Lausunto luonnoksesta hallituksen esityksestä laiksi uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta annetun lain muuttamiseksi

Transkriptio

1 LAUSUNTO 1(6) Jukka Leskelä Työ- ja elinkeinoministeriö Viite: Lausuntopyyntö TEM2481/ /2014 Lausunto luonnoksesta hallituksen esityksestä laiksi uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta annetun lain muuttamiseksi Yhteenveto Energiateollisuus ry (ET) kiittää mahdollisuudesta antaa lausunto asiasta ja esittää kantanaan seuraavaa. Tavoitteenamme on metsähakkeen kilpailukyvyn lisääminen siten, että se ei jatkossa tarvitsisi tukia. Nähdäksemme kaikki ponnistelut tulisi tehdä sen edistämiseksi. Parhaita toimia ovat vakaan näkymän luominen puun hankintaan ja logistiikkaan, kilpailun lisääminen metsäenergiamarkkinoilla, päästöohjauksen vahvistaminen energiapolitiikassa ja kaikki toimet, jotka kannustavat metsänomistajia tekemään puukauppaa. Nyt lausuttavana oleva esitys vie vastakkaiseen suuntaan ja se tulisi jättää esittämättä eduskunnalle. ET pitää lausunnolla olevaa lain muutosesitystä sekä tarpeettomana että monin tavoin haitallisena. Lakimuutos aiheuttaisi mittavaa epävarmuutta niin energiapuumarkkinoille kuin koko puunhankintaan. Metsähaketta käyttävät jäsenyrityksemme ovat arvioineet, että rajaus vähentäisi merkittävästi metsähakkeen käyttöä sähköntuotannossa ja vaarantaisi Suomen tavoitteiden saavuttamisen. Epävarmuus puun hyväksyttävyydestä energialähteenä heikentäisi myös alan investointiedellytyksiä. Lakiesityksellä pyritään varautumaan uhkaan, joka ei nähdäksemme ole kovin realistinen ja jolle ei ole esitetty kunnollisia perusteluja. Kaikki tähän asti näkemämme analyysit puun riittävyydestä ja tukien vaikutuksesta markkinoihin osoittavat, että puuta riittää niin ainespuuksi kuin energiapuuksi eikä metsähakkeen tukitason palauttaminen vuoden 2012 tasolle ole uhka myöskään ainespuun hinnan kohoamiselle. Esitetty lakimuutos olisi vaikutukseltaan varsin lyhytkestoinen suojaamaan metsäteollisuuden puunhankintaa, ehtien vaikuttaa vain muutaman vuoden. Sen sijaan metsäenergiamarkkinoiden osalta haitalliset vaikutukset ovat jo alkaneet ja voivat olla hyvin pitkävaikutteiset Metsäenergiamarkkinoiden epävarmuuden kasvattaminen olisi mielestämme huono päätös. Lakimuutoksen myötä metsäenergiamarkkinoilla olisi jatkossa kahden tukitason rankahaketta. Jopa samalta hakkuulta korjattaisiin kahden tukitason rankahaketta. Olisi luotava uusi metsäenergian seurantajärjestelmä, joka toisi suuria ja hankalia toimintatapamuutoksia energiapuun hankintaketjuun, sekä mittavasti byrokratiaa, mikä aiheuttaisi huomattavia lisäkustannuksia vähentäen hak- Energiateollisuus ry Fredrikinkatu B, Helsinki PL 100, Helsinki Puhelin: (09) , faksi: (09)

2 2(6) keen energiakäyttöä. Tämä voisi rajoittaa metsäenergian hankinnan vain suurten toimijoiden käsiin. Esitys olisi myös hyväksytettävä EU:n komission valtiontukitarkastuksessa. Notifikaatio sisältää merkittäviä riskejä niin hyväksyttävän olevan Kemera-tuen kuin koko metsähakkeen tukiohjelman osalta. Tällaisia riskejä ei tule tietoisesti ottaa. Emme siis käytettävissä olevan tiedon perusteella näe tarpeelliseksi ottaa käyttöön esitettyä lakimuutosta. Esitämme, että lakiesityksen kanssa ei edettäisi ennen seuraavien asioiden selvittämistä: - tuen vaikutukset ainespuun saatavuuteen tai hintaan eli mihin koko lakiesitys perustuu - tuotantotuen jakamisen kahteen tasoon ja siihen liittyvien menettelyjen vaikutusarviot mm. puumarkkinoihin yleisesti ja erityisesti energiapuumarkkinoihin ja niiden