Pitkänsillanranta 3 A, 00530 Helsinki Puh. 09-2535 7330 www.labour.fi Työ- ja elinkeinoministeriölle 09.12.2015 Lausunto hallituksen esityksestä kustannuskilpailukykyä vahvistavista toimista (Lausuntopyyntö TEM/2145/00.02.01.2015) Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt Palkansaajien tutkimuslaitokselta lausuntoa hallituksen esityksestä kilpailukykyä vahvistavista toimista. Esityksen lakimuutokset koskevat sairausajan palkkaa, loppiaisen ja helatorstain työaikaa pidentävää vaikutusta, vuosilomien enimmäispituutta ja lomarahojen enimmäismäärän rajoittamista. Samassa yhteydessä ehdotetaan säädettäväksi työntekijän oikeudesta lomaltapaluukorvaukseen. Hallituksen lakipaketin tavoitteena on alentaa yksikkötyökustannuksia noin 3,6 prosentilla. Lisäksi lakipakettiin sisältyvien asioiden osalta työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen oikeutta sopia työntekijän kannalta paremmista eduista rajoitettaisiin. Rajoitus kestäisi kolme vuotta. Uudistusten taustalla oleva kustannuskilpailukykytavoite kaipaa perusteluja Hallituksen esityksen keskeisin taustatekijä on tulkinta siitä, että Suomella on kustannuskilpailukykyongelma, josta vientialojen heikko menestys johtuu. Hallituksen esitys pohjautuu valtioneuvoston tiedonantoon eduskunnalle kustannuskilpailukykyä vahvistavista toimista 30.9.2015. Tiedonannossa kilpailukyvystä todetaan, että Suomessa on 15 prosentin suuruinen kilpailukykyongelma keskeisiin kilpailijamaihimme verrattuna 1. Niin tiedonannossa kuin tässä hallituksen esityksessäkin olisi kuitenkin ollut paikallaan kertoa, minkälaisiin mittareihin perustuen ja mihin maihin verrattuna Suomen nykyinen kustannuskilpailukyky on heikko. Tämän esille tuominen olisi erittäin tärkeää, samoin kuin myös sen huomioiminen, että suomalaiset tutkimukset eivät yksiselitteisesti tue hallituksen näkemystä kustannuskilpailukykyongelmasta. Sauramo (2015) ja Lehto ym. (2015) osoittavat, että arviot 10 15 prosentin kilpailukykykuilusta Ruotsiin ja Saksaan verrattuna eivät pidä paikkaansa ja ovat huonosti perusteltuja. Kyseinen luku on saatu asettamalla vertailumaiden kilpailukykyjen tasot mielivaltaisesti samoiksi vuonna 2000 ja laskemalla niiden muutokset siitä eteenpäin. Tällöin jää ottamatta huomioon se, että vuonna 2000 Suomen kustannuskilpailukyvyn mittari oli historiallisella ennätystasollaan 2, mikä perustui erityisesti Nokian huippumenestykseen ja tapaan, jolla Tilastokeskus kirjasi sen voitot kansantalouden tilinpitoon. Lehdon ym. (2015) mukaan vastaavanlainen vääristymä tuli toisin päin Suomen kilpailukykylukuihin myöhemmin Nokian romahdettua, kun sen tappiot kirjattiin erityisellä tavalla kansantalouden tilinpitoon. Käytettäessä hintakilpailukyvyn tasoa kuvaavia mittareita Suomen nykyinen hintakilpailukyky ei poikkea paljoa pitkän aikavälin keskiarvosta. Taso on kyllä alentunut, mutta se on edelleenkin lähellä pitkän ajan 1 Hallitusohjelman Tilannekuvassa väitetään kilpailukyvyn rapautuneen 10 15 prosenttia keskeisiä kilpailijamaitamme heikommaksi. 2 Historiallisen hyvästä kilpailukyvystä kieli tuolloin myös tavaroiden ja palvelusten taseen eli vientiylijäämän ennätystaso. 1
keskiarvoa, myös laajemman maajoukon kuin Ruotsin ja Saksan suhteen. Näin ollen hallituksen tavoittelema 15 prosentin parannus kustannuskilpailukykyyn edustaa tosiasiassa pyrkimystä palauttaa se ja samalla ulkomaankaupan ylijäämä vuosituhannen vaihteen huipputasolle, ylihyväksi. Pyrkimykseen vaikuttavat Suomen keskeisten teollisuustoimialojen kokemat rakennekriisit ja Venäjän talouden vaikeudet, jotka ovat johtaneet huomattaviin tuotannon menetyksiin. Kustannuskilpailu on nollasummapeliä siinä mielessä, että yhden parempi kilpailukyky on toisen huonompi kilpailukyky. Kaikki maat eivät voi parantaa kustannuskilpailukykyään samanaikaisesti. Hallitus ei kuitenkaan ole perustellut kilpailukykytavoitettaan sillä, että se pyrkisi kilpailijamaita paremmalle tasolle. Tällaista tosiasiallista naapurien nuijimista voidaan toki puolustella sillä, ettei Suomen kaltaisilla mailla ole rahaliitossa käytettävissään paljon muitakaan talouspoliittisia keinoja - ainakaan sellaisia, jotka vaikuttaisivat kohtuullisen nopeasti. Samalla kuitenkin jätetään huomiotta monet reaalisen kilpailukyvyn