LUOTTOLAITOSTEN JA SIJOITUSPALVELU- YRITYSTEN VAKAVARAISUUSUUDISTUS arvioita taloudellisista vaikutuksista 12/2004 VALTIOVARAINMINISTERIÖ RAHOITUSMARKKINAOSASTO TYÖRYHMÄ- MUISTIOITA
VALTIOVARAINMINISTERIÖ Snellmaninkatu 1 A PL 28 00023 VALTIONEUVOSTO Puhelin (09) 160 01 Telefaksi (09) 160 33123 Internet www.vm.fi Taitto MacSet Oy ISSN 0788-6322 ISBN 951-804-448-1 HELSINKI 2004
KUVAILULEHTI Julkaisija ja julkaisuaika Valtiovarainministeriö, syyskuu 2004 Tekijät Vakavaraisuustyöryhmä: Ossi Leppänen, VM (pj.) Markku Puumalainen, VM (siht.) Liisa Halme, Rata, Pekka Laajanen, VM, Eeva-Liisa Raitanen, Rata, Erkki Sarsa, VM, Jukka Vauhkonen, SP, Oili Wuolle, Rata Asiantuntijajäsenet: Erkki Kontkanen, SPY, Markku Savikko, APVy Julkaisun nimi Luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusuudistus arvioita taloudellisista vaikutuksista Julkaisun osat/ muut tuotetut versiot Julkaisu on saatavissa Internetistä osoitteesta www.vm.fi/julkaisut Asiasanat Vakavaraisuus, luottolaitokset, sijoituspalveluyritykset, Basel II, CAD 3 Julkaisusarjan nimi ja numero TYÖRYHMÄMUISTIOITA, 12/2004 Julkaisun tunnistetiedot ISSN 0788-6322 ISBN 951-804-448-1 Sivuja 31 Kieli Suomi Hinta Julkaisun myynti/jakaja Painopaikka ja -aika Julkaisu on saatavissa ainoastaan Internetistä osoitteesta www.vm.fi/julkaisut Tiivistelmä Julkaisu liittyy osana luottolaitoksia ja sijoituspalveluyrityksiä koskevaan vakavaraisuusuudistukseen. Uudistusta on kansainvälisellä tasolla valmisteltu rinnakkain Baselin pankkivalvontakomiteassa sekä EU:n komissiossa vuodesta 1999 lähtien. Baselin komitea pääsi sopimukseen uudistetuista vak avaraisuussuosituksista (ns. Basel II) kesäkuussa 2004 ja EU: n komissio antoi sopimuksen kanssa pitkälle yhdenmukaisen direktiiviehdotuksen heinäkuussa 2004. EU:n neuvoston ja Parlamentin on hyväksyttävä direktiiviehdotus, minkä jälkeen uudistus on otettava käyttöön kansallisissa lainsäädännöissä 31.12.2006 mennessä. Kotimaisten viranomaistahojen edustajista (VM, Suomen Pankki ja Rahoitustarkastus) ja toimialojen asiantuntijajäsenistä (SPY ja APVy) koostunut työryhmä valmisteli kannanottoja Baselin komitealle ja EU:n komissiolle tammikuun 2003 ja kesäkuun 2004 välisenä aikana, ja laati osana työtään oheisen selvityksen uudistuksen arvioiduista taloudellisista vaikutuksista.
Luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusuudistus tulee perusteellisesti muuttamaan nykyiset, pääosin vuodelta 1988 peräisin olevat vakavaraisuusvaatimukset. Uudistuksen lähtökohtana on ollut havainto, että nykyisin voimassa olevat lakisääteiset vaatimukset eivät enää vastaa luottolaitoksissa tapahtunutta riskienhallinnan kehitystä ja tasoa, ja ohjaavat siten pääoman kustannuksia toisin kuin mitä luottalaitosten ja sijoituspalveluyritysten todelliset riskit edellyttäisivät. Muistiossa esitellään aluksi uudistuksen lähtökohdat, tavoitteet sekä keskeinen sisältö. Sen jälkeen analysoidaan mahdollisia taloudellisia vaikutuksia luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten pääomien kannalta, arvioidaan uudistuksen vaikutusta luottojen hintoihin, kannattavuuteen ja liiketoimintoihin. Samoin esitetään arvioita uudistuksen vaikutuksista eri luotonsaajaryhmille. Lopuksi arvioidaan uudistuksen kokonaistaloudellisia vaikutuksia taloudelliseen kasvuun, suhdannevaihteluiden voimakkuuteen, pankkien kriisiytymisalttiuteen, kilpailutilanteeseen ja rakenteisiin. Analyysit nojautuvat pitkälti sekä Baselin komitean että EU:n komission tekemiin vaikutusselvityksiin.