keskittymiseen - lakiesityksen vaikutuksiin energiapuun käyttöön sekä - lakiesityksen käytännön toteutusratkaisuihin ja niiden vaikutuksiin metsäenergian hankinnassa ja todentamisessa. Edellä mainitut arviot puuttuvat lain valmistelusta. Tämän rinnalla on nähdäksemme tarpeen kehittää jo olemassa olevaa tukien ja ainespuun hinnan seurantamenettelyä nopeammaksi ja alueelliset tilanteet paremmin huomioiviksi, jotta mahdollisiin haitallisiin tukivaikutuksiin voidaan tarvittaessa reagoida. Energiateollisuuden lähtökohdat ja tavoitteet ET on sitoutunut kehittämään hiilineutraalia energiajärjestelmää. Yhtenä keskeisenä elementtinä on metsäenergian käytön merkittävä kasvattaminen. Siihen on Suomessa erinomaiset edellytykset johtuen mittavista raaka-ainevaroista. Metsäenergian käytön kasvattaminen on myös parlamentaarisen energia- ja ilmastokomitean mietinnössä todettu ensiarvoiseksi uusiutuvaksi energialähteeksi Suomessa. Jäsenyrityksemme ovat tehneet mittavia investointeja metsäenergian käytön lisäämiseksi ja investointeja on tällä hetkellä suunnittelupöydillä isoihin metsäenergiaa hyödyntäviin yhteistuotantovoimalaitoksiin noin 2 miljardin euron edestä. Tavoittelemme energiajärjestelmää, joka ei perustu tukiin, vaan kilpailukykyyn. Arviomme mukaan metsäenergia ei tule tarvitsemaan tukia, mikäli kaksi keskeistä reunaehtoa toteutuvat: - ilmasto-ohjaus on markkinaehtoista ja riittävän voimakasta (päästöt hinnoitellaan markkinamekanismin eli päästökaupan kautta) - metsäenergian tarjonnan kannalta välttämättömät hankinta- ja toimitusketjut toimivat ja niissä vallitsee kilpailu, joka tuo tehokkuutta ja pitää kustannukset kurissa. Ilmasto-ohjauksen arvioidaan voimistuvan erityisesti 2020-luvulle siirryttäessä. Metsäenergian hankinta- ja toimitusketjuja puolestaan vielä rakennetaan ja niiden kehitys on tähän saakka ollut suotuisa. Kehitys on kuitenkin erittäin herkässä vaiheessa johtuen mm. kotimaisten polttoaineiden kilpailukyvyn heikkenemisestä tuontipolttoaineisiin nähden ja monista puukaupan toimivuuteen ja metsäyrittäjyyteen liittyvistä riskeistä.

3 3(6) Nähdäksemme metsähakkeen tuotantotukijärjestelmä on ollut tähän asti hyvin toimiva ja tarpeellinen, kun tavoitteena on ollut moninkertaistaa metsähakkeen käyttö. Sen periaate on oikea, koska tukea maksetaan sitä vähemmän, mitä enemmän metsäenergia saa kilpailukykyä päästökaupasta ja tuki loppuu itsestään, kun päästöoikeuksien hintataso nousee riittävän korkealle. Hallituksen päätös turpeen veron alentamiseksi, jolloin metsähakkeen tuki samalla nousee, on erittäin tervetullut parantamaan kotimaisten polttoaineiden kilpailukykyä ja tuomaan metsäenergiamarkkinoille varmuutta siitä, että valtiovalta on tosissaan energiatavoitteittensa kanssa. Lakimuutos vähentäisi välittömästi metsäenergian käyttöä ja heikentäisi oleellisesti edellytyksiä lisätä käyttöä pidemmällä aikavälillä Lausuttavana oleva lakimuutosesitys on monin tavoin ongelmallinen edellä esitettyjen tavoitteiden ja lähtökohtien kannalta. Jo muutoksen valmistelu on pysäyttänyt pitkäaikaisten metsäenergian hankintasopimusten teon. Mitkä tahansa muutokset tuotantotukilakiin tuovat merkittävää epävarmuutta markkinoille. Ne heikentävät metsäenergiaketjun toiminta- ja investointiedellytyksiä koneyrittäjistä energiayhtiöihin. Vaarana on, että toimijoita vetäytyy metsäenergian korjuusta. Jäsenyrityksillemme tekemämme kyselyn mukaan metsähakkeen käyttö vähenisi nykyisestä tasosta merkittävästi, kun tuotantotukilain muutos astuisi voimaan. Metsäenergian käyttö korvautuisi turpeella ja