3.12.2010 Valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtaja, hallinto-oikeuden dosentti, OTT Tuomas Pöysti hallintotuomioistuinpäivässä 3.12.2010 oikeusturvan yhteiskunnallisesta merkityksestä: HYVÄ HALLINTO JA PAREMPI SÄÄNTELY OVAT AITOA TUOTTAVUUSTYÖTÄ Arvoisa presidentti, arvoisat hallintotuomarit ja kutsuvieraat Oikeusturvalla ja hyvällä hallinnolla on laajalti yhteiskunnallista ja kansantaloudellista merkitystä. Oikeusturva ja hyvä hallinto ovat myös tuottavuuden edellytyksiä. Oikeusturvan mitattavuus ja tietoaineistot sekä niihin liittyen kysymys vaikuttavuudesta ja tuottavuudesta ovat erittäin ajankohtaisia. Kysymys oli eilen 2.12.2010 eduskunnassa vilkkaan keskustelun kohteena eduskunnan käsitellessä valtiontalouden tarkastusviraston vuosikertomusta eduskunnalle K 20/2010 vp. ja siitä annettua eduskunnan tarkastusvaliokunnan mietintöä TrVM 8/2010 vp. Valtiontalouden tarkastusvirasto perustuslain 90 :ssä säädettynä, riippumattomana ylimpänä tarkastusviranomaisena pyrkii perustuslain mukaisesti vastuullistamaan hallitusta ja hallintoa valtiontalouden kannalta mahdollisimman hyvään hoitoon. Valtiontalouden tarkastusvirasto on eduskunnan oikeusasiamiehen ja valtioneuvoston oikeuskanslerin ohella yksi kolmesta perustuslaillisesta valvontaviranomaisesta. 1 Tarkastusvirasto on hallinnon ulkopuolinen ja hallinnosta riippumaton kuten hallintotuomioistuimetkin. Tässä riippumattoman ulkoisen tarkastajan roolissa ja asemassa tarkastusvirasto vastuullistaa myös riippumattomia tuomioistuimia asioiden hyvään ja tulokselliseen hoitoon voimavarojen käyttöön liittyvissä asioissa, jotka koskevat muun muassa johtamista ja toimintaedellytyksiä sekä raportointia. Oikeusturvan kysymykset ovat jatkuvasti valtiontalouden tarkastusviraston suorittaman ulkoisen tarkastuksen kohteena. Olemme vuonna 2008 suorittaneet hallintooikeuksiin kohdistuneen tuloksellisuustarkastuksen, jossa arvioimme tuomioistuinten toiminnan tuloksellisuuteen ja sen mittaamiseen sekä hallintotuomioistuinten toimintaedellytyksiin liittyviä kysymyksiä. 2 Valtiontalouden tarkastusvirasto on määritellyt lainsäädännön laadun yhdeksi ulkoisen tarkastuksen teema-alueeksi. Tarkoitus on arvioida varsinkin paremman sääntelyn periaatteiden toteutumista. Tähän liittyen tarkastusvirastosta valmistuu tänä vuonna tuloksellisuustarkastus taloudellisten vaikutusten 1 Virasto loppuisesta nimestään huolimatta valtiontalouden tarkastusvirasto ei ole valtion keskushallinnon virasto. Valtiontalouden tarkastusvirasto on eduskunnan yhteydessä mutta on toiminnallisesti riippumaton perustuslain 90 :n mukaisesti myös suhteessa eduskuntaan eikä siten ole osa perustuslain 119 :ssä tarkoitettua eduskunnan alaista hallintoa. Valtiontalouden tarkastusviraston tehtävä vaali- ja puoluerahoituksen laillisuusvalvojana osaltaan edellyttää riippumattomuutta myös suhteessa eduskuntaan. 2 VTV:n tuloksellisuustarkastuskertomus 169/2008.
