Hallitus 6 23.01.2018 HANKINTAOIKAISUVAATIMUS / HSL:N BRÄNDIVALOKUVAUSPALVELUJEN HANKINTA 642/02.08.00.00/2017 Hallitus 6 Esittelijä Toimitusjohtajan sijainen Tero Anttila Valmistelijat Osastonjohtaja Mari Flink, p. 040 715 0440, johtava lakimies Kaisa Mäkinen, p. 4766 4076 Helsingin seudun liikenne järjesti HSL:n brändivalokuvauspalvelujen hankintaa koskevan tarjouskilpailun. Hankinta on EU-kynnysarvon alittava hankinta eli ns. pienhankinta. Tarjouskilpailussa voittajaksi valikoitui AKA Kuvaamo Toimisto Oy. Keksi Agency Oy sijoittui vertailussa toiseksi. Alkuperäisen hankintapäätöksen asiassa on tehnyt toimitusjohtaja (1.11.2017 35). Hankintapäätöstä on korjattu hankintaoikaisulla 10.11.2017 36 ja se on annettu samana päivänä sähköpostitse tiedoksi asianosaisille. Hankintapäätöstä korjattiin vertailutaulukossa olleiden epäselvyyksien vuoksi. Hankintapäätöksen korjaaminen ei kuitenkaan muuttanut tarjouskilpailun lopputulosta. Keksi Agency Oy on tehnyt hankintapäätöksestä hankintaoikaisuvaatimuksen. Keksi Agency Oy vaatii hankinnan keskeyttämistä ja uuden kilpailutuksen järjestämistä. Keksi Agency Oy:n hankintaoikaisuvaatimus on saapunut HSL:n kirjaamoon 23.11.2017. Hankintaoikaisuvaatimus on siten tehty hankintalain (laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista 1397/2016) 133 :ssä säädetyssä määräajassa. Keksi Agency Oy perustelee vaatimuksiaan sillä, että hankintamenettelyssä on tapahtunut lukuisia hankintalain vastaisuuksia. Sovellettava lainsäädäntö HSL on erityisalojen hankintalaissa (laki vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista 1398/2016) tarkoitettu hankintayksikkö ja sen hankintoihin sovelletaan erityisalojen hankintalakia. Koska tämän hankinnan arvo alittaa erityisalojen hankintalain 13 :n mukaisen kynnysarvon eli hankinta on ns. pienhankinta, lakia ei sovelleta tähän hankintaan. Hankintaoikaisuvaatimusta koskevia säännöksiä kuitenkin noudatetaan myös pienhankinnoissa (erityisalojen hankintalain 123 :n viittaussäännös ja hankintalain 135 ). Oikeuskäytännön mukaan myös pienhankinnoissa noudatetaan hankintojen yleisiä periaatteita, kuten avoimuutta ja syrjimättömän sekä tasapuolisen kohtelun periaatteita. Hankintalainsäädäntöä voidaan lisäksi
käyttää tulkinta-apuna hankintamenettelyn oikeellisuuden tarkastelussa myös pienhankinnoissa, vaikka sen säännökset eivät olekaan pienhankinnoissa velvoittavia. Hankinnan kulku HSL:n brändivalokuvauspalveluista järjestettiin HSL:n hankintaohjeen mukainen ns. kevennetty julkinen kilpailutus. Palveluita hankittiin kahdeksi vuodeksi ja lisäksi hankintaan sisältyi mahdollisuus kahdesta yhden vuoden optiosta. Tarjouskilpailun valintaperusteena oli kokonaistaloudellinen edullisuus. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa otettiin huomioon tarjouksen hinta (40 %) ja laatu (60 %). Laatuvertailussa arvioitiin tarjouksen HSL-brändikuvaehdotuksia (50 %) sekä konseptiehdotusta HSL:n brändinäkyvyydestä sosiaalisessa mediassa (10%). Ilmoitus EU-kynnysarvon alittavasta palveluhankinnasta julkaistiin julkisten hankintojen sähköisessä ilmoituskanavassa HILMA:ssa 12.9.2017. Tarjouskilpailuun tuli määräaikaan 4.10.2017 klo 16.00 mennessä 10 tarjousta. Kaikki tarjoajat täyttivät tarjouspyynnössä asetetut vähimmäisvaatimukset ja kaikki tarjoukset olivat tarjouspyynnön mukaisia. Kaikki tarjoukset otettiin mukaan tarjousvertailuun. Tarjousvertailussa kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi osoittautui AKA Kuvaamo Toimisto Oy. Keksi Agency Oy sijoittui vertailussa toiseksi. Voittaneen tarjoajan tarjous oli hinnaltaan huomattavasti toiseksi tullutta edullisempi. Laatuvertailussa ensimmäiseksi ja toiseksi tulleet tarjoukset olivat lähes tasaveroisia. Hankintapäätös ja tarjousten vertailutaulukko ovat liitteenä. Hankintaoikaisuvaatimuksen perusteet Keksi Agency Oy katsoo, että hankintamenettelyyn osallistuneita ei ole kohdeltu tasapuolisesti, hankintailmoitus on ollut puutteellinen, eikä tarjousten jättämisen määräajassa ole huomioitu tarjouksen edellytysten täyttämiseksi vaadittua kohtuullista aikaa ja ettei hankintamenettelyä muutoinkaan ole tehty asianmukaisesti. Jäljempänä käydään läpi Keksi Agency Oy:n vaatimukset tarkemmin. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu Keksi Agency Oy:n näkemys on, että hankintamenettelyyn osallistuneita ei ole kohdeltu tasapuolisesti, koska kilpailun voittaneella AKA Kuvaamo Toimisto Oy:llä on ollut saatavilla sellaista tarjouskilpailuun liittyvää tietoa, jota ei ole ollut muilla tarjouskilpailuun osallistuneilla. Tarjouskilpailuun osallistuvien on tullut osana tarjoustaan toimittaa ehdotuksia HSL-brändikuviksi (esimerkkikuvia). Esimerkkikuvia on arvioitu tarjousten laatuvertailussa. Esimerkkikuvat on tullut toteuttaa HSL:n valokuvausohjeiston mukaisesti. Valokuvausohjeisto on saatavilla HSL:n internetsivuilla ja siihen on viitattu tarjouspyynnössä.
Valokuvausohjeisto on sisältänyt AKA Kuvaamo Toimisto Oy:n ottamia valokuvia. Keksi Agency Oy katsoo, että tämä on antanut tarjouskilpailussa etua AKA Kuvaamo Toimisto Oy:lle sekä siten, että AKA Kuvaamo Toimisto Oy:llä on ollut ohjeisto käytettävissään ennen muita tarjoajia että siten, että AKA Kuvaamo Toimisto Oy:llä on ollut muita tarjoajia parempi mahdollisuus tuottaa ohjeistuksen mukaisia kuvia ja siten menestyä laatuvertailussa. AKA Kuvaamo Toimisto Oy:n kuvia on ollut valokuvausohjeistossa, koska AKA Kuvaamo Toimisto Oy on tuottanut aiemmin valokuvauspalveluja HSL:lle. Valokuvausohjeiston määrittelyt ovat syntyneet HSL:n ja HSL:n visuaalisen ilmeen suunnitelleen toimiston Kokoro@Moin kanssa HSL:n johdolla. Esimerkkikuvat ja tarkemman teknisen ohjeistuksen on laatinut AKA Kuvaamo Toimisto Oy:n tiimi. AKA Kuvaamo Toimisto Oy ei kuitenkaan ole muulla tavoin osallistunut tarjouskilpailun valmisteluun. Valokuvausohjeisto on yleensä vapaasti saatavilla HSL:n internetsivuilla, ei siis vain kyseisen kilpailutuksen ajan. Ohjeistoon on viitattu tarjouspyynnössä. Ohjeisto on siten ollut kaikkien tarjoajien käytettävissä. Valokuvaohjeistus on ilmeisesti puuttunut HSL:n internetsivuilta 12.9., kun tarjouspyyntö on julkaistu. Kun tästä on saatu tieto tarjoajien tekemien kysymysten kautta, ohjeisto on välittömästi julkaistu internetsivuilla (21.9. klo 10.50). Valokuvausohjeisto on toimitettu tarjoajille vielä 26.9. tarjouspyyntöön liittyvien vastausten liitteenä. Tarjouskilpailun määräaika oli 4.10.2017 klo 16.00. Tarjoajille on siten jäänyt noin kaksi viikkoa aikaa esimerkkikuvien tekemiseen sen jälkeen, kun ohje on ollut jälleen saatavilla HSL:n internetsivuilla ja noin viikko sen jälkeen, kun ohjeisto on vielä toimitettu tarjoajille tarjouspyyntöä koskevia kysymysten ja vastausten yhteydessä. Tämä aika on ollut lyhyt, mutta ei kuitenkaan kohtuuttoman lyhyt. Lisäksi