kivihiilellä. Se olisi täysin vastoin hallituksen esittämiä tavoitteita, kun turpeen veron alennusta esitettiin. Mikäli turpeen veron alennus ja metsähakkeen tuen korotus toteutuisivat ilman rajausta, metsähakkeen käyttö puolestaan kasvaisi merkittävästi. Metsähakkeen käytön väheneminen perustuu sekä alennettuun tukitasoon että ennen kaikkea siihen, että metsähakkeen toimitusketjuun syntyisi merkittäviä muutoksia ja lisäkustannuksia. Lakimuutos lisäisi myös epävarmuutta siitä, onko metsäenergian käyttö kaikilta osin enää jatkossa hyväksyttävää. Se vaikuttaisi yritystemme investointeihin, mikä puolestaan pitkällä tähtäimellä vaikeuttaa merkittävästi siirtymistä kohti hiilineutraalia sähkön ja kaukolämmön tuotantoa. Fossiilisten polttoaineiden käytön korvaaminen uusiutuvalla energialla edellyttää suuria investointeja, joiden toteutumiseen tarvitaan toimintaympäristön vakautta ja metsäenergian saannin ennustettavuutta sekä varmuutta käytön hyväksyttävyydestä. Esitys välittää toimijoille vahvan viestin siitä, että pienpuu ja muu rankapuu ovat jatkossa vähemmän suositeltavia energialähteitä. Metsähakkeen lisäyspotentiaali olisi kuitenkin ennen kaikkea pienpuussa. Metsissämme on mittavasti hakkuu- ja hoitorästejä, minkä vuoksi erikokoista energiapuuksi hyvin soveltuvaa pienpuuta on runsaasti tarjolla. Pelkillä hakkuutähteillä emme voi tavoitella metsähakkeen lisäystavoitteitamme. Esitys olisi myös askel siihen suuntaan, että Suomessa aletaan säännellä puumarkkinoita. Tästä on naapurimaastamme Ruotsista huonoja kokemuksia, jotka ovat lakiesityksen perusteluissakin hyvin kuvattu. Huoli tuen vaikutuksesta ainespuumarkkinoille vahvasti liioiteltua Lakiesitys perustuu siihen oletukseen, että metsähakkeen tukitason palauttaminen vuoden 2012 tasolle aiheuttaisi ongelmia ainespuun saatavuudessa tai että tukitaso voisi korottaa ainespuun hintaa. Lakiesityksessä ei kuitenkaan ole tälle väitteelle perusteluja eikä asiasta ole esitetty analyysiä myöskään lain valmistelun yhteydessä.

4 4(6) Lakiesityksen mukaan turpeen veron laskeminen 3,4 /MWh:iin nostaa samalla metsähakkeella tuotetun sähkön tukitasoa, mutta tällä ei arvioida olevan juurikaan vaikutuksia metsäteollisuuden puun raaka-aineen saatavuuteen tai hintaan. Turpeen verotason palauttaminen vuoden 2012 tasolle kuitenkin voisi tällaisia ongelmia lakiesityksen perustelujen mukaan tuottaa. Turpeen verotason lasku tasolle 1,9 /MWh parantaa sähköntuottajan maksukykyä metsähakkeesta enimmillään noin 1,5 /m 3 -k. Tällä ei nähdäksemme mitenkään voi olla merkittävää vaikutusta ainespuun hintaan. Kun tuotantotuki aikanaan käynnistettiin, kehitettiin seurantajärjestelmä juuri näitä markkinavaikutuksia varten. Tähän mennessä ei aiemmilla tai nykyisillä tukitasoilla ole havaittu minkäänlaisia vaikutuksia ainespuun hintaan. Sen sijaan kaikki viimeaikaiset arviot ovat osoittaneet, että metsästä riittää raaka-ainetta niin metsäteollisuudelle kuin erilaisiin energiatarpeisiinkin. Metsäteollisuus on tähän mennessä saanut kaiken tarvitsemansa ainespuun eivätkä tuet ole vaikuttaneet hintatasoon. Energiakäytössä on käytetty merkittävästi sellaista ainespuun mittaluokat täyttävää puuta, jolle ei ole ollut ainespuukäyttöä. Tämä on ollut nähdäksemme järkevää sekä energiataloudellisesti että kansantalouden kannalta. Monissa osissa Suomea energiakäyttö on ainoa merkittävä puun talouskäyttömuoto, mikä pitää siten yllä maanlaajuista metsänhoitoa ja metsätaloutta. On esitetty väitteitä siitä, että metsäteollisuuden investointien myötä kasvava ainespuun käyttö