Ulkoasiainvaliokunnan mietintö 10/1996 vp

Transkriptio

1 UaVM 10/1996 vp- VNS 2/1996 vp Ulkoasiainvaliokunnan mietintö 10/1996 vp Valtioneuvoston selonteko eduskunnalle Suomen rauhanturva-ja humanitaaristen valmiuksien kehittämisestä Eduskunta on 26 päivänä huhtikuuta 1996 lähettänyt ulkoasiainvaliokunnan valmistelevasti käsiteltäväksi valtioneuvoston selonteon eduskunnalle Suomen rauhan turva- ja humanitaaristen valmiuksien kehittämisestä. Valiokunnassa ovat olleet kuultavina puolustusministeri Anneli Taina, ulkoasiainministeri Tarja Halonen, osastopäällikkö, kenraalimajuri Ilkka Hollo ja hallitusneuvos Pekka Pitkänen puolustusministeriöstä, alivaltiosihteeri Jaakko Blomberg, osastopäällikkö Pertti Torstila, apulaisosastopäälliköt Esko Hamilo ja Pasi Patokallio, ulkoasiainneuvos Markku Niinioja ja yksikön päällikkö Ritva Jolkkonen ulkoasiainministeriöstä, hallitussihteeri Eeva-Liisa Vuolanen työministeriöstä, asessori Kaarina Buure-Hägglund ja prikaatinkenraali Olavi Jäppilä pääesikunnasta, eversti Kauko Taskila Porin prikaatista, everstiluutnantti Pekka Hannukkala YKkoulutuskeskuksesta, pääsihteeri Markku Niskala Suomen Punaisesta Rististä, toimistopäällikkö Maija Hakulinen Kirkon ulkomaanavusta, puheenjohtaja Harri Siren Päällystöliitosta ja vieraileva tutkija Pekka Visuri Ulkopoliittisesta instituutista. Eduskunnan päätöksen mukaisesti perustuslakivaliokunta ja puolustusvaliokunta ovat antaneet asiasta lausuntonsa, jotka ovat tämän mietinnön liitteinä. Käsiteltyään asian ulkoasiainvaliokunta esittää kunnioittaen seuraavaa. Valtioneuvoston selonteko Selonteossa katsotaan viimeaikaisten monimuotoisten ja vaikeasti ratkaistavissa olleiden konfliktien osoittaneen, että sotilaalliseen kriisinhallintaan tarkoitettuja joukkoja on kehitettävä koulutuksen, varustuksen, kansainvälisen yhteistoimintakyvyn ja toimeenpanen nopeuden osalta. Jo aiemminkin ilmaistun kantansa mukaisesti valtioneuvosto katsoo olevan tarpeen luoda Suomelle valmiudet osallistua aiempaa vaativampaan, mm. humanitaarisia suojaustehtäviä sisältävään rauhanturvatoimintaan. Samalla kun YK:nja ETYJ:n piirissä koetaan kasvavaa tarvetta kehittää järjestöjen kriisinhallintakykyä etenkin operaatioiden toimeenpanen nopeuden osalta, useissa perinteisissä rauhanturvamaissa on vireillä nopean toiminnan joukkojen kehittäminen. Selonteossa katsotaan tämän kehityksen edellyttävän myös Suomen puolustusvoimilta kykyä reagoida nykyistä nopeammin ja tehokkaammin YK:n tai ETYJ:n tai niiden valtuuttamien toimeenpano-organisaatioiden pyyntöihin. Puolustusvoimilla on kriisiajan valmiusjärjestelmä, mutta valtakunnallista valmiusjoukkoa ei Suomessa ole organisoitu. Valtioneuvosto ilmoittaa, että selonteko on laadittu Suomen rauhanturvavalmiuksien kehittämisen perustaksi. Sillä pyritään kartoittamaan mahdollisimman taloudellista ja tehokasta järjestelmää siten, että rauhanturvavalmiuksia kehitettäessä parannetaan myös oman puolustusjärjestelmämme valmiutta. Tarkastelun lähtökohtana on, että Suomi ei osallistu rauhaan pakottamiseen. Selonteossa katsotaan, että rauhanturvajoukkojen kehittämisen rinnalla Suomella on hyvät mahdollisuudet lisätä siviilihenkilöstön osallistumista erityisesti humanitaarisissa operaatioissa. Lähes kaikissa nykyisissä humanitaarisissa ja rauhanturvaoperaatioissa toimii sotilasyksiköiden rinnalla siviilihenkilöstöä, joka tukee kriisialueen siviilihallinnon, poliisitoimen, terveydenhuollon tai avustustoiminnan järjestämistä. Konfliktit ovat viime vuosina muuttuneet entistä enemmän monialaisiksi ja niiden hallitsemisessa ja ratkaisemisessa on siirrytty laaja-alaisiin rauhanoperaatioihin, joissa rauhanturvatoiminta on vain osa myös erilaisia humanitaarisia ja muita siviilitoimia käsittävästä kokonaisuudesta. Humanitaarinen apu on osa laajempaa kokonaispanosta, jolla kansainvälinen yhteisö eri keinoin pyrkii vaikuttamaan kriisien ratkaisuihin,

2 2 UaVM 10/1996 vp- VNS 2/1996 vp niiden ennakointiin ja ennaltaehkäisyyn. Poliittisten, sotilaallisten, humanitaaristen ja kehityspanosten tulisi olla yhteensovitettuja ja toisiaan tukevia. Selonteon mukaan Suomen humanitaarista apua on tarkasteltava kokonaisvaltaisesti Suomen omaksuman laajennetun turvallisuuskäsitteen valossa. Humanitaarinen apu on yksi niistä välineistä, joilla Suomi osallistuu kansainväliseen kriisinhallintaan. Akuutin hätäavun rinnalla sillä voidaan edistää olojen vakiintumista, pysyviä ratkaisuja ja konfliktien ennaltaehkäisyä. Osallistuminen ja vaikuttaminen kansainväliseen humanitaariseen avustustoimintaan edellyttää suomalaisten voimavarojen johdonmukaista kehittämistä. Humanitaarisen avun henkilövalmiuksien kehittäminen on nähtävä osana suomalaisen kriisinhallinnan valmiuksien kehittämistä. Selonteossa lähdetään siitä, että rauhanturvavalmiuksia voidaan parhaiten ja taloudellisimmin kehittää liittämällä olemassa oleva järjestelmä ja kriisiajan joukkojen koulutusjärjestelmä toisiinsa. Rauhanturva- ja humanitaarisia valmiuksia esitetään kehitettäviksi siten, että 1) aloitetaan sotilaalliseen kriisinhallintaan tarkoitetun valmiusjoukon kouluttaminen osana puolustusvoimien koulutusjärjestelmää; 2) puolustusvoimat vastaa uuden valmiusjoukon henkilöstöstä, varustamisesta ja koulutuksesta, kun taas puolustusministeriö vahvistaa rauhanturvatehtävään lähetettävän joukon kokoonpanon sekä vastaa henkilösijoitusten täydentämisestä ja yhteistoiminnassa puolustusvoimien kanssa niiden ylläpidosta; 3) puolustusministeriö on edelleen toiminta-alueella olevien rauhanturvajoukkojen hallinnollinen johtoporras; 4) valmiusjoukkoon voidaan sijoittaa myös rauhanturvatehtävissä aikaisemmin olleita ja muita siihen halukkaita reserviläisiä; 5) puolustusvoimat varustaa koulutettavan valmiusjoukon puolustusbudjettiin sisältyvin hankintamäärärahoin ja alkuvaiheessa nykyistä varustusta kohdentamalla; 6) humanitaarisia valmiuksia kehitetään henkilöstöä kouluttamalla ja kartoittamalla voimavarat, jotka ovat käytettävissä erilaisiin kriisinhallinnan tehtäviin. Yleistä Valiokunnan kannanotot Ulkoasiainvaliokunta viittaa aikaisemmin valtioneuvoston turvallisuuspoliittista selontekoa koskevassa mietinnössään vp esittämiinsä käsitemäärittelyihin, joille se perusti rauhanturvalain muuttamista koskevan mietintönsä (UaVM 21/1995 vp) ja joille se perustaa tämän asian käsittelyn. Perinteiselle rauhanturvaamiselle on ominaista, että se tapahtuu osapuolten myötävaikutuksella, on puolueetonta ja voimankäyttö on siinä mahdollista vain äärimmäisessä itsepuolustustilanteessa. Laajennettu rauhanturvaaminen tapahtuu olosuhteissa, joissa kaikkien osapuolten täydellistä myötävaikutusta ei ole mahdollista saada. Siinäkin mahdollinen voimankäyttö on tilannekohtaisesti rajoitettua ja ainoastaan reaktiivista ja liittyy osana laajempaan humanitaariseen operaatioon tai rauhansopimuksen täytäntöönpanoon. Rauhaan pakottaminen on aktiivista voimankäyttöä tai sillä uhkaamista, ja sen tarkoituksena on koko konfliktin hallitseminen, vihollisuuksien tukahduttaminen ja rauhan palauttaminen. Rauhanturvalaki sulkee selvästi pois suomalaisten joukkojen käyttämisen rauhaan pakottamiseen. Ulkoasiainvaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota rauhanturvakeskustelussa esiintyneeseen käsitteelliseen epämääräisyyteen. Valiokunta toteaa, että kriisinhallinta käsitteenä kattaa sekä erilaiset rauhanturvaamisen muodot että rauhaan pakottamisen, mutta myös konfliktien ennaltaehkäisyyn, ratkaisuun ja jälkihoitoon liittyvät humanitaariset ja siviilitoimet. Käsite ei siten suinkaan ole vastakohta ns. perinteiselle rauhanturvatoiminnalle. Valiokunta toteaa, että selonteon tarkoittaman valmiusjoukon perustaminen tapahtuu puolustusvoimien organisaation puitteissa asevelvollisuuslain pohjalta ja joukkoa voidaan käyttää myös rauhanturvalain mukaisiin tehtäviin lain määrittämällä tavalla. Selontekomenettely ja normiperusta Päättäessään vuoden 1995 joulukuussa ns. rauhanturvaamislakiin tehtävistä muutoksista eduskunta hyväksyi lausuman, jonka mukaan kysymys mahdollisen valmiusjoukon perustamisesta on saatettava erikseen eduskunnan päätettäväksi. Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan, että nyt noudatettu selontekomenettely on sovelias tapa eduskunnan poliittisluonteisen hyväksynnän selvittämiseksi asevelvollisuuslainsäädäntöön pohjautuvan valmiusjoukon perustamiselle. Puolustusvaliokunta katsoo puolestaan lausunnossaan, että kysymys

