EUROOPAN PARLAMENTTI 1999 2004 Talous- ja raha-asioiden valiokunta 20. kesäkuuta 2002 TYÖASIAKIRJA Toiminnan vakauden valvontaa koskevat säännöt Euroopan unionissa Talous- ja raha-asioiden valiokunta Esittelijä: Ieke van den Burg DT\469849.doc PE 314.974
Talous- ja raha-asioiden valiokunta on päättänyt laatia valiokunta-aloitteisen mietinnön taloushallinnon valvonnan tulevaisuudesta Euroopassa. Rahoitusmarkkinat ja tuotteet muuttuvat nopeasti sekä ylittävät maantieteelliset ja toimialakohtaiset rajat. Liiketoimia ei enää suoriteta vain pankkien välityksellä sanan suppeassa merkityksessä, koska muut kuin rahoituslaitokset ja jopa jotkut viranomaiset siirtyvät nopeasti kehittyville rahoitusmarkkinoille. Miten tämä vaikuttaa taloushallinnon vakauteen ja julkiseen vastuuseen säilyttää hyvin toimiva rahoitusala sekä kansallisesti että kansainvälisesti? Euroopan parlamentti on käsitellyt äskettäin monia lainsäädäntöasiakirjoja rahoitusmarkkinoiden tiettyjen erityispiirteiden sääntelemiseksi. Pitää paikkansa, että tällaiset asiakirjat edellyttävät täytäntöönpanovaiheessa useita lisätoimenpiteitä. Euroopan parlamentti on lopulta hyväksynyt täytäntöönpanomenettelyjen osittaisen delegoinnin erityiskomiteoille Lamfalussyn ehdotusten mukaisesti. Toimia on kuitenkin seurattava asianmukaisesti ja demokraattisesti, ja niihin on sisällytettävä tulevaisuudessa täydellinen takaisinottomekanismi. Sääntely ei ole kuitenkaan riittävää. Tehokkaat säännöt ja hyvin tiukka taloushallinnon valvonta ovat sidoksissa toisiinsa enemmän kuin koskaan. Euroopan parlamentin valiokunta-aloitteisessa mietinnössä keskitytään erityisesti taloushallinnon ja toiminnan vakauden valvonnan eurooppalaiseen ulottuvuuteen. Valvonnasta vastaa EU:ssa nykyisin noin 40 erilaista laitosta ja viranomaista. Rajat ylittävien ja monialaisten rahoitustoimien lisääntymisen vuoksi ne ovat hyvin riippuvaisia toisistaan luotettavan valvonnan ja vakauden takaamiseksi. Jäsenvaltioiden valvontajärjestelmät poikkeavat toisistaan, mutta kuten muuallakin maailmassa niitä on myös uudistettu näihin muutoksiin vastaamiseksi. Äskettäin julkaistussa Brouwerin ryhmän Ecofin-neuvoston puolesta laatimassa ensimmäisessä ja toisessa kertomuksessa käsiteltiin erityisesti taloushallinnon vakautta ja rahoituskriisien ehkäisyä koskevaa kysymystä. Euroopan parlamentin mietinnön tarkoituksena on keskittyä valvonnan nykyisiin ja tuleviin järjestelyihin rahoitusmarkkinoiden kehitys huomioon ottaen sekä tarkastella taloushallinnon vakauden, kriisinhallinnan ja poliittisen vastuullisuuden kaltaisia kysymyksiä Euroopan tasoisten toimien valtavirtaistamisen lisääntyneen tarpeen valossa. Valiokunnan ensimmäisenä tehtävänä on eri alojen asiantuntijoiden kuuleminen 10. heinäkuuta. Tämän työasiakirjan tarkoituksena on toimia tätä kuulemista koskevana alustavana asiakirjana ja kehotuksena valiokunnan jäsenten väliseen ensimmäiseen keskusteluun. Enron-skandaali osoitti asianmukaisen valvonnan tarpeen Esittelijän mielestä tämän mietinnön ajankohta on erityisen otollinen. Amerikkalaiset ovat joutuneet Enron-skandaalin vuoksi harkitsemaan uudelleen rahoitusjärjestelmänsä toimintaa. Vain kourallinen ihmisiä epäili sääntelyn synnynnäistä heikkoutta niin kauan, kun markkinat kukoistivat. Tämä voittoa tavoitteleva peli, joka hyödytti sekä suuria sijoituspankkiireita että pieniä osakkeenomistajia, päättyi korkean teknologian kuplan puhkeamiseen vuonna 