Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta. Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta

Transkriptio

1 EUROOPAN PARLAMENTTI Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta TYÖASIAKIRJA 5 jäsenvaltioiden tiedustelupalvelujen ja EU:n tiedusteluelinten demokraattisesta valvonnasta Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta Esittelijä: Claude Moraes Sophie In't Veld (esittelijä) Cornelia Ernst (esittelijä) DT\ doc PE v02-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen

2 Tiedustelupalvelujen tehokkaan valvonnan merkitys ja haasteet Tiedustelupalvelujen toiminta demokraattisissa valtioissa edellyttää vahvoja valvonta- ja vastuumekanismeja. Tiedustelupalveluille on annettu erityisiä, yksityisyyteen puuttuvia valtuuksia ja valmiuksia, jotta ne voivat suojella valtiota, kansalaisia ja demokraattista järjestystä. Koska kyseiset valtuudet ovat laajoja, on kuitenkin olemassa vaara, että niitä käytetään yksilöiden turvallisuuden ja demokraattisen prosessin heikentämiseen. Näin ollen keskinäinen valvonta on välttämätöntä sen varmistamiseksi, että tiedustelupalvelut hoitavat velvollisuutensa perustuslain ja oikeusvaltioperiaatteen mukaisesti. Muilla aloilla keskinäinen valvonta hoidetaan säännöillä, tarkastuksilla ja demokraattisilla/julkisilla valvontamekanismeilla, joilla pyritään minimoimaan laittoman toiminnan ja vallan väärinkäytön mahdollisuus. Tiedustelupalveluille luonteenomainen salassapidon korkea taso jotta ne eivät vaaranna käynnissä olevia operaatioita, paljasta toimintatapojaan tai vaaranna agenttien henkeä estää kuitenkin täyden avoimuuden, julkisen valvonnan ja normaalit demokraattiset tai oikeudelliset tutkimukset. Tästä seuraava vastuuvelvollisuuden puute yhdessä tiedustelupalvelujen saamien erityisvaltuuksien kanssa sisältää huomattavan vallan väärinkäyttöön, laittomuuteen ja rankaisemattomuuden kulttuuriin liittyvän riskin, erityisesti kun otetaan huomioon houkutus käyttää annettuja erityisvaltuuksia muihin tarkoituksiin kuin kansallisen turvallisuuden suojeluun (esimerkiksi taloudelliseen/teolliseen tai diplomaattiseen vakoiluun tai poliittisiin tarkoituksiin). Nämä vaarat huomioon ottaen valtioilla on haasteenaan luoda erityisiä valvontamekanismeja, joilla tiedustelupalvelut saadaan vastaamaan toimintatavoistaan ja toimistaan laillisuuden, asianmukaisuuden ja tehokkuuden osalta ja samalla säilyttämään luottamuksellisuuden. Valvonnan tarkka muoto vaihtelee huomattavasti maasta toiseen. Yleensä se kuitenkin muodostuu seuraavista: i) ennakkovalvonta, joka koskee säädöskehystä ja käsittää tiedustelupalvelujen valtuudet ja toimivallan, jonkinlaisen perusoikeuksien arvioinnin ja ennakkohyväksynnän tietyille tiedusteluoperaatioille, jotka loukkaavat yksilön oikeuksia, ja ii) jälkivalvonta, jonka suorittavat hallituksesta riippumattomat parlamentin elimet tai asiantuntijaelimet, jotka valvovat tiedustelupalvelujen toimintaa ja varmistavat oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen äänestäjien puolesta. Useimmat näistä valvontamekanismeista ja -elimistä perustettiin 