arvioinnista (Säädöshankkeiden valtiontaloudellisten vaikutusten arviointi). Olemme myös eduskuntakertomuksessamme K 20/2010 vp. ottaneet esille lainsäädännön laadun ongelmat, tarpeen yhtenäiseen lainsäädäntöpolitiikkaan ja säädöskierteen tai lakitehtailun katkaisemisen. Vuonna 2009 säädettiin 10 000 pykälää. Yksittäisen vuoden pykälämäärä ei sinänsä sellaisenaan ole vielä sopiva sääntelykierteen mittari. Pykälien päivittäminen laajempien uudistusten yhteydessä on hyvää säädöshuoltoa. Ongelmallista kuitenkin on, ettei vuosi 2009 edustanut mitään yksittäistä piikkiä vaan sääntelyn määrää lisääntyy jatkuvasti ja trendinomaisesti. Sääntelyn määrän jatkuva kasvu on todettu ongelmalliseksi muun muassa paremman sääntelyn toimintaohjelmassa ja sen valmistelua varten tehdyissä laajoissa selvityksissä. 3 Vielä ongelmallisempaa on se, että lainsäädäntöön turvaudutaan myös silloin, kun halutaan edistää jotakin yleistä hyvää mutta samalla ei kuitenkaan resurssoida toimintaa tavoitteen saavuttamiseksi. Valtiontalouden tarkastusvirasto on eduskuntakertomuksessaan K 20/2010 vp. ja edellisessä vuosikertomuksessaan K 15/2009 vp. todennut, että varsinkin julkisia palvelulupauksia sisältävässä lainsäädännössä ja lainsäädännössä yleisemminkin tulisi noudattaa periaatteita, että mikä säädetään se rahoitetaan ja mitä ei rahoiteta sitä ei myöskään säädetä. Eduskunta kävi eilen 2.12.2010 laajan keskustelun tuottavuudesta ja valtion tuottavuusohjelmasta. Eduskunta hyväksyi tarkastusvaliokunnan mietinnön TrVM 8/2010 sisältämät ehdotukset eduskunnan kannanotoiksi. Tarkastusvaliokunta korostaa tarvetta parantaa valtionhallinnon ja myös kuntahallinnon tuottavuutta. Valiokunta kuitenkin arvioi huomattavan kriittisesti tapaa, jolla tuottavuusohjelmaa on käytännössä toteutettu ja monia sen sivuvaikutuksia. Läheskään kaikki toimenpiteet eivät ole olleet tuottavuutta parantavia. Valtion henkilöstön määrän vähentäminen ei myöskään riitä varautumiseksi suurten ikäluokkien eläköitymisen yhteydessä mahdollisesti ilmenevään työvoimapulaan. Johtopäätöksenä tarkastusvaliokunta esittää, ettei nykymuotoista, kokonaistuottavuutta heikosti edistävää ohjelmaa kannata enää jatkaa seuraavalla vaalija kehyskaudella. Valtiontalouden tarkastusvirasto on eduskunnalle antamassaan vuosikertomuksessa ja erillisessä tuloksellisuustarkastuskertomuksessa Tuottavuusohjelman valmistelu- ja johtaminen arvioinut tuottavuusohjelman perusteita ja valmistelua. 4 Tarkastusvirasto on pitänyt tarpeellisena niin valtion henkilöstön määrän vähentämistä kuin myös julkisen sektorin ja sen osana valtion tuottavuuden parantamista. Tarkastusvirasto on siis korostanut molempia tavoitteita myös toisistaan riippumatta. Tarkastusvirasto on pitänyt kuitenkin tarpeellisena arvioida osin uudelleen muuttuneiden väestöennusteiden perusteella työvoiman vähentämisen tarpeita sekä ulottaa tuottavuustoimenpiteet erityisesti kuntasektorille, jossa on valtaosa julkisen sektorin työllisistä. Tarkastusviraston tarkastus toi esiin sen, että kritiikistä huolimatta monet tuottavuusohjelman yhteydessä tehdyt hankkeet ja uudistukset ovat myös olleet tuottavuutta kehittäviä. Lainvalmistelun laadun ja resurssien turvaamisesta eduskunnan kannanotto Eduskunnan tarkastusvaliokunta otti mietinnössään kantaa myös lainsäädännön laatuun, säädöspolitiikkaan ja säädöshuoltoon. Valiokunnan mielestä lainsäädännön selkeys ja ymmärrettävyys ovat avainasemassa kansalaisten oikeusturvan kannalta. Sa- 3 Ks. Paremman sääntelyn toimintaohjelma ja sen taustaselvitykset valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 8-10/2006. Olen käsitellyt sääntelykierteen ongelmia myös tieteellisessä kirjoituksessani Tuomas Pöysti, Communicational Quality of Law, in Wahlgren Peter, Festskrift till Peter Seipel, Stockholm 2006. 4 Tuottavuusohjelman valmistelu ja johtaminen, valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomus 207/2010.
malla näin toimien luodaan edellytykset sille, että kansalaiset ovat yhdenvertaisessa asemassa lain edessä. Valiokunta pitää ehdottoman tärkeänä, että lainsäädännön perustana oleva tieto vaikutuksista on vankkaa. Kokonaisuutena arvioiden valiokunta pitää lainsäädännön laadukkuutta kehitettäessä tärkeänä, että se tapahtuu kattavasti ja systemaattisesti. Epätarkoituksenmukainen lainsäädäntö aiheuttaa tarpeettomia kustannuksia niin julkisvallalle kuin kansalaisille ja yrityksille. Tällöin on ensiarvoista kriittisesti arvioida, milloin lainsäädäntöä aidosti tarvitaan, milloin taas ei. Lainsäädännön on lisäksi oltava yksinkertaista, virtaviivaista ja ymmärrettävää, jotta hallinnolliset kustannukset voidaan minimoida. Valiokunnan mielestä vaikutusarvioinnit ovat olennainen osa hyvää säädöspolitiikkaa. Tarkastusvaliokunnan esityksestä eduskunta hyväksyi kannanoton, jonka mukaan eduskunta edellyttää, että hallitus kohdentaa lainvalmisteluun aikaisempaa enemmän voimavaroja lainsäädännön laadukkuuden turvaamiseksi. Erityistä huomiota on kiinnitettävä oikeusnormien määrään, säädöshuoltoon