ulottuvuudet kuten koulutus, T&K ja markkinointiosaaminen. Puutteita reaalisessa kilpailukyvyssä voidaan kyllä jossain määrin kompensoida alentamalla suhteellista kustannustasoa, mutta tällainen kompensaatio jää kuitenkin osittaiseksi ja aina haihtuu ajan myötä. Toisaalta Suomen muita halvemmat vientituotteet eivät paljon auta, jos ne eivät mene kaupaksi sen takia, että ne ovat vääränlaisia tai laadultaan kyseenalaisia eikä niitä osata myydä. Lomapäivien leikkausten vaikutuksista Hallituksen esityksessä vuosiloman enimmäispituudeksi tulisi kuusi viikkoa, jonka johdosta osalle työntekijöitä vuosilomat lyhenisivät 38:sta 30 päivään. Esityksen mukaan tämä koskisi arviolta 354 000 henkilöä, ts. vajaata 17 prosenttia palkansaajista 3. Pitkien lomien piirissä olleille uudistus merkitsee vuosittaisten työpäivien pidennystä samalla palkalla ja vaikuttaa suoran palkanalennuksen tavoin yksikköpalkkoja alentavasti. Tästä vaikutuksesta esityksessä ei ole esitetty mitään laskelmia. Kyse on kuitenkin varsin merkittävästä heikennyksestä työehtoihin. Pitkät lomat ovat selvästi yleisempiä valtion ja kuntien palveluksessa työskentelevillä työntekijöillä, mikä todetaan esityksessä. Monet aloista, joihin pitkien lomien lyheneminen kohdistuu, ovat hyvin naisvaltaisia. Lomapäivien leikkauksen kautta tuleva työajan pidennys on leikkaamassa myös julkisen sektorin työvoiman tarvetta, joka myös on kohdistumassa enemmän naisiin. Sukupuolten tasa-arvon kannalta voi arvioida, että vaikutukset ovat negatiivisempia erityisesti pidemmän työuran julkisella sektorilla tehneisiin naisiin. On hyvä ottaa huomioon, että pidemmät lomat ovat osa laajempaa kokonaisuutta työehdoissa. Aikoinaan osa palkankorotusvarasta julkisella sektorilla on sovittu käytettäväksi lomiin. Vastineeksi pienemmistä palkankorotuksista on annettu enemmän vapaa-aikaa. Tämän lausunnon osiossa vaikutukset julkiseen talouteen on kommentoitu hallituksen esityksessä esitettyjä arvioita tämän toimen vaikutuksista julkiseen talouteen menosäästöjen ja työllisyysvaikutusten osalta. Siksi näitä vaikutuksia ei tässä kommentoida enemmälti. Sairausajan palkan alentaminen johtaa palkkavaatimusten nousuun Hallituksen esityksellä pyritään alentamaan yksikkötyökustannuksia 3,6 prosentilla. Tästä 1,4 prosenttiyksikköä muodostuu toimenpiteistä, jotka vaikuttavat sairausvakuutuksen omavastuuajan (sairastumispäivä ja seuraavat 9 päivää) palkkaan: ensinnäkin palkalliseen sairaslomaan lisätään karenssipäivä, ja lopuilta 8 päivältä korvaustaso alenee 80 prosenttiin. Tämän lisäksi annetaan erillinen esitys, jossa työnantajien sairaus- 3 Osuutta palkansaajista ei ole esitetty esityksessä. 2
vakuutusmaksu (tänä vuonna 2,08 %) alenee 1,72 prosenttiyksiköllä, millä saadaan noin 1,4 prosentin alennus työvoimakustannuksiin. Vakuutusmaksun alentamisen vaikutus on yksityisille työnantajille noin 900 milj. euroa. Alennus on merkittävä, samaa suuruusluokkaa kuin vuonna 2009 poistettu työnantajien Kelamaksu. Yhdessä nämä toimenpiteet alentavat yksikkötyökustannuksia 2,8 prosenttiyksikköä eli yli puolet hallituksen esittämästä 5 prosentin alennustarpeesta. Sosiaalivakuutus on kustannustehokas tapa tarjota kattava vakuutussuoja, jota yksityiset markkinat eivät kykene järjestämään. Näin se lisää halukkuutta työntekoon verrattuna tilanteeseen, jossa vakuutus pitää järjestää itse. Sen heikentäminen johtaa palkkavaatimusten nostoon, koska palkansaajien pitää omilla toimillaan korvata riittämätön sosiaalivakuutus. Nykyisellään vakuutusturva on omavastuuajan palkan osalta työnantajan rahoittama, ja hallituksen ehdotuksella riskiä siirretään palkan osalta yksittäiselle työntekijälle. Eri toimi- ja ammattialoilla on aivan eri mahdollisuudet saada palkka- ja työehtovaatimuksia läpi, mikä johtaa työntekijöiden väliseen eriarvoisuuteen kaikille yhtenäiseen sosiaalivakuutukseen verrattuna. Työnteko sairaana lisääntyy Hallituksen ehdotus nostaa kynnystä jäädä sairauslomalle ja lisää todennäköisyyttä työntekoon sairaana. Tilastokeskuksen vuoden 2013 Työolotutkimuksen mukaan noin puolet vastaajista ilmoitti työskennelleensä sairaana ( jolloin olisi oikeastaan pitänyt jäädä kotiin sairastamaan ), naiset (57 %) useammin kuin miehet (44 %). 