuuttimääristä. Markkinaosuuden mukaan laskettuna. Päätös Dno 746/61/97. 3
yritysasiakkaiden ulkomaanpuhelupalveluissa, mutta sillä ei ollut määräävää markkina-asemaa. III. KOLMANSIEN OSAPUOLIEN TOIMITTAMAT HUOMIOT (11) Komission julkaistua internet-sivullaan ilmoituksen kolme asianomaista osapuolta sekä Viestintävirasto toimittivat huomionsa komissiolle. Kaikki huomiot tarkasteltiin huolellisesti siinä laajuudessa kuin ne vastasivat todellisia ja merkityksellisiä huolia. Komission kannanotto huomioihin on esitetty tämän päätöksen osassa IV. IV. ARVIOINTI (12) Jotta kansallisen tason päätöksillä ei olisi haitallisia vaikutuksia yhtenäismarkkinoille tai muille perustamissopimuksen tavoitteille, kansallisten sääntelyviranomaisten hyväksymien toimenpiteiden tulisi olla yhteensopivia yhteisön oikeuden ja erityisesti uuden sääntelykehyksen tavoitteiden ja periaatteiden kanssa. Vaikka sääntelyviranomaisille on annettu harkintavaltaa arvioida luonteeltaan monimutkaisia taloudellisia, tosiasiallisia sekä oikeudellisia tilanteita, näitä tekijöitä on arvioitava yhdessä puitedirektiivin 15 ja 16 artiklojen kanssa. Tämän vuoksi markkina-analyysiä tehdessään kansallisten sääntelyviranomaisten tulisi laatia ennakoiva arvio merkityksellisistä markkinoista vallitsevien markkinaolosuhteiden perusteella. Sääntelyviranomaisten olisi päätettävä, tuleeko markkinoilla todennäköisesti vallitsemaan kilpailu ja onko havaittu kilpailun puute jatkuvaa, kun otetaan huomioon oletettu tai ennakoitavissa oleva kehitys kohtuulliseksi katsottavana ajanjaksona. Tämän harkintavallan on kuitenkin pysyttävä puitedirektiivin 7 artiklassa säädetyn menettelyn rajoissa. (13) Viestintäviraston toimenpideluonnokset koskien yksityis- ja muille kuin yksityisasiakkaille kiinteään sijaintipaikkaan tarjottavien yleisesti saatavilla olevien ulkomaanpuhelupalveluiden markkinoita kuuluvat puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan (b) alakohdan soveltamisalaan ja vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan 7. Toimenpideluonnos, jossa yrityksellä on määritelty tai ei ole määritelty olevan huomattavaa markkinavoimaa, ja sääntelyvelvollisuudet, jotka voidaan asettaa tai voidaan olla asettamatta Suomessa yleisesti saatavilla olevilla ulkomaanpuhelupalvelumarkkinoilla, voivat vaikuttaa suoraan tai välillisesti taikka tosiasiallisesti tai mahdollisesti muissa jäsenvaltiossa toimivien yritysten kykyyn tarjota tällaisia sähköisiä viestintäpalveluja. (14) Toimenpideluonnokset eivät ole yhteensopivia yhteisön oikeuden ja erityisesti puitedirektiivin 8 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden kanssa. Puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä kilpailua sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamisessa varmistamalla, ettei kilpailua sähköisen viestinnän alalla vääristetä tai rajoiteta. Käytettävissä olevien tietojen perusteella ei voida päätellä, että Viestintävirasto olisi suorittanut arvioinnin puitedirektiivin 14 ja 16 artiklojen mukaisesti erityisesti suhteessa puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan b alakohtaan luettuna yhdessä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 10 ja 82 artiklojen kanssa. Komissio perustaa näkemyksensä seuraavaan: 7 Katso puitedirektiivin johdantolause 38. Se, ettei TeliaSoneralla olisi huomattavaa markkinavoimaa, voisi vaikuttaa muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten mahdollisuuteen tarjota näitä palveluja. 4