PRESENTATIONSBLAD Utgivare och datum FINANSMINISTERIET, september 2004 Författare Publikationens titel Publikationens andra versioner Kapitaltäckningsgruppen: Ossi Leppänen, FM (ordf.) Markku Puumalainen, FM (sekr.) Liisa Halme, Finansinspektionen, Pekka Laajanen, FM, Eeva-Liisa Raitanen, Finansinspektionen, Erkki Sarsa, FM, Jukka Vauhkonen, FB, Oili Wuolle, Finansinspektionen Sakkunnigledamöter: Erkki Kontkanen, Bankföreningen i Finland Markku Savikko, Finska fondhandlareföreningen Reform av kreditinstitutens och värdepappersföretagens kapitaltäckningsregler bedömning av de ekonomiska verkningarna. Publikationen är tillgänglig på Internet-adress www.vm.fi/julkaisut Nyckelord Kapitaltäckning, kreditinstitut, värdepappersföretag, Basel II, CAD 3 Publikationsserie och nummer ARBETSGRUPPSPROMEMORIOR, 12/2004 Publikationens kännetecknen ISSN 0788-6322 ISBN 951-804-448-1 Sidor 31 Språk Finska Pris Beställningar/ distribution Publikationen är tillgänglig på Internet-adress www.vm.fi/julkaisut Tryckeri/ tryckningsort och -år Sammandrag: Publikationen utgör en del av reformen av kreditinstitutens och värdepappersföretagens kapitaltäckningsregler. På internationell nivå har reformen sedan år 1999 beretts parallellt av Baselkommittén för banktillsyn och av Europeiska kommissionen. Baselkommittén kom i juni 2004 överens om de nya ändrade kapitalkraven (den s.k. Basel II). Europeiska kommissionen gav i juli 2004 ett direktivförslag som till största delen var likalydande som överenskommelsen. EU ministerrådet och Europaparlamentet måste ännu godkänna direktivförslaget, varefter reformen skall implementeras i nationell lagstiftning till och med 31.12.2006. En arbetsgrupp sammansatt av representanter för de finska myndigheterna (FM, FB och Finansinspektionen) samt expertledamöter från respektive branscher (Bankföreningen i Finland, samt Finska fondhandlareföreningen) beredde under tiden mellan januari 2003 och juni 2004
utlåtanden till Baselkommittén och till Europeiska kommissionen. Som en del av detta arbete utarbetade arbetsgruppen vidstående utredning om reformens förmodade ekonomiska verkningar. Reformen av kreditinstitutens och värdepappersföretagens kapitaltäckningsregler innebär en grundläggande förändring av de nuvarande kraven som är från år1988. Utgångspunkt för reformen är att de nuvarande lagbestämda kraven inte längre motsvarar den utveckling och nivå som skett inom kreditinstitutens riskhantering. De nuvarande kraven styr därför kapitalkostnaderna på ett annat sätt än vad kreditinstitutens och värdepappersföretagens verkliga risker förutsätter. I promemorian presenteras först reformens utgångspunkter, dess ändamål och centrala innehåll. Därefter analyseras eventuella ekonomiska verkningar ur synpunkten av kreditinstitutens och värdepappersföretagens kapital. Man analyserar reformens inverkan på priset på kredit, på lönsamheten och på affärsverksamheten. Man gör också bedömningar av reformens konsekvenser för olika grupper av kredittagare. Till slut gör man en bedömning av reformens övergripande ekonomiska verkningar på den ekonomiska tillväxten, konjunkturväxlingarnas omfattning, bankernas risker att råka ut för krissituationer, konkurrenssituationen och strukturerna. Analyserna baseras i stor omfattning på de konsekvensutredningar som gjorts av Baselkommittén och av Europeiska kommissionen.
FACT SHEET Publisher and date MINISTRY OF FINANCE, september 2004 Author (s) Title of publication The Capital Review Working Group: Ossi Leppänen, Min. of Fin, (chairman), Markku Puumalainen, Min. of Fin (secr.) Liisa Halme,Financial Supervision, Pekka Laajanen, Min. of Fin., Eeva-Liisa Raitanen, Financial Supervision, Erkki Sarsa, Min. of Fin., Jukka Vauhkonen, Bank of Finland, Oili Wuolle, Financial Supervision Experts: Erkki Kontkanen, The Finnish Bankers Association Markku Savikko, Finnish Association of Securities Dealers Capital adequacy review - economic impact assessments Parts of publication/ other versions released Keywords Publications series and number The publication is available on the Internet at the web-site www.vm.fi/julkaisut Capital adequacy, credit institutes, investment service companies, Basel II, CAD 3 WORKING PAPERS, 12/2004 Identifications ISSN 0788-6322 ISBN 951-804-448-1 No. of pages 31 Language Finnish Price Sales distribution The publication is available on the Internet at the web-site www.vm.fi/julkaisut Printing place and year Abstract: The publication is part of the review of the capital adequacy of credit institutes and investment service firms. On international level the reform has been under preparation since 1999 in parallel by the Basel Committee on Banking Supervision and by the European Commission. On June 2004 the Basel Committee reached an agreement on the new capital adequacy recommendations (Basel II) and on July 2004 the European Commission issued a proposal for a directive, to a large extent in conformity with that agreement. The proposed directive must still be approved by the EU Council of Ministers and the European Parliament. Thereafter the Member States shall implement the directive in their national legislation not later than on 31st December 2006. A working group made up by representatives of Finnish public authorities (Ministry of Finance, Bank of Finland and Financial Supervision Authority) and by experts
representing the business branches concerned (Finnish Bankers Association and Finnish Association of Securities Dealers) prepared position papers for the Basel Committee and the European Commission during the period from January 2003 to June 2004. As part of its work the Working Group made the attached study of the expected economic impact of the reform. Capital adequacy will thoroughly change the present requirements, which are mainly from the year 1988. The basic reason for the reform is the fact that the present legal provisions no longer fulfil the requirements created by the developments and level of the risk management in credit institutions. Therefore the present provisions steer capital costs in a manner different from what credit institutes and investment firms real risk profiles require. The point of departure of the reform, its objectives and its main content are first presented in the memorandum. Thereafter comes an analysis of the possible economic impact in respect of credit institutes and investment firms capital, as well as an assessment of what impact the reform will have on the price of credit, on profits and on business. The memo also contains an evaluation of the consequences of the reform for different groups of borrowers. Finally, there is an assessment of the overall impact on economic growth, on the magnitude of business cycles, on banks susceptibility to run into crises, on competition and on economic structures. These analyses are mainly based on the impact studies made by the Basel Committee and by the European Commission.