ja paremman sääntelyn periaatteisiin sekä vaikutusarviointien tekemiseen ja lainsäädännön tasapuolisuuteen kohderyhmille. Eduskunta myös edellyttää, että hallitus raportoi näistä toimenpiteistä perustuslain 46 :ssä tarkoitetussa valtiontaloudellisessa kertomuksessa eduskunnalle eli valtion tilinpäätöskertomuksessa. Tarkastusvaliokunnan mietintö ja sen johdosta hyväksytty koko eduskunnan kannanotto eivät sinänsä asiasisällöltään tuo kovin paljon uutta keskusteluun lainsäädäntöpolitiikasta ja sen tarpeesta. Eduskunnan eri valiokunnat perustuslakivaliokunnan johdolla ovat jo aikaisemminkin esittäneet samansuuntaisia lausumia. Uutta on kuitenkin se, että kannanotto perustuu tarkastusvaliokunnan yksimieliseen ja siten niin hallituksen kuin opposition edustajat yhdistävään yksimieliseen kannanottoon. Uutta on myös se, että koko eduskunta on edellyttänyt toimenpiteitä ja eduskunta aikoo kertomusmenettelyn kautta myös seurata niiden toteutumista ja purevuutta. Valtiontalouden tarkastusvirasto tulee ulkoisessa tarkastustoiminnassaan ja eduskuntakertomuksissaan arvioimaan ja raportoimaan siitä, mihin toimenpiteisiin eduskunnan kannanoton johdosta on ryhdytty ja kuinka tuloksellisia sen johdosta tehdyt toimenpiteet ovat. Tämä jatkuva seuranta eduskunnan taholta antanee osaltaan lisää painoarvoa kannanotolle, joka on tarkoitettu vakavasti otettavaksi. Tuottavuuden nousu julkisen talouden kestävyyden avainkysymyksiä Tuottavuus ei ole sama asia kuin tuloksellisuus mutta aluksi otan esille yhteiskunnallisia ulottuvuuksia tuottavuudesta. Valtiontalouden tarkastusvirasto valmistelee antavansa eduskunnalle erilliskertomuksen valtiopäiväasiakirjana valtiontalouden kehysmenettelyn vaikuttavuudesta. Se on ensimmäinen OECD:n budjetoinnin ja finanssipolitiikan avoimuutta koskevien suosituksien mukainen finanssipolitiikan koko vaalikauden kattava riippumaton arviointiraportti ja toteuttaa siten kansainvälisen valuuttarahaston IMF:n suosituksia finanssipolitiikan avoimuudesta ja riippumattomasta ulkoisesta arvioinnista. Erilliskertomuksessa valtiontalouden kehysmenettelyn vaikuttavuudesta finanssipolitiikan hallintavälineenä tarkastusvirasto tulee ottamaan esille myös monia päätöksenteon tietoperustaan liittyviä kysymyksiä ja lainsäädännön vaikutukset ja vaikutusarvioinnin. Erilliskertomuksessa arvioidaan myös peruspalveluohjelmaa kuntien tuottavuuden ohjauksen välineenä. Erilliskertomusta varten on tehty yhteistyössä Etlan kanssa uusi kestävyysvajelaskelma. Finanssipolitiikan tarkastuksen erilliskertomuksen viestit tulevat olemaan hyvinvointivaltiomme tilan ja tulevien haasteiden osalta vakavia. Hyvinvointivaltion turvaaminen vaatii nyt johdonmukaisia ja pitkäjänteisiä toimia. Palaamme näihin viesteihin tammikuussa.
Suoritetussa finanssipolitiikan tarkastuksessa on osaltaan vahvistunut se näkemys, että julkisen sektorin tuottavuuden kasvu on erittäin merkittävää kestävyysvajeen vähentämiseksi. Jo 0,25 % vuosittainen parannus tuottavuudessa pienentää kestävyysvajetta 1 prosenttiyksiköllä suhteessa bruttokansantuotteeseen. Tuottavuuskysymykset ovat tärkeitä sen vuoksi, että joiltakin osin säästöohjelmissa on nähtävissä hallinnon tehtävien liukuminen ensiasteessa hallintototuomioistuimille. Se ei ole oikeusturvan mukainen työnjako eikä edusta myöskään aitoa tuottavuutta kansantalouden näkökulmasta mitattuna. Tähän ongelmaan on KHO:n presidentti Pekka Hallberg kiinnittänyt huomiota KHO:n vuosikertomuksessa vuodelta 2009. Tuottavuuden määrittelyn helppous ja mittaamisen vaikeus Tuottavuus on yksinkertainen määritellä mutta vaikeaa mitata käytännössä. Tuottavuus tarkoittaa tuotosten ja panosten välistä suhdetta tuotantofunktiossa. Tuottavuutta tarkastellaan koko kansantalouden tasolla siinä luodun arvon ja tuotantopanosten välisenä suhteena tai sitten yksittäisen toimialojen, alueiden, yritysten tai tuotantoyksiköiden tasolla. Monet tuottavuuskeskustelun ja tuottavuuspolitiikkaa tuottavuutta parantavien julkisten vallan toimenpiteiden epäselvyydet koskevat, ettei ole selvennetty missä suhteessa tuottavuudesta kulloinkin puhutaan. Oikeusturvan tuottavuuskysymysten osalta on heti tärkeää havaita, että tuottavuus on nimenomaan tuotantofunktion ominaisuus. Tällöin täytyy katsoa tuotantoketjua kokonaisuudessaan eikä riitä vain sen yksittäisen osan tarkastelu. Yhden viranomaisen tuottavuuden optimointi saattaa johtaa erilaisten tulppien syntymiseen viranomaisketjussa seuraavaan asiaa käsittelevään portaaseen. Kansantalouden tasolla tuottavuus näkyy usein kokonaistuottavuutena eli jäännöseränä, joka selittää bruttokansantuotteen kasvua sen jälkeen kun työpanoksen lisäyksen ja pääoman lisäyksen vaikutus on jo otettu huomioon. Kansantalouden kokonaistuottavuutta ja sen kasvua lähestytään usein taloustieteen Nobelin palkinnon saaneen Robert Solowin kasvumallin pohjalta kehitetyn kasvutilinpidon kautta Yksinkertaisimmillaan kasvutilinpidon mukainen tuotantofunktio on muotoa Y = AF(K, L). missä K = pääoma(kapital), L = työvoima (labour), A = 'teknologia-kerroin' Teknologiakerroin A pitää sisällään runsaasti sosiaalista pääomaa johon kuuluvat hyvä hallinto ja toimiva oikeusjärjestys. Hyvä hallinto ja toimiva oikeusjärjestys ovatkin eräs erityinen sosiaalisen pääoman muoto. Taloustieteilijälle teknologia ei ole vain teknisiä innovaatioita ja laitteita vaan kaikkea osaamista, jonka avulla tuotantopanokset voidaan tehokkaasti muuttaa tuotoksiksi. Oikeusvaltion ja hyvän hallinnon näkökulmasta asioita tarkasteltaessa on hyvä edelleen havaita, että perustuotannontekijöiden saatavuus ja hinta riippuvat niin ikään osin sääntelystä ja oikeusjärjestyksestä, joten oikeusjärjestys ja hyvä hallinto tai niiden puutteet voivat vaikuttaa kasvutilinpidon yhtälön useampiin muuttujiin. Yhteiskunnan instituutioilla ja niiden osana oikeuslaitoksella ja hyvällä hallinnolla on vaikutuksia talouskasvuun. Tämä tulee selkeästi esille tarkasteltaessa esimerkiksi Maailmanpankin Doing Business Indicators indikaattoreiden ja talouskasvun välisiä pitkän aikavälin korrelaatiota. Yritysten hallinnollisen taakan keveydellä ja viranomaistoiminnan ennustettavuudella on myönteinen vaikutus moniin talouskasvun kan-
nalta keskeisiin tekijöihin. Vastaavia analyysejä saadaan myös OECD:n talouskasvua eritelleistä Going for Growth julkaisuista ja niiden taustalla olevasta indikaattoritietokannasta. OECD:n Going for Growth julkaisusarjan ja tietokannan hyödykemarkkinoita koskevat indikaattorit koskevat erityisesti yritysten hallinnollista taakkaa ja toimivan kilpailun edellytyksiä. Molemmat ovat seikkoja, jotka liittyvät läheisesti hyvään hallintoon ja hallintotuomioistuinten tehtäväkenttään. Kilpailu, erityisesti markkinoille tulon uhka ja hallinnollisen taakan pienuus osaltaan tukevat tai kannustavat yrityksiä tehokkaampien tuotantoteknologioiden ja toimintatapojen käyttöönottoon. Kansainvälisissä vertailuissa on havaittu, että yhteiskunnan instituutioilla ja niiden osana oikeusjärjestyksellä ja hyvällä hallinnolla on raaka-aineiden saatavuutta tai vastaavia seikkoja enemmän merkitystä bruttokansantuotteen kasvun lähteenä. Instituutiot vaikuttavat etenkin kokonaistuottavuuden kasvun edellytyksiin luomalla puitteet ja mahdollisuudet tuottavuuden kehittämiseen. Näinkin korkean yleisyysasteen pohdinnat ovat hyödyllisiä siksi, että ne tuovat esille hyvän hallinnon ja oikeusturvan merkityksen koko suomaisen yhteiskunnan ja talouden menestykselle. Hyvä hallinto ja toimiva oikeusjärjestys ja oikeusturva ovat kansakuntamme vaurauden välttämättömiä edellytyksiä. Tuomioistuinlaitoksen on tarpeen tuoda osaltaan esille toiminnan laajempaa yhteiskunnallista merkitystä. Se on tärkeää suomalaisen yhteiskunnan vahvuuksien pitämiseksi kirkkaana mielessä samoin kuin yhteiskunnan voimavarojen kohdentamista koskevien viisaiden päätösten tekemiseksi. Hyvä institutionaalinen perusta on pääoma, jonka kunnosta täytyy pitää huolta. Solowin teknologiamuuttujan tarkempi analysointi ja erittely ovat kasvutilinpitoa menetelmällisenä kehikkonaan käyttävien tutkimusten arkipäivää. Kasvutilinpidosta ei käytännössä päästä yhteiskuntapolitiikan ja johtamisen kannalta riittävän eriteltyyn ja analyyttiseen tietoon seikoista, joihin tulisi esimerkiksi talouskasvun edistämiseksi vaikuttaa. Olennaisempaa onkin tarkastella yksityiskohtaisempia empiirisiä aineistoja toimialan ja yritysten tasoilla siitä, mitkä tekijät auttavat ottamaan käyttöön tuottavuutta parantavia tekniikoita ja toimintatapoja. Myös oikeusturvalla ja sen toimivuudella on oma roolinsa tässä. Yritysten hallinnollinen taakka on tässä suhteessa yksi vaikuttava tekijä ja vielä vaikuttavampi on kilpailun toimivuus ja reilut kilpailuolosuhteet. Olemme siis hallintotuomioistuinten toiminnan keskeisellä alueella. Mietittäessä oikeusturvan antamisen tuottavuutta on tärkeää pitää mielessä se KHO:n vuonna 2009 valmistuneessa pyramiditutkimuksessakin keskeisenä esille tuotu seikka, että oikeusturvaa annetaan usein pitkässä toimintaketjussa, jossa on hallintoviranomainen, ensimmäisen asteen oikeusturvaa antava muutoksenhakutuomioistuin tai muu muutoksenhakuelin sekä korkein hallinto-oikeus. 5 Tuottavuutta tulee tässä oikeusturvan prosessissa tarkastella koko oikeusturvaketjun osalta. Tämä on myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tulkinta ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksista. Oikeusturvaketjun kattava tuottavuuden mittaamisen vaatimus tarkoittaa sitä, että asian käsittelyaikaa ja sen kustannuksia olisi seurattava koko sen käsittelyn läpi. Hallintotuomioistuinten asioiden osalta tässä onkin sitten huomattavia vaikeuksia tietoperustan suhteen. Tuottavuuden kannalta on kuitenkin ensiarvoisen tärkeää, että oikeusturva saadaan mahdollisimman laajasti annettua asian käsittelyn mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. ja että sitä kautta myös muutoksenhakutarve ja muutoksenhaku vähenevät. 5 Oikeusturvan todellisuus. Pyramiditutkimus hallintolainkäytön vaikuttavuudesta, KHO:n tutkimusjulkaisuja 1/2009.