A. Huomattavan markkinavoiman puuttumista tukevien todisteiden puuttuminen (15) Viestintävirasto ei analysoi missä määrin TeliaSonera on asemassa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, asiakkaista ja viime kädessä kuluttajista. 1. Markkinaosuudet (16) Vaikka markkinaosuudet yksistään eivät osoita markkinavoiman olemassa oloa tai sen puuttumista, vakiintuneen EY:n kilpailusääntöjä 8 koskevan oikeuskäytännön mukaisesti yli 50% markkinaosuus on sinällään, ellei kyse ole poikkeuksellisista olosuhteista, todiste määräävästä markkina-asemasta 9. Viestintävirasto ei ole tarkasteltavissa tapauksissa toimittanut riittävästi tietoja tai perusteita, jotka osoittaisivat päinvastaista tai jotka poistaisivat epäilyt Viestintäviraston johtopäätösten luotettavuudesta. Viestintäviraston ilmoituksen sisältämää toteamusta siitä, että TeliaSoneralla on markkinavoimaa, jonka avulla sillä on mahdollisuus rajoittaa kilpailua 10 ei ole analysoitu tarkemmin. (17) Viestintävirasto ei pysty ilmoituksessaan antamaan markkinatietoja tarkoista markkinaosuuksien muutoksista viime vuosien aikana. Viestintävirasto totesi 3 päivänä joulukuuta päivätyssä vastauksessaan komission lisätietoja koskevaan pyyntöön, että sen on mahdotonta toimittaa tietoja markkinaosuuksista viimeiseltä kymmeneltä vuodelta, ja että ainoat käytettävissä olevat tiedot markkinaosuuksista koskevat ajanjaksoa ennen kilpailun avaamista (eli 100 %) ja toimenpideluonnoksissa esitettyjä lukuja (eli 55% ja 50%). Tästä huolimatta Viestintävirasto toimitti 16 päivänä tammikuuta 2004 tietoja, jotka osoittavat Soneran markkinaosuuden laskeneen 100%:sta vuonna 1993 48,1%:iin vuonna 1999. Nämä tiedot eivät kuitenkaan liity ilmoitetuissa toimenpideluonnoksissa määriteltyihin merkityksellisiin markkinoihin, vaan laajempaan ulkomaanpuheluja koskevaan markkinaan käsittäen sekä yksityis- että muiden kuin yksityisasiakkaiden soittamat puhelut. Viestintävirasto vahvistaa 27 tammikuuta 2004 toimittamassaan vastauksessaan lisätietoja koskevaan pyyntöön, ettei se ole kerännyt erikseen tietoja yksityis- ja muiden kuin yksityisasiakkaiden ulkomaanpuheluja koskevista markkinoista ennen vuotta 2002 ja ettei arvioita Telian ja Soneran yhdistymisen mahdollisista vaikutuksista ole ollut vielä 8 9 10 Komission ohjeet markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arvioimista varten sähköisen viestinnän verkkoja ja palveluja koskevassa yhteisön sääntelyjärjestelmässä, EYVL C 165, 11.7.2002, s. 6, kohta 75. Esimerkiksi 13 päivänä helmikuuta 1979 annetussa tuomiossa asiassa 85/76 Hoffman La- Roche vastaan Euroopan yhteisöjen komissio,[1979] Oikeustapauskokoelma s. 461, Roche:n markkinaosuus relevantilla markkinalla oli 47% ja kilpailijoiden 27%, 18%, 7% sekä 1%. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin totesi, että Rochen markkinaosuus, joka on yhtä suuri kuin sen kahden lähimmän kilpailijan markkinaosuudet yhteensä, osoittaa että Rochella on erityinen toiminnanvapaus päättäessään kilpailukäyttäytymisestään (kohdassa 51). Kyseessä oleva tapaus on varsin samanlainen: TeliaSoneran markkinaosuus on lähes kaksi kertaa niin suuri kuin sen seuraavan kilpailijan ja se on suurempi kuin sen kaikkien kilpailijoiden yhteenlaskettu markkinaosuus. Katso esimerkiksi yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio 30 päivänä syyskuuta 2003 yhdistetyissä asioissa T-191/98, T-212/98 asiaan T-214/98 saakka, Atlantic Container Line AB ym. vastaan Euroopan yhteisöjen komissio, kohta 907 viittauksineen. Katso muuta kuin yksityiskäyttäjämarkkinaa koskevan ilmoituksen toisen osan, seitsemäs kappale (Markkina-analyysi ja päätös huomattavasta markkinavoimasta) ja yksityiskäyttäjämarkkinaa koskevan ilmoituksen toisen osan, seitsemäs kappale (Markkina-analyysi ja päätös huomattavasta markkinavoimasta). Lisäksi Viestintävirasto toteaa molempien päätösluonnosten kyseisissä osissa, että TeliaSoneralla on muihin sektorilla alalla toimiviin yrityksiin verrattuna huomattavat taloudelliset voimavarat, joita se pystyy hyödyntämään kaikessa toiminnassaan. 5
käytettävissä, koska yhdistynyt yhtiö, TeliaSonera, aloitti toimintansa vasta 1 päivänä tammikuuta 2003. (18) Vaikka osoitettaisiin, että Soneran markkinaosuuden merkittävä aleneminen vuoteen 1999 mennessä laajasti määritellyllä ulkomaanpuhelujen markkinoilla pitäisi paikkansa myös ilmoituksia koskevilla merkityksellisillä markkinoilla, näyttää siltä ettei tietoa ole riittävästi tukemaan johtopäätöstä markkinaosuuden merkittävästä lisäalenemista vuosien 1999 ja 2003 välisenä aikana 11. Viestintävirasto ei pystynyt esittämään 27 päivänä tammikuuta 2004 antamassaan vastauksessaan lisätietoja koskevaan pyyntöön taloudelliseen analyysiin perustuvia mahdollisia syitä markkinaosuuden alenemisen suhteelliseen hidastumiseen tai jopa pysähtymiseen vuoden 1999 jälkeen. 2. Hinnat (19) Viestintävirasto ei pystynyt toimittamaan ilmoituksissaan hintatasoon liittyviä markkinatietoja. Viestintävirasto totesi 3 päivänä joulukuuta 2003 vastauksessaan lisätietoja koskevaan pyyntöön, että hinnat ovat laskeneet 50 % vuodesta 1994. Tässäkään tapauksessa tiedot eivät liity ilmoitetuissa toimenpideluonnoksissa määriteltyihin merkityksellisiin markkinoihin, vaan laajempaan ulkomaanpuheluja koskevaan markkinaan. Tämä on huomioitava sitä taustaa vasten, että televiestinnän täytäntöönpanosta annetun yhdeksännen raportin 12 tietojen mukaan Suomen ulkomaanpuhelujen vähittäishinnat sekä yksityis- että muiden kuin yksityiskäyttäjien osalta näyttävät kuuluvan jäsenmaiden korkeimpiin 13 (20) Viestintävirasto viittaa 16 tammikuuta 2004 toimittamissaan huomioissa OECD:n raporttiin 14, jonka mukaan normaalit ulkomaanpuhelujen hinnat ovat Suomessa OECD:n keskiarvon alapuolella. Nämä tiedot eivät ole kuitenkaan ristiriidassa täytäntöönpanoraportissa esitettyjen tietojen kanssa ja niitä on luettava yhdessä kyseisen raportin niiden tietojen kanssa, joiden mukaan Suomi on toiseksi kallein jäsenmaa verrattuna muihin jäsenmaihin ruuhka-aikaan soitetuissa ulkomaanpuheluissa ja kolmanneksi kallein jäsenmaa ruuhka-ajan ulkopuolella soitetuissa puheluissa. Tämän lisäksi