koska kyse on pienhankinnasta, ei hankintalainsäädännön mukaisia määräaikoja (mm. koskien tarjousten jättämiselle varattavaa aikaa) sovelleta tähän hankintaan. Tarjousten jättämiselle annettu aika ei siten ole ollut kohtuuttoman lyhyt. On väistämätöntä, että aiemmin hankintayksikölle palvelua tuottaneella tarjoajalla voi olla jonkin verran muita tarjoajia edullisempi lähtökohta tarjouskilpailussa. Hankintalainsäädäntö ei kiellä aiemman palveluntuottajan osallistumista tarjouskilpailuun eikä edes sitä, että aiempi palveluntuottaja osallistuisi tarjouskilpailun valmisteluun. Hankintayksikön tulee saattaa muut tarjoajat mahdollisimman tasapuoliseen asemaan aiemman palveluntuottajan kanssa antamalla muille tarjoajille samat, tarjouskilpailun kannalta merkittävät tiedot kuin aiemmalla palveluntuottajalla mahdollisesti on. Tämä tehdään yleensä kertomalla tarjouspyynnössä tarjouksen tekemiseen tarvittavat tiedot, jolloin ne ovat kaikkien tarjoajien saatavilla. Näin on tehty myös tässä hankinnassa. Keksi Agency Oy on myös saanut laatuvertailussa, jossa on käytetty tarjoajien valokuvaohjeistuksen mukaisesti tekemiä valokuvia, lähes samat pisteet kuin AKA Kuvaamo Toimisto Oy. Lisäksi tarjouskilpailun on ratkaissut hintavertailu, eikä laatuvertailu.
AKA Kuvaamo Toimisto Oy ei ole saanut sellaista etua, mikä olisi vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun. Keksi Agency Oy katsoo myös, ettei valokuvausohjeistossa olevissa kuvissa olisi saanut viitata AKA Kuvaamo Toimisto Oy:n nimeen ja vetoaa näkemyksensä tueksi hankintalaissa olevaan kieltoon mainita tiettyä valmistajaa, alkuperää, tuotemerkkiä tai muuta vastaavaa hankinnan kohteen kuvauksessa. Kyseisellä hankintalain kohdalla (erityisalojen hankintalain 75 3 mom.) tarkoitetaan sitä, ettei hankintayksikkö saa vaatia, että hankittavalla tuotteella tai palvelulla täytyy olla tietty valmistaja, alkuperä, tuotemerkki tms. Tätä ei ole vaadittu, vaan kuvaajan nimi on mainittu kuvan yhteydessä tavanomaisen tekijänoikeudellisen käytännön mukaisesti. Hinnoittelu Keksi Agency Oy:n mukaan tarjouspyynnössä on ollut epäselvä hintamäärittely, joka ei ole tuottanut keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Lisäksi Keksi Agency Oy katsoo, että AKA Kuvaamo Toimisto Oy:llä on ollut palvelun hinnoittelukäytännöstä tietoa, joka ei ole ollut muilla tarjoajilla käytössä. Tarjouspyynnössä on pyydetty hintoja seuraavasti: - uutiskuvan tuntihinta - HSL brändikuvan päivähinta - mainoskuvan päivähinta Tarjouspyynnössä on kuvattu tarkemmin, mitä hintojen tulee pitää sisällään (tarjouspyyntölomakkeen liitteenä olleen Tarjouspyyntö-asiakirjan kohta 5 Tarjoushinnan ilmoittaminen ). Myös tarjouspyyntöä koskevissa kysymyksissä on vastattu, että hinnat sisältävät kaikki kohdassa 5 mainitut asiat. Näin ollen hinnoittelu ei ole ollut epäselvä. Hinnoittelu on ollut tarjouspyynnössä kaikkien tarjoajien saatavilla, eikä hintavertailussa ole ollut mitään sellaista tekijää, jonka johdosta AKA Kuvaamo Toimisto Oy:llä olisi ollut muita tarjoajia edullisempi asema. Keksi Agency Oy kertoo hankintaoikaisuvaatimuksessaan, että se on kysynyt hinnoittelusta myös puhelimitse HSL:ltä. Tarjouspyynnön mukaan kaikki tarjouspyyntöä koskevat kysymykset on tullut tehdä Tarjouspalvelu-toimittajaportaalin kautta, tarjouspyynnön mukaiseen määräaikaan mennessä. Muita kysymyksiä ei huomioitu. Keksi Agency Oy katsoo vaatimuksessaan myös, että yksi tarjouksista (ei voittaneen tarjoajan tarjous) olisi tullut hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Keksi Agency Oy viittaa vaatimuksensa perusteeksi hankintalainsäädännön poikkeuksellisen alhaista tarjousta koskevaan säännökseen (erityisalojen hankintalain 94 ). Kuten edellä on todettu, ei pienhankintoihin sovelleta hankintalainsäädäntöä. Kyseisen säännöksen sisällöstä voidaan kuitenkin todeta, että vaikka hankintayksiköllä on velvollisuus pyytää selvitystä, kun kysymyksessä on poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttava tarjous, on tarjotun
hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioiminen kuitenkin hankintayksikön harkintavallassa. Eri tarjoajien hinnat voivat vaihdella suurestikin ja tähän voi olla monia syitä. Tarjoajien on sinänsä sallittua tarjota palvelujaan hyvinkin alhaisella hinnalla. Hankintayksikön tarvitsee ryhtyä selvittämään tarjoajan hinnoittelua vain, jos se katsoo, että kyseessä on selkeästi alihintainen tarjous. Poikkeuksellisen alhainen tarjous voidaan hylätä (mutta hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta hylätä sitä), jos alhaisen hinnan syynä näyttää olevan esimerkiksi ympäristö-, sosiaali- tai työlainsäädännön velvoitteiden laiminlyöminen tai selkeästi kannattamaton tarjous, joka voi aiheuttaa riskin tarjotun palvelun toteutumisesta. Kyseessä olevassa hankinnassa ei ole ollut mitään syytä epäillä tällaista, eikä selvitystä hinnoista ole siksi pyydetty. Muut vaatimukset Keksi Agency Oy nostaa hankintaoikaisuvaatimuksessaan esille myös alkuperäisessä hankintapäätöksessä (1.11.) olleita puutteita. Näitä puutteita on korjattu hankintaoikaisussa (10.11.). Lisäksi Keksi Agency Oy katsoo, etteivät myöskään korjatun hankintapäätöksen perustelut ole olleet asianmukaiset. Keksi Agency Oy:n mukaan korjatussa hankintapäätöksessä ei ole perusteltu hinnan osuutta vertailussa lainkaan. Hintavertailu käy ilmi päätöksen liitteenä olleesta vertailutaulukosta, johon päätöksessä viitataan. Hintavertailusta käyvät ilmi tarjousten hinnat ja niistä saadut pisteet. Tarjouspyynnössä on kerrottu kaava, jolla hintavertailu tehdään (tarjouspyyntölomakkeen liitteenä olleen Tarjouspyyntö-asiakirjan kohta 10 Tarjous vertailu- ja valintaperuste ). Hintavertailua ei ole tarpeen perustella sanallisesti. Hintavertailu on siten perusteltu asianmukaisesti. Laatuvertailun perustelun Keksi Agency Oy katsoo olleen puutteellinen, koska Keksi Agency Oy ja AKA Kuvaamo Toimisto Oy:n esimerkkikuvien arvio on ollut sanasta samaan sama (laatuvertailun kohta HSL-brändikuvaehdotukset ). Näiden kahden tarjoajan esimerkkikuvista saamat pisteet ovat olleet lähes samat (Keksi Agency Oy 4,81 pistettä ja AKA Kuvaamo Toimisto Oy 5 pistettä), mutta sanallisten perustelujen mukaan pisteiden olisi tullut olla täysin samat. Laatuvertailua on syytä tältä osin korjata niin, että myös Keksi Agency Oy saa kohdasta HSL-brändikuvaehdotukset 5 pistettä. Keksi Agency Oy katsoo, että hankintayksikön menettelytapaa on syytä epäillä, koska korjatun hankintapäätöksen vertailutaulukko on luotu vasta 9.11. Näin on luonnollisesti tehty, koska korjatulla hankintapäätöksellä on korjattu kyseistä taulukkoa. Keksi Agency Oy katsoo myös, ettei hankinnan järjestäjä ole toiminnallaan pyrkinyt edistämään aitoa, avointa ja tarkoituksenmukaista kilpailua. Kuten edellä on todettu, tähän hankintaan ei sovelleta hankintalainsäädäntöä, koska kyseessä on pienhankinta. Näin ollen lainsäädäntö ei edes ole edellyttänyt hankintayksikköä julkaisemaan tästä hankinnasta kaikille avointa tarjouspyyntöä. Näin on kuitenkin HSL:n hankintaohjeen mukaisesti tehty. Hankinnasta on siis ilmoitettu avoimesti ja
kaikilla kiinnostuneilla tarjoajilla on ollut mahdollisuus osallistua tarjouskilpailuun. Hankinnan valmisteluun ja tarjousten arviointiin on osallistunut useita henkilöitä, eikä siten esimerkiksi sillä, että yksi hankinnan vastuuhenkilöistä on ollut osan hankintamenettelystä lomalla, ole ollut vaikutusta asiaa sillä tavoin kuin Keksi Agency Oy esittää. Hankintamenettely on siten tältäkin osin tehty asianmukaisesti. Keksi Agency Oy katsoo myös, ettei sen pyyntöä saada nähtäväkseen muiden tarjouskilpailuun osallistuneiden tarjoajien tarjouksia ole käsitelty asiallisesti ja riittävän nopeasti ja että sen olisi tästä syystä tullut saada lisää aikaa hankintaoikaisuvaatimuksen tekemiselle. Julkisuuslain (laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 621/1999) 11 :n mukaan asianosaisella on oikeus saada mm. julkisessa hankinnassa toisen tarjoajan tarjous tarjoajan liike- tai ammattisalaisuuksia lukuun ottamatta. Tarjoukset on annettu Keksi Agency Oy:lle nähtäväksi lainsäädännön mukaisesti. Kun Keksi Agency Oy tuli tutustumaan tarjouksiin, kävi ilmi, että he haluavat nähdä itse tarjousasiakirjojen lisäksi tarjouksiin sisältyvien kuvatiedostojen metadatatietoja. Näitä tietoja ei ollut heti saatavilla, vaan ne jouduttiin erikseen hakemaan. Hankintayksikön edustajat eivät ole voineet varautua tähän etukäteen. Sen vuoksi nämä tiedot jouduttiin toimittamaan Keksi Agency Oy:lle jälkikäteen. Hankintalain 133 :n mukaan hankintaoikaisuvaatimus on tehtävä 14 päivän kuluessa siitä, kun asianosainen on saanut hankintapäätöksen tiedoksi. Hankintaoikaisuvaatimusta koskevia säännöksiä noudatetaan myös pienhankinnoissa (hankintalaki 135 ). Sillä, milloin oikaisuvaatimuksen tekijä on saanut muiden tarjoajien tarjoukset nähtäväkseen, ei ole merkitystä tähän määräaikaan, eikä hankintayksiköllä ei mahdollisuutta pidentää laissa säädettyä aikaa oikaisuvaatimuksen tekemiselle. Johtopäätös Tarjousten laatuvertailussa kohdassa HSL-brändikuvaehdotukset Keksi Agency Oy ja AKA Kuvaamo Toimisto Oy:n esimerkkikuvien arvio sanallinen arviointi on ollut samanlainen. Näiden kahden tarjoajan esimerkkikuvista saamat pisteet ovat kuitenkin eronneet hieman toisistaan (Keksi Agency Oy 4,81 pistettä ja AKA Kuvaamo Toimisto Oy 5 pistettä). Laatuvertailua on näin ollen korjattava niin, että myös Keksi Agency Oy saa kohdasta HSL-brändikuvaehdotukset 5 pistettä. Muilta osin Keksi Agency Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksessa ei ole esitetty perusteita, jotka aiheuttaisivat tarvetta muuttaa hankintapäätöstä. Laatuvertailun pistemäärän muutos ei muuta tarjouskilpailun lopputulosta. Ehdotus (TA) Hallitus päättää a) hyväksyä oikaisuvaatimuksen laatupisteitä koskevilta osin siten, että Keksi Agency Oy saa kohdasta HSL-brändikuvaehdotukset 5 pistettä, b) hylätä hankintaoikaisuvaatimuksen muilta osin,
c) todeta, että tarjouskilpailun lopputulos ei muutu, d) tarkistaa pöytäkirjan tämän asian osalta kokouksessa. Päätös Liitteet Hallitus päätti hyväksyä ehdotuksen. Keksi Agency Oy:n hankintaoikaisuvaatimus Hankintapäätös (10.11.2017 36)