Hallinnollista taakkaa eli lainsäädännön ja viranomaismenettelyiden yrityksille ja kansalaisille aiheuttamia kustannuksia voidaan mitata viranomaisvaatimusten hoitamiseen keskimäärin tarvittavan ajan laskennallisella hinnalla eli standardikustannusmenetelmällä. Suomi ei pohjoismaana ole hallinnollisen taakan kärkimaita ja monet asiat on meillä järjestetty tässä suhteessa hyvin. Maailmanpankin Doing Business tietokannasta, jossa mitataan tyypillisten PK-yritysten toimintoihin liittyvää hallinnollista taakkaa, ilmenee kuitenkin, ettei Suomi ole kaikilla osa-alueilla maailman kärjessä. Esimerkiksi yrityksen verotusasioiden ja nimenomaan lakisääteisten vakuutusten hoitaminen vie enemmän aikaa kuin esimerkiksi Tanskassa. 6 Suomessa yritysten hallinnollisen taakan mittaamisen lähdettiin vasta Eurooppa-neuvoston hyväksymän Euroopan unionin hallinnollisen taakan vähentämisohjelman tuloksena. Kansalaisille kohdistuvaa hallinnollista taakkaa ei meillä tosin ei juuri muuallakaan - systemaattisesti seurata. Yritysten ja kansalaisten hallinnollisen taakan kehityksen seuraaminen on tärkeää myös julkisen sektorin tuottavuustyöhön liittyvien virheiden välttämiseksi. Vaaranahan on, että hallintoviranomaisten tuottavuutta kehitetään siirtämällä asioita asiakkaiden itsensä itsepalveluun joka voi olla monissa asioissa hyväkin ratkaisu tai esimerkiksi hallintotuomioistuimiin. Itsepalvelut sinänsä hyvin tietotekniikan avulla toteutettuina ovat hallinnollisen taakan ja palvelun laadun kannalta parempia kuin perinteiset byrokratian toimintamuodot. Tuottavuuden ohella on tärkeää mitata vaikuttavuutta. Vaikuttavuus tarkoittaa miten oikeus oikeusturvaan on toteutunut kokonaisuudessaan yhteiskunnassa. Oikeusturva julkishyödykkeenä ja yksilöllisenä suoritteena Pohdittaessa oikeusturvan mittaamiseen ja sen tietoperustaan liittyviä kysymyksiä on tarpeen eritellä tarkemmin mitä oikeusturvalla tarkoitetaan ja millainen hyödyke oikeusturva oikeastaan on. KHO:n edellä mainittu pyramiditutkimus osaltaan tuo näkökulmaa asiaan. Oikeusturva on kaikille jakamattomasti kuuluva julkis- ja kollektiivihyödyke ja toisaalta yksittäisen prosessin tuote, suorite. Oikeusturvan seurannassa ja mittaamisessa on sen vuoksi tarpeen arvioida molempia ulottuvuuksia ja huolehtia niiden tietoperustasta. Kun oikeusturvaa arvioidaan julkishyödykkeenä, on arvioinnissa kyse oikeuden hyvään hallintoon ja oikeuden oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin vaikuttavuuden tarkastelusta. Yhteiskunnallisen vaikuttavuuden mittaamisessa otetaan huomioon toiminnan yhteiskunnan tavoitteiden kannalta tärkeitä hyötyjä, mutta myös kustannuksia ja haittoja muille ja positiivisia ja negatiivisia ulkoisvaikutuksia, joiden käsittelyyn tarvitaan kustannus-hyöty-tarkastelua. Julkishyödykkeitä ei usein tuoteta markkinaehtoisesti, koska kustannukset koituvat niiden tuottajalle, mutta hyödyt leviävät laajemmalle ja hyödykkeestä etua saavilla ei ole riittäviä kannustimia osallistua vapaaehtoisesti hyödykkeen tuottamisen rahoittamiseen. Yhteiskunnallinen tuottavuus nousee tällöin korkeammaksi kuin tuottajakohtaisten hyötyjen perusteella mitattu tuottavuus. Silloin kun tuottavuus- 6 Ks. tästä tarkemmin Tuomas Pöysti: Information Government in Practise in ICT, Legal Issues, Scandinavian Studies in Law, Vol. 56 (2010).