Sisällys 1. Johdanto... 10 2. Uudistuksen keskeinen sisältö... 11 2.1. Lähtökohta ja tavoitteet... 11 2.2. Luotto-, markkina- ja operatiivisen riskin vakavaraisuusvaatimukset... 13 2.3. Vakavaraisuuden kokonaisarvio... 15 2.4. Markkinainformaatio ja markkinakuri... 16 2.5. Pilareista kokonaisuus... 17 3. Uudistuksen taloudellisia vaikutuksia... 18 3.1. Pääomien kokonaismäärät ja jakaumat... 18 3.2. Vähimmäispääomavaatimusten muutos eri vastuuryhmissä... 20 3.3. Rahoituslaitosten tuotteiden hinnoittelu, kannattavuus ja liiketoiminta... 22 3.4 Vaikutuksia sijoituspalveluyrityksille... 23 3.5. Kokonaistaloudelliset vaikutukset... 24 3.5.1. Luotonanto, varallisuushinnat ja suhdannevaihtelut uudessa kehikossa... 24 3.5.2. Pankkitoiminnan kriisiytymisalttius... 27 3.5.3 Pankkitoimialan kilpailutilanne ja rakenteet... 27 3.5.4. Taloudellinen kasvu... 28 4. Yhteenveto ja johtopäätöksiä... 29 KIRJALLISUUTTA
1. JOHDANTO Tässä muistiossa kuvataan Baselin pankkivalvontakomitean (Basel II) ja EU:n komission valmisteleman (CAD 3) pankkien ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuussääntelyn uudistuksen keskeistä sisältöä ja pyritään arvioimaan sen taloudellisia vaikutuksia. Uudistus on varsin merkittävä muutos nykysääntelyyn nähden ja se tulee monin tavoin vaikuttamaan rahoitusmarkkinoilla toimiviin luottolaitoksiin ja sijoituspalveluyrityksiin. Toimijoiden käyttäytymisen mahdolliset muutokset puolestaan heijastuvat eri kanavien kautta asiakkaisiin ja viime kädessä koko talouteen. Vakavaraisuussääntelyn uudistus tulee myös merkittävästi muuttamaan kansallisten valvojien työmäärää ja vastuuta vakavaraisuuden valvonnassa. Muistio koostuu Rahoitustarkastuksen, Suomen Pankin ja valtiovarainministeriön asiantuntijoiden muodostaman työryhmän tuottamasta aineistosta. Muistion aluksi luodaan katsaus vakavaraisuusuudistuksen lähtökohtiin, tavoitteisiin ja keskeiseen sisältöön. Tämän jälkeen tarkastellaan uudistuksen arvioituja vaikutuksia tehtyjen selvitysten valossa yleisellä tasolla. Muistion päättää lyhyt yhteenveto. 10
2. UUDISTUKSEN KESKEINEN SISÄLTÖ 2.1. Lähtökohta ja tavoitteet Baselin pankkivalvontakomitean (Baselin komitea) valmistelema vakavaraisuusuudistus (Basel II) tulee perusteellisesti muuttamaan nykyiset, vuodelta 1988 peräisin olevat vakavaraisuusvaatimukset. Uudistuksen lähtökohtana on ollut havainto, että nykyisin voimassa olevat vaatimukset eivät enää riittävän tarkasti vastaa pankkien liiketoiminnan todellisia riskejä eivätkä pankeissa tapahtunutta riskienhallinnan kehitystä ja tasoa. Vakavaraisuusuudistuksella pyritään kannustamaan rahoitustoimialaa riskienhallinnan jatkuvaan kehittämiseen. Tärkeä rooli riskienhallinnan kehittämisessä on myös rahoitusvalvojilla, joiden vähimmäispääomavaatimusten noudattamisen valvonnan lisäksi odotetaan kannustavan pankkeja kehittämään ja käyttämään kehittyneitä riskienhallintamenetelmiä. Baselin komitea on määritellyt uudistukselle seuraavat tavoitteet: uudistuksen on edistettävä rahoitusjärjestelmän vakautta, luottolaitosten omien varojen määrän on keskimäärin pysyttävä vähintään nykyisellä tasolla, uudistuksen on parannettava kilpailuneutraliteettia nykyisestä, uudistuksessa on otettava huomioon riskit nykyistä täydellisemmin ja uudistuksen on tuotettava entistä paremmin riskejä vastaavat vakavaraisuusvaatimukset ja kannustettava riskienhallinnan jatkuvaan kehittämiseen. 11
Uudistuksen keskeinen sisältö Vuonna 1999 Baselin komitea julkaisi ensimmäisen asiaa koskevan keskusteluasiakirjan, ja sitä seurasivat toinen keskusteluasiakirja vuonna 2000 ja kolmas vuonna 2003. Lopullisessa muodossaan uusi Baselin sopimus allekirjoitettiin kesäkuussa 2004 1. EU:n komissio puolestaan julkisti heinäkuussa 2004 direktiiviehdotuksen, joka perustuu Baselin komitean suosituksiin. EU:n jäsenmaiden kansallisiin lainsäädäntöihin uudistuksen tulee olla implementoitu 31.12.2006 mennessä. Direktiiviehdotuksen mukaan pääsääntö on, että uudistus tulee voimaan 31.12.2006. Baselin komitean