3 UaVM 10/1996 vp- VNS 2/1996 vp 3 valmiusjoukon perustamisesta on ennen muuta poliittinen. Ulkoasiainvaliokunta viittaa perustuslakivaliokunnan ottamaan kantaan, että selonteon mukaisen valmiusjoukkojärjestelyn normiperustana on asevelvollisuuslainsäädäntö. Rauhanturvaamislaki kävisi perustuslakivaliokunnan mukaan merkittäväksi asian kannalta, jos muodostettavaa valmiusjoukkoa olisi konkreettisessa tilanteessa tarkoitus käyttää suomalaisessa rauhanturvaamisorganisaatiossa. Käsiteltyään asiaan liittyviä valtiosääntöoikeudellisia kysymyksiä hallitusmuodon 75 :n 1 momentin kannalta perustuslakivaliokunta toteaa, että valtiosäännön kannalta ei ole estettä toteuttaa selonteossa kaavailtua valmiusjoukkojärjestelyä. Perustuslakivaliokunta ei lausunnossaan erikseen arvioi, missä määrin voimassa oleva asevelvollisuuslainsäädäntö tarjoaa riittävän oikeudellisen perustan esimerkiksi varusmiesaikaiselle valmiusjoukkokoulutukselle tai sen jälkeiselle valmiusjoukkoon hakeutumiselle. Puolustusvaliokunta arvioi lausunnossaan laajasti valmiusjoukkojärjestelyn suhdetta asevelvollisuuslakiin ja rauhanturvaamislakiin pitäen silmällä varusmiespalveluksen aikaista valmiusjoukkokoulutusta, ajanjaksoa varusmiespalveluksen päätyttyä sekä tilannetta, jossa valmiusjoukko lähetetään rauhanturvatehtävään. Puolustusvaliokunta katsoo arvioinnissaan, että näin tarkasteltuna valmiusjoukkojärjestelyssä on eräitä lainsäädännöllisiä puutteita, joissa sen mielestä on kuitenkin kysymys lähinnä säädösten selventämisen tarpeesta. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy puolustusvaliokunnan käsitykseen lain säädösten selventämisen tarpeesta. Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että keskeinen kysymys tässä yhteydessä on asevelvollisuuslain tarkoituspykälän, lähinnä sanonnan "isänmaan puolustus" tulkinta. Valtioneuvoston selonteossa todetaan, että valmiusjoukkokoulutuksen voidaan perustellusti katsoa harjaannuttavan asevelvollisia pääasiassa isänmaan puolustuksen edellyttämiin valmiuksiin. Samoin selonteossa todetaan, että verrattaessa nykyistä YK-joukkojärjestelmää valmiusjoukkojärjestelmään voidaan katsoa merkittävimpien erojen koulutuksen järjestelyjen ja rekrytoinnin ohella olevan joukkojen liittymisessä muuhun maanpuolustukseemme. Valmiusjoukko olisi yksi kotimaan puolustukseen tarkoitetuista joukoista - eräs maavoimien toimintavalmiudeltaan ja suorituskyvyltään tehokkaimmista yksiköistä. Valmiusjoukon ensisijainen tavoite olisi siis selontekoon sisältyvän tulkinnan mukaan kehittää kotimaan puolustusta luomalla entistä nopeammin toimeenpantava ja liikuteltava sekä entistä suorituskykyisempi joukko. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy kuitenkin puolustusvaliokunnan käsitykseen, että asian arviointia vaikeuttaa valmiusjoukkokäsitteen hatara määrittely. Ulkoasiainvaliokunta hyväksyy lähtökohdan, että valmiusjoukko olisi myös Suomea koskevien aseellisten kriisien varalle luotu yksikkö, mutta toteaa, että sen luominen on tullut ajankohtaiseksi sen vuoksi, että on todettu tarve kehittää Suomen valmiutta osallistua aiempaa vaativampiin rauhanturvatehtäviin. Ulkoasiainvaliokunta katsoo sen vuoksi, että käsitteistön selventäminen on ollut tarpeen. Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että valmiusjoukkojärjestelyn normiperustaa ja nyt käytetyn selontekomenettelyn sopivuutta on riittävästi selvitetty perustuslaki- ja puolustusvaliokuntien lausunnoissa, eikä puutu asiaan tämän laajemmin. Ulkoasiainvaliokunta ei myöskään käsittele tässä mietinnössä lähinnä puolustusvaliokunnan alaan kuuluvia kysymyksiä valmiusjoukon koulutuksesta ja muodostamisesta sekä muista käytännön näkökohdista eräitä jäljempänä esitettäviä, humanitaarisiin operaatioihin osallistumista koskevia seikkoja lukuun ottamatta. Ulkoasiainvaliokunta lähtee siitä, että tämän mietinnön päätarkoitus on luoda pohjaa sille eduskunnan "poliittisluonteiselle" ehdotetun valmiusjoukkojärjestelyn hyväksynnälle, josta perustuslakivaliokunnan lausunnossa mainitaan. Ulkoasiainvaliokunta katsoo joka tapauksessa edellä olevaan viitaten, että on huolellisesti selvitettävä mahdollinen tarve osittaisten tarkistusten tekemiseksi valmiusjoukon kannalta merkityksellisessä olemassa olevassa lainsäädännössä. Humanitaaristen ja siviilivalmiuksien kehittäminen Laaja-alainen turvallisuuskäsitys kattaa valtioiden välisten sotilaallisten konfliktien lisäksi muunlaisia kansalaisten turvallisuuteen vaikuttavia uhkatekijöitä. Niiden aiheuttamia ongelmia ei voida sotilaanisin keinoin ratkaista, ja siksi erityisesti niiden varalta on tarpeen myös humanitaaristen ja muiden siviilivalmiuksien kehittäminen. Mietinnössään 12/1995 vp valiokunta katsoi, että valmiuksien kehittäminen humanitaarisiin suojaustehtäviin tukee Suomen turvalli-