mittareihin ei saada mukaan näitä hyötyjä, tällaisten palveluiden kokonaishyödyt tulevat aliarvioiduiksi. Tällainen yhteiskunnallinen tuottavuus on tarpeen ottaa huomioon palveluiden mitoittamisessa. 7 Yksittäisessä prosessissa tuotettavana suoritteena oikeuden oikeusturvaan toteuttamista voidaan mitata tuottavuuden ja taloudellisuuden sekä niistä kokonaisuutena muodostuvan toiminnallisen tehokkuuden kriteereillä. Oikeuden oikeusturvaan toteuttamista mitataan myös läpivirtausajan eli prosessin kokonaiskeston perusteella. Tämä on myös perustuslain 21 :n ja ihmisoikeussopimuksen asettama kriteeri oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille. Ennakollinen, ajantasainen ja jälkikäteinen oikeusturva Hallintotuomioistuinten näkökulmasta oikeussuojaa ja sen saatavuutta arvioitaessa toinen tärkeä erittely on oikeusturvan jakaminen ennakolliseen (proaktiiviseen) oikeussuojaan, hyvän hallinnon tosiasialliseen toteutumiseen hallinto-asiaa käsiteltäessä ja jälkikäteisen oikeussuojan saatavuuteen ja toimivuuden mahdollisimman hyvään tilaan. Ennakollista oikeusturvaa voidaan arvioida paremman sääntelyn periaatteiden toteutumisella Ennakollinen oikeussuoja tarkoittaa pitkälti hyvää lainsäädäntöä ja oikeussuojan näkökohtien ottamista siinä huomioon. Suomessa laadittiin vuonna 2006 laajassa yhteistyössä paremman sääntelyn toimintaohjelma, joka sisältää paremman sääntelyn periaatteet. Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelmassa sitouduttiin paremman sääntelyn toimintaohjelman toteuttamiseen. Oikeussuojan mittaamisen kannalta olisi tarpeellista arvioida järjestelmällisesti paremman sääntelyn periaatteiden toteutumista niin etukäteen kuin jälkikäteen ja myös systemaattisina kokonaisuuksina. Valtiontalouden tarkastusvirasto arvioi useita yksittäisiä säädöksiä, mm. mielenterveyslakia, koskeneiden tuloksellisuustarkastusten perusteella kokoavasti paremman sääntelyn periaatteiden toteutumista julkisissa hyvinvointipalveluissa, ks. K 15/2009 vp. Tarkastusvirasto suositteli, että paremman sääntelyn periaatteiden toteutumista arvioitaisiin järjestelmällisemmin sääntelyaloittain kokonaisuutena. Nyt meiltä jokseenkin puuttuu oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen kriminologiaan ja osin kuluttajakysymyksiin painottuvan tutkimusohjelman ulkopuolelta tällainen laaja-alainen sääntelyn ja sääntelyympäristön toimivuuden ja vaikuttavuuden arviointi. Arvioinnissa on otettava huomioon myös se, kuinka lainsäädäntö onnistuu jo etukäteen oikeussuojan antamisessa eli ennakoitavien oikeudellisten pelisääntöjen asettamisessa ja oikeudenloukkausten torjumisessa. Jälkikäteisen arvioinnin puutteiden lisäksi lainsäädännön säätämisvaiheen vaikutusarviointi on pahasti puutteellista. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen vaikutusarviointia hallituksen esityksissä koskevan vuoden 2010 seurantatutkimuksen tulosten mukaan esimerkiksi kansalaisvaikutusten arviointi on kovin vähäistä. Hallituksen esityksen laadintaohjeiden ja vaikutusarviointiohjeiden vaatimukset eivät toteudu tai sitten vaihtoehtoisesti on tehtävä johtopäätös, ettei lainsäädäntö kosketa juurikaan kansalaisia. 7 Kappale on lainaus Heikki A. Loikkasen ja Henna Nivalaisen kirjoittamasta raportista Suomen kuntatalouden kehitys, miten tähän on tultu, Kuntien takauskeskukselle tehty raportti 18.6.2010, saatavilla kuntien takauskeskuksen verkkosivuilta.