2000. Asiasta perillä olevat tarkkailijat alkoivat silloin esittää kysymyksiä, mutta totuus paljastui täysin vasta Enron-skandaalin myötä. Kävi ilmi, että kirjanpitäjät olivat antaneet yrityksestä harhaanjohtavan kuvan, tilintarkastajat olivat sulkeneet silmänsä ongelmilta, rahoitusanalyytikot olivat johtaneet suurta yleisöä harhaan ja toimittajia oli houkuteltu sepittämään satuja. Enronin työntekijät eivät menettäneet vain työpaikkojaan vaan myös eläkejärjestelmiin sijoittamansa säästöt, kun taas yrityksen sisäpiirin jäsenet olivat myyneet suuren osan omista osakkeistaan ennen huonojen uutisten julkistamista. Kyse oli lyhyesti sanottuna eturistiriidoista kaikilla tasoilla, eikä kirjanpitäjien, tilintarkastajien, analyytikkojen ja toimittajien itsesääntelyn avulla onnistuttu luomaan tarvittavia kannustimia eettisen käyttäytymisen edistämiseksi. Itsesääntelyn epäonnistuminen on varmasti pääasiallinen PE 314.974 2/7 DT\469849.doc
Enronista opittava läksy. Maaperää on vallannut vastaavasti tarve kaikkien markkinoiden osallistujien tehokkaasta ja riippumattomasta valvonnasta. Euroopan taloushallinnon vakaus voi olla myös vaarassa, ja siksi onkin aika arvioida sääntelyn ja valvonnan tehokkuutta monenlaisiin ja vaikeasti määriteltäviin rahoitusriskeihin vastaamiseksi. Meillä on hyvä syy olla luottavaisia, kun otetaan huomioon Euroopan valvontaviranomaisten tausta. Itsetyytyväisyyteen ei ole kuitenkaan mitään aihetta. Euroopan rahoitusmarkkinat muuttuvat tällä hetkellä nopeasti. Euro toimii selvästikin Euroopan rahoitusmarkkinoiden liikkeellepanevana voimana. Yksityiset ja julkiset aloitteet muuttavat voimakkaasti rahoituspalvelujen alaa. Alalle syntyy rajat ylittäviä ja monialaisia yhteyksiä, vaikka niiden todellisesta laajuudesta ja kehityksen nopeudesta ei ole vielä selvyyttä. Tällaisena siirtymäkautena mikä tahansa järjestelmä voi heikentyä, jos valvonta ei ole riittävää. Siksi meidän on tuettava rahoitusjärjestelmämme moitteetonta toimintaa asianmukaisten sääntelyja valvontalaitosten avulla. Käsitteelliset kysymykset Esittelijä katsoo, että tässä mietinnössä voidaan käsitellä useita aiheita. Siinä voidaan ensiksikin pyrkiä arvioimaan taloushallinnon vakauden käsitettä. Monet akateemikot ja valvontaviranomaiset ovat viime vuosina korostaneet toistuvasti taloushallinnon vakauden merkitystä, mutta sen sisältö on edelleen jotensakin epäselvä. Mitä se oikein tarkoittaa, ja miten pankki- ja vakuutusyhtiöiden valvontaa on mukautettava markkinoiden ja tuotteiden nopeiden muutosten valossa? Mietinnössä voidaan käsitellä myös kilpailusääntöjen ja taloushallinnon vakauden välistä vuorovaikutusta. Missä määrin armoton kilpailu lisää yksittäisten pankkien ja vakuutusyhtiöiden mahdollisuutta joutua vaikeuksiin? Kuluttajat ja osakkeenomistajat vaativat toimien suurempaa julkisuutta ja avoimuutta, mikä voi lisätä julkisen tiedon kysyntää, mutta se ei vähennä automaattisesti riskejä. Toinen ongelma on, miten valvontaviranomaisten perinteisesti laaja harkintavalta voidaan yhdistää yhä yksityiskohtaisempaan sääntelyyn yhtäläisten mahdollisuuksien takaamiseksi. Ovatko valvontaviranomaiset valmiita luottamaan toisiinsa ja delegoimaan harkintavaltaansa muille viranomaisille etenkin Euroopan tasolla? Meidän on selvitettävä, voimmeko luoda aidosti eurooppalaisen keinon valvoa rahoituslaitoksia. Jotkut saattavat väittää, että valvontaa on harjoitettava edelleen mahdollisimman lähellä kenttää, kun taas toiset huomauttavat, että strategisia sääntöjä määritetään nykyisin Baselin pankkivalvontakomitean kaltaisissa maailmanlaajuisissa laitoksissa. Onko kansallisten valvojien ja maailmanlaajuisten päätöksentekoelinten välillä tilaa Euroopan toimielimille kehittää eurooppalaista mallia? Valvonnan toimielinrakenne Toiseksi esittelijän mielestä kysymystä taloushallinnon ja toiminnan vakauden valvonnan toimielinjärjestelystä Euroopassa on käsiteltävä perusteellisesti. Tätä kysymystä on tarkasteltava sekä kansallisesta että eurooppalaisesta näkökulmasta. Kansallisella tasolla on olemassa kolme tietyllä tavalla "kilpailevaa" lähestymistapaa. Ensimmäisessä lähestymistavassa kootaan yhteen kaikki sääntelyä, valvontaa ja seurantaa koskevat toimet yhdeksi kokonaisuudeksi (integroitu lähestymistapa). Toinen lähestymistapa perustuu toimialakohtaiseen valvontaan (pankki-, vakuutus- ja arvopaperivalvonta) erillisissä laitoksissa; siinä luodaan kuitenkin mekanismeja, jotka takaavat kyseisten viranomaisten välisen asianmukaisen koordinaation (toimialakohtainen lähestymistapa). Kolmannessa lähestymistavassa tehtävät järjestetään (uudelleen) toimikohtaisesti: toisaalta toiminnan DT\469849.doc 3/7 PE 314.974
vakauden valvontaan ja toisaalta liiketoiminnan sääntöjä koskevaan "käytöksen" valvontaan, jotka liittyvät pitkälti kuluttajansuojaan (toiminnallinen lähestymistapa). Onkin pohdittava, onko perinteinen jako pankki-, vakuutus- ja arvopaperivalvontaan markkinoiden ja tuotteiden kehityksen valossa vanhentunut sekä osallistuvatko keskuspankit edelleen ja millä tavoin valvontaan kansallisella tasolla? Nämä kaksi kysymystä liittyvät toisiinsa, mikä mutkistaa asiaa, koska kaikki valtiot ovat kehittäneet vuosikymmenten aikana oman huolellisesti suunnitellun valvojien välisen valtatasapainon. Haasteena on Euroopan tasolla edistää yhteistyötä, koordinointia ja jopa yhdenmukaistamista tämän erilaisista perinteistä koostuvan tilkkutäkin perusteella. Kukaan ei kiistä, että kansainvälisen yhteistyön lujittaminen näyttää monista väistämättömältä. Yhteistyön muoto voi kuitenkin vaihdella huomattavasti mallista toiseen. Se voi olla pelkästään keskustelufoorumi tai kehittyneessä muodossaan tiedonvaihdosta vastaava elin. Se voi kuitenkin olla myös EU:n lainsäädäntöprosessiin läheisesti yhdentynyt todellinen päätöksentekoelin. Tässä yhteydessä on otettava ehdottomasti huomioon myös Euroopan keskuspankin asema. Onko Euroopan keskuspankin kehitettävä pankkivalvontaa koskevaa omaa asiantuntemustaan osallistumalla laajemmin rajat ylittävien ryhmittymien suoraan valvontaan? Millaiset suhteet Euroopan komissiolla ja EKP:llä on tällä alalla oltava? Samanaikainen työskentely muissa EU:n toimielimissä Tämän mietinnön ajankohta ei olisi voinut olla parempi, koska muut Euroopan unionin toimielimet hahmottelevat nyt omia strategioitaan. Oviedossa 13. huhtikuuta 2002 järjestetyssä epävirallisessa Ecofin-neuvoston kokouksessa sovittiin, että on jatkettava työskentelyä sen varmistamiseksi, että Euroopan unionilla on asianmukaiset rakenteet rahoitusalan sääntelyä ja valvontaa varten nopeasti muuttuvassa rahoitusympäristössä. (...) Aiheellisia järjestelyjä olisi harkittava etenkin uuden lainsäädännön suunnittelemiseksi ja täytäntöönpanemiseksi, tiedonvaihdon valvomiseksi, parhaiden käytäntöjen valvomiseksi ja lähentämiseksi, poliittisten neuvojen antamiseksi Ecofin-neuvostolle ja komissiolle sekä taloushallinnon vakautta uhkaavien tekijöiden arvioimiseksi(...) 1. Myös Euroopan komissio osallistuu keskusteluun. Tulosvastuun tarve Euroopan tasolla Neuvoston mahdollisesti ehdottamista vaihtoehdoista riippumatta esittelijän mielestä kaikissa pankki- ja vakuutusvalvontaa koskevissa päätöksentekomenettelyjen parannuksissa on annettava parlamentille mahdollisuus ilmaista mielipiteensä. Tältä osin Lamfalussyn menettely rahoitusmarkkinoiden ja arvopapereiden valvonnan alalla raivasi tietä paremmalle päätöksentekomenettelylle suojaamalla samalla Euroopan parlamentin asemaa. Tämän menettelyn mukaisesti periaatteet määritetään lainsäädäntötasolla (taso 1), kun taas komission johtama Euroopan arvopaperikomitea (ESC, European Securities Committee) vastaa teknisistä täytäntöönpanomenettelyistä (taso 2). ESC vastaanottaa tältä osin teknisiä neuvoja erityiseltä Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komitealta (CESR, Committee of European Securities Regulators). CESR:n kahtena tehtävänä on myös valmistella yhteisiä tulkintasuosituksia, johdonmukaisia suuntaviivoja ja yhteisiä standardeja sekä verrata sääntelykäytäntöjä johdonmukaisen täytäntöönpanon ja soveltamisen varmistamiseksi (taso 3). Vaikka edistystä onkin tapahduttava pääasiassa parlamentille myönnetyn täydellisen 1 Neuvoston 7. toukokuuta 2002 järjestetyn 24. kokouksen johtopäätökset. PE 314.974 4/7 DT\469849.doc
takaisinottomekanismin osalta, Lamfalussyn menettely voisi olla esimerkkinä rahoituslainsäädännön muille aloille. Tässä mietinnössä voitaisiin käsitellä myös tätä asiaa. DT\469849.doc 5/7 PE 314.974
Liite Kansalliset valvontajärjestelyt Euroopan unionissa Pankeilla, vakuutusyhtiöillä ja arvopaperipörsseillä on erilliset valvojat: Ranska, Kreikka, Italia, Alankomaat, Portugali ja Espanja Pankeilla ja arvopaperipörsseillä on yksi valvoja ja vakuutusyhtiöillä erillinen valvoja: Belgia, Suomi, Irlanti ja Luxemburg Pankeilla, vakuutusyhtiöillä ja arvopaperipörsseillä on yksi valvoja: Itävalta, Tanska, Saksa, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta Taloushallinnon valvontaa käsittelevät kansainväliset komiteat: yleiskatsaus Maailmanlaajuinen taso: G-10-ryhmän Baselin pankkivalvontakomitea PANKKIKOMITEAT EU:n taso: Pankkialan neuvoa-antava komitea (BAC, Banking Advisory Committee) Pankkivalvontakomitea (BSC, Banking Supervision Committee) Yhteysryhmä VAKUUTUSKOMITEAT Maailmanlaajuinen taso: Kansainvälinen vakuutusvalvontalaitosten liitto (IAIS, International association of insurance supervisors) EU:n taso: Vakuutuskomitea (IC, Insurance Committee) Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioiden vakuutusvalvontaviranomaisten konferenssi ARVOPAPERIKOMITEAT Maailmanlaajuinen taso: Arvopaperipörssiä valvovien viranomaisten kansainvälinen järjestö (IOSCO, International Organization of Securities Commissions) EU:n taso: Arvopaperikauppaa valvova korkean tason komitea (HLSSC, High level Securities Supervisors Committee) Arvopapereihin kohdistuvaa sijoitustoimintaa käsittelevä yhteyskomitea (SCC, Securities Contact Committee) UCITS (Undertakings for Collective Investment in Transferable Securities) -yhteyskomitea PE 314.974 6/7 DT\469849.doc
Euroopan arvopaperikomitea (ESC, European Securities Committee) Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komitea (CESR, Committee of European Securities Regulators) DT\469849.doc 7/7 PE 314.974