suosituksen poikkeus, jonka mukaan luottoriskin ja operatiivisen riskin edistyneet menetelmät voidaan kuitenkin ottaa käyttöön vasta 31.12.2007, sisältyy myös EU:n komission ehdotukseen. Sen lisäksi EU:n komission ehdotuksessa on enemmän joustonvaraa vakavaraisuusvaatimuksen vähimmäismäärän laskemista koskevien sääntöjen voimaantulossa. Luottolaitokset ja sijoituspalveluyritykset voivat laskea luottoriskin vakavaraisuusvaatimuksen vanhojen sääntöjen mukaan vuoden 2007 loppuun asti. Myös sisäisten luottoluokitusten perusmenetelmän osalta jäsenmaille on annettu mahdollisuus soveltaa täysimääräisesti siirtymäkauden helpotuksia menetelmän käyttöönotossa, mikäli menetelmän käyttöönotto tapahtuu viimeistään 31.12.2007. Sijoituspalveluyritysten osalta vakavaraisuusvaatimuksen vähimmäismäärän laskemista koskevat uudistetut säännöt tulevat pääsääntöisesti ehdotuksen mukaan voimaan vasta 31.12.2007 samoin kuin markkinariskin vakavaraisuusvaatimuksiin tulevat muutokset. Uusi vakavaraisuuskehikko koostuu kolmesta ns. pilarista, jotka täydentävät toisiaan. Ensimmäinen pilari kattaa luotto- ja markkinariskeistä sekä toimintaan liittyvistä operatiivisista riskeistä syntyvien vakavaraisuusvaatimusten laskentasäännöt. Tämä on kehikon keskeinen osa ja nykyisten vähimmäispääomavaatimusten modernisoitu vastine. Ensimmäinen pilari tarjoaa mahdollisuuden portaittain siirtyä vakavaraisuuslaskennassa perusmenetelmää riskiherkempien vaihtoehtoisten menetelmien käyttöön sillä edellytyksellä, että valvottavan riskienhallintajärjestelmät täyttävät asetetut vähimmäisvaatimukset. Toinen pilari edellyttää sekä valvottavaa että valvojaa arvioimaan valvottavan vakavaraisuutta suhteessa kaikkiin oleellisiin riskeihin kattaen siten myös ne riskit, jotka eivät sisälly Pilari 1:een. Valvottavalla tulee olla kokonaisvaltainen ja ylimmän johdon hyväksymä, ohjaama ja valvoma vakavaraisuuden riittävyyden arviointiprosessi, joka sisältää riskien tunnistamisen, mittaamisen, arvioinnin, seurannan, raportoinnin ja valvonnan ja jonka avulla varmistetaan pääoman riittävyys suhteessa valvottavan koko riskiprofiiliin. Kolmannella pilarilla pyritään puolestaan vahvistamaan markkinakurin toimivuutta edellyttämällä valvottavia julkaisemaan aikaisempaa enemmän tietoa etenkin riskiprofiilistaan ja riskien hallinnastaan. 1 Baselin komitea julkisti lopullisen suosituksensa 26.6.2004 nimellä International Convergence on Capital Measurement and Capital Standards: a Revised Framework. 12
Uudistuksen keskeinen sisältö 2.2. Luotto-, markkina- ja operatiivisen riskin vakavaraisuusvaatimukset Voimassa olevissa vakavaraisuusvaatimuksissa edellytetään, että luottolaitoksilla on luottoriskien kattamiseksi omia varoja 2 vähintään 8 prosenttia riskipainotetuista saamisista ja taseen ulkopuolisista sitoumuksista. Vähintään puolet omista varoista tulee koostua ensisijaisesta varoista kuten osakepääomasta ja kertyneistä voittovaroista. Toissijaisiin varoihin voidaan lukea mm. debentuureja. Vuonna 1996 vakavaraisuussuosituksia täydennettiin niin, että ne ottavat huomioon myös markkinariskit. Tässä yhteydessä ensimmäistä kertaa luottolaitoksille annettiin mahdollisuus käyttää hyväkseen sisäisiä laskentamalleja (Value at Risk, VaR) vakavaraisuusvaatimusten laskennassa. Keskeisenä ongelmana nykyisessä luottoriskien vakavaraisuusvaatimuksen laskentatavassa on nähty sen puutteellinen riskiherkkyys. Pääomavaatimuksissa luottoriskillisiä saamisia vastaan vaadittava oma pääoma määräytyy liian karkealla tasolla, joten esimerkiksi parhaan mahdollisen luottokelpoisuusluokituksen yritysvastuulle kohdentuu sama pääomavaatimus kuin alemman luokituksen saaneille tai luokittelemattomille yrityksille. Ehdotetussa uudessa sääntelyssä pyritään siihen, että luottoriskejä vastaan vaadittu omien varojen määrä heijastaa aikaisempaa tarkemmin todellisia luottoriskejä. Uudessa kehikossa luottolaitos voi valita luottoriskien vakavaraisuusvaatimusten laskentaa varten käytettävän menetelmän kolmesta