Valtiontalouden tarkastusvirasto on tehnyt vuonna 2010 tuloksellisuustarkastuksen säädösehdotusten taloudellisten vaikutusten, erityisesti valtiontaloudellisten vaikutusten arvioinnista. Tarkastuksen perusteella tarkastusvirasto suosittelee myös yleispiirteisempää tapaa kirjoittaa hallitusohjelma: nyt tavoitteet ja keinot lukitaan jo hallitusohjelmassa kovin usein kovin yksityiskohtaisesti, mikä ei ole omiaan helpottamaan mahdollisimman toimivien politiikkatoimien hakemista poliittisesti asetetun yhteiskunnallisen päämäärän saavuttamiseksi. Kun keinot on pitkälti linjattu, ei säädösvalmistelijoilla juurikaan ole motivaatiota tehdä vaikutusarviointia ja lisäksi vaikutusarvioinnin tavoitteet mahdollistaa mahdollisimman hyvin toimien vaihtoehtoisten sääntelykeinojen käyttö ei voi tällöin toteutua. Lainsäädännön sektoroituminen ministeriöittäin ja jopa ministeriöiden osastoittain heikentää säädösvalmistelun laatua. Tämän vuoksi tarkastusvirasto on esittänyt säädösvalmistelun konserniohjausta tai oikeudellisemmalla kielellä valtioneuvoston yhteistä lainsäädäntöpolitiikkaa, jossa lainsäädäntö on valtioneuvoston yhteinen asia. Lainsäädäntöpolitiikka tarkoittaa yhteisiä ja yhtenäisiä periaatteita siitä, mitkä ovat keskeiset sääntelyn periaatteet ja miten lainsäädäntöä käytetään yhteiskunnallisen ohjauksen ja sääntelyn välineinä. Lainsäädäntöpolitiikan toteutumista voidaan edistää arvioimalla nimenomaan paremman sääntelyn periaatteiden toteutumista. Hyvän hallinnon toteutuminen hallinnossa Toinen tärkeä mittaamisen ala on hyvän hallinnon toteutuminen hallinnossa. Sen tulisi olla selkeä osa hallinnon tulostavoitteiden asettamista ja tuloksellisuusraportointia. Varsinkin päätösten oikeellisuus ja yhdenvertaisuuden toteutuminen ovat tärkeitä oikeudellisia laatukriteerejä. Verohallinnossa asetetaan systemaattisesti tulostavoitteet päätösten oikeellisuudelle ja pysyvyydelle muutoksenhaussa ja näistä tuloksista myös raportoidaan tuloksellisuusraportoinnissa. Olisikin tärkeää, että päätösten oikeudellinen laatu asetetaan järjestelmällisesti tulosohjauksen kohteeksi ja sen toteutumista arvioidaan ja siitä raportoidaan järjestelmällisesti hallinnon tuloksellisuusraportoinnissa. Hyvän hallinnon turvaamisen ja oikeussuojan painopisteen on tarpeen päätöksentekoprosessissa olla jo ensimmäisessä vaiheessa eli hallintopäätöksissä itsessään. Suomessa muutoksenhakuherkkyys hallintoviranomaisten päätöksistä on Euroopan neuvoston piirissä tehtyjen vertailujen perusteella varsin alhainen. Hallinnon oikeussuojaprosessien tuottavuuden kannalta on tärkeää huolehtia tilanteen säilymisestä tällaisena niin, että suomalaiseen hallintoon luotetaan ja sen toiminta on laadukasta. Valtiontalouden tarkastusviraston eduskuntakertomuksessa K 20/2010 on tuotu esille signaaleja siitä, että hyvän hallinnon periaatteiden toteutumisen turvaaminen vaatii jatkossa myös toimenpiteitä ja asiaan sijoittamista. On havaittavissa signaaleja siitä, että hyvään hallintoon kohdistuu jonkin verran rapautumista. Hallinto-oikeusprosessin käsittelyajat ja tuloksellisuus Tärkeää on myös mitata hallinto-oikeusprosessissa oikeusturvan saatavuutta ja sen tehokkuutta sekä koota siltä pohjalta arvio oikeuden oikeusturvaan ja oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin vaikuttavuudesta. VTV totesi vuonna 2008 hallinto-oikeuksien toimintaa koskevassa tuloksellisuustarkastuskertomuksessa (Valtiontalouden tarkastusvirasto 168/2008) seuraavaa: Toiminnallisen tuloksellisuuden ja käsittelyaikojen hallinto-oikeuskohtaisia eroja selittävät osaltaan niiden erilainen juttu- ja henkilöstörakenne. Näiden tosiasiallista
vaikutusta ei kuitenkaan ole tutkittu, eikä tällaista tietoa ole tulosohjauksessa ollut käytettävissä resursseja hallinto-oikeuksille jaettaessa. Oikeusministeriössä on korostettu kunkin hallinto-oikeuden tilanteen vertailemista sen edellisten vuosien tilanteeseen sen sijaan, että vertailtaisiin eri hallinto-oikeuksia. Tarkastusvirasto korostaa, että pelkästään tällaisen vertailun tuloksena ei synny sellaista tietoa, jolla pystyttäisiin saamaan selville, kaventamaan tai poistamaan olemassa olevia eroja hallintooikeuksien välillä. Tarkastusvirasto katsoo, että oikeusministeriön hallinnonalalle ja hallinnonalan sisällä tulisi ohjata riittävästi voimavaroja sellaisen tutkimustiedon tuottamiseksi, jota tarvitaan muun ohella resurssien jakoa koskevan päätöksenteon pohjaksi, jotta kansalaisten tasavertaiseen kohteluun ja oikeusturvan saavutettavuuteen liittyviä eroja voitaisiin vähentää tai poistaa eri hallinto-oikeuksien ja eri asiaryhmien välillä. Hallinto-oikeuksien tulosohjauksessa käytössä oleva tuottavuusluku eli ratkaisut / henkilötyövuodet -suhdeluku ei ota huomioon eroja eri asiaryhmien ja ratkaisujen välillä, mikä johtuu osin siitä, että eri asioille ei ole laadittu niiden laadun mukaisia painokertoimia. Hallinto-oikeuksissa käsiteltävien