1990-luvulla tai niitä uudistettiin silloin. Toteutus on kuitenkin ollut vaihtelevaa eri puolella Eurooppaa, kun joillakin valvontaelimillä on varsin heikot valtuudet ja toimivalta 1. Tilannetta ovat pahentaneet samaan aikaan tapahtuneet tekniikan nopea kehitys, turvallisuusuhkien muuttuva luonne ja datan kansainvälinen liikkuvuus. Nämä ovat heikentäneet kansallisten valvontamekanismien merkitystä ja tehokkuutta. Tekniikan nopea kehitys Nykyaikainen tieto- ja viestintätekniikka antaa tiedustelupalveluille mahdollisuuden kerätä tietoja erittäin suuria määriä. Tietojen tallennus- ja analysointivalmiuksien 1 Katso myös Turvallisuus- ja tiedusteluelinten parlamentaarinen valvonta EU:ssa, Euroopan parlamentin tutkimus, PE v /6 DT\ doc

3 vallankumouksellinen kehitys (tiedonrikastus, profilointi ja niin edelleen) kannustaa edelleen keräämään yhä suurempia määriä henkilötietoja, jotta niistä voidaan suodattaa olennaiset tiedot tai mallit (pisteiden yhdistäminen). Tällainen tekniikan kehitys on antanut tiedustelupalveluille mahdollisuuden muuttaa paradigmaa epäilykseen perustuvasta, kohdennetusta valvonnasta yleisempään, massiiviseen ja järjestelmälliseen valvontaan. Turvallisuusuhkien luonteen muuttuminen Turvallisuusuhkien luonne on muuttunut merkittävästi tekniikan kehityksen myötä, ja niistä on tullut entistä kansainvälisempiä, heterogeenisempiä ja asymmetrisiä. Se on johtanut yhä enemmän (kansainväliseen) tiedusteluyhteistyöhön, myös henkilötietojen vaihdon osalta, ja on hämärtänyt usein tiedustelu- ja lainvalvontatoiminnan rajaa. Tietojen saatavuus ja liikkuvuus Internetin kaistanleveyden kasvu ja matkatietotekniikan kehitys ovat johtaneet digitaalisessa muodossa olevien henkilötietojen määrän eksponentiaaliseen kasvuun (sähköpostiliikenne, verkkohaut, internetpuhelut, paikanmääritys, rahaliikenne, lääketieteelliset tiedostot ja niin edelleen). Identiteettimme voidaan tiivistää tästä saatavilla olevien henkilö- ja metatietojen digitaalisesta jalanjäljestä. Tiedustelupalvelut voivat varsin helposti siepata/kerätä näitä digitaalisia henkilötietoja, joita siirretään kaapelien tai satelliittien välityksellä ja tallennetaan/prosessoidaan pilvipalveluissa ympäri maailmaa. Kun maailmasta tulee yhä enemmän sähköinen ja yhteen kytketty, kyseisiä tietoja tallennetaan ja välitetään entistä enemmän vapaasti rajojen yli ja kauttakulkumaiden kautta, mikä johtaa oikeudenkäyttöalueen osalta epäselvään tilanteeseen ja vähentää kansallisen lainsäädännön ja kansallisen valvonnan merkitystä. Tiedusteluelinten kansallisen valvonnan haasteet Edellä mainitut suuntaukset johtavat seuraavaan paradoksiin: samalla kun tiedustelupalveluja koskevaa lainsäädäntöä ja valvontaa säännellään kansallisesti, turvallisuusuhat, tiedustelutiedot ja henkilötiedot ylittävät entistä useammin kansalliset rajat. Tämä voi johtaa tietojen siirtymiseen tiukasti suojelluista ympäristöistä vähemmän suojelluille oikeudenkäyttöalueille, ja näin kierretään kansallinen lainsäädäntö. Esimerkiksi jos ulkomainen tiedustelupalvelu hankkii tiettyjä tietoja ja palauttaa ne tietojen