4 4 UaVM 10/1996 vp- VNS 2/1996 vp suuspolitiikan tavoitteita ja kansainvälisiä velvoitteita YK:n ja ETY -järjestön jäsenenä. Mietinnössä todettiin lisäksi mm. seuraavaa: "Rauhanturvatoiminnassa on humanitaarisella ja siviilipanoksella kasvava merkitys. Kyse on evakuointi- ja pelastustehtävistä, avustustoimista, yhteiskuntarakenteiden ja hallinnon tukemisesta ja ihmisoikeuksien seurannasta. Esimerkiksi YK:n rauhanturvatoiminnasta noin neljännes henkilöstöstä on siviilejä,jotka tukevat kriisialueen siviilihallinnon, poliisitoimen, terveydenhuollon ja avustustoiminnan järjestämistä. Siviilivalmiuksien tarve korostuu entisestään kriisien ennaltaehkäisyssä. Valiokunta katsoo, että sotilaallisen kriisinhallintavalmiuden kehittämisen ohella Suomen tulee lisätä siviiliavun valmiuksiaan humanitaarisissa operaatioissa niin luonnonvoimien kuin ihmistenkin aiheuttamissa katastrofitilanteissa. Valmiuksia on parannettava sekä henkilöavun että tavara-avun osalta. Yhtäältä tämäedellyttää siviilihenkilöstöstä koostuvan valmiusryhmän kouluttamista ja varustamista. Toisaalta tarvitaan valmiusvarastojärjestelmää, joka ennakkoon kokoaa kriisialueille lähetettävää tavaraapua. Valiokunta pitää siviilihenkilöstön käyttöä erityisen sopivana osallisturuismuotona sotilaallisesti liittoutumattomalle maalle." Valiokunta katsoo, että erityyppisten konfliktien lisääntyminen tekee humanitaaristen ja siviilivalmiuksien kehittämisen yhtä olennaiseksi kuin sotilaallisten valmiuksien kehittämisen. Valiokunta toteaa, että humanitaaristen operaatioiden ja rauhanturvaoperaatioiden siviilikomponentin kasvanut tarve tulee esiin myös nykyajan sotilaallisissa konflikteissa, jotka yhä useammin ovat luonteeltaan valtionsisäisiä sisällissotia. Ne aiheuttavat suurta tuhoa kansalaisyhteiskunnan jäsenille ja rakenteille, mutta niiden rajoittaminen ja sovittaminen perinteisin sotilaallispohjaisin menetelmin on viime vuosina osoittautunut vaikeaksi. Siksi myös sotilaallisiin rauhanturvaoperaatioihin on alettu liittää siviilitoimintoja, jotka lisäävät mahdollisuuksia vaikuttaa väestön olosuhteisiin ja väestöryhmien välisiin jännityksiin. Osa humanitaarisista toimista on luonteeltaan välitöntä hätää lievittäviä,jolloin ne ovat yleensä rinnakkaisia samanaikaisille sotilaallisille toimille. Verrattuina sotilaallisiin toimenpiteisiin humanitaariset toiminnot kokonaisuutena kohdistuvat kuitenkin yleensä ajallisesti etäisempiin, usein luonteeltaan rakenteellisiin tavoitteisiin. Tällaisia tavoitteita saattavat olla demokratian edistäminen, ihmisoikeuksien ja etnisten, kielellisten, uskonnollisten ja muiden vähemmistöjen suojelu, sosiaalinen oikeudenmukaisuus, talouskehityksen alulle saaminen ja ekologisten ongelmien ratkaiseminen. Humanitaaristen ja siviilitoimintojen merkitys korostuu erityisesti konfliktien ennaltaehkäisyssä, joka selonteossa on valiokunnan mielestä jäänyt liian vähälle huomiolle, sekä siinä vaiheessa, kun avoin sotilaallinen konflikti on päättynyt ja sen seurauksia ryhdytään poistamaan tai lievittämään. Viimeksi mainittua vaihetta ajatellen ulkoasiainvaliokunta katsoi mietinnössään 7/ 1996 vp, että Suomen tulee edistää toimia, joilla vahvistetaan Euroopan unionin kykyä tukea siviiliyhteiskunnan kriisienjälkeistä jälleenrakentamista. Valiokunta katsoo, että kriisinjälkeisessä vaiheessa kysymykseen tulevia toimintoja ovat mm. jälleenrakennustyön avustaminen, ihmisoikeustilanteen seuranta, pakolaisten palauttaminen, vaalien valvonta ja kehitysyhteistyö, jolla pyritään välittömien epäkohtien korjaamista pitemmälle tähtääviin tavoitteisiin. Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että humanitaarisen toiminnan kehittämisessä on erityisen tärkeää sopivan henkilöstön nopea saatavuus. Tässä tarkoituksessa on mm. syytä ryhtyä ylläpitämään luetteloa henkilöistä, jotka koulutuksensa ja kokemuksensa puolesta ovat sopivia ja jotka oman etukäteen annetun suostumuksensa pohjalta ovat lyhyessä ajassa saatavissa kansainvälisten humanitaaristen operaatioiden palvelukseen. Nyt käsiteltävänä olevassa selonteossa valtioneuvosto katsoo, että humanitaarinen apu on osa laajempaa kokonaispanosta, jossa poliittisten, sotilaallisten, humanitaaristen ja kehityspanosten tulisi olla yhteensovitettavia ja toisiaan tukevia. Ulkoasiainvaliokunnalle on toisaalta asiantuntijakuulemisen yhteydessä esitetty näkemys, että sotilaallinen ja humanitaarinen toiminta olisi rauhan turvaaruisoperaatioiden yhteydessä pidettävä käsitteellisesti ja toiminnallisesti erillään toisistaan. Samoin valiokunnalle on tähdennetty avustustoiminnan puolueettomuuden ja riippumattomuuden merkitystä akuuteissa konfliktitilanteissa. Ulkoasiainvaliokunta pitää mahdollisena, että kahden luonteeltaan huomattavan erilaisen toimintamuodon liittäminen samaan operaatioon aiheuttaa haittaa humanitaarisille toiminnoille. Valiokunta pitää sen vuoksi tärkeänä, että tätä mahdollisuutta selvitetään mahdollisimman huolellisesti tulevien operaatioiden valmistelus-

5 UaVM 10/1996 vp- VNS 2/1996 vp 5 sa. Toisaalta valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että rauhanturvaoperaation sotilaallisella komponentilla on humanitaarisia ja siviilitoimintoja suojaava tehtävä, jonka puuttuminen saattaa estää humanitaaristen ja siviilitoimintojen suorittamisen. Valiokunta katsoo, että Suomen on varauduttava osoittamaan humanitaaristen ja siviilivalmiuksien kehittämiseen riittävät määrärahat. Valiokunta edellyttää, että valtioneuvosto antaa sille pikaisesti erillisen selvityksen Suomen humanitaaristen ja siviilivalmiuksien kokonaisvaltaisesta kehittämisestä ja organisoimisesta. Suomen osallistuminen aiempaa vaativampiin rauhanturvatehtäviin Ulkoasiainvaliokunta yhtyi mietinnössään 12/ 1995 vp valtioneuvoston turvallisuuspoliittisessa selonteossa ilmaistuun kantaan, että kansainvälinen yhteisö ei voi suhtautua voimakeinojen ja väkivallan käyttöön välinpitämättömästi, vaan sen on edellytettävä kaikilta osapuolilta sitä vastuullisuutta yhteisten normien ja periaatteiden noudattamisessa, johon uuden ja yhtenäisen Euroopan ajatus perustuu. Valiokunta korosti sitä, että kansainvälisten normien ja periaatteiden mukaisen turvallisuusjärjestyksen vahvistaminen on erityisen tärkeätä Suomen kaltaiselle pienelle valtiolle. Uudenlaisten konfliktien, entistä vaikeampien ja vaativaropien olosuhteiden ja poliittisten muutosten edessä on ryhdytty kehittämään tilanteen vaatimaa kykyä kriisinhallintaan ja sotilaallisesti aiempaa vaativampaan rauhanturvaamiseen. Lähtökohtana on se, että Yhdistyneiden Kansakuntien rauhanturvatoimintaa on jouduttu suorittamaan oloissa, joissa ei aina ole voitu taata tulitauon pitävyyttä, osapuolten yhteistyötä tai muita ehtoja, joihin on aikaisemmin totuttu. Joukoille joudutaan antamaan myös valtuudet laajempaan itsepuolustukseen tehtäviensä suorittamisen turvaamiseksi. Rauhanturvatoiminnan muotoja ja toteuttamistapaja joudutaan kuitenkin kriittisesti tarkastelemaan Balkanin kriisin antamien kokemusten valossa. YK:n rinnalle on tullut myös muita instituutioita, jotka ovat valmiita toteuttamaan rauhanturvaoperaatioita: ETYJ toimeksiantavana ja toteuttavana instituutiona sekä NATO, WEU ja Itsenäisten valtioiden yhteisö toteuttavina instituutioina niiden ulkopuolisten ETYJ-maiden kanssa mm. NA TOn rauhankumppanuusohjelman puitteissa. Suomi on liittynyt NA TOn rauhankumppanuusohjelmaan vuonna Suomi on ohjelmassa ensisijaisesti antavana osapuolena tarjoten panostaan rauhanturvatoimintaan, erityisesti koulutukseen sekä pelastus- ja humanitaarisiin operaatioihin. Sen lisäksi Suomen todetaan olevan kiinnostunut ympäristönsuojeluun liittyvistä yhteistyöhankkeista. Länsi-Euroopan unioni on ryhtynyt vuoden 1992 Petersbergin päätöksen mukaisesti kehittämään toimintakykyä humanitaarisiin ja pelastusoperaatioihin, rauhanturvatoimintaan ja muuhun kriisinhallintaan. Suomella on WEU :ssa tarkkailijan asema ja Suomi osallistuu WEU:n turvallisuuspoliittiseen vuoropuheluun. Euroopan unionin jäsenenä Suomi lähtee siitä, että se voi halutessaan asettaa joukkojaan käytettäviksi myös WEU:n toteuttamissa eurooppalaisissa rauhanturvaoperaatioissa,jotka perustuvatyk:ntai ETYJ:n toimeksiantoon. Suomen täysimääräinen osallistuminen EU:n kriisinhallintatoimintaan edellyttää valiokunnan mielestä, että kaikki unionin jäsenvaltiot voivat osallistua sitä koskevaan päätöksentekoon riippumatta siitä, ovatko ne WEU:ssajäseninä vai tarkkailijoina. Valiokunta toteaa Suomen ja Ruotsin ulkoministereiden esittäneen tämän vaihtoehdon mukaista ratkaisua muille ED-maille. Pohjoismaat ovat koordinoineet rauhanturvajoukkojensa koulutusta ja varustautumista sekä lähettäneet viimeisimpiin rauhanturvaoperaatioihin myös yhteisesti koottuja joukkoja. Bosniassa toimivaan pohjoismaiseen pataljoonaan (Nordbat2) Suomi ei toistaiseksi ole lähettänyt henkilöstöä, mutta kylläkin materiaalia. Valiokunnan mielestä pohjoismailia tulee vastakin olla tärkeä rooli kansainvälisessä rauhanturvayhteistyössä. Valiokunta korostaa sitä, että kansainvälisen kriisinhallintavalmiuden perimmäisenä tarkoituksena on estää ennakolta yhteisten normien loukkauksia. Kaikissa tapauksissa tähän vaikutukseen ei voida valitettavasti päästä, vaan vastuullisessa turvallisuuspolitiikassa on varauduttava yhteiseen taakankantoon entistä vaativammissa olosuhteissa. Ulkoasiainvaliokunta katsoi mietinnössään 12/1995 vp, että Suomella on YK:n rauhanturvatoiminnasta saadun kokemuksen pohjalta hyvät edellytykset osallistua laajenevaan kriisinhallintayhteistyöhön. Valiokunta totesi, että Suomi on eri yhteyksissä tukenut YK:n päätöksentekoa