lisäisi näitä riskejä, mutta laskelmia ei ole lain valmistelun yhteydessä esitetty. Metsäteollisuus on arvioinut, että kotimaiset hakkuut kasvavat investointien myötä noin 10 miljoonaa kuutiometriä vuodessa. Nämä hakkuut toisivat hakkuutähteitä markkinoille 3-4 miljoonaa kuutiometriä, mikä osaltaan merkittävästi vähentäisi painetta käyttää näillä hankinta-alueilla selvästi kalliimpaa ainespuuta energialähteenä. Pidämme välttämättömänä, että epäilyille metsähakkeen tuen vaikutuksista ainespuun saatavuuteen tai hintaan esitetään läpinäkyvät perustelut ja laaditaan perusteelliset selvitykset ennen kuin tehdään muutoksia tuotantotukilakiin vaarantaen samalla metsähakkeen käytön suotuisa kehitys Suomessa. Haluamme tuoda esille myös sen, että nykyisellään metsäteollisuuden omat hankintayksiköt myyvät ylivoimaisesti eniten ainespuuta energiakäyttöön. Metsäteollisuus voi siten omilla toimillaan olennaisesti vaikuttaa ainespuun käyttöön. Tukien teoreettisetkin vaikutukset ainespuun hintaan voisivat olla vain alueellisia tai paikallisia. Lakimuutos tehtäisiin kuitenkin koko Suomea koskien. Mielestämme metsähakkeen energiakäytön lisäystä ei tule koko valtakunnan osalta asettaa vaaraan sen vuoksi, että puumarkkinat voisivat jollain alueella mahdollisesti tilapäisesti kiristyä metsäteollisuuden kasvavan kysynnän vuoksi. Lakiesitys toisi merkittäviä lisäkustannuksia ja byrokratiaa metsäenergiaketjuun ja voisi keskittää markkinoita Lakiesityksen mukaan tietyt kriteerit omaavilta metsäaloilta korjattu energiapuu olisi jaettava kahteen eri tukitasoon. Korkeamman jalostusasteen tuotantoon soveltuvat rungonosat saisivat puolet tuesta ja muut rungonosat ja muu hakkuutähde saisi täyden tuen sähköntuotannossa. Näin ollen samalta alalta korjattaisiin molempien tukitasojen rankahaketta. Tämä edellyttäisi koko puunhankintaketjun sopeutumista uusiin määrittelyihin. Koska kyseessä on valtiontuki, pidämme suurena riskinä, että seurannan byrokra-

5 5(6) tia lisääntyisi merkittävästi, koska myös väärinkäyttömahdollisuudet olisivat ilmeiset. Muutoksen vaikutukset on lakiesityksessä varsin vajavaisesti arvioitu. Esityksessä todetaan, että metsähakkeen käytön arvioidaan kokonaisuudessaan yhdistetyssä sähkön ja lämmön tuotannossa pysyvän kasvu-uralla. Jäsenyrityksillemme tekemämme kyselyn tulosten perusteella käyttö vähenisi huomattavasti niin erillisessä sähköntuotannossa kuin yhdistetyssä sähkön ja kaukolämmön tuotannossakin. Lakiesityksen perusteluista puuttuu kokonaan arvio siitä, miten lain toimeenpano vaikuttaisi - puumarkkinoihin ja metsäenergiamarkkinoihin, - koneyrittäjien toimintaan ja kustannuksiin sekä - seurantajärjestelmän ja siihen liittyvän todentamisjärjestelmän aiheuttamiin kustannuksiin. Oma arviomme on, että kahden tukitason metsähake johtaisi merkittäviin lisäkustannuksiin ja se voisi keskittää metsäenergiamarkkinoita entisestään. Tavoitteena tulee olla kilpailun lisääminen. Metsänomistajat ja koneyrittäjät ovat parhaita tahoja arvioimaan esityksen vaikutuksia puumarkkinoihin ja metsäenergiaketjun toimijoihin alkupäässä. Näiltä toimijoilta on syytä pyytää arviot ja ottaa ne huomioon lakia edelleen valmisteltaessa. Arviomme on, että vaikka lakimuutos koskisi vain osaa metsähakejakeista, käytännön muutostarpeet olisivat merkittävät koko metsähakekaupan osalta. Metsähakkeen toimittaja ei voi tietää, mihin käyttöön (lämmöntuotanto, sähköntuotanto) eri polttoaine-erät tuotannossa lopulta ohjautuvat. Vastaavasti sähköntuottajat joutuisivat mahdollisesti edellyttämään ja valvomaan kaiken metsähakkeen