vaihtoehdosta. Laskentamenetelmän valinta riippuu luottolaitoksen kyvystä käyttää sisäisiin luottoluokituksiin pohjautuvia lähestymistapoja ja menetelmiä. Valvoja antaa luvan valitun menetelmän käytölle. Luottolaitoksen tulee käyttää yksinkertaisinta menetelmää, jollei sillä ole valvojan hyväksyntää kehittyneempään menetelmään. Yksinkertaisin lähestymistapa on luottoriskin standardimenetelmä (Standardised Approach, SA), jossa käytetään hyväksi valvojien tunnustamien ulkoisten luottoluokituslaitosten (esim. Moody s Investor Service, Standard & Poor s ja Fitch) antamia luokituksia. Standardimenetelmässä vastuut eritellään vastuuryhmiin (exposure classes). Kunkin vastuuryhmän vastuiden riskipainot määräytyvät ulkoisten luottokelpoisuusluokitusten mukaan. Tämä menetelmä on periaatteeltaan samanlainen kuin nykyinen, joskin pääomavaatimukset kohdistetaan aiempaa hienojakoisemmin eriasteisille riskeille. Luotonottajat jaetaan riskiluokkiin, joihin liitetään ulkopuolisten luokitusten perusteella määritellyt riskipainot. Jos luotonottajalla ei ole olemassa luokitusta, riskipaino vakavaraisuuslaskennassa on 100 prosenttia (mikä vastaa 8%:in omien varojen vaatimusta), kuten nytkin. 2 Omat varat jaotellaan ensisijaisiin ja toissijaisiin omiin varoihin. Omien varojen määrä lasketaan em. erien yhteismääränä, josta vähennetään tiettyjä eriä. Toissijaiset omat varat jaotellaan edelleen alempiin ja ylempiin toissijaisiin omiin varoihin. Alempia toissijaisia omia varoja voidaan huomioida vain määrä, joka vastaa puolta ensisijaisten omien varojen määrästä. Lisäksi omiin varoihin voi sisältyä eriä markkinariskin kattamiseksi tietyin ehdoin. 13
Uudistuksen keskeinen sisältö Luottolaitoksilla tulee olemaan myös vaihtoehtoinen, omiin sisäisiin luottojen luokitusjärjestelmiin (Sisäisten luottoluokitusten menetelmä eli Internal Ratings Based Approach, IRBA) perustuva tapa laskea luottoriskin pääomavaatimus. Tämä menetelmä on standardimenetelmää tarkempi ja riskiherkempi. Menetelmä pohjautuu luottoriskimallien käsitteille riskiparametreista, joista tärkein on kullekin vastapuolelle arvioitava maksukyvyttömyyden todennäköisyys (probability of default, PD). Sisäisten luokitusjärjestelmän käyttöönotto edellyttää valvojan hyväksyntää, missä tärkeänä ja käyttöönottoa rajoittavana tekijänä on muun muassa vaadittavien historiallisten luottotappiotietojen kattavuus. Sisäisissä luottoluokitusmenetelmissä on kaksi tasoa, ns. perusmenetelmä (Foundation IRB, FIRB) ja edistynyt menetelmä (Advanced IRB, AIRB). Sisäisen luokitusten perusmenetelmässä luottolaitos estimoi itse velallistensa maksukyvyttömyydelle todennäköisyydet, mutta muutoin käytetään Baselin pankkivalvontakomitean antamia parametreja. Edistyneessä menetelmässä luottolaitos voi valvojan suostumuksella määrittää itse kaikki pääomavaatimuslaskennassa tarvittavat riskiparametrit. Tällöin luonnollisesti pankilla tulee olla riittävästi luotettavaa lukuaineistoa luottosalkustaan useammalta vuodelta, jotta se voi arvioida tarvittavat suureet. Basel II sisältää lukuisia säännöksiä luottoriskin vähentämistekniikoiden käytöstä eri menetelmissä. Pankit käyttävät nykyisin yleisesti erilaisia tekniikoita (johdannaiset, määrättyjen osapuolten takaukset, vakuudet jne.) vähentääkseen saamistensa luottoriskejä. Luottoriskiä vähentävät tekniikat otetaan uudessa kehikossa aikaisempaa laajemmin huomioon vakavaraisuusvaatimusten laskennassa. Laajimmillaan vähentämistekniikat ovat käytettävissä luottoriskin sisäisten luottoluokitusten edistyneessä menetelmässä. Markkinariskien mittaamistapa ei suuresti muutu nykyisestä. Standardimenetelmän lisäksi on mahdollisuus valvojan luvalla käyttää markkinariskin sisäisiä malleja. Uutena elementtinä koko kehikossa mukaan otetaan liiketoimintaan liittyvät operatiiviset riskit 3, joille myös asetetaan pääomavaatimus. Kuten luottoriskille, myös operatiivisen riskin pääomavaatimuksen laskentaan on käytettävissä erilaisia vaihtoehtoja. Tarjolla on valvottavan riskienhallintajärjestelmien kehittyneisyyden mukaan perusmenetelmä, standardimenetelmä ja kehittynyt menetelmä. Kahden ensin mainitun menetelmän yhteisenä piirteenä on se, että vakavaraisuusvaatimus lasketaan instituution tuottojen pohjalta. Kehittyneimmässä menetelmässä instituutio voi käyttää Baselin pankkivalvontakomitean laatimien kriteerien mukaisia omia, sisäisiä arviointitapojaan ja mallejaan valvojan suostumuksella. Pilari 1:n mukainen vähimmäispääomavaatimus muodostuu kaikkien kolmen riskilajin, luotto-, markkina- ja operatiivisen riskin, vaatiman pääoman yhteissummana. 