6 6 UaVM 10/1996 vp- VNS 2/1996 vp sellaisista operaatioista, joiden mandaatissa on otettu huomioon mahdollisuus joutua käyttämään voimatoimia mm. siviiliväestön ja sille suunnatun humanitaarisen toiminnan suojaamiseksi kuin mikä on ollut kaikkien osapuolten suostumuksella tapahtuvassa perinteisessä rauhanturvaamisessa mahdollista. Lakia Suomen osallistumisesta Yhdistyneiden Kansakuntien ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyökonferenssin rauhanturvaamistoimintaan on sittemmin muutettu ulkoasiainvaliokunnan mietinnössään 21/1995 vp ehdottarualla tavalla, joka tekee mahdolliseksi Suomen osallistumisen kansainvälisen yhteisön jäsenenä voimavarojensa puitteissa yhteistä turvallisuutta vahvistaviin toimiin, erityisesti aiempaa vaativampiin rauhanturvaamisoperaatioihin. Mietinnössään vp ulkoasiainvaliokunta piti tärkeänä Suomen osallistumista Bosnia-Hertsegovinan rauhansopimuksen sotilaallista toimeenpanoa varten toimeenpantuun monikansalliseen toimeenpano-operaatioon (Implementation Force, IFOR). NATOn neuvosto teki päätöksen IFOR-operaation aloittamisesta. Valiokunnan mielestä rauhan ja vakauden aikaansaaminen Balkanilla on Suomen turvallisuusetujen mukaista ja IFOR tulee nähdä osana politiikkaa, jonka tarkoituksena on myötävaikuttaa kestävän rauhan ja vakauden aikaansaamiseksi entisen Jugoslavian alueella. Ottaen huomioon laajan osallistumispohjan, jonka puitteissa IFORiin osallistuu NATOn, mukaan lukien Yhdysvaltojen, ohella Venäjä sekä sotilasliittoihin kuulumattomia maita, operaatiolla voidaan katsoa myös osaltaan Iuotavan uutta rauhanturvajärjestelmää ja yhteistyöhön nojaavaa yleiseurooppalaista turvallisuusjärjestystä. Valiokunta korostaa, että niin IFORin kuin myös muiden tähänastisten kansainvälisten operaatioiden osalta on ongelmana, että humanitaariset ja siviilivalmiudet eivät kansainvälisestikään ole samalla tasolla kuin sotilaalliset valmiudet. Näiden valmiuksien kehittäminen on siksi valiokunnan mielestä tärkeä ja kiireellinen tavoite niin kansallisesti kuin kansainvälisestikin. Valiokunta katsoo, että Suomen osallistuminen on johdonmukainen jatko Suomen pyrkimyksille kehittää aktiivisesti eurooppalaista turvallisuusrakennetta samoin kuin pohjoismaista Helsingissä 29 päivänä toukokuuta 1996 yhteistyötä. IFORin onnistuminen on edellytys rauhansopimuksen muiden osien toimeenpanolle. Valiokunta korostaa, että Suomen on kaikissa tilanteissa itse päätettävä osallistumisestaan laajennettuihin rauhanturvaamistehtäviin. Tätä harkintaa käytettäessä on erityisen tarkoin arvioitava, voiko kyseinen tehtävä johtaa rauhaan pakottamiseen tai sotilaallisen voiman käyttöön muita valtioita tai konfliktin osapuolia vastaan poliittisen ratkaisun aikaansaamiseksi. Suomen osalta eivät voi tulla kysymykseen tehtävät,jotka sisältävät mahdollisuuden, että rauhanturvajoukoista tulee konfliktin osapuoli. Rauhaan pakottaminen voi luonteensa ja vaativuutensa vuoksi sopia ainoastaan suurvalloille ja sotilasliitoille. Valiokunta lähtee siitä, että Suomen rauhanturvavalmiuden kehittäminen tapahtuu osana Suomen omaa puolustusvalmiutta ja -kykyä. Valiokunta huomauttaa, että perinteisiin rauhanturvaamistehtäviin on edelleen käytettävissä tarvittaessa myös muuta näihin tehtäviin soveltuvaa henkilökuntaa ja reserviläisiä. Ulkoasiainvaliokunta edellytti mietinnössään 12/1995 vp, että hallituksen on selvitettävä valmiusjoukon, nykyisen rauhanturvakoulutuksen kehittämisen ja laajennettuun rauhanturvaamiseen varautumisen edellyttämien vaihtoehtoisten organisaatiomallien soveltuvuus. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy puolustusvaliokunnan huomautukseen, että selonteossa esitetyt vertailut ovat ylimalkaisia. Selonteosta ei esimerkiksi käy ilmi, miten jo käytössä ollut YK:n valmiusjoukkojärjestelmä on toiminut ja mitä sen edelleen kehittäminen vaatisi. Selonteon viittauksia toimeenpanon nopeuden eroihin ja erojen asialliseen merkitykseen ei tarkemmin perustella. Valiokunta huomauttaa, että selontekoon olisi tullut liittää eduskunnan edellyttämä vertailu valmiusjoukon, nykyisen rauhanturvakoulutuksen kehittämisen ja laajennettuun rauhanturvaamiseen varautumisen edellyttämien vaihtoehtoisten organisaatiomallien soveltuvuudesta Suomen rauhanturvavalmiuden kehittämisen perusratkaisuksi. Valiokunta ehdottaa kunnioittaen, että Eduskunta saattaisi tämän mietinnön hallituksen tietoon.