alkuperää, jotta tukitasojen oikeellisuus voidaan todentaa. Näin ollen on mahdollista, että joudutaan rakentamaan alkuperän todentamisketju hakkuukohteesta loppukäyttäjälle kaiken metsähakkeen osalta riippumatta hakkeen loppukäytöstä tai sen tukikelpoisuudesta tai tukitasoista. Olisi ensiarvoisen tärkeää, että ennen lakimuutoksesta päättämistä nämä käytännön muutostarpeet olisi pohdittu ja tiedossa sekä niiden vaikutukset arvioitu. Lakiesityksen notifikaatioprosessi sisältää merkittäviä riskejä Lakimuutos olisi hyväksytettävä EU:n valtiontukitarkastuksessa. Tämä aiheuttaa juuri nyt erityisiä riskejä. Komission valtiontukien suuntaviivat - eli komission tulkinta siitä, mikä on hyväksyttävää valtiontukea ovat uudistuneet ja astuneet voimaan alkaen. Komissio on erityisesti kertonut, että jo hyväksyttyjä valtiontukijärjestelmiä ei oteta uudelleen arvioitaviksi, mutta jos niihin tulee muutoksia, tukijärjestelmät arvioidaan uusien suuntaviivojen perusteella. Ymmärtääksemme ei ole takeita siitä, että nykyinen tukijärjestelmämme kaikilta osin täyttäisi uudet valtiontukitulkinnat. Vaikka näin olisikin, koko metsähakkeen tukijärjestelmän uudelleen notifiointi johtaisi pitkäkestoiseen ja lopputulokseltaan arvaamattomaan prosessiin, joka voisi lamauttaa metsäenergiamarkkinat ja investoinnit. Lisäksi notifikaatioprosessissa on parhaillaan nk. Kemera-tukijärjestelmä. Se sisältää pitkälti samankaltaisia metsäalamäärittelyjä kuin tuotantotukilain muuttamista koskeva lakimuutosesitys. Olisi merkittävä riski, että Kemera-tuki lainsäädännön hyväksyntä venyisi tämän lakiesityksen myötä pitkälle tulevaisuuteen. Se

6 6(6) puolestaan vaikuttaisi merkittävästi metsänhoidollisten toimenpiteiden toteuttamista. Tällä olisi vaikutusta niin metsätalouden toimijoihin kuin puun ja metsäenergian hankkijoihin. Nähdäksemme näin merkittäviä ja jo lakiesityksessäkin tunnustettuja notifikaatioriskejä ei ole perusteltua ottaa. Lakiesitys olisi vaikutukseltaan lyhytkestoinen Esitetty lakimuutos olisi arviomme mukaan melko lyhytkestoinen. Pidämme todennäköisenä, että 2020-luvulla päästöoikeuksien hintataso nousee tasolle, jolla metsähakkeen tukia ei enää maksettaisi. Nykyinen tukilainsäädäntökin on hyväksytetty vain ensi vuosikymmenen alkupuolelle. Lakimuutos ehtisi siis vaikuttaa vain muutaman vuoden siihen asiaan, johon se on tarkoitettu eli suojaamaan metsäteollisuuden puunhankintaa. Tällä ei siis ehdi olla kovin merkittävää vaikutusta metsäteollisuuden toimintaan. Sen sijaan metsäenergiamarkkinoihin lakimuutosehdotus on jo nyt alkanut vaikuttaa ja vaikutus voi olla hyvinkin pitkäkestoinen. Nähdäksemme lakimuutos on tästäkin syystä perusteeton. Voimaantulosäännöksessä ja perusteluissa pieni ristiriita Pienenä yksityiskohtana toteamme, että lain voimaantulosäännöksessä todetaan sähkön tuottajan velvollisuus sisällyttää kirjanpitoon metsähaketta koskevat tiedot voimaantuloa seuraavan kalenterivuoden alusta, jos sähkön tuotannossa käytetyn metsähakkeen raaka-aine on peräisin järeän puun hakkuukohteelta. Lain perusteluissa tämä kirjanpitovelvoite rajataan vain 25 mukaisiin tarkempiin tietoihin. 25 :ssä puolestaan viitataan korkeamman jalostusasteen tuotantoon soveltuviin rungonosiin. Nähdäksemme raportointi ei olisi tarpeen muun metsähakkeen, kuten latvusmassan tai kantomurskeen osalta, vaikka hake tulisikin järeän puun hakkuukohteilta. Tältä osin voimaantulosäännöstä tulisi tarkentaa, mikäli laki aiotaan kaikesta huolimatta ottaa käyttöön. Kunnioittavasti ENERGIATEOLLISUUS RY Juha Naukkarinen Toimitusjohtaja