3 Operatiivinen riski määritellään tappioriskinä, joka on seurausta puutteellisista tai muuten epäonnistuneista toimijan sisäisistä prosesseista (esim. sisäinen tarkastus) tai järjestelmistä. Tappioriski voi myös syntyä jonkun tietyn ulkopuolisen tapahtuman seurauksena tai toimijan palveluksessa olevan henkilön rikollisen toiminnan tuloksena. 14
Uudistuksen keskeinen sisältö 2.3. Vakavaraisuuden kokonaisarvio Uudistukseen kuuluvan toisen pilarin (Pilari 2) mukaan rahoitusmarkkinoiden valvoja (Suomessa Rahoitustarkastus) arvioi luottolaitoksen riskien mittaamisen, riskien hallinnan ja riskien vaatiman pääoman mitoituksen sekä näihin liittyvät prosessit. Uudistuksessa ei siten nojauduta pelkästään Pilari 1 mukaiseen sääntelyyn (rules) ja sen valvontaan, vaan valvojalla tulee olla arviointiprosessi (supervisory evaluation), jonka perusteella valvoja myös voi asettaa vähimmäisvaatimusta korkeamman omien varojen vaatimuksen. Useassa maassa, mm. Suomessa, lisäpääoman asettamisvaltuus on uusi valvonnallinen väline, jonka käyttöönotto vaatii lainsäädäntömuutoksia valvojien toimivaltuuksiin. Baselin komitean tavoitteena on kannustaa rahoitustoimialaa riskienhallinnan ja sisäisen valvonnan jatkuvaan kehittämiseen. Luottolaitosten riskien ja vakavaraisuuden tarkastelussa tulee kiinnittää huomio laajempaan kokonaisuuteen kuin pelkästään vakavaraisuuden vähimmäistason (Pilari 1) noudattamiseen. Basel II:n mukaan vakavaraisuuden kokonaistarkastelun lähtökohtana on aina valvottavan oma, selkeästi perusteltu näkemys kaikista oleellisista riskeistä ja niiden vaatimasta pääomatasosta. Basel korostaa valvottavien ennakoivan pääomasuunnittelun sekä sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan tärkeyttä. Vastaavat periaatteet sisältyvät myös EU:n komission direktiiviehdotuksen Pilari 2 - osuuteen. Pilari 2 sisältää neljä keskeistä ohjaavaa periaatetta: Pankeilta edellytetään pääomatavoitteen asettamista ja strategiaa pääomatason säilyttämiseksi. Pankilla tulee olla pääomanhallinnan prosessi, jonka avulla se voi arvioida omaa vakavaraisuuttaan suhteessa koko riskiprofiiliin. Valvojan tulee tarkastaa ja arvioida pankin sisäinen pääomanhallintaprosessi ja vakavaraisuuden ylläpitostrategia sekä pankin kyky vakavaraisuusvaatimusten seurantaan ja noudattamiseen. Valvojan tulee ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin, mikäli arviointiprosessin tulos on epätyydyttävä. Valvontaviranomaiset odottavat pankkien toimivan vakavaraisuuden vähimmäisvaatimukset ylittävillä pääomatasoilla ja viranomaisten tulee voida asettaa vakavaraisuuden omien varojen vaatimus yli Pilari 1 vähimmäismäärän. Valvontaviranomaisten tulee pyrkiä puuttumaan tilanteeseen varhaisessa vaiheessa, jotta oma pääoma ei laske alle pankin riskiprofiilin edellyttämän vähimmäistason, ottaen huomioon pankkikohtaiset erityispiirteet ja epävarmuustekijät. Pilari 2 korostaa ylimmän johdon merkittävää roolia ja vastuuta pääomasuunnittelussa ja pääomanhallinnan prosessien laadinnassa. Baselin periaatteiden mukaan luottolaitoksen ylin johto (hallitus) määrittelee määrälliset ja laadulliset pääomatavoitteet ja asettaa riskinkantokyvyn rajat. Pääomasuunnittelu nähdään osana johdon strategista suunnittelua ja tärkeänä keinona strategisten tavoitteiden saavuttamisessa. Ylin johto vastaa myös siitä, 15