ruuhka-aikaan soitetun yhden minuutin mittaisen, muihin OECD-maihin soitetun, ulkomaanpuhelun keskimääräiset kustannukset laskivat vuosien 1993 ja 2003 välisenä aikana EU:ssa keskimäärin 70 %:lla, mutta Suomessa ainoastaan 39 %:lla. (21) Sääntelyviranomaisen tehtävänä on varmistaa esitettyjen todistelähteiden ja käytettyjen menetelmien tulkinnan johdonmukaisuus markkina-analyysissä. Jo pienet eroavaisuudet muuttujien määritelmissä (esimerkiksi yhteen ryhmitellyt yksityis- ja muut kuin yksityiskäyttäjät, ruuhka-ajalle ja ruuhka-ajan ulkopuolelle erikseen 11 12 13 14 Yrityksen, jonka markkinaosuus on suuri, voidaan olettaa omaavan huomattavaa markkinavoimaa, jos sen markkinaosuus on ollut pidemmän aikaa vakaa. Tapaus Hoffman La-Roche vastaan Euroopan yhteisöjen komissio, op.cit, kohta 41, tapaus C-62/86, Akzo vastaan Euroopan yhteisöjen komissio [1991], oikeustapauskokoelma I, kohdat 56, 59. Komission tiedonanto Euroopan sähköisen viestinnän sääntely ja markkinat 2003; raportti EU:n sähköisen viestinnän sääntelypaketin täytäntöönpanosta KOM(2003)715, 19.11.2003. Katso erityisesti yhdeksännen täytäntöönpanoraportin kuvat 88, 89, 92 ja 93 Trends ininternational calling prices in OECD countries, 19.12.2003, (DSTI/ICCP/TISP(2003)/FINAL), saatavissa osoitteessa: http://www.oecd.org/dataoecd/52/9/23901905.pdf 6
lasketut puheluhinnat) yhdessä eri lähteiden kanssa voivat johtaa oleellisesti erilaisiin tuloksiin. 3. Muut markkinatiedot (22) Viestintävirasto ei pystynyt toimittamaan ilmoituksissaan muita markkinavoiman arvioimisen kannalta oleellisia markkinatietoja. Komissio pyysi tietoja liittyen olosuhteisiin, joiden vallitessa ulkomaanpuhelujen markkinoilla aktiivisesti toimivilla yrityksillä on mahdollisuus hyödyntää pääomamarkkinoita ja rahoituslähteitä sekä tietoja koskien näiden yritysten kannattavuutta, kustannusrakenteita sekä jakelu- ja myyntiverkostoja. Viestintävirasto ilmoitti 27 päivänä tammikuuta 2004 päivätyssä vastauksessaan, ettei tietoja edellä mainituista asioista ole helposti saatavilla. (23) Ilmoituksessaan Viestintävirasto viittaa Kilpailuviraston 30 päivänä huhtikuuta 1999 antamaan päätökseen, jonka mukaan Sonera Oyj:llä olisi ollut markkinavoimaa yritysasiakkaiden ulkomaanpuhelupalveluissa, mutta sillä ei olisi ollut määräävää markkina-asemaa. Kilpailuviraston tutkimukset koskevat kuitenkin vain toista Viestintäviraston ilmoittamista markkinoista ja tulokset liittyvät vuoteen 1999 eli Telian ja Soneran yhdistymistä edeltävään aikaan ja tilanteeseen neljä vuotta ennen ilmoitetuissa toimenpideluonnoksissa analysoituja markkinaolosuhteita. Toimittamissaan huomioissa 9 päivänä tammikuuta 2004 Kilpailuvirasto toteaa, ettei se ole tutkinut vuoden 1999 jälkeen, onko kysymyksessä olevilla markkinoilla määräävän markkina-aseman omaavia yrityksiä. (24) Viestintävirasto toteaa 16 päivänä tammikuuta 2004 toimittamissaan huomioissaan, ettei Viestintävirastoon eikä Kilpailuvirastoon ole tehty yhtään valitusta ulkomaanpuhelumarkkinoista yli kymmenen vuotta jatkuneen kilpailun aikana ja että tämä voidaan nähdä osoituksena kilpailullisesta markkinasta. Pelkästään se ettei valituksia ole tehty ei tarkoita sitä, ettei markkinoilla voisi