7 UaVM 10/1996 vp- VNS 2/1996 vp 7 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa puheenjohtaja Markus Aaltonen /sd, varapuheenjohtaja Eva Biaudet /r, jäsenet Esko Aho /kesk, Satu Hassi /vihr, Sinikka Hurskainen /sd, Tytti lsohookana-asunmaa /kesk, Kauko Juhantalo /kesk, Ilkka Kanerva /kok, Juha Korkeaoja /kesk, Outi Ojala /vas, Pertti Paasio /sd, Pertti Salolainen /kok, Erkki Tuomioja /sd, Jarmo Wahlström /vas ja Ben Zyskowicz /kok sekä varajäsenet Bjarne Kallis /sklja Jorma Kukkonen /sd. Vastalause Hallitus ehdottaa perustettavaksi valmiusjoukon, joka toisaalta olisi osa Suomen puolustusta varten tarkoitettuja puolustusvoimia ja toisaalta toimisi perusjoukkona Suomen rauhanturvajoukoille. Tämä on mielestämme epäonnistunut järjestely. Suomen puolustusvoimien keskeinen perusta on perustuslain mukaiseen velvoitteeseen pohjautuva asevelvollisuus, jonka mukaan jokainen suomalainen on velvollinen osallistumaan Suomen puolustamiseen. Asevelvollisuuspohjalle rakentuville puolustusvoimille ei tule sälyttää mitään muuta tehtävää kuin Suomen puolustaminen. Valmiusjoukon perustaminen ei ole parasta mahdollista niukkojen puolustusmäärärahojen käyttämistä. Hyvin varusteltuna valmiusjoukko kyllä parantaa puolustuskykyä, mutta valmiusjoukko ei käyttöperiaatteeltaan täysin sovellu alueellisen puolustusjärjestelmämme kokonaisuuteen eikä siten tue itsenäisen puolustuksen kehittämistavoitteita. Hallituksen esitys valmiusjoukon perustamiseksi ei ratkaise sitä, miten aikaisempaa vaativammissa rauhanturvaoperaatioissa sotilaallinen ja siviilitoiminta tulisi sovittaa yhteen. Valmiusjoukon koulutus ei luo edellytyksiä toimia tilanteissa, missä yhtäältä voi esiintyä tarve suojata sotilaallisesti humanitaarista toimintaa ja toisaalta sotilaallinen toiminta saattaa vaikeut- taa humanitaarisen toiminnan toteuttamista. Valmiusjoukon koulutus ei myöskään luo valmiuksia sotilaallisen toiminnan purkamisessa esiintyvien ongelmien ratkaisuun ja siviilitoimintojen uudelleen rakentamiseen kriisinjälkeisissä olosuhteissa. Selonteossa esitetty valmiusjoukon perustaminen ei tue Suomen rauhan turva- ja humanitaaristen valmiusten kehittämistä. Käsitellessään turvallisuuspoliittista selontekoa eduskunta edellytti, että hallitus selvittää eri vaihtoehdot valmiusjoukolle. Tämä selvitys kuitenkin puuttuu selonteosta. Edellytämme, että hallitus tuo eduskunnalle uuden esityksen rauhanturva- ja humanitaaristen valmiuksien parantamiseksi nykyistä rauhanturvakoulutusta kehittämällä. Edellä esitetyn perusteella katsomme, että eduskunnan tulisi hyväksyä seuraava perustelulausuma: "Eduskunta ei hyväksy selonteossa esitettyä valmiusjoukon perustamista, vaan edellyttää, että rauhanturvatoiminnan valmiuksia parannetaan kehittämällä nykyistä rauhanturvakoulutusta ja että Suomen puolustusvoimia kehitetään rauhanturvatoiminnasta erillisesti, itsenäisen puolustuksen tarpeista lähtien." Helsingissä 29 päivänä toukokuuta 1996 Juha Korkeaoja /kesk Tytti Isohookana-Asunmaa /kesk Bjarne Kallis /skl Esko Aho /kesk Kauko Juhantalo /kesk

8 8 UaVM 10/1996 vp- VNS 2/1996 vp PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Lausunto 9/1996 vp Valtioneuvoston selonteko 2/1996 vp Liite 1 Ulkoasiainvaliokunnalle Eduskunta on lähettäessään 26 päivänä huhtikuuta 1996 valtioneuvoston selonteon 2/1996 vp Suomen rauhanturva- ja humanitaaristen valmiuksien kehittämisestä ulkoasiainvaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa ulkoasiainvaliokunnalle. Valiokunnassa ovat olleet kuultavina hallitusneuvos Pekka Pitkänen ja eversti Kari Höglund puolustusministeriöstä, ulkoasiainneuvos Markku Niinioja ja yksikön päällikkö Anna-Maija Korpi ulkoasiainministeriöstä, lainsäädäntöneuvos Eero J. Aarnio oikeusministeriöstä, kenraaliluutnantti Jussi Hautamäki pääesikunnasta, professori Mikael Hiden, professori Antero Jyränki ja professori Ilkka Sara viita. Valtioneuvoston selonteko Sotilaalliseen kriisinhallintaan tarkoitettujen joukkojen koulutusta, varustusta, kansainvälistä yhteistoimintakykyä ja toimintaanpanen nopeutta on selonteon mukaan kehitettävä. Suomessa on luotava valmiudet osallistua aiempaa vaativampaan, mm. humanitaarisia suojaustehtäviä sisältävään rauhanturvaamistoimintaan. YK:n ja ETYJ:n piirissä koetaan kasvavaa tarvetta kehittää niiden kriisinhallintakykyä, etenkin operaatioiden toimeenpanen nopeutta. Tämän vuoksi useissa perinteisissä rauhanturvamaissa pyritään aikaansaamaan nopean toiminnan joukkoja. Tällainen kehitys vaatii myös Suomen puolustusvoimilta kykyä reagoida nykyistä nopeammin ja tehokkaamminyk:ntai ETYJ:n taikka niiden valtuuttamien toimeenpano-organisaatioiden pyyntöihin. Valtakunnallisen valmiusjoukon tarve on tässä valossa ilmeinen. Rauhanturvavalmiuksia voidaan valtioneuvoston käsityksen mukaan kehittää parhaiten liittämällä toisiinsa kiinteästi nykyjärjestelmä ja kriisiajan joukkojen koulutusjärjestelmä. Rauhanturva-ja humanitaarisia valmiuksia ehdotetaan kehitettäviksi muun muassa siten, että osana puolustusvoimien koulutusjärjestelmää aloitetaan sotilaalliseen kriisinhallintaan tarkoitetun valmiusjoukon kouluttaminen. Puolustusvoimat vastaisi joukon henkilöstöstä, varustamisesta ja kouluttamisesta. Puolustusministeriö vahvistaisi rauhanturvatehtävään lähetettävän joukon kokoonpanon ja vastaisi henkilösijoitusten täydentämisestä ja yhteistoiminnassa puolustusvoimien kanssa joukon ylläpidosta. Puolustusvoimat varustaisi koulutettavan valmiusjoukon puolustusbudjettiin sisältyvin hankintamäärärahoin ja alkuvaiheessa kohdentarualla nykyistä varustusta. Asetettaessa valmiusjoukko rauhanturvatehtävään rahoituksesta päätettäisiin tapauskohtaisestijakamalla kustannukset nykyisiä periaatteita vastaavasti puolustushallinnon ja ulkoasiainhallinnon kesken. Selonteossa katsotaan, että valmiusjoukkokoulutuksen toteuttaminen selonteon mukaisesti on järjestyksessä lainsäädännöllisiltä perusteiltaan. Valmiusjoukon koulutuksen kytkeminen varusmiespalveluksen yhteyteen edellyttää, että perustuslakivaliokunnan (PeVL 18/1995 vp) tulkinta rauhanturvaamiskoulutuksen ja yleisen asevelvollisuuden tarkoituksen suhteesta otetaan tällöin huomioon. Siksi valmiusjoukkokoulutus järjestetään selonteon mukaan niin, että koulutus annetaan kotimaassa mahdollisia lyhyehköjä ulkomaisia harjoituksia lukuun ottamatta. Kun tämän lisäksi otetaan huomioon, että valmiusjoukkokoulutus harjaannuttaa asevelvollisia pääasiassa isänmaan puolustuksen vaatimiin valmiuksiin, ei ristiriitaa hallitusmuodon 75 :n kanssa synny. Valmiusjoukon perustamiseen ei siten selonteon mukaan tarvita lainsäädäntötoimia. Valiokunnan kannanotot Päättäessään vuoden 1995 joulukuussa ns. rauhanturvaamislakiin tehtävistä muutoksista