Uudistuksen keskeinen sisältö että sisäisesti asetetut pääomatavoitteet ja valvojan vakavaraisuusvaatimukset tunnetaan ja pystytään saavuttamaan. Johdon tulee huolehtia pääomanhallinnan järjestelmien hyvästä yhteensovittamisesta muihin yritystason ohjausjärjestelmiin. Useissa kansainvälisissä arvioissa vakavaraisuussäännöstön suurimpana laadullisena parannuksena ja pankkijärjestelmän vakautta eniten vahvistavana piirteenä on pidetty Pilari 2:n mukaista kokonaisvaltaista pääoman ja muun riskinkantokyvyn riittävyyden arviointia. 2.4. Markkinainformaatio ja markkinakuri Kolmantena pilarina käyttöön otetaan tehostetut julkistamisvaatimukset, joita luottolaitosten on noudatettava julkisessa raportoinnissaan. Ennen kaikkea luottolaitosten on lisättävä riskeistä ja riskienhallinnastaan kertovaa julkista raportointiaan. Paremman informaation avulla markkinaosapuolten ja yleisemminkin luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten sidosryhmien toivotaan helpommin ja nopeammin voivan arvioida pankin houkuttelevuutta sijoituskohteena ja siten kannustaa pankin johtoa entistä parempaan riskien hallintaan. 16
Uudistuksen keskeinen sisältö 2.5. Pilareista kokonaisuus Kaiken kaikkiaan uuden vakavaraisuuskehikon kolmen pilarin ajatellaan muodostavan toisiaan täydentävän kokonaisuuden, joka kattaisi mahdollisimman hyvin luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten riskinotosta syntyvät vakavaraisuusvaatimukset. Uuden vakavaraisuuskehikon osatekijät (Basel II) Pilari 1 Minimipääomavaatimukset (Minimum capital requirements) Pilari 2 Valvojan kokonaisarvio (Supervisory review process) Pilari 3 Tiedon julkistaminen (Market discipline) Kohdistaa minimipääoman nykyistä paremmin valvottavan riskeihin; pääomavaatimus lasketaan luotto-, markkina- ja toimintariskeille Antaa vaihtoehtoisia menetelmiä laskea minimipääomavaatimus. Sallii valvottavan käyttää sisäisiä luottoriskiluokitustietoja sekä markkina- ja toimintariskien laskennassa sisäisiä malleja. Velvoittaa sekä valvottavan että valvojan tekemään kokonaisarvion valvottavan pääoman riittävyydestä suhteessa riskiprofiiliin Sisältää pilari 1:n laskentasääntöjen ulkopuolelle jäävät riskit sekä sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan laadullisen arvioinnin Kattaa myös pilari 1:n menetelmien ja mallien vähimmäisvaatimusten sekä Pilari 3:n julkistamisvaatimusten noudattamisen valvonnan Vahvistaa markkinakuria Määrittelee julkistettavan tiedon vähimmäisvaatimukset ja edellyttää johdon hyväksymää julkistamispolitiikkaa. Laajentaa julkistamisvelvollisuutta Valvottavalla on vastuu pääomatavoitteiden asettamisesta ja pääomanhallinnan prosessista Vakavaraisuuden kokonaistarkastelu on enemmän kuin pilari 1 vaatimusten täyttäminen Riskinkantokykyyn kuuluu kannattavuus & omat pääomat sekä luotettava hallinto & hyvä sisäinen valvonta ja riskienhallinta 17
3. UUDISTUKSEN TALOUDELLISIA VAIKUTUKSIA Vakavaraisuusuudistuksella on arvioitu 4 olevan moninaisia, joskin vaikeasti mitattavia vaikutuksia eri tasoilla. Uudet laskentasäännöt vaikuttavat eri riskilajien kautta suoraan luottolaitoksilta ja sijoituspalveluyrityksiltä vaadittavien omien varojen vähimmäismääriin. Pääomien määrissä ja jakaumissa tapahtuvat muutokset erityyppisten tai kokoisten toimijoiden välillä voivat pidemmällä aikavälillä vaikuttaa kilpailuasetelmiin kansallisten markkinoiden ohella myös kansainvälisesti. Pääomavaatimukset ohjaavat toisaalta tietyssä määrin palvelujen tarjoajien hinnoittelu- ja liiketoiminnan suuntaamispäätöksiä, joten niiden muutoksilla voidaan olettaa olevan vaikutuksia myös asiakkaiden kannalta. Riskien täsmällisempi hinnoittelu voi parantaa toimijoiden kannattavuutta ja parantaa oman pääoman tuottoastetta. Uuden vakavaraisuuskehikon riskiherkempi rakenne saattaa johtaa muutoksiin luotonantoprosessissa ja tätä kautta vaikuttaa aiempaa enemmän kokonaistalouden suhdannekehitykseen. Mielipiteet uudistuksen vaikutuksista suhdannevaihteluihin ovat varsin hajautuneet. Viime aikoina on voimistunut näkemys, että luotonannon lisääntynyt riskiherkkyys ja luottolaitosten kohentunut riskienhallinta saattavat itse asiassa tasoittaa suhdannevaihteluita. Uudistuksen vaikutuksia suhdanteisiin voitaneen tosin luotettavasti arvioida vasta usean vuoden kuluttua uudistuksen käyttöönotosta. 