olla huomattavaa markkinavoimaa. B. Olemassa olevien velvollisuuksien huomioimisen puuttuminen (25) Ei ole selvää, kuinka Viestintävirasto päätyy johtopäätökseen, että markkinoille tulon esteet kiinteään sijaintipaikkaan tarjottavien yleisesti saatavilla olevien ulkomaanpuhelupalveluiden markkinoilla olisivat matalat. Yksi niistä syistä, miksi tämä markkina katsotaan merkityksellisiä markkinoita koskevassa suosituksessa 15 ennakkosääntelyn piiriin kuuluvaksi, on oletus korkeista markkinoille tulon esteistä ilman sääntelyä. Viestintäviraston johtopäätös, että markkinoille tulon esteet näillä markkinoilla ovat matalat, että loppukäyttäjillä on mahdollisuus käyttää usean ulkomaanpuheluita tarjoavan yrityksen palveluita, ja että jonkinasteista kilpailua on kehittynyt samoin kuin johtopäätös siitä, ettei markkinoilla olisi huomattavaa markkinavoimaa, vaikuttaa perustuvan kokonaisuudessaan olemassa olevaan sääntelyyn kuten operaattorin valintaan, ennaltavalintaan tai liberalisaatioprosessin aikaisemmassa vaiheessa yhteenliittämistä ja pääsyä koskeviin velvollisuuksiin. 15 Komission suositus 2003/311/EY, annettu 11 päivänä helmikuuta 2003, sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7 päivänä maaliskuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla, EYVL L114, 8.5.2003, s. 45. 7
(26) Viestintävirasto antoi 16 päivänä tammikuuta 2004 toimittamissaan huomioissaan tietoja, jotka osoittavat Soneran markkinaosuuden merkittävän alenemisen vuosien 1994 ja 1998 välisenä aikana, jolloin kansainväliset puhelinpalvelut oli jo vapautettu kilpailulle, mutta jolloin operaattorin ennaltavalinnan tarjoaminen ei ollut vielä pakollista 16. Komissio pyysi Viestintävirastolta tietoja kysymyksessä olevien markkinoiden oikeudellisesta taustasta vuosien 1994 ja 1998 välillä, korostaen erityisesti sellaista sääntelyä operaattorin valinnan ja ennaltavalinnan ohella, joka on mahdollistanut tai velvoittanut puhelinverkko-operaattoreita sallimaan muiden sähköisen viestinnän palveluita tarjoavien yritysten tarjota verkoissaan muun muassa ulkomaanpuhelupalveluita. Viestintävirasto ei osoittanut vastauksessaan 27 tammikuuta 2004, olisiko samanlaista kilpailun kehitystä tapahtunut näillä 12markkinoilla ilman olemassa olevia sääntelyvelvollisuuksia. Itse asiassa Viestintävirasto viittasi Liikenne- ja viestintäministeriön antamaan päätökseen palveluoperaattoreiden yhteenliittämisestä, joka oli voimassa joulukuun 1 päivästä 1995 elokuun 1 päivään 1996 asti sekä Teletoimintalain muutokseen 1 päivänä lokakuuta 1996, joka velvoitti yleisen puhelinverkon operaattoreita sallimaan verkoissaan muiden palveluntarjoajien puhelinpalveluiden tarjonnan. (27) Avainperiaatteena markkinoita analysoitaessa tulisi olla arviointi siitä, missä määrin todellinen kilpailu määritellyllä markkinalla on kokonaan tai pääasiallisesti seurausta olemassa olevasta sääntelystä ja missä määrin kilpailutilanne määritellyllä markkinalla olisi todennäköisesti toisenlainen, ellei sääntelyä olisi voimassa. Tätä taustaa vasten Viestintävirasto ei perustele toimenpideluonnosten johtopäätöksiä vallitsevien sääntelyvelvollisuuksien valossa, eikä myöskään arvioi markkina-analyysin todennäköistä