jakamisen puitteissa kansalliselle tiedustelupalvelulle, viimeksi mainittu voi pestä kyseiset tiedot ja kiertää kansallista lainsäädäntöä, jolla suojellaan yksityisyyttä ja jota muuten sovellettaisiin kyseisiin tietoihin. Kansallisilla valvontaelimillä voi olla toimivaltaa lähettävään tai vastaanottavaan elimeen muttei molempiin, mikä johtaa aukkoihin, joissa tietoja voidaan vaihtaa ilman asianmukaista valvontaa. Ongelmaa pahentaa edelleen niin kutsuttu kolmannen osapuolen sääntö tai alkuperäisen lähettäjän valvonnan -periaate, jonka tarkoituksena on ollut antaa alkuperäiselle lähettäjälle mahdollisuus hallita arkaluontoisten tietojen edelleen DT\ doc 3/6 PE v02-00

4 levitystä, mutta joka tulkitaan joskus vastaanottajan palvelujen valvonnaksi. Jotkut tiedustelupalvelut ovat vastahakoisia pyytämään alkuperäiseltä palvelulta lupaa välittää tiedot valvontaelimille, kun taas tarkastajat tietoisina palvelujen mainettaan koskevista huolista vaativat harvoin palveluja esittämään tällaisia pyyntöjä. Koska kolmannen osapuolen säännöllä voidaan suojata suuri osa tiedoista, kansainvälisen tiedusteluyhteistyön laajeneminen ja tiivistyminen on siten huomattava haaste vastuuvelvollisuutta koskeville prosesseille. Ongelmaa lisännee tekniikan kehitys, joka kasvattaa ulkomaisten tiedusteluelinten mahdollisen sieppauksen kohteeksi joutuvien tietojen määrää niin paljon, että jos siihen ei puututa sääntelyllä, kansallisesta lainsäädännöstä voi tulla merkityksetöntä. Samalla kun kansallisen turvallisuuden uhat ja vastaukset kyseisiin uhkiin ovat muuttuneet entistä globaaleimmiksi, vastuuvelvollisuutta koskevat mekanismit ovat jääneet alueeseen sidotuiksi. Kansallisten tiedusteluelinten kasvavaan yhteistyöhön ei ole vastattu riittävästi kansallisten valvontaelinten kansainvälisellä yhteistyöllä. Siten toisaalta valvontaelinten heikkous ja toisaalta kansainväliselle yhteistyölle ominaiset salassapidon, arkaluontoisuuden ja monialueisuuden tasot ovat johtaneet kasvavaan vastuuvelvollisuuden vajeeseen ja ovat muodostaneet tiedustelutietojen jaosta tietyissä tapauksissa suhteellisen rankaisemattomuuden alueen. Tiedusteluelinten yhteistyötä koskeviin kansainvälisiin sopimuksiin liittyvä avoimuuden puute on tietyssä määrin pahentanut edellä kuvattuja ongelmia. Kansalliset valvontaelimet suunniteltiin toisenlaista aikaa ja aivan toisenlaisia väärinkäytöksiä varten, eikä niiden oikeudellinen valta riitä kaikkien tietojen tutkimiseen ja tiedustelupalvelujen saattamiseen täyteen vastuuseen. Valvontaelimet näyttävät näin ollen olevan huonosti valmistautuneita saattamaan tiedustelupalvelut ja niiden poliittiset isännät vastuuseen nykyisenä kansainvälisen yhteistyön, teknisen kehityksen ja tietojen liikkuvuuden aikana. 1 Ratkaisut Yksi keino on lisätä avoimuutta ja siten julkista valvontaa. Vaikka tällä alalla täysi avoimuus on mahdotonta, tiedustelupalveluilla on yleensä liioitteleva tai jopa pakkomielteinen suhtautuminen salassapitoon. Luottamuksellisuutta olisi pidettävä pikemminkin poikkeuksena, ja olisi vaadittava vakuuttavia perusteluja sekä viitteitä erityiseen tai merkittävään vahinkoon, joka voi seurata tietojen paljastumisesta, sen sijaan että viitataan vain laajaan ja epämääräiseen kansalliseen turvallisuuden käsitteeseen. Voidaan kehittää perusteet avoimuuden lisäämiselle ja perustaa ne yleiselle tiedonsaannin periaatteelle ja niin kutsutuille Tshwanen periaatteille 2. Kyseisten perusteiden olisi oltava valtioita sitovia, jotta niillä olisi mitään vaikutusta. Toinen keino on vahvistaa kansallisia valvontajärjestelmiä. Se olisi toteutettava ennakkoluvalla, jonka myöntää riippumaton tutkintatuomari, joka on hyvin perehtynyt 1 I. Leigh, Accountability and intelligence cooperation. 2 Kansallista turvallisuutta ja tiedonsaantioikeutta koskevat maailmanlaajuiset periaatteet, kesäkuu PE v /6 DT\ doc

5 ihmisoikeuksien oikeudelliseen arviointiin. Lisäksi olisi vahvistettava tiedustelutoimien jälkivalvontaa, jonka suorittavat parlamentin tai riippumattomat asiantuntijaelimet, antamalla näille oikeus tarkastella kaikkia tietoja (mukaan luettuna salaisiksi luokitellut tiedot ja toisten palvelujen tiedot), valta tehdä vierailuja itse paikalle, vahvat kuulusteluvaltuudet, riittävä tekninen asiantuntemus, riittävät resurssit ja tinkimätön riippumattomuus hallituksesta. Yleensä kyseiset elimet olisi myös velvoitettava raportoimaan parlamentilleen. Tätä olisi täydennettävä sitovilla eurooppalaisilla vähimmäisnormeilla tai ohjeilla, jotka koskevat kansallisten tiedustelupalvelujen valvontaa ja jotka perustuvat olemassa oleviin parhaisiin käytäntöihin ja kansainvälisten elinten suosituksiin (YK, Euroopan neuvosto ja niin edelleen). Kolmas ehdotus on pitää valvontaelimet ajan tasalla valvottavien toimien kanssa. Koska tiedustelupalvelujen on tehtävä keskenään yhteistyötä, jotta ne voivat torjua uhkia ja verkostoja rajojen yli, myös valvontaelinten on tehtävä yhteistyötä kansainvälisesti, jotta ne voivat saattaa tiedustelupalvelut vastuuseen. Koska on tunnustettu, että yhteistyötä tiedustelupalvelujen kansallisten valvontaelinten välillä olisi lisättävä 1, on perustettu foorumi, jossa valvontaelimet voivat jakaa yhteisiä ongelmia ja parhaita käytäntöjä 2. Tätä vaatimusta yhteistyön lisäämiseksi korostettiin allekirjoittamalla Brysselin julistus, jossa todetaan, että on vaihdettava entistä enemmän tietoja EU:n jäsenvaltioiden, Sveitsin ja Norjan parlamentaaristen valvontaelinten välillä 3. Tähän mennessä se on tapahtunut koordinoimattomasti, vaikka tarvetta olisi entistä organisoidummalle kansainväliselle yhteisvalvonnalle. Se voidaan toteuttaa yhteisten komiteoiden avulla jakamalla tietoja tai perustamalla ylikansallisia elimiä. Tämä voidaan saavuttaa samanlaisella elimellä kuin 29 artiklan mukainen tietosuojatyöryhmä tietosuojan alalla. Korkean tason ryhmä voidaan perustaa ehdottamaan avoimesti ja yhteistyössä parlamenttien kanssa uusia toimia, joita toteutetaan valvontayhteistyön lisäämiseksi EU:ssa, mukaan luettuna EU:n tiedusteluanalyysikeskuksen (IntCen) valvonta. Heikkoja ja muodollisia tiedustelun vastuuvelvollisuutta koskevia kansallisia järjestelmiä voidaan täydentää epävirallisemmalla vastuuvelvollisuudella, josta huolehtivat tutkivien journalistien sekä aktivistien ja ilmiantajien paljastukset. Sitä varten on kuitenkin tarjottava heille entistä parempi oikeudellinen suoja, mutta myös katkaistava ilman kontrollia tapahtuva valvonta, jolla voi olla heitä hillitsevä vaikutus. Myös tässä asiassa Tshwanen periaatteet ja Euroopan neuvoston suorittama työ voivat olla innoituksena jatkuvalle kehitykselle. On kuitenkin huomautettava, että asianmukainen valvontamekanismi ei saa olla riippuvainen journalisteista ja ilmiantajista ja että sille on annettava valta, jonka avulla se voi saavuttaa tavoitteensa itsenäisesti. Yksi huolenaihe valvontamekanismien soveltamisalan suhteen on selvä päällekkäisyys tiedustelupalvelujen toiminnan ja tavanomaisen poliisitoiminnan välillä. Koska jälkimmäisessä on vahva vastuuvelvollisuuden kehys ja tiukemmat oikeussäännöt, on tärkeää, että valvontamekanismeilla varmistetaan että myös perusoikeuksia suojellaan tiedustelutoimien puitteissa Katso esimerkiksi ENNIR tiedustelupalvelujen kansallisten valvojien eurooppalainen verkosto ( 3 DT\ doc 5/6 PE v02-00

6 Kysymyksiä keskustelun pohjaksi Ottaen huomioon tiedusteluelinten kansainvälisen yhteistyön laajuuden EU:ssa, on tärkeää, että toimintaa valvotaan riittävästi niin että valvontaelimet voivat valvoa kansainvälistä tiedusteluyhteistyötä. Uhkana on se, että kansainvälisen yhteistyön kautta EU:n jäsenvaltioiden tiedusteluelimet voivat saada tietoja, joita ne eivät muuten voisi laillisesti itse kerätä. Kuten todettu, kolmannen osapuolen sääntö voi olla esteenä asianmukaisille valvontamekanismeille, jos valvontakomitea katsotaan kolmanneksi osapuoleksi. Miten voidaan varmistaa, että ulkomaiselta tai kansainväliseltä elimeltä saatuja tietoja valvotaan asianmukaisesti? Olisiko mahdollista, että valvontaelimiä ei katsota kolmanneksi osapuoleksi? Miten kansalliset turvallisuustoimet, jotka ovat usein hämäriä/epämääräisiä, voidaan sisällyttää parlamentaarisen ja oikeudellisen valvonnan demokraattiseen kehykseen? Millainen tehtävä ja valta Euroopan parlamentilla olisi oltava parlamentaarisessa valvonnassa? Olisiko Euroopan parlamentin perustettava erityinen (ali)valiokunta, joka voi saada ja tutkia salaisiksi luokiteltuja tietoja? Miten Euroopan parlamentin budjettioikeutta käytetään tehokkaimmin tukemaan parlamentin mahdollisesti kasvavaa tarkastusroolia? Jos kansallisten tiedustelupalvelujen välillä tapahtuu entistä enemmän yhteistyötä ja tiedonvaihtoa, onko pelkästään kansallisilla tiedustelupalveluja koskevilla säännöillä ja valvontamekanismeilla enää mitään vaikutusta? Miten EU:ssa järjestetään parhaiten tiedustelupalvelujen yhteinen valvonta? Voidaanko kansallisilla valvontamekanismeilla varmistaa tekniikan kehitys ja tietojen liikkuvuus, kun otetaan huomioon, että eri kansalliset tiedustelupalvelut kunnioittavat kaikkien EU:n kansalaisten kansalaisoikeuksia? Jos ei voida, tarvitaanko EU:n vähimmäisnormeja tai -sääntöjä, joita tiedustelupalvelujen olisi noudatettava tietojen vaihdon, tietosuojan, avoimuuden ja valvonnan alalla? PE v /6 DT\ doc