asioiden kirjo on kuitenkin laaja, jolloin yksittäisen asian ratkaisemisen edellyttämä työmäärä ja vaativuustaso ovat hyvin erilaisia. Keskimääräistä käsittelyaikaa kuvaavaan lukuun puolestaan vaikuttavat huomattavasti niin sanotuissa massajutuissa annettavat päätökset. Keskimääräinen käsittelyaika ei siten kuvaa kovin realistisesti sitä, miten kauan asioiden käsittely kestää ja miten kauan muutoksenhakijan on odotettava päätöstä asiassaan. Myös perustuslaissa ja kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa tarkoitetun oikeuden oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin turvaamiseksi olisi tärkeää kehittää tietojärjestelmiä ja toimintaa kuvaavia mittareita asian käsittelyn kokonaiskestoaikojen tarkastelemiskesi tuomioistuinten asterajat ylittävällä tavalla. Jutturakenne ja sen muutos ovat hallintooikeudessa käsittelyä odottavien asioiden määrän ohella tärkeitä muuttujia, jotka kuvaavat käsittelyn joutuisuutta sekä sen ja oikeudenmukaiseen oikeusturvan toteutumiseen kohdistuvia riskejä. Jutturakenteella ja juttujen vaikeusasteella on myös olennainen merkitys hallinto-oikeuden ja koko hallinto-oikeusprosessin tuottavuuden ja taloudellisuuden tarkastelulle. Tarkastusvirasto katsoo, että oikeusministeriössä olisi huolehdittava suunnittelu- ja kehittämistyön aloittamisesta mittaamisjärjestelmien ja mittareiden kehittämiseksi hallinto-oikeuksien toiminnan tuloksellisuuden ja tehokkuuden sekä toiminnan laadun arvioinnin perustaksi. Tällöin olisi kehitettävä tunnuslukuja, joissa otetaan huomioon myös jutturakenne ja juttujen vaikeusasteen erot. Tämä edellyttää tunnuslukujen kehittämisen ohella tietojärjestelmien edelleen kehittämistä. Vuoden 2008 tarkastuskertomuksen huomiot ovat edelleen ajankohtaisia. Tarkastuskertomuksessa suositeltu kehittämistyö on alkanut oikeusministeriössä. Vuonna 2010 oikeusministeriössä on valmistunut hallintotuomioistuinten mittaristotyöryhmän muistio (OMML 13/2010) ja työryhmämuistio hallintotuomioistuinten asiainhallinnan kehittämisestä (OMML 30/2010). Oikeusministeriön muistioissa on otettu huomioon monia tarkastusviraston esittämiä näkökohtia. Esimerkiksi kumulatiivinen käsittelyaika on tarpeen saada käyttöön, samoin kiireellisyysluokitustieto ja vaativuus. Tuottavuuden ja taloudellisuuden mittaamiseksi ja laatutyön tukemiseksi on tarpeen yhdistää asianhallintajärjestelmistä saatava tieto myös tietoon kustannuksista. Näin saadaan myös yleisessä tuottavuustutkimuksessa kaivattua toimialoittaista aineistoa. Oikeusministeriö on asettanut mittaristotyöryhmän kehittämään edelleen hallintotuomioistuinten tuloksellisuuden mittaristoa.
Tarkastusvirasto korostaa, että myös tuottavuuden kannalta prosessin kokonaiskesto on tärkeä seikka. Ei ole mielekästä kiirehtiä yhdessä instanssissa ja aiheuttaa ruuhkaa toiseen vaiheeseen. Tämä hallintotuomioistuimissa yleensä viranomaisrajat ja hallinnonalarajat ylittävä luonne on otettava huomioon myös tuottavuustoimissa ja kohdennettaessa voimavaroja. Oikeudellisen informaation määrä, laatu ja saatavuus ovat oikeusvaltion ja oikeusturvan mittareita Marraskuussa on oikeusministeriön asettaman hallintolainkäytön taso työryhmän mietintö hallinto-oikeuksien tehtäväjaosta valmistunut (OMML 78/2010). Työryhmä kiinnittää lyhyesti huomiota erittäin tärkeään asiaan oikeusturvan seurattavuudessa nimittäin oikeudellisen informaation saatavuuteen. Olisi nykyistä paremmin ja kattavammin saatava hallinto-oikeuksien ja myös korkeimman hallinto-oikeuksien ratkaisuaineistoa julkiseksi. Tämä lyhyesti esitetty huomio on tärkeä ja sen tulisi saada riittävä asema jatkokehittämisessä. Myös taloudellisen tehokkuuden ja kansantalouden kannalta on tärkeää, että oikeudellinen informaatio on laajalti ja helposti saavutettavissa ja saatavilla ja että informaatio on myös ymmärrettävää. Hallinto-oikeuksien ratkaisut useilla oikeudenaloilla esimerkiksi vero-oikeudessa kuvaavat yhteiskunnan tosiasiallista oikeustilaa. Nyt tämän informaation saatavuuden epätasaisuus on jopa yhdenvertaisuuden kannalta pulmallista kun esimerkiksi verohallinto saa koko oikeuskäytännön viran puolesta kun taas veronmaksajilla ei ole samoja informationaalisia edellytyksiä saada tietoa oikeuskäytännöstä. Oikeudellisen informaation ja tiedon saavutettavuus, saatavuus ja laatu ovat yleisemminkin tärkeitä oikeusturvan ja oikeusvaltion toimivuuden kriteerejä. Lopuksi Hyvät kuulijat, Vakavissakin taloudellisissa oloissa ja nimenomaan juuri silloin riittävän laaja käsitys oikeusturvan toteutumisesta ja tilasta sekä tuomioistuinten vaikutuksesta siihen on erittäin tärkeää. Kyse on koko yhteiskuntamme selkärangasta. Erityisesti olisi tarpeen parantaa käsitystämme paremman sääntelyn periaatteiden tosiasiallisesta toteutumisesta ja ymmärrettävä tuottavuus oikealla tavalla. Kansalaisten ja yritysten hallinnollisen taakan seuranta ja vähentäminen ovat tärkeitä näkökohtia.