tulosta ilman sääntelyä. Viestintävirasto ei ole myöskään arvioinut sitä, miten sen markkina-analyysin johtopäätökset vaikuttavat perusteisiin ylläpitää olemassa olevat, yrityksille näillä kyseisillä tai niihin läheisesti liittyvillä markkinoilla asetetut sääntelyvelvollisuudet, joilla voi olla oleellinen kilpailuvaikutus kiinteään sijaintipaikkaan tarjottavien yleisesti saatavilla olevien ulkomaanpuhelupalveluiden markkinoilla. V. JOHTOPÄÄTÖKSET JA EHDOTUKSET TOIMENPIDELUONNOSTEN TÄYDENTÄMISEKSI (28) Viestintäviraston ilmoittamien toimenpideluonnosten yksityiskohtaisen tutkinnan ja viraston komission pyytämiin tietoihin ja selvennyksiin toimittamien huomioiden ja vastausten perusteella sekä huomioiden osassa IV mainitut perusteet on todettava, että Viestintäviraston toimittamat todisteet eivät riitä tukemaan markkina-analyysin johtopäätöksiä ja siten Viestintäviraston toimenpideluonnokset eivät ole yhteensopivia yhteisön oikeuden kanssa. Viestintävirastoa pyydetään tämän vuoksi perumaan toimenpideluonnokset. (29) Kansallisille sääntelyviranomaisille on annettu harkintavaltaa arvioida luonteeltaan monimutkaisia taloudellisia, tosiasiallisia sekä oikeudellisia tilanteita. Siksi komissio ei voi ennakoida lisämarkkina-analyysin lopputulosta. 16 Käytettävissä olevien tietojen perusteella operaattorin ennaltavalinta ei näytä johtaneen odotettuun loppukäyttäjien vähittäishintojen laskuun huolimatta siitä, että noin kymmenen yritystä tarjoaa ulkomaan palveluja (väitetyt matalat markkinoille tulon esteet). Kuten yllä on todettu, nämä tiedot eivät liity toimenpideluonnoksissa määriteltyihin merkityksellisiin markkinoihin, vaan laajempaan ulkomaanpuheluja koskevaan markkinaan 8
(30) Viestintävirastoa rohkaistaan analysoimaan, missä määrin TeliaSonera on asemassa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, asiakkaista ja viime kädessä kuluttajista. (31) Viestintäviraston tulisi suorittaa markkina-analyysiä koskevien suuntaviivojen mukaisesti perinpohjainen ja täydellinen analyysi merkityksellisten markkinoiden taloudellisesta luonteesta ennen johtopäätöstä huomattavan markkinavoiman olemassa olosta. Tämän johdosta ja liittyen ulkomaanpuhelumarkkinoihin, Viestintäviraston tulisi harkita useiden indikaattoreiden käyttöä havaitakseen yritysten markkinavoiman asteen ja sen tulisi informoida sovellettavasta sääntelystä. Erityisesti hintatason kehitys on hyvä markkinoiden suorituskyvyn indikaattori ja heijastaa siten kilpailuolosuhteiden kehitystä merkityksellisillä markkinoilla. (32) Markkinaosuuksien kehitys tarjoaa tietoa markkinarakenteen dynamiikasta, joka on seurausta sekä palveluiden tarjoajien kilpailullisesta vuorovaikutuksesta että siitä seuraavasta markkinoiden suorituskyvystä. Tässä yhteydessä markkinaosuudet usealta peräkkäiseltä vuodelta, laskettuna sekä määristä että tuloista, ovat yksi sovelias keino muodostaa kuva merkityksellisiin markkinoihin vaikuttavien kilpailullisten voimien kehityksestä. Markkina-analyysin tuloksen ei tulisi nojautua hetkelliseen kuvaan markkinaosuuksien jakautumisesta. Markkina-analyysin tulokset ovat todennäköisesti sitä vähemmän vankkoja mitä vähemmän aineistossa on havaintoja. (33) Suositeltavaa on