9 UaVM 10/1996 vp- VNS 2/1996 vp 9 eduskunta hyväksyi lausuman, jonka mukaan kysymys mahdollisen valmiusjoukon perustamisesta on saatettava erikseen eduskunnan päätettäväksi. Saman asian käsittelyn yhteydessä perustuslakivaliokunta totesi, ettei silloisen hallituksen esityksen tarkoituksena ollut ottaa kantaa ns. valmiusjoukkoihin eivätkä niihin mahdollisesti liittyvät valtiosääntöoikeudelliset kysymykset siksi tulleet tuolloin arvioiduiksi (PeVL vp). Selonteossa omaksutun käsityksen mukaan valmiusjoukko koulutettaisiin osana puolustusvoimien koulutusjärjestelmää. Asian normiperustana on siten asevelvollisuuslainsäädäntö, eikä rauhanturvaamislaki tule sovellettavaksi tässä vaiheessa. Rauhanturvaamislaki kävisi merkittäväksi asian kannalta, jos muodostettavaa valmiusjoukkoa olisi konkreettisessa tilanteessa tarkoitus käyttää suomalaisessa rauhanturvaamisorganisaatiossa. Valiokunta katsoo, että nyt noudatettu selontekomenettely on sovelias tapa eduskunnan po Iiittisluonteisen hyväksynnän selvittämiseksi asevelvollisuuslainsäädäntöön pohjautuvan valmiusjoukon perustamiselle. Palvelumuotoja tulee kehittää lainsäädäntöön perustuen. Valtiosääntöoikeudellisena kysymyksenä on tarkasteltava selonteon mukaista valmiusjoukkojärjestelyä hallitusmuodon 75 :n kannalta. Hallitusmuodon 75 :n 1 momentti antaa mahdollisuuden säätää lailla kansalaisten velvollisuudesta osallistua isänmaan puolustukseen tai avustaa sitä. Tämä mahdollisuus ulottuu valiokunnan aiemmin ilmaiseman käsityksen mukaan (PeVL vp) myös kyseistä puolustustarkoitusta palvelevaan harjoittautumiseen. Valmiusjoukko koulutettaisiin pääosin varusmieskoulutuksessa ja sitä seuraavissa toistuvissa kertausharjoituksissa. Selonteon mukaan varusmiehet hakeutuisivai valmiusjoukkokoulutukseen vapaaehtoisesti. Valmiusjoukkoon voidaan sijoittaa myös rauhanturvatehtävissä aikaisemmin olleita ja muita siihen halukkaita reserviläisiä. Tämänkaltaisessa vapaaehtoisuudelle rakentuvassa valmiusjoukkojärjestelyssä muodostuu valtiosääntöoikeudellisesti oleelliseksi, millaista koulutusta tähän pohjimmiltaan asevelvollisuuslain mukaiseen palvelukseen sisältyisi. Valmiusjoukkokoulutukseen hakeutuvien varusmiesten palvelusaika olisi 330 vuorokautta. Tällöin he saisivat normaalin varusmiesajan sotilaskoulutuksen lisäksi peruskoulutuksen rauhanturvatehtäviin. Koulutus annettaisiin kotimaassa mahdollisia lyhyehköjä ulkomaisia har- joituksia lukuun ottamatta. Suunniteltu valmiusjoukkokoulutus sisältää selonteon mukaan noin kaksi viikkoa sellaista koulutusta - kuten rauhanturva-asennekasvatusta, kielikoulutusta sekä kansainväliseen esikuntatyöskentelyyn ja viestiliikenteeseen liittyvää koulutusta - joka vain välillisesti edistää valmiuksia isänmaan puolustukseen. Muu varusmiesajan valmiusjoukkokoulutus liittyisi sodan ajan tehtäviin tai tukisi tällaista koulutusta. Kertausharjoituksissa noin neljännes olisi valmiusjoukkokoulutusta ja h?ppuosa liittyisi suoremmin sodan ajan tehtävun. Edellä kuvatun lain en valmiusjoukon perustamiseen tähtäävä ja asevelvollisuuslainsäädännön perusteella toimeen pantava koulutusjärjestelmä, johon varusmiehet hakeutuvat vapaaehtoisesti, on valiokunnan käsityksen mukaan sopusoinnussa hallitusmuodon 75 :n 1 momentin kanssa. Yksityiskohtana on kuitenkin huomautettava, että ulkomailla ehkä tapahtuvan koulutuksen tulee jäädä lyhytaikaiseksi (vrt. rauhanturvaamislain 6,4 ja siihen liittyvä Pe VL 18/ 1995 vp). Valmiusjoukkoon sitouduttaisiin vasta varusmiespalveluksen päätyttyä. Tämäkin vaihe pohjautuisi vapaaehtoisuudelle. Selonteon mukaan sitoumus annettaisiin vähintään kahdeksi vuodeksi. Sitoumus merkitsisi asevelvollisen antamaa lupausta olla tuon ajan valmiudessa, ennen muuta osallistua tällöin tavanomaista tiheämmin järjestettäviin kertausharjoituksiin. Jos sitoumukseen liittyisi juridiselta kannalta erityisiä oikeuksia tai velvollisuuksia, niiden tulisi ilmetä laista (vrt. rauhanturvaamislain 6 )tai sen nojalla itse sitoumusasiakirjasta. Valiokunta toteaa, että valtiosäännön kannalta ei ole estettä toteuttaa selonteossa kaavailtua valmiusjoukkojärjestelyä. Valiokunta ei ole erikseen arvioinut, missä määrin voimassa oleva asevelvollisuuslainsäädäntö tarjoaa riittävän oikeudellisen perustan esimerkiksi varusmiesaikaiselle valmiusjoukkokoulutukselle tai sen jälkeiselle valmiusjoukkoon hakeutumiselle. Tältä kannalta huomionarvoisia seikkoja ovat ainakin lyhytaikaisen ulkomaisen koulutuksen mahdollisuus ja kertausharjoituksia koskeva sääntely. Valiokunnan mielestä myös valmiusjoukkojärjestelyn suhdetta rauhanturvaamislakiin on syytä tarkastella. Jos esimerkiksi selonteon mukaisesti muodostettua valmiusjoukkoa tai sen osaa konkreettisessa rauhanturvaamistilanteessa oltaisiin tekemässä osaksi suomalaista rauhanturvaamisorganisaatiota, kaipaavat selonteossa tar

10 10 Ua VM 10/1996 vp- VNS 2/1996 vp koitetun valmiusjoukkositoumuksen ja rauhanturvaaruislain 6 :n mukaisen sitoumuksen merkitykset lisää selvyyttä. Selonteossa sitoumusmenettely jää avoimeksi. Edellä esitetyn perusteella perustuslakivaliokunta esittää kunnioittavasti, että ulkoasiainvaliokunta mietintöä laatiessaan ottaisi huomioon tässä lausunnossa esitetyn. Helsingissä 9 päivänä toukokuuta 1996 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa puheenjohtaja Ville Itälä /kok, varapuheenjohtaja Johannes Koskinen /sd, jäsenet Ulla Juurola /sd, Anneli Jäätteenmäki /kesk, Marjut Kaarilahti /kok, Heikki Koskinen /kok, Risto Kuisma /sd, Paavo Nikula /vihr ja Veijo Puhjo /va-r sekä varajäsenet Kyösti Karjula /kesk (osittain), Juha Karpio /kok, Pekka Kuosmanen /kok ja Vuokko Rehn /kesk (osittain).