3.1. Pääomien kokonaismäärät ja jakaumat Vakavaraisuusuudistuksen lyhyen aikavälin taloudelliset vaikutukset riippuvat paljolti siitä, kuinka luottolaitoksilta ja sijoituspalveluyrityksiltä vaadittavien pääomien kokonaismäärä muuttuu ja kuinka muutos jakautuu erityyppisten instituutioiden ja toimintojen kesken. 4 Tämä luku perustuu suurelta osin Euroopan komission PriceWaterhouseCoopersilla (PwC) teettämään hyvin kattavaan selvitykseen, joka pohjautuu komission tekemän uudistuksen kolmanteen vaikutusarvion (QIS 3) aineistoon. Vaikutusarvioon osallistui yhteensä 188 pankkia kolmastatoista G10 maasta ja lisäksi 177 pankkia 30 muusta maasta. Kaikki 15 senhetkistä EU:n jäsenmaata ja viisi uutta jäsenmaata olivat mukana selvityksessä. 18
Uudistuksen taloudellisia vaikutuksia Baselin pankkivalvontakomitean kolmannen vaikutusarvion (QIS 3) mukaan uudistuksen arvioidaan vähentävän EU-alueen pankkijärjestelmän vähimmäispääomavaatimuksia kokonaisuutena noin 5,3 prosenttia 5. Luonnollisesti vaikutusarvioon liittyy paljon epävarmuuksia ja arvio on tehty ennen viimeisimpiä pääomien määriin vaikuttavia muutoksia riskipainoissa. Kolmannen vaikutusarvion perusteella uudistus näyttäisi onnistuvan varsin hyvin tavoitteessaan, jonka mukaan pankkien keskimääräiset pääomat pysyisivät likimain uudistusta edeltävillä tasoillaan. Uudistuksen vaikutukset pankkien keskimääräisiin vähimmäispääomavaatimuksiin todennäköisesti eroavat merkittävästi maiden välillä. Kehittyneimpiä laskentamenetelmiä käyttävien pankkien vähimmäispääomavaatimukset voivat arvioiden mukaan joissakin EU-maissa laskea keskimäärin jopa 30-40 prosenttia, kun useissa maissa keskimääräinen vaikutus on lähellä nollaa. Vähimmäispääomavaatimukset laskevat alustavien laskelmien mukaan EU-maista eniten Tanskassa, Ranskassa ja Iso-Britanniassa. Laskelmien perusteella luottolaitosten vähimmäispääomavaatimukset laskevat erityisesti niissä maissa, joissa vähittäispankkitoiminnan merkitys on suuri. Pääomavaatimusten lasku on näissä maissa sitä suurempi, mitä suurempi osuus maan pankkijärjestelmästä käyttää Pilari 1:n kehittyneempiä menetelmiä. Uudistuksen vaikutukset yksittäisten luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vähimmäispääomavaatimuksiin riippuvat luonnollisesti näiden valitsemista vaihtoehtoisista Pilari 1:n laskentamenetelmistä ja yrityksen liiketoiminnan luonteesta. Täten yrityskohtaiset erot voivat olla varsin suuria maan sisälläkin. Kolmannen vaikutusarvion perusteella Pilari 1:n kehittyneempiä laskentamenetelmiä käyttävien luottolaitosten vähimmäispääomavaatimukset keskimäärin laskevat selvästi, kun taas standardimenetelmää käyttävien luottolaitosten vähimmäispääomavaatimukset hiukan nousevat. Valtaosa eurooppalaisista luottolaitoksista tulee käyttämään Pilari 1:n standardimenetelmää. Näiden pankkien keskimäärin pienestä koosta johtuen standardimenetelmää käyttävien osuuden EU-maiden pankkisektorin kokonaispääomasta arvioidaan kuitenkin olevan vain hiukan yli 20 prosenttia. Standardimenetelmää käyttävien pankkien pääomavaatimukset näyttäisivät keskimääräisesti kasvavan lähes kaikissa EU-maissa. Keskimääräinen arvioitu vaikutus on noin 2 prosenttia. Tärkeimpänä syynä tähän on operatiivisia riskejä vastaan jatkossa vaadittava pääomavaatimus, jota vähittäisvastuiden riskipainojen alenemisesta aiheutuva pääomavaatimusten lasku ei arvioiden mukaan täysin kompensoi. Pilari 1:n sisäisten luottoluokitusten perusmenetelmää käyttävien luottolaitosten vähimmäispääomavaatimusten arvioidaan laskevan keskimäärin noin 7 ja kehittynyttä menetelmää käyttävien luottolaitosten keskimäärin noin 9 prosenttia. Näiden luottolaitosten odotettu vähimmäispääomavaatimusten keskimääräinen lasku aiheutuu vähittäis- ja yri- 5 Vaikutusarvion laskelmat perustuvat Baselin komitean huhtikuun 2003 ehdotukseen. 19