myös tutkia markkinoille tulon esteiden luonnetta ja intensiteettiä sekä ilman sääntelyvelvollisuuksia että niiden kanssa. Tähän liittyen voidaan tutkia vallitsevia kustannusrakenteita, mukaan lukien mittakaava- ja tuotevarioinnin etuja. Myös tiedot yrityksen kustannuksista tarjota tiettyä kysymyksessä olevaa palvelua, silloin kun tietoja on saatavilla ja kun käytetään asianmukaista kustannusten mallintamistekniikkaa, ovat erityisen hyödyllisiä, koska ne antavat tietoja yrityksen voittojen tasosta. (34) Edellä mainittujen seikkojen ohella Viestintäviraston ei tulisi epäröidä markkinaanalyysista annetuissa suuntaviivoissa mainittujen useiden muiden kriteereiden käyttöä mitatessaan yrityksen voimaa toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, asiakkaista ja viime kädessä kuluttajista. (35) Viestintäviraston tulisi tehdä ilmoitetuissa toimenpideluonnoksissa selväksi se, perustuvatko johtopäätökset siitä, ettei määritellyillä vähittäismarkkinoilla ole huomattavaa markkinavoimaa pääasiallisesti olemassa olevaan sääntelyyn. Jos näin on, Viestintäviraston tulisi tehdä selväksi, millä perusteilla olemassa olevat sääntelyvelvollisuudet näillä markkinoilla tai niihin läheisesti liittyvillä markkinoilla säilyvät voimassa eteenpäin suuntautuvan arvioinnin kannalta merkityksellisenä ajanjaksona. (36) Viestintävirastoa kehotetaan varmistamaan todistelähteiden tulkinnan johdonmukaisuus sekä menetelmien että analyysin osalta. Edellä mainitut tiedot tekevät mahdolliseksi sen, että Viestintävirasto voi arvioida tilannetta kyseisillä markkinoilla tarkemmin kuin yksikään muutamaa vuotta aiemmin suoritettu analyysi. (37) Viestintävirastoa rohkaistaan käyttämään kansallisen lainsäädännön suomia valtuuksia kerätä sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluita tarjoavilta yrityksiltä kaikkia niitä tietoja, mukaan lukien rahoituksellisia tietoja, joita Viestintävirasto tarvitsee 9
varmistaakseen analyysinsä yhdenmukaisuuden puitedirektiivin säännösten kanssa. Tällaisia tietoja voidaan pyytää sekä nykyiseltä että menneiltä ajanjaksoilta. ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN: Artikla 1 Puitedirektiivin 7 artiklan mukaisesti Viestintävirastoa pyydetään perumaan tämän päätöksen osassa II kuvatut ilmoitetut toimenpideluonnokset 17. Tämä päätös on osoitettu: Viestintävirasto Itämerenkatu3 A FIN-00180 Helsinki Tehty Brysselissä 20/02/2004 Artikla 2 Komission puolesta Mario MONTI Komission jäsen OIKEAKSI TODISTETTU JÅLJENNÖS Pääsihteerin puolesta, Patricia BUGNOT kirjaamon johtaja 17 Suosituksen 2003/561/EY 12 kohdan mukaisesti komissio julkaisee tämän asiakirjan internet-sivullaan. Komissio ei pidä asiakirjaan sisältyvää aineistoa luottamuksellisena. Viestintävirastoa pyydetään ilmoittamaan komissiolle kolmen työpäivän kuluessa tämän asiakirjan vastaanottamisesta mikäli se katsoo, että tämä asiakirja sisältää liikesalaisuuksia koskevien yhteisön ja kansallisten sääntöjen mukaisesti luottamuksellista tietoa, jonka se toivoo poistettavan ennen julkaisemista. Viestintävirastoa pyydetään perustelemaan tällainen pyyntö. Pyynnöt on lähetettävä joko sähköpostilla: INFSO-COMP- ARTICLE7@cec.eu.int tai faksilla: +32.2.298.87.82 10