11 PUOLUSTUSVALIOKUNTA Lausunto 1/1996 vp Valtioneuvoston selonteko 2/1996 vp UaVM 10/1996 vp- VNS 2/1996 vp II Liite 2 Ulkoasiainvaliokunnalle Eduskunta on lähettäessään 26 päivänä huhtikuuta 1996 valtioneuvoston selonteon 2/1996 vp Suomen rauhanturva- ja humanitaaristen valmiuksien kehittämisestä ulkoasiainvaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi samalla määrännyt, että puolustusvaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa ulkoasiainvaliokunnalle. Asian johdosta ovat valiokunnassa olleet kuultavina kenraalimajuri, osastopäällikkö Ilkka Hollo ja hallitusneuvos Pekka Pitkänen puolustusministeriöstä, ulkoasiainneuvos Markku Niinioja ja yksikön päällikkö Anna-Maija Korpi ulkoasiainministeriöstä, kenraaliluutnantti Jussi Hautamäki ja asessori Kaarina Buure-Hägglund pääesikunnasta, Porin prikaatin komentaja, eversti Kauko Taskila, YK-koulutuskeskuksen johtaja, everstiluutnantti Pekka Hannukkala, apulaisprofessori Martin Scheinin sekä tutkija Pekka Visuri. Puolustusvaliokunnalla on ollut selontekoa käsitellessään käytettävissään perustuslakivaliokunnan asiasta antama lausunto (PeVL 9/1996 vp). Valtioneuvoston selonteko Valtioneuvoston selonteossa esitetään, että Suomen rauhanturvavalmiuksia kehitetään perustamalla valmiusjoukko puolustusvoimien koulutusjärjestelmään perustuvan sodan ajan jääkäriprikaatin pohjalle. Ehdotetussa järjestelmässä YK-joukkojärjestelmä ja puolustusvoimien kriisiajan joukkojen koulutusjärjestelmä liitetään kiinteästi toisiinsa. Merkittävimmät erot nykyiseen YK-joukkojärjestelmään nähden ovat koulutuksen järjestelyissä ja rekrytoinnissa sekä joukkojen liittymisessä muuhun maanpuolustukseemme. Puolustusvoimat vastaisi uuden valmiusjoukon joukkotuotannosta ja puolustusministeriö vahvistaisi rauhanturvatehtävään lähetettävän joukon kokoonpanon sekä vastaisi henkilösijoitusten täydentämisestäja yhteistoiminnassa puolustusvoimien kanssa niiden ylläpidosta. Puolustusministeriö olisi edelleen toiminta-alueella olevien rauhanturvajoukkojen hallinnollinen johtoporras. Tarkoituksena on, että jo syksyyn 1998 mennessä olisi valmiusjoukon rauhanturvatehtäviin tarkoitetuista osista koulutettavissa ja varustettavissa ensimmäinen jääkäripataljoona. Joukon koulutus aloitettaisiin keväällä 1997 varusmiehille, jotka ovat astuneet palvelukseen kesällä Seuraavassa vaiheessa, vuoteen 2000 mennessä, luotaisiin puolustusvoimiin 2000-luvun alun vaatimukset täyttävä yhtymä, jolla olisi valmius ylläpitää kansainvälisissä kriisinhallintatehtävissä kerrallaan yhtä jääkäripataljoonaa ja/ tai erillisyksiköitä sekä kansainvälisen esikunnan osia. Varusmiehet hakeutuisivat valmiusjoukkokoulutukseen vapaaehtoisesti ja rekrytointialueena olisi koko maa. Joukkoon koulutettavien varusmiesten palvelusaika olisi kaikilla 330 vuorokautta. Sitoutuminen valmiusjoukkoon tapahtuisi selonteon mukaan erikseen vapaaehtoisesti varusmiespalveluksen päätyttyä, minkä jälkeen nämä asevelvolliset sitoutuisivat olemaan valmiudessa vähintään kahden vuoden ajan. Pääjoukolle järjestettäisiin välittömästi ennen tehtävään lähtöä noin kahden viikon tehtäväkohtainen koulutus. Selonteossa on laskettu, että noin 220 miljoonalla markalla olisi luotavissa edellytykset kriisinhallintatehtäviin pataljoonan suuruiselle rauhanturvayksikölle, eräille erillisyksiköille sekä kansainvälisen esikunnan osille. Valmiusjoukon koulutustoiminnan aloituskustannukset vuosina ovat selonteon mukaan noin 12 miljoonaa markkaa. Hallitus toteaa, että kustannukset ovat hallittavissa ja sovitettavissa hallinnonalan rahoituskehitykseen. Asetettaessa valmiusjoukko rauhanturvatehtävään päätetään rahoituksesta tapauskohtaisesti erikseen jakamalla kustannukset nykyperiaatteen mukaisesti puolustushallinnon ja ulkoasiainhallinnon kesken. Valtioneuvoston selonteossa on todettu, että valmiusjoukon perustaminen ei edellytä lainsäädäntötoimia.

12 12 UaVM 10/1996 vp- VNS 2/1996 vp Valiokunnan kannanotot Puolustusvaliokunta keskittyy omassa lausunnossaan valmiusjoukkokysymykseen ja tarkastelee siihen liittyviä poliittisia, käytännöllisiä ja juridisia näkökohtia. Lausunnon antavana valiokuntana se ei tässä yhteydessä ole käsitellyt humanitaaristen valmiuksien kehittämistä. Valiokunta pitää tärkeänä, että mietinnön laativa valiokunta kiinnittää huomiota myös tähän puoleen Suomen rauhanturvatoiminnassa. Puolustusvaliokunta on laajemmin selvitellyt kantojaan rauhanturvatoimintaan hallituksen ulko- ja turvallisuuspoliittisesta selonteosta antamassaan lausunnossa (PuVL 2/ 1995 vp) ja rauhanturvaamislain muuttamista koskeneessa lausunnossaan (Pu VL 5/1995 vp). Perustuslakivaliokunta on omassa lausunnossaan todennut, että valmiusjoukkojen kouluttamisen normiperustana on asevelvollisuuslainsäädäntö. Asevelvollisuuslakiin liittyvät asiat kuuluvat eduskunnan valiokuntien työnjaossa puolustusvaliokunnalle. Valiokunta katsoo, että asia olisikin tullut lähettää mietinnön laatimista varten puolustusvaliokuntaan. Kansainvälisen kriisinhallinnan vaatimukset Selonteon mukaan useissa perinteisissä rauhanturvamaissa on vireillä nopean toiminnan joukkojen kehittäminen. Pohjoismaista NATOmaat Tanska ja Norja ovat kehittäneet korkean valmiuden joukkoja. Hallitus katsoo selonteossaan, että myös meidän puolustusvoimiltamme edellytetään "kykyä reagoida nykyistä nopeamminja tehokkaamminyk:ntai ETYJ:n tai niiden valtuuttamien toimeenpano-organisaatioiden pyyntöihin". Suomen mahdollisuuksia osallistua muiden kansainvälisten järjestöjen ja järjestelyiden toimeenpanemiin rauhanturvaoperaatioihin lisättiin oleellisesti rauhanturvalakiin viime vuoden lopulla tehdyllä muutoksella. Esityksensä perusteluissa hallitus ilmaisi Suomen kiinnostuksen osallistua WEU:n kehittyvään kriisinhallintatoimintaan. Valmiusjoukkojen perustaminen mahdollistaa tällaisen osallistumisen käytännössä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kriisinhallinnan alueella saattavat tulevaisuudessa tulla kyseeseen myös EU:n päättämät operaatiot. Näihin on viitattu myös Suomen ja Ruotsin ulkoministerien yhteisessä ehdotuksessa EU:n ja WEU:n suhteiden järjestämisestä. Uudistetunkin rauhanturvalain mukaan Suomen on mahdollista osallistua vain sellaisiin operaatioihin, joista on päätetty joko YK:ssa tai ETYJ:ssä. Valiokunta pitää tärkeänä, että YK ja ETYJ ovat varsinaisia rauhanturvaoperaatioiden mandatoijia myös jatkossa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaån perinteiselle rauhanturvatoiminnalle on edelleen runsaasti kysyntää maailmalla. Tämä olisi valiokunnan mielestä voitu selkeästi todeta myös selonteossa. Suomella on tällä osa-alueella hyvä maine ja vahva osaaminen, joita kumpaakaan ei ole syytä vähätellä ajatellen käytännön toimintaa kriisialueella. Valiokunta pitää myönteisenä, että perinteistä rauhanturvajoukkoa aiotaan käyttää valmiusjoukon ohella myös jatkossa ja myös YK-koulutuskeskuksen tarvetta korostetaan selonteossa. Uuteen valmiusjoukkoon on tarkoitus sijoittaa aikaisemmin rauhanturvatehtävissä olleita nopearuman toimintavalmiuden ja tarkoituksenmukaisemman ikäjakauman aikaansaamiseksi. Kriisiajan tarpeet kotimaassa Puolustusvoimissa on jo nyt luotu kriisiajan tarpeisiin valmiusjärjestelmä. Varsinaista valtakunnallista valmiusjoukkoa ei ole kuitenkaan organisoitu. Nyt koulutettava joukko olisi saadun selvityksen mukaan tarkoitettu ensisijaisesti kotimaan puolustukseen, mutta se soveltuisi peruskoulutuksensa jälkeen vapaaehtoispohjalta myös kansainvälisiin kriisinhallintatehtäviin. Perustettavaksi aiotulla joukolla kaavaillaan torjuttavaksi mahdolliset yllätyshyökkäykset omaa maatamme kohtaan tietyillä avainalueilla, esimerkiksi pääkaupunkiseudulla. Valiokunta toteaa, että vasta prikaatin suuruinen yksikkö käytännössä mahdollistaa samanaikaiset kriisinhallintatehtävät ulkomailla ja yllätyshyökkäysten torjunnan kotimaassa. Tämä tulee mahdolliseksi, kun valmiusprikaatista saadun selvityksen mukaisesti on vain yksi joukkoyksikkö kerrallaan mahdollisessa kriisinhallintatehtävässä ulkomailla. Käytettävissä olevat rahoituskehykset aiheuttavat puolustusministeriön arvion mukaan sen, että prikaatin suuruinen joukko saadaan toimintavalmiiksi vasta 2000-luvun ensimmäisen vuosikymmenen aikana. Valmiusjoukkoa voidaan käyttää puolustusvoimien sodan ajan joukkojen kehittämiseen. Valmiusjoukon perustamisen lähtökohtana täytyy olla, että sen on parannettava puolustusvoimien valmiutta ja kykyä kotimaan puolus-

13 Ua VM 10/1996 vp- VNS 2/1996 vp 13 tukseen. Puolustusvaliokunta pitää tärkeänä, että puolustusvoimien uudet tehtävät eivät kuluta kotimaan puolustuksen resursseja eivätkä muutoinkaan aiheuta vaikeuksia puolustusvoimien päätehtävän suorittamiselle. Valmiusjoukon koulutus ja muodostaminen Valmiusjoukkokoulutukseen voisi ilmoittautua koko maan alueella kutsuntojen yhteydessä. Poikkeuksena tästä olisi ainoastaan kuluvan vuoden heinäkuun saapumiserä, jolla kutsunnat ovat jo ohi. Em. koulutukseen voisivat tästä saapumiserästä ilmoittautua Läntisen maanpuolustusalueen joukko-osastoissa palvelevat varusmiehet palveluksensa alkuvaiheessa. Näistä valmiusjoukkokoulutukseen valikoitaisiin komppanian verran eli noin 100 miestä, jotka saisivat tämän koulutuksen Porin prikaatissa maalistoukokuun aikana vuonna Käynnissä olevan suunnittelun lähtökohtana on, että 330 vuorokauden koulutusajasta käytetään suurempi osa sodan ajan tehtävien kuin rauhanturvaajan perustaitojen kouluttamiseen. Koulutusajasta ainoastaan noin kaksi viikkoa olisi sellaista palvelusta, joka ei välittömästi liittyisi varusmiespalveluksen tarkoitusperiin. Ulkomailla tapahtuvan harjoituksen osuus varusmiespalvelusajasta olisi korkeintaan yksi viikko. Kertausharjoituksissa koulutusajasta on suunnitelman mukaan noin 3/4 sodan ajan tehtäviin liittyvää ja vain noin 1/4 rauhanturvaajan perustaitojen kouluttamista. Kaikille joukoille ei ole varaa antaa kriisinhal Iintakoulutusta. Rauhanturvaperusteiden kouluttamista kaikillekin varusmiehille olisi valiokunnan mielestä sen sijaan syytä harkita. Valmiusjoukon kehittäminen on nähty erityisesti taloudellisista syistä parhaaksi toteuttaa sodan ajanjääkäriprikaatin kehittämisen yhteydessä. Toiminnallisesti etuna on se, ettäjoukon materiaali on keskitetymmin varastoituja nopeammin myös käytettävissä. Keskeiseksi puolustusvaliokunnan mielestä sekä taloudelliselta että toiminnalliselta kannalta muodostuu kysymys siitä, miten realistinen vapaaehtoisuuteen perustuvassa järjestelmässä on ajatus sodan ajan jääkäriprikaatin osien käyttämisestä sellaisenaan rauhanturvatehtäviin. Kuten selonteosta ilmenee, rauhanturvatehtävistä saatua kokemusta on tarkoitus myös jälkikäteen hyödyntää joukkokokonaisuuksina. Ongelmaksi joukon koossa pysymisen kannalta saattaa käytännössä muodostua työ- ja perhesuhteiden muuttuminen matkan varrella. Nämä muutokset saattavatjopa kokonaan estää monen henkilön lähdön rauhanturvatehtävään. YK -koulutuskeskuksessa koulutettiin luvun vaihteessa vuosittain valmiusjoukko, joka koulutuksen jälkeen kotiutettiin odottamaan henkilöstön vaihtoa. Lähdön hetkellä noin puolet koulutetuista ei voinutkaan astua palvelukseen. Järjestelmästä luovuttiin epätaloudellisena. Siirtyminen juuri ennen lähtöä tapahtuvaan koulutukseen on koulutuskeskuksen arvion mukaan ollut huomattavasti käytännöllisempija taloudellisempi ratkaisu. Valiokunta pitää mahdollisena, että henkilön lähettämiseksi rauhanturvatehtäviin tarvitaan näihin tehtäviin koulutettuja varusmiehiä jopa 2-3-kertainen määrä. Tämä vähentää oleellisesti säästöjä, joita uudella järjestelmällä on suunniteltu saatavan. Huomionarvoista kuitenkin on, että myös kaikki rauhanturvakoulutuksen saaneet henkilöt olisi koulutettu pääosin sodan ajan tehtäviin kotimaassa. Ne asevelvolliset, jotka eivät olisi käytettävissä ulkomaan komennukseen, olisivat velvollisia kotimaan puolustukseen. Muita käytännön näkökohtia Henkilökunnan osuus kansainvälisissä tehtävissä yhtä aikaa käytettävässä valmiusjoukossa on saadun selvityksen mukaan noin 10 %, kun osuus YK-valvontajoukossa on keskimäärin 7-8 % kokonaisvahvuudesta. Suurehkon vakinaisen henkilöstön varaaminen rauhanturvatehtäviin lisää joukon toimintaanpanon nopeutta. Ao. henkilökunta ei ole komennuksen aikana luonnollisestikaan käytettävissä koulutustarkoituksiin kotimaassa. Kantahenkilökunnan asemaa ei selonteossa käsitellä lainkaan. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan valmiusjoukossa käytetään ulkomaan tehtäviin vain vapaaehtoista henkilöstöä. Tästä on kyettävä pitämään myös käytännössä kiinni ilman, että tätä vapaaehtoisuutta ura- ym. näkökohdilla painostarualla tosiasiallisesti rajoitetaan. Puolustusvoimien on syytä varautua kantahenkilökunnan vaatimuksiin palkkauksen ja sosiaalisten olojen kehittämisestä vastaamaan normaaleja työsuhteita ulkomailla. Puolustusvaliokunta pyytää ulkoasiainvaliokuntaa ottamaan huomioon, että selonteossa esitetyillä kustannuksiiia luodaan edellytykset kriisinhallintatehtäviin korkeintaan pataljoonan suuruiselle rauhanturvayksikölle. Valmiusjoukon kehittämisessä prikaatiksi 2000-luvun alussa ollaan kustannuksissa puolustusministeriön mu-

14 14 Ua VM 10/1996 vp- VNS 2/1996 vp kaan "eri suuruusluokassa". Valiokunta ei ole saanut valmiusprikaatin kokonaiskustannuksista pyytämäänsä selvitystä tai arviota. Puolustusvaliokunta katsoo, että riittävä selvitys kustannuksista tehdään ennen toiminnan käynnistystä. Materiaalihankintojen osuudeksi vuosina on selonteossa laskettu 140 miljoonaa markkaa. Kyseessä ovat hankinnat, jotka muutoinkin olisi toteutettava puolustusvalmiutemme kehittämiseksi lähivuosina. Materiaalihallinnossa syntyy hallituksen mukaan säästöä, kun hankinnat ja varastointi voidaan varsin pitkälti keskittää. Valiokunta pitää saatujen selvitysten valossa selvänä, että uudet tehtävät vaikuttavat ainakin suunniteltujen maavoimien materiaalihankintojen aikatauluun. Epävarmaa on, riittävätkö nykyiset rahoituskehykset tällä vuosikymmenellä näiden hankintojen aikaistamiseen. Ulkoasiainvaliokunta edellytti turvallisuuspoliittisesta selonteosta antamassaan mietinnössä, että hallituksen on selvitettävä valmiusjoukon, nykyisen rauhanturvakoulutuksen, kehittämisen ja laajennettuun rauhanturvaamiseen varautumisen edellyttämien vaihtoehtoisten organisaatiomallien soveltuvuus. Puolustusvaliokunta katsoo, että selonteossa esitetyt vertailut ovat varsin ylimalkaisia ja jättävät nykyjärjestelmän kehittämisen mahdollisuudet muutamien viittausten varaan. Jo pelkästään edellä todetut taloudelliset näkökohdat olisivat edellyttäneet vertailua. Ulkoasiainvaliokunnan edellyttämää selvitystä olisivat puoltaneet myös ilmeisen vähäiset - ja käytännön tilanteiden kannalta usein merkityksettömät - erot rauhanturvajoukon toimintaanpanon nopeudessa verrattaessa nykyjärjestelmää selonteossa ehdotettuun. Selonteossa olisi tullut täsmentää myös niitä tehtäviä, joihin mahdollista valmiusjoukkoa aiotaan käyttää. Lähetettäessä valmiusjoukko käytännön kriisinhallintatehtävään puolustusvaliokunta painottaa niitä menettelytapoja, joista on päätetty rauhanturvalain uudistamisen yhteydessä. Valiokunta pitää parlamentaarisen valvonnan kannalta tärkeänä, että puