Lausunto 1 (5) Asianumero DKIR/1503/00.01.02/2016 22.3.2017 Tulevaisuusvaliokunta Lausunto Kirkon tulevaisuuskomitean mietinnön kannanotosta 7 Komitean kannanotto 7: Mahdollisuus siirtyä määräaikaisiin työsuhteisiin kirkon keskeisten johtajien osalta Tulevaisuuskomitea esittää kannanotossaan 7, että keskeisten johtajien kohdalla tulisi selvittää mahdollisuus siirtyä määräaikaisiin työsuhteisiin, joiden kesto voi olla esimerkiksi kahdeksan vuotta. Määräaikaisuuden käyttöä harkittaessa on mietittävä tavoitteet, mihin määräaikaisuudella pyritään ja mitä sillä halutaan ratkaista. Onko tavoite esimerkiksi kirkkoherran välittömässä vaalissa korostaa seurakuntalaisten vaikutusvaltaa tai välillisessä vaalissa hakea eri tilanteisiin erilaista johtamisosaamista (esimerkiksi rakennemuutostilanteissa)? Valtion ja kunnan johtajien määräaikaisuudessa haetaan mm. parasta osaamista ammattimaisen ja tuloksellisen johtajuuden varmistamiseksi. Tällainen tilanne voisi kirkon puolella olla esimerkiksi rakennemuutoksen toteuttaminen, jolloin määritellään, millaisia vaatimuksia tämä johtamiselle asettaa (esimerkiksi johtajan roolista muutoksessa, tulostavoitteiden saavuttamisessa uudistuksen läpiviemisessä). Tämä kuitenkin edellyttää myös tietämystä valitsijalta siitä, mihin ominaisuuksiin rekrytoinnissa tulisi kiinnittää huomiota. Jos nykyisiä johtajien valintamenettelyjä ei muuteta, johtaja valitaan joko välittömällä tai välillisellä vaalilla. Jos pyritään valtion ja kunnan tavoin asettamaan ja arvioimaan tavoitteita hyödyntäen johtamis/johtajasopimusta, pitäisi selvittää ja päättää, mitä virkoja muutokset voisivat koskea. Valtion ja kunnan ylimmän johdon valitsee lähtökohtaisesti henkilö tai monijäseninen toimielin. Tällöin valitsija voi asettaa valittavalle tavoitteita ja arvioida niiden toteutumista. Välittömiin vaaleihin tavoitteiden asettaminen ja arviointi sopivat huonosti, sillä viime kädessä äänestäjien päätös ei välttämättä perustu analyysiin tehtävän hoidon onnistumisesta, vaan demokratian käyttämiseen. Äänestäjät eivät myöskään voi käytännössä asettaa tehtävän hoidolle tavoitteita. Jos määräaikaiseen viran hoitoon liitettäisiin kuntien ja valtion tavoin johtamis/johtajasopimus, siinä voitaisiin määritellä palvelussuhdeturva tilanteessa, jossa henkilö ei pääsekään uudelle määrävuotiskaudelle. Jos johtamissopimukseen otetaan lisäksi tavoitteita, tulisi pohtia, millaisiin toimintoihin ja tehtäviin tavoitteita voitaisiin asettaa. Kirkon alalla ne liittyisivät todennäköisimmin organisaation johtamiseen, toimintaan ja talouteen. Valtion järjestelmään on helpompi rakentaa valittavan palvelussuhdeturvaa esimerkiksi taustaviran varaan ja rakentaa johtajan kehittymis- ja urapolkuja, koska valtio on periaatteessa yksi työnantaja, vaikkakin käytännössä ministeriöt vastaavat ylimmän johdon nimitysten valmistelusta. Kunnat ja seurakunnat poikkeavat valtion rakenteesta siinä, että niillä ei ole keskushallintoa, jossa olisi pooli
2 (5) johon johtaja voitaisiin siirtää esimerkiksi määräaikaisuuden päättyessä tai josta tämä voitaisiin sijoittaa johonkin toiseen tehtävään kuin mitä on tarjota saman työnantajan - kunnan tai seurakunnan sisällä. Määräaikainen viran/tehtävän hoito johtanee korkeampiin kustannuksiin: valintamenettely toteutetaan määräajoin, mahdollinen johtamis/johtamissopimus nostaa palkkaus- ja muita korvauksia sekä vie ainakin toimielin- tms. valitsijalta aikaa tavoitteiden asettamisessa ja arvioinnissa. Johtamistehtävän hoitaminen määräaikaisena edellyttää säännösten läpikäyntiä, esimerkiksi asettaako kirkon sääntely esteitä tai rajoitteita tavoitteiden asettamiselle ja niiden arvioinnille. Jos tehtävä esitetään määräaikaiseksi siksi, että tosiasiassa nähtäisiin, onko valittavalla edellytyksiä hoitaa virkaansa, puhutaan koeajasta, joka olisi määräajan mittainen. Jos koeaikaa ei nykysäännösten mukaan voida käyttää (kuten kirkkoherralla) tai se on liian lyhyt ja tehtävään soveltuvuus selviää vasta myöhemmin, niin silloin noudatetaan henkilöön liittyvää irtisanomismenettelyä. Sääntelyä voitaisiin täydentää tällöin siten kuin kuntalaissa on tehty - mahdollistamalla irtisanominen tai siirtäminen muihin tehtäviin, jos henkilö on menettänyt luottamuksensa. Määräaikaisuuden käyttöön ottaminen edellyttää ainakin kirkkojärjestyksen 6 luvun 2 3 momentin muuttamista siten, että siinä lueteltaisiin virat, jotka voidaan tai tulee täyttää määräajaksi ja mikä olisi määräajan pituus. Valtiolla määräaika on viisi vuotta. Jos palvelussuhteet muutetaan työsuhteiksi, tulisi selvittää, onko mahdollista/tarkoituksenmukaista määritellä palvelussuhteen pituutta viittä vuotta pidemmäksi. Työsopimuslain 6 luvun mukaan viittä vuotta pidemmäksi määräajaksi tehty työsopimus on viiden vuoden kuluttua sopimuksen tekemisestä irtisanottavissa samoin perustein ja menettelytavoin kuin toistaiseksi voimassa oleva työsopimus. Jos käyttöön otetaan lisäksi johtamis/johtajasopimus, maininta sopimuksesta tulisi ottaa kirkkolakiin, esimerkiksi viranhoitomääräystä koskevan pykälän jälkeen. Lisäksi ainakin kirkon virkaehtosopimuslain 5 tulisi muuttaa. Edellä mainituilla perusteilla valtion mallia vastaava määräaikaisuus johtamissopimuksineen sopisi parhaiten kirkkohallituksen johtaviin virkoihin, hiippakuntadekaanin ja kirkkohallituksen erillisyksiköiden johtajien virkoihin. Samalla pitäisi miettiä tulisiko kansliapäällikön valinta antaa täysistunnolle vai antaa tavoitteiden asettaminen ja arviointi kirkolliskokouksen asemasta jollekin muulle toimijalle, kuten kirkolliskokouksen puheenjohtajalle/puheenjohtajistolle. Kirkkoneuvoksen viroista työmarkkinajohtajan osalta tulisi harkita samalla, mikä taho valitsee kirkkoneuvoksen. Nimittäin työmarkkinajohtaja hoitaa pääasiallisesti työmarkkina-asioita, josta hän on vastuussa työmarkkinalaitoksen valtuuskunnalle. Myös välillisessä kirkkoherran valinnassa määräaikaisuuden toteuttaminen edellyttäisi laajempaa selvitystä. Komitean kannanotto 7: Luovutaan virkasuhteista ja siirrytään työsopimussuhteisiin Virkasuhteista luopumisen myönteinen puoli on sovellettavien sääntöjen yhdenmukaisuus henkilöstöryhmästä riippumatta. Soveltajan ei tarvitsisi hallita kuin yhtä palvelussuhdelajia sääntelevä kokonaisuus. Tämä säästäisi aikaa ja yksinkertaistaisi hallintoa. Tällöin pitäisi rohkeasti luopua myös erillisten hallinnollisten päätösten tekemisestä koskien työsopimusta ja siirtyä tekemään vain työsopimus. Tämä osaltaan helpottaisi hallinnollista taakkaa, koska erillisestä esimerkiksi henkilöstön valintaa koskevasta päästöprosessista voitaisiin luopua. Näin on työsuhteisten osalta menetelty mm. suuremmissa kunnissa. Myös muutoksenhaku yksinkertaistuisi, kun ei olisi päätöstä, johon pitäisi liittää oikaisuvaatimusohjeet. Koska virkasuhdetta ei enää olisi, väärin irtisanottu ei voisi enää palata
3 (5) hoitamaan virkaansa, vaan palvelussuhde päättyisi ja perusteettomasta irtisanomisesta maksettaisiin työsopimuslain mukainen korvaus. Koska työsuhteessa olevat eivät toimi virkavastuulla, erillinen virkavastuu tulisi toteuttaa kirkkolakiin säätämällä erikseen virkavastuusta. Tällainen sääntely on toteutettu esimerkiksi ammattikorkeakoululaissa, jonka 23 :ssä säädetään rikosoikeudellinen virka- ja vahingonkorvausvastuusta (ammattikorkeakoulun henkilöstöön ja toimielimen jäseneen sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia hänen suorittaessaan tässä laissa tarkoitettuja tehtäviä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974)). Virkasuhteesta luopumisen kielteisiä tai haasteellisia puolia ovat työsopimuksen sopimuksenvaraisuus suhteessa laajennettuun työnjohtovaltaan virkasuhteisilla (virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen) sekä työaikasäännösten/määräysten soveltaminen. Virantoimitusvelvollisuutta voidaan muuttaa työnantajan yksipuolisella päätöksellä. Työajattomuus koskee vain virkasuhteisia, koska kirkon työaika-asetuksen mukaan työaikalakia ei sovelleta Suomen evankelis-luterilaisen kirkon, seurakunnan tai seurakuntayhtymän julistus-, kasvatus-, opetus-, lähetys- ja diakoniatyötä välittömästi tekevien viranhaltijoiden työssä. Kannanotossa työaika voitaisiin hoitaa kokonaistyöaikaan siirtymällä. Tämä tosin edellyttää pääsopijajärjestöjen ja kirkon työmarkkinalaitoksen välisen työehtosopimuksen muuttamista, joka ei ole kirkkohallituksen tai kirkolliskokouksen päätettävissä. Komitean kannanotto 7: Toiminnallisten alojen työntekijät siirtyvät vuosittaiseen kokonaistyöaikaan sekä luovutaan työajan seurannasta Komitean mukaan vuosittainen kokonaistyöaika olisi erinomainen väline, mutta sen onnistunut hyödyntäminen edellyttää toimivaa keskustelukulttuuria ja vahvaa esimiestyötä. Vahva esimiestyö vaatii johtamista: tavoitteiden asettamista ja niiden toteutumisen seurantaa ja arviointia. Kysymys ei olisi siitä, mitä tehtäviä ja miten asiantuntijat itse haluaisivat tehdä, vaan johtajan ja esimiesten tulee priorisoida tehtäviä, jotta nykyiset resurssit voidaan suunnata tarkoituksenmukaisesti. Lisäksi se edellyttää tietämystä siitä, mitä tehtäviä tehdään ja miten paljon niihin voidaan keskimäärin käyttää työaikaa, jotta työaika voidaan mitoittaa oikein. Pelkästään työnteon ohjaamista kehittämällä ja tukemalla johtajuutta sekä motivoimalla ja vastuuttamalla työntekijöitä työajan seurannasta luopumalla ei voida toteuttaa omin päätöksin, kun kyse on työajallisesta työstä, jota sääntelee työaikalaki ja yksityiskohdista sovitaan työehtosopimuksella. Työaikalaki on eduskunnan säätämisvallassa ja sen uudistamista pohditaan parhaillaan erillisessä työryhmässä, jonka työhön osallistuu myös kirkon työmarkkinalaitoksen edustaja. Helsingissä 22.3.2017 Työmarkkinajohtaja Vuokko Piekkala
4 (5) Liite: Komitean kannanotto 7 mahdollisuus siirtyä määräaikaisiin työsuhteisiin kirkon keskeisten johtajien osalta Yleistä ylimmän johdon palvelussuhteen kestosta Kunnilla ja valtiolla on alettu ottaa ylintä johtoa määräaikaiseen palvelussuhteeseen. Yksityisellä sektorilla johto otetaan toistaiseksi voimassa olevaan palvelussuhteeseen. Miksi valtiolla ja kunnilla johtajien valinnassa on valittu yksityisestä sektorista poikkeava linja. Vaikka kunnanjohtajan ja toimitusjohtajan asemassa ja johtamisolosuhteissa voidaan nähdä olevan yhtäläisyyksiä, niissä on myös merkittäviä eroja (esim. arvot, ohjaava lainsäädäntö, johtajan asema toimielimenä/viranhaltijana, johtamisen konteksti, johtajasopimuksen oikeudellinen luonne, sopimisen mahdollisuudet ja rajat). Lisäksi toimitusjohtajan tehtävän päättyminen luottamuspulan tms. syyn vuoksi on normaalia, päättymiseen liittyvät seuraamukset kirjataan toimitusjohtajan kanssa tehtävään sopimukseen, eikä määräaikaista palvelussuhdetta tarvita. Kunnanjohtaja virkasuhteen määräaikaisuus Kuntalain 41 :n mukaan valtuusto voi valita kunnanjohtajan toistaiseksi tai määräajaksi. Monet kunnat ovat viime vuosina muuttaneet päällikkövirkojaan määräaikaisiksi. Perusteena on ollut valtion johtavien virkojen määräaikaisuus, mutta myös halu sitouttaa esimerkiksi kunnanjohtajaa paremmin työhönsä. Viran määräajan on haluttu ylittävän valtuustokauden eli neljä vuotta, koska kaupungin kehittäminen ja johtaminen on pitkäjänteinen prosessi ja toisaalta ei haluta sen menevän vaalivuosien kanssa päällekkäin. Kuntalain 42 :n mukaan kunnan ja kunnanjohtajan on tehtävä johtajasopimus, jossa sovitaan kunnan johtamisen edellytyksistä. Kunnanjohtajan palkkauksesta päättää kunta ja palvelussuhteen ehdot määräytyvät pääsääntöisesti yleisen virka- ja työehtosopimuksen perusteella, vaikka johtajasopimuksia käytetään. Kunnanvaltuusto voi 2/3 enemmistöllä irtisanoa kunnanjohtajan tai siirtää hänet muihin tehtäviin, jos hän on menettänyt valtuuston luottamuksen. Irtisanomista valmisteltaessa kunnanjohtajalle tulee ilmoittaa, mihin luottamuksen menetys perustuu ja varata hänelle tilaisuus tulla kuulluksi. Kuntatyönantajien tilaston mukaan liki yhdeksän prosenttia vuonna 2015 palvelussuhteessa olleista kuntajohtajista oli määräaikaisia. Määräaikainen palvelussuhde on voitu perustaa esimerkiksi kuntaliitosprosessin ajaksi. Yksi syy määräaikaisuuksiin ovat suuret maakuntahallintoon liittyvät mullistukset ja uudistukset - ei haluta sitoa käsiä johtajakysymyksen kanssa. Valtionhallinnon ylimmän johdon virkasuhteiden määräaikaisuus Valtion virkamieslain 9 :n 2 momentin mukaan virkaan voidaan nimittää määräajaksi tai muuten rajoitetuksi ajaksi, jos siihen on viran luonteeseen tai viraston toimintaan liittyvä perusteltu syy. Virkamieslain 9a :n mukaan määriteltyihin virkoihin nimitetään enintään viiden vuoden määräajaksi, jollei erityisestä syystä ole perustetta nimittää lyhyemmäksi ajaksi. Valtion ylimmät virkamiehet voidaan nimittää määräajaksi viran luonteen perusteella. Ylin virkamiesjohto on määritelty valtion virkamieslaissa. Virkamieslain 44 :n mukaan virasto voi tehdä virkamiehen kanssa kirjallisen sopimuksen palvelussuhteessa noudatettavista ehdoista ja virkaehtosopimuslain 5 2 mom. 1 kohdan mukaan valtioneuvosto voi määrätä virkamiesten palvelussuhteen ehdoista, jos henkilöstön saaminen valtion palvelukseen tai palveluksessa pysyttäminen taikka muut painavat syyt sitä vaativat. Valtion hallinnossa määräaikaiseen johtamismalliin siirtymisen tavoitteina ja yleisinä lähtökohtina ovat olleet poikkihallinnollisuuden, liikkuvuuden ja hallinnon toimintakyvyn edistäminen, ammattimaisen ja tuloksellisen johtamisen varmistaminen sekä valtionhallinnon tuottavuuden ja kestävän kehityksen turvaaminen. Lisäksi on haluttu edistää valtion kykyä työnantajana rekrytoida päteviä johtajia, jolloin valittavat muodostavat valtionhallinnon yhteisen voimavaran, jota tuetaan tarkoituksenmukaisella virka- ja tehtävärakenteella ja kehittämistoimilla.
5 (5) Valtiovarainministeriön 2013 tekemän selvityksen mukaan valtion ylimmän johdon virkamiehistä 53 % oli nimitetty virkaan toistaiseksi ja määräaikaiseen virkaan tai virkasuhteeseen oli nimitetty 47 %. Määräaikaisuuden syynä oli 27 % säädösperusta, 12 % työn luonne ja 6 % sijaisuus. Valtiovarainministeriön 2016 tekemän selvityksen mukaan johtamissopimus on tehty noin 50 ylimmän johdon virkamiehen kanssa (38 % kaikista ylimmän johdon virkamiehistä). Valtiolla ylimmän johdon virkoihin nimitetään pääsääntöisesti viiden vuoden määräajaksi kerrallaan. Ylimpiin virkoihin nimitetyt virkamiehet voivat saada virkavapauden nimityshetkellä voimassa olevasta valtion palvelussuhteesta joko suoraan säännöksen perusteella tai hakemuksen perusteella, jolloin kysymyksessä on harkinnanvarainen virkavapaus. Edellä olevan sääntelyn ongelmana on se, että valtion sisältä nimitetyt virkamiehet ovat eri asemassa kuin muilta sektoreilta rekrytoidut, joilla pääsääntöisesti ei ole taustavirkaa tai tehtävää, johon olisi mahdollisuus palata. Jos henkilö ei tulisi valituksi johtotehtävään uudelleen, eikä hänellä olisi taustavirkaa, mihin palata, hänellä on mahdollisuus erokorvaukseen, joka vastaa on enintään 10 kuukauden palkkaa. Vaihtoehtoisesti tasavallan presidentin, valtioneuvoston tai ministeriön nimittämä virkamies voidaan asettaa enintään kahden vuoden ajaksi valtioneuvoston käyttäväksi silloin, kun siihen on valtion tehtävien hoitamiseen perustuva pätevä syy. Kahden vuoden määräaikaa voidaan samoin edellytyksin jatkaa enintään kahdella vuodella. Käytettäväksi asetettu virkamies on velvollinen suorittamaan valtioneuvoston tai sen määräämän viranomaisen määräämiä tehtäviä. Tähän mennessä erokorvausta koskevaa sääntelyä ei ole sovellettu. Valtiovarainministeriön työryhmän ehdotuksen mukaan johtamissopimusmalliin tulisi sisällyttää ylimmän johdon yhteisiä johtamisen kehittämistavoitteita, virastojen keskeiset tulostavoitteet, sopimus siitä, miten johtaja henkilökohtaisesti edistää ja vastaa tulostavoitteiden saavuttamisesta ja organisaation kehittämisestä sekä johtajan kehittyminen johtajana ja hänen palvelussuhteeseensa liittyviä kysymyksiä. (Valtion johtamissopimustyöryhmän loppuraportti sovittu mikä sovittu http://vm.fi/documents/10623/1915153/sovittu+mik%c3%a4+sovittu+johtamissopimusty%c3%b6ryh m%c3%a4n+loppuraportti+2016/aac06609-1ada-4eee-b61a-48a3c8ec389c?version=1.1)