4 Vaikka kaksi yleisintä syytä olivat, ettei haluttu lisätä työtovereiden taakkaa (58 %) ja töiden kasaantuminen (49 %), olivat taloudelliset tekijät kolmanneksi yleisin syy (8 %). Sairaana työskentelystä on haitallisia seurauksia useista eri syistä. Ensinnäkin sillä on kielteisiä ulkoisvaikutuksia mahdollisen taudin tartuttamisvaaran osalta. Toisaalta sairaana työskentely vaikuttaa suoraan ja välillisesti tuottavuuteen joko työssä jaksamisen tai tehtyjen virheiden osalta. Lisäksi se voi aiheuttaa terveysongelmia, jotka johtavat sairastavuuden ja työkyvyttömyysriskin kasvuun pidemmällä aikavälillä (Bergström et al. 2009). Nämä vaikutukset olisi pitänyt huomioida paremmin lakiesitysten perusteluissa. Vaikutuslaskelmissa on epätarkkuutta ja -varmuutta Sairausajan palkkaa koskevien toimenpiteiden vaikutuslaskelmat perustuvat valtiovarainministeriön muistioon (VM/BO/RY 30.9.2015). Yksityisen sektorin sairauspoissaolojen ja yksikkötyökustannusten alentumisen osalta laskelmiin sisältyy huomattavaa epätarkkuutta ja -varmuutta, vaikka laskentavaiheet etenevät määrätietoisesti ja ne on esitetty hyvinkin yksityiskohtaisesti. Epätarkkuudet ovat osittain toisiaan kumoavia, kuten seuraavassa käy ilmi. Sosiaalivakuutuksen arvioinnissa keskeisenä tunnuslukuna on sairauspoissaolojen jousto korvaustason suhteen. Peruslaskelmissa käytetään jouston arvoa 1 (tutkimuskirjallisuuteen perustuen) eli korvaustason muutoksesta seuraa prosentuaalisesti yhtä suuri poissaolojen muutos. Eri tutkimusten joustoestimaattien vertailu on hankalaa, sillä poissaoloja mitataan usealla eri tavalla (poissaolojakson pituudella tai vuosittaisilla poissaoloilla). Esimerkiksi Böckerman et al. (2015) käyttävät Kelan rekisteriaineistoa, jossa on tietoa vain niistä poissaoloista, jotka ovat kestäneet yli 9 päivän omavastuuajan. Muistion mukaan sairausvakuutuksen keskimääräinen korvausaste on Suomessa 62 prosenttia Böckermanin et al. (2015) perusteella, vaikka tätä lukua ei ko. tutkimuksessa raportoida. Lisäksi muistiossa käytetään erikoista ja virheellistä muuntokerrointa, jolla tästä johdetaan 88 %:n korvausaste työpäivää kohti. Muuntokerroin viittaa siihen, miten Kelan arkipäivät (304 päivää/vuosi) muunnetaan työpäiviksi (vähän yli 200 päivää). Valitettavasti muuntokertoimen käyttö johtaa virheeseen arvioitaessa hallituksen esityksen omavas- 4 Ks. myös www.sak.fi/aineistot/tutkimukset/muut-tutkimukset/sakn-tyoolobarometri-2014-2014-12-21. 3
tuun aiheuttamaa pitkien sairauslomien keskimääräisen korvausasteen muutosta. 5 Koska sairausvakuutuksen nykyinen korvausaste on laskelmissa yliarvioitu, tulee koko jakson aikaisen keskimääräisen korvausasteen (suhteellinen) alenema vastaavasti aliarvioitua (aliarviointi on noin 20 %) pitkissä Kelan korvaamissa sairausjaksoissa (muistion mukaan 62 % kaikista poissaolopäivistä). Kiinteällä jouston arvolla vaikutus sairausjaksoihin tulee näiltä osin aliarvioitua, jos vaikutus lasketaan (aliarvioidun) keskimääräisen korvausasteen muutoksen perusteella. Tilastotietoa on vain vähän lyhyistä sairausjaksoista Toisaalta korvausaste, joka siis vaihtelee poissaolon keston myötä, voi vaikuttaa sairausjakson pitkittymiseen eri tavalla jakson eri osissa. Laskelmissa olisi pitänyt arvioida huolellisemmin vaikutusta lyhyihin (alle 9 pv) poissaolojaksoihin, joihin esimerkiksi Böckermanin et al. (2015) tutkimus ei päde. Lyhyet sairauspoissaolot ovat enemmistönä kaikista poissaolojaksoista. Valitettavasti näistä saatava tieto on huomattavasti suppeampaa kuin sairausvakuutuksen perusteella saatava tieto, ja vaikutuslaskelmien tarkkuus kärsii myös tästä. Muistion yksityistä sektoria koskevat tiedot perustuvat Elinkeinoelämän keskusliiton (EK) työaikakatsauksen tietoihin ja ekstrapolointeihin Kuntien eläkevakuutuksesta (Keva) saaduista suurten kuntien tiedoista. EK:n tiedot eivät välttämättä ole edustavia, sillä pienet yritykset ovat heikommin edustettuina sen jäsenyrityksissä, ja lisäksi on syytä uskoa, että yrityskoolla on systemaattinen vaikutus sairauspoissaoloihin. Tilastokeskuksen työolotutkimus kerää haastattelutietoa sairauspoissaoloista. Aineisto perustuu edustavaan otokseen: vuonna 2013 siinä oli 4 876 havaintoa, joilla säännöllinen työaika oli vähintään 10 tuntia. Etuna on se, että myös lyhyistä jaksoista saadaan tietoa, mutta toisaalta tietoihin sisältyy (esimerkiksi muisti-)virheitä eikä systemaattisen harhan mahdollisuutta voida sulkea pois. Työolotutkimuksen mukaan palkansaajien keskimääräinen sairauspoissaolopäivien lukumäärä (edeltävien 12 kuukauden aikana) on naisilla noin 9 päivää ja miehillä vastaavasti 8. Edellisessä vuoden 2008 työolotutkimuksessa luvut olivat hieman tätä korkeammat. EK:n vuoden 2013 työaikakatsauksessa poissaolotuntien perusteella arvioitu luku oli näitä noin päivän korkeampi (9,8 pv/htv). Jos työolotutkimuksen luku sairauspoissaoloista on todellinen, johtaa laskelmassa käytetty korkeampi lähtötaso vastaavaan yliarvioon poissaolopäivien vähentymisestä. Lisäksi koska Kelan korvaamia sairausjaksoja koskeva tieto on tarkkaa, niin keskimääräisissä pituuksissa oleva mahdollinen virhe siirtyy arvioon omavastuuaikaisten, lyhyiden jaksojen osuudesta kaikista sairauspäivistä. Näiltä osin muistion luvut näiden jaksojen osuudesta ja vaikutuksesta niihin voivat olla runsaastikin yliarvioituja. Samalla vaikutus työvoimakustannuksiin tulisi näiltä osin yliarvioitua. Korvausasteen alennuksesta seuraava työtekijöiden vakuutusturvan heikennys vaikuttaa välittömästi kulutusta alentavasti ja johtaa välillisesti riskiltä suojaaviin toimiin, esimerkiksi säästämiseen, joka alentaa kulutuskysyntää. Tällaisia verotulojen menetyksiä raportissa ei ole pyritty arvioimaan. Hallituksen esitykseen laskettu verotulojen alentuminen ei ole vähäinen (212 milj. euroa), varsinkaan kun arvioon lisätään yksityisten työnantajien vakuutusmaksun alennus ja vaikutus julkisen talouden alijäämään. 5 Syynä on se, että päiväraha lasketaan vuositietojen perusteella. Siis päivärahaetuuden perustana on 10 arkipäivän omavastuuajan jälkeen joka arkipäivältä 1/300. osa vuosipalkasta ja sitä maksetaan joka arkipäivältä (Kelan 304 päivää). Vaikka sairauspäivärahaa maksetaan useammin kuin palkkaa, on myös vuosipalkka jaettu useammalle päivälle (300) kuin todellisia työpäiviä on. Näin myös työpäivää kohti laskettu (kertoimella korjattu) palkka olisi saman verran suurempi kuin (kertoimella korjattu) päiväraha on työpäivää kohti laskettuna. Korvausaste olisi siis käytännössä sama kuin tuo Böckermanin ym. (2015) mukainen 62 prosenttia, jos 62 prosenttia olisi oikea korvaustaso. 4
Lomarahojen leikkaaminen Hallitus esittää lomarahojen leikkaamista 30 prosentilla. Valtiovarainministeriön laskelmien mukaan tämä alentaa yksikkötyökustannuksia 1,3 prosenttia, mikä perustuu tietoon valtion lomarahoista sekä yksityisen sektorin ja valtion palkkasummista. Kyseessä on puhtaasti työvoimakustannuksista tuleva muutos, koska laskelmassa ei ole oletettu mitään tuottavuusvaikutuksia. Tässäkään arviossa emme otaksu lomarahoilla olevan merkittäviä vaikutuksia tuottavuuteen, vaan pyrimme arvioimaan palkanalennuksen vaikutuksia työllisyyteen sen kustannus- ja ostovoimavaikutuksen kautta. Lomarahat ovat käytössä lähes kaikilla aloilla, mutta niistä on määrätty työ- ja virkaehtosopimuksissa eikä laissa. Hallituksen esityksen mukaan lomarahat tehtäisiin lakisääteiseksi ja työ- ja virkaehtosopimuksia rajoitettaisiin mainitun etuuden enimmäismäärän osalta. Toisin kuin muut työvoimakustannuksia vähentävät toimet - kuten arkipyhien muuttaminen palkattomaksi tai lomien lyhentäminen - lomarahojen leikkaukset eivät suoraan lisää nykyisillä kustannuksilla tehtäviä työtunteja. Näin olleen niillä ei ole edes heikon työn kysynnän oloissa hyvin lyhyellä aikavälilläkään suoraa työllisyyttä vähentävää vaikutusta työvoimatarpeen vähentymisen kautta. Lomarahojen leikkausta voidaan pitää puhtaana palkan ja siten työvoimakustannusten alennuksena, mikä on sopusoinnussa yksikkötyökustannusten alentamisen kanssa ilman ylimääräisiä negatiivisia työllisyysvaikutuksia. Palkanalennukset vaikuttavat työvoimakustannuksiin ja siten työllistymiseen. Kustannusvaikutus välittyy myös tuotoksen hintaan, jolla on niiden kysyntää ja vientiä lisäävä vaikutus. Vastaavasti palkanalennuksella on kulutuskysyntää vähentävä vaikutus ostovoiman laskun kautta. Tämän vaikutuksen suuruutta ei ole tarkemmin arvioitu hallituksen esityksessä, vaikka vaikutuksen olemassaolo todetaankin. Kuitenkin toivottujen työllisyysvaikutusten suuruuden kannalta nämä vaikutukset ovat oleellisia. Palkanalennuksen kokonaisvaikutuksia voidaan arvioida mallilla, jossa sopeutuminen palkkojen alennukseen tapahtuu eri mekanismien yhteisvaikutuksesta. Lyhyen ja pitkän aikavälin vaikutukset ovat erilaisia, koska eri talouden osat sopeutuvat vaihtelevalla nopeudella. Palkansaajien tutkimuslaitoksessa käytetyllä EMMA-mallilla voidaan arvioida esimerkiksi palkanalennuksen vaikutusta työllisyyteen ja kokonaistuotantoon erilaisilla aikaväleillä. EMMA-mallilaskelman mukaan 1,3 prosentin alennus palkoissa kasvattaisi työllisyyttä ensimmäisenä vuonna 0,17 prosenttia verrattuna mallin perusuraan, toisena vuonna 0,18 prosenttia ja kolmantena vuonna 0,16 prosenttia. Työllisten määrässä vaikutus on vain hieman yli 4000 henkeä viimeisenä vuotena. Vaikutus on suhteellisen vaatimaton ja pienempi kuin mitä esimerkiksi hallituksen esityksessä esitetty työn kysynnän hintajousto (-0,4) antaisi aiheen olettaa. Ostovoimavaikutus ja hintojen laskun reaalipalkkaa nostava vaikutus laimentavat sitä. Verrattuna eräisiin muihin makromalleihin, joista saatavat työllisyysvaikutukset ovat tyypillisesti optimistisempia, EMMA-mallissa kuluttajat eivät samassa määrin tasaa kulutustaan tulevaisuuden odotusten mukaan. Tästä syystä ostovoiman vähenemisestä johtuvat vaikutukset ovat suurempia. Työllisyyden kysyntäjoustot päivitetään mallissa makroaineistosta sen sijaan, että käytettäisiin muista lähteistä tai mikroaineistosta saatavia joustoarvioita kuten joissakin muissa malleissa (Lehto ja Lehmus 2013). Kummallakin lähestymistavalla on etunsa, mutta on korostettava, että esityksessä mainittu työllisyyden hintajousto ja siihen perustuvat työllisyysvaikutukset ei ole mitenkään yksiselitteisesti oikeita. Hallituksen esityksessä mainitut heikomman työllisyyskehityksen skenaariot saattavat toteutua. Todettakoon kuten hallituksen esityksessäkin, että mahdollisesti lomarahojen leikkauksen kautta tapahtuva palkanalennus joissakin tapauksissa kompensoidaan palkankorotuksella tai esimerkiksi muiden palkanosien kuten tulospalkkioiden kautta. On siis mahdollista, että täysimääräinen työvoimakustannusten alennus jää saavuttamatta. Toisaalta koska nämä vaikutukset luultavimmin jakautuvat epätasaisesti, lomarahojen 5
leikkauksella saattaa olla näiltä osin palkka- ja siten tuloeroja kasvattava vaikutus. Työllisyyden kasvu toisaalta hieman pienentää tuloeroja. Työllisyysvaikutuslaskemat eivät huomioi kuluttajien ostovoiman alentamisen vaikutuksia Työllisyysvaikutuslaskelmia on taustoitettu Valtiovarainministeriön (2015) taustamuistiossa. Työllisyysvaikutuslaskelmat on tehty käyttäen työn kysynnän hintajouston estimaattia -0,7 yrittäjätoiminnassa ja -0,4 koko kansantalouden tasolla. Taustamuistiossa käydään läpi aiemmissa suomalaisissa tutkimuksissa saatuja estimaatteja työvoiman kysynnän hintajoustosta, joiden tulokset koskevat tuoreimmillaan 2000-luvun alkua. Muistiossa esitetään myös Valtiovarainministeriön kansantalousosaston teollisuudelle estimoidut hintajoustot vuosille 1975 2015. Sen paremmin esityksen kuin taustamuistionkaan perusteella ei voi tarkemmin päätellä, miten laskemissa käytetyt työvoiman kysynnän hintajoustot on loppujen lopuksi valittu. Tämä olisi voitu tuoda selkeämmin esille. Työllisyysvaikutusarviot ovat myös hyvin herkkiä käytetyille joustoestimaateille, ja niihin liittyy suurta epävarmuutta. Näiltä osin olisi toivonut esitykseen vaihtoehtoisia laskelmia (ns. herkkyysanalyysia) siitä, kuinka paljon tulokset muuttuvat, jos joustoista olisi käytetty muita estimaatteja. Hallituksen esityksessä tuodaan esille se, että lyhyellä aikavälillä uudistuksella voi olla myös negatiivisia vaikutuksia kotimarkkinoille. Palkkojen alennus vaikuttaa työllisten ostovoimaan heikentävästi ja sitä kautta yksityiseen kulutukseen, millä voi olla negatiivisia vaikutuksia työllisyyteen. Näiden vaikutusten suuruusluokkaa ei millään lailla tarkastella esityksessä. Vaikutusten suuruusluokan arviointi ja ottaminen huomioon työllisyysvaikutuslaskelmissa olisi ensiarvoisen tärkeää. Työllisyysvaikutusten tarkastelua PT:n makromallilla Hallituksen esittämistä toimenpiteistä lomarahojen leikkaus ja osin myös sairausajan palkan leikkaus alentavat vain palkkoja, mutta muiden toimien arvioidaan hallituksen esityksessä vaikuttavan yksikkötyökustannuksia alentavasti joko vähentämällä työnantajan maksamaa sosiaaliturvamaksua tai lisäämällä tehtyjä työtunteja. Samalla palkalla tehtyjä työtunteja lisääviä toimenpiteitä ovat vuosilomien lyhennykset, loppiaisen sekä helatorstain muuttaminen työpäiviksi, ja osin sairausajan palkan leikkaus. Niiden vaikutusta on lomarahojen leikkaamiseen verrattuna hankalampi arvioida esimerkiksi EMMA-mallilla. Sillä voidaan tehdä uudistusten kokonaistaloudellisia arvioita, joissa palkkojen laskun vaikutuksesta yksityisen sektorin keskipalkat laskevat 3,6 %. Tällöin sopimuspalkkoja pitää mallissa laskea noin 3,0 %. Todettakoon, että tämä ei vastaa täysin tilannetta, jossa toteutuisi samanaikaisesti sekä työllisyyttä lisäävä shokki että palkkoja alentava shokki. Mallilaskelman mukaan keskipalkkojen alennuksen vaikutukset työllisyyteen ovat hyvin maltilliset, pitkällä aikavälillä työllisyys paranee noin 12000 henkilöllä verrattuna mallin perusuraan. Keskipalkkojen alennuksen voidaan ajatella vaikuttavan talouteen jokseenkin samoin kuin hallituksen kaavailemien yksikkötyökustannuksia alentavien toimien. Näin ollen hallituksen esityksessä olevan 3,6 % yksikkötyökustannuksiin kohdistuvan alennuksen työllisyysvaikutus, 38000 henkilön kasvu yksityisellä sektorilla ja 15000 henkilön vähennys julkisella sektorilla, yhteensä siis 23000 henkilön kasvu, on tämän laskelman valossa varsin optimistinen. 6
Vaikutukset julkiseen talouteen Menosäästöt Paketissa esitetyt toimet vaikuttavat julkiseen talouteen sekä menosäästöjen että verotulojen supistumisen kautta. Esityksessä on arvioitu, että nettovaikutus on lievästi (74 miljoonaa euroa) julkisyhteisöjen yhteenlaskettua rahoitusvajetta kasvattava, kun mukana on myös yksityisen sektorin työnantajien sosiaaliturvamaksun alennus. Tässä arviossa eivät ole mukana työterveyshuollon laajentamisesta aiheutuvat pienet lisäkustannukset. Säästöjen suuruuteen liittyy merkittävää epävarmuutta, joka johtuu vaikeudesta arvioida sairauspoissaolojen kehitystä ja työajan pidennyksen henkilöstövaikutuksia. Ongelmana on myös se, että merkittävä osa säästöistä toteutuu vasta vuodesta 2018 lähtien. Menosäästöjä koskevan arvion epävarmuutta korostaa se, että siinä esitysten epäsuorat menovaikutukset (856 milj. euroa) ovat suuremmat kuin suorat vaikutukset (682 milj. euroa). Suorat vaikutukset tulevat välittömien palkkakustannusten laskusta, kun lomarahoja ja sairausajan palkkoja leikataan. Epäsuorat vaikutukset toteutuvat työvoimatarpeen supistuessa, kun työajan pidetessä pienemmällä henkilöstömäärällä pystytään tuottamaan entinen määrä palveluita. Mekaaniseksi esityksessäkin luonnehdittu arvio perustuu oletukselle, että henkilöstön pidempi työaika näkyy suorassa suhteessa pienempänä henkilöstömääränä. Epäsuorien vaikutusten toteutuminen on siis ehdollista sille, miten julkisen talouden työvoiman tarve todellisuudessa reagoi työajan pidennykseen. Budjettiosaston rakenneyksikön muistiossa (VM/BO/RY 7.9.2015) on viitattu tällaiseen ehdollisuuteen vuosilomien lyhennysten vaikutuksia arvioitaessa. Siinä todetaan, että säästövaikutus toteutuu vain, jos valtio ja kunnat sitoutuisivat merkittäviin henkilöstövähennyksiin lyhyellä aikavälillä ja että henkilöstövaikutusten saavuttaminen lyhyellä aikavälillä on epätodennäköistä eikä tässä suhdannetilanteessa muutenkaan välttämättä suositeltavaa. Voidaan lisäksi todeta, että erityisenä haasteena on esitettyjen uudistusten läpivienti samanaikaisesti soteuudistuksen kanssa. Iso murrosvaihe kuntasektorilla vaikeuttaa esityksessä mainittua työnantajatahojen sitouttamista siihen, että ne toteuttaisivat henkilöstövähennyksiä, jotka pitävät tehdyn työn määrän ennallaan. Julkisen talouden menoja vähentävät suorat vaikutukset alkavat toteutua uudistusten voimaantulon yhteydessä, kun valtion ja kuntien uusi sopimuskausi alkaa vuoden 2017 alkupuolella. Suorista vaikutuksista suurin on lomarahojen leikkauksen vaikutus, jonka osuus suorista säästöistä on yli puolet sekä valtiolla että kuntasektorilla. Nämä merkittävimmät suorat säästöt tulevat kuitenkin suhteellisen pitkällä viiveellä, koska vielä vuonna 2017 lomat ja lomarahat määräytyvät pääosin nykyisten työehtosopimusten mukaisesti ja lomarahojen leikkaukset vaikuttavat pääosin vasta runsaan kahden vuoden päästä vuonna 2018. Tätä pitkää viivettä voi pitää ongelmana, koska pyrkimyksenä on hakea nopeavaikutteisia keinoja useamman vuoden kestäneen heikon vientikehityksen kääntämiseksi. Menojen epäsuoriksi vähennyksiksi arvioidaan yhteensä 856 miljoonaa euroa (valtio 169 milj. euroa ja kunnat 687 milj. euroa). Suurimmat epäsuorat vaikutukset perustuvat julkisen sektorin vuosilomien lyhennyksiin ja sairausajan palkkaleikkausten käyttäytymisvaikutuksiin. Vuosilomalyhennysten vaikutusten laskelmista annetut tiedot ovat varsin niukat, mikä vaikeuttaa niiden arviointia. Samoin kuin lomarahaleikkausten yhteydessä myös lomien lyhentämisen vaikutukset alkavat purra käytännössä vasta vuonna 2018, kun voimaan on astunut uusi sopimuskausi vuonna 2017 ja lomia on alkanut kertyä uusien säädösten perusteella. 7
Sairausajan palkkaa koskevan uudistuksen tavoitteena on kahden päivän keskimääräinen vähenemä sairauspoissaoloissa (VM/BO/RY 7.9.2015). Toisaalla tässä lausunnossa on tuotu esille tähän käyttäytymisvaikutukseen liittyvä suuri epävarmuus, joka luonnollisesti heijastuu myös menosäästöjä koskevaan arvioon. Erityisenä vaikeutena on arvioida eri työtehtävien luonteen vaikutusta siihen, missä mitassa uudistus voi johtaa sairauspoissaolojen vähenemiseen. Tässä yhteydessä huomionarvoista on muun muassa se, että kolme neljäsosaa kunnallisesta henkilöstöstä työskentelee hyvinvointipalveluissa eli terveydenhuollossa, sosiaalitoimessa tai sivistystoimessa. Palvelutehtävän ja asiakaskontaktien luonteen vuoksi puolikuntoisena töihin tuleminen ei yleensä tule kysymykseen, jolloin hyvinvointipalveluissa sairauspoissaolojen väheneminen voi jäädä pienemmäksi kuin keskimäärin. Mikäli tätä ei huomioida, syntyy liian optimistinen arvio sairauspoissaolojen vähenemisestä ja samalla liian suuri arvio säästöistä. Tulojen menetykset Tulopuolen menetyksiä aiheuttavat verotulojen lasku ja yksityisen työnantajan sairausvakuutusmaksun alennus. Verotulojen menetys johtuu palkkasumman pienentymisestä. Hallituksen esityksessä arviot on jaoteltu sen suhteen, millä sektorilla veromenetykset syntyvät. Arviosta ei käy ilmi se, miten verotulojen menetykset kohdistuvat valtion ja kuntien verotuloihin sekä toisaalta sosiaaliturvarahastoihin kuten työeläkelaitoksiin. Laskenta perustuu suorista kustannussäästöistä seuraaviin verovaikutuksiin. Verotulomenetysten laskennassa käytetyt oletukset on esitetty hyvin suppeasti, mikä vaikeuttaa laskelmien arviointia. Ilmeisesti laskelmat on tehty aika karkealla tasolla. Tähän viittaa se, että valtiovarainministeriön budjettiosaston taustamuistion (VM/BO/RY 30.9.2015) mukaan ainakin sairausajan palkkausta koskevat laskelmat perustuvat oletukseen 47 prosentin verokiilasta niin kunnissa, valtiolla kuin yksityisellä sektorillakin. Käytännössä kuitenkin työnantajan sosiaalivakuutusmaksut ja samalla verokiila poikkeavat sektoreiden välillä, mikä pitäisi myös laskelmissa huomioida. Taulukossa, jossa vero- ja maksutulojen menetyksiä tarkastellaan, on jostain syystä ilmoitettu, että lomarahaleikkaukset on laskettu 25 eikä 30 prosentin tasolla. Esityksessä ei tarkastella sellaisia vaikutuksia julkiseen talouteen, missä olisivat mukana pidemmän ajan vaikutukset työllisyyden paranemisen johdosta. Tätä voi pitää perusteltuna ratkaisuna työllisyysvaikutusten suuren epävarmuuden takia. Toisaalta vaikutusarviointien tekemistä vaikeuttaa se, että kehitykseen vaikuttavat myös tulevat palkkaratkaisut, joita on nykyisessä tilanteessa vaikea ennakoida ja jotka ovat osaltaan myös sidoksissa nyt käsillä olevan uudistuspaketin sisältöön. Puuttuminen työmarkkinajärjestöjen sopimusvapauteen rikkoo sopimisoikeuden kansainvälistä suojaa Merkittävä ongelma hallituksen esityksessä on, että lakipakettiin sisältyvien asioiden osalta siinä rajoitettaisiin työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen oikeutta sopia työehtosopimuksilla työntekijöiden kannalta paremmista eduista. Rajoitus olisi voimassa kolme vuotta. Tämä on erittäin poikkeuksellinen toimi, koska yleensä laeilla on säädetty työehtojen minimitasosta työntekijöiden suojaksi. Työehtoja koskevien uudistusten toteuttaminen pakottavana lainsäädäntönä puuttuisi oikeuteen neuvotella ja sopia työehdoista. Useiden oikeusoppineiden tulkinta on, että esitetyn kaltainen rajoitus ei ole yhteensopiva sopimisoikeuden kansainvälisen suojan kanssa ja että hallituksen esityksen toimet olisivat ILOn yleissopimusten sekä EU-oikeuden vastaisia. 8
Seuraavien palkkaratkaisujen vaikutukset Esityksen toimet alentavat palkansaajien ansioita ja pakottavalla lainsäädännöllä ollaan väliaikaisesti estämästä työehtosopimukset, joilla lakipakettiin sisältyvien asioiden osalta voitaisiin sopia työntekijöiden kannalta paremmista eduista. On hyvin mahdollista, että nämä toimet vaikuttavat seuraavan neuvottelukierroksen palkkaratkaisuihin ja että niissä mahdollisesti haetaan hyvitystä näille leikkauksille. Siksi parempi vaihtoehto lainsäädäntöteitse tehtävälle työvoimakustannusten alentamiselle olisi edelleen työmarkkinajärjestöjen kesken saavutettava sopimus. Tasa-arvovaikutukset tärkeä huomioida vaikutusten arvioinnissa Hallituksen toimenpidepaketin vaikutusanalyysien osalta puutteena voi pitää sitä, että toimenpiteiden vaikutuksia eri palkansaajaryhmiin ei ole avattu riittävästi. Esitettyjen toimien vaikutus vuosiansioihin vaihtelee sen mukaan, saako palkansaaja lomarahaa ja mikä on sen suuruus, kuinka paljon ja kuinka usein hänellä on sairauspoissaoloja, ja ylittääkö henkilön vuosiloma 30 päivää vai ei sekä voiko työntekijä tehdä arkipyhiä sisään vai ovatko ne palkattomia vapaita. Esimerkkilaskelmat toimien vaikutuksesta olisivat tässä suhteessa olleet hyödyllisiä ja mahdollistaneet sen arvioinnin, kuinka merkittävästä palkanalennuksesta erilaisille ryhmille on kyse ja kuinka tasapuolisesti ne kohtelevat eri ryhmiä. Samoin esitykseen olisi kaivattu yksityiskohtaisempaa analyysia esitettyjen toimien sukupuolivaikutuksista. Esimerkiksi lomaltapaluukorvauksia koskevan analyysin kohdalla todetaan, että "tämä tasapainottaa jossain määrin esityksen sukupuolivaikutuksia". Esityksessä tunnistetaan siis sukupuolivaikutusten olemassaolo, mutta niitä ei kuitenkaan analysoida yksityiskohtaisemmin. Ylipäänsä lakiesitysten seurausten vaikutusten arvioinnissa yhtenä keskeisenä osana tulisi aina olla eriarvoisuus- ja sukupuolivaikutusten huomioon ottaminen. Tutkimustiedon merkitys uudistusten toteuttamisessa Tärkeitä reformeja suunniteltaessa päätöksentekijöiden kannattaa perehtyä analyyseihin siitä, milloin uudistukset todennäköisimmin onnistuvat. Tärkeimpiä havaintoja tällaisista analyyseista on, että uudistusten suunnittelu tulisi pohjustaa luotettavalla tutkimuksella ja analyyseilla (OECD 2010). Luotettavan tutkimustiedon perusteella tulisi luoda riittävän laaja päätöksenteon tietoperusta kaavailtujen uudistusten vaikutusten (sekä hyötyjen että haittojen) osalta. PALKANSAAJIEN TUTKIMUSLAITOS Seija Ilmakunnas Johtaja Lausunnon valmisteluun ovat osallistuneet Petri Böckerman, Mari Kangasniemi, Merja Kauhanen, Sakari Lähdemäki, Ilpo Suoniemi ja Heikki Taimio. 9
Kirjallisuus Bergström, G. & Bodin, L. & Hagberg, J. & Lindh, T. & Aronsson, G. & Josephson, M. (2009), Does Sickness Presenteeism Have an Impact on Future General Health? International Archives of Occupational and Environmental Health, 82, 1179 1190. Böckerman, P. & Kanninen, O. & Suoniemi, I. (2015). A Kink that Makes You Sick: the Effect of Sick Pay on Absence in a Social Insurance System, Palkansaajien tutkimuslaitoksen työpapereita 297. Lehto, E. & Lehmus, M. (2013), Palkkojen alentamisesta ja sen vaikutuksista, Talous&Yhteiskunta, 41:1, 40-47. Lehto, E. & Lähdemäki, S. & Kiema, I. (2015), Teollisuuden, rakentamisen ja liike-elämän palveluiden näkymät syksyllä 2015, Palkansaajien tutkimuslaitoksen toimialaennuste 26.11.2015. www.labour.fi/talousenn/ennpdf/talaenn1115.pdf Sauramo, P. (2015), Kuinka huono Suomen hintakilpailukyky oikein on? Talous&Yhteiskunta, 43:2, 2-9. OECD (2010), Making Reform Happen: Lessons from OECD Countries, Paris: OECD. Valtiovarainministeriö (2015), Hallitusohjelman mukaisen palkkamaltin ja yksikkötyökustannusten alentamisen vaikutuksista, Muistio 29.2.2015. VM/BO/RY 7.9.2015, Rakenneyksikön arvioita yksikkötyökustannuksia alentavista toimenpiteistä. VM/BO/RY 17.9.2015, Muistio sairausajan palkkaa koskevien toimenpiteiden vaikutuksista. VM/BO/RY 30.9.2015, Muistio sairausajan palkkaa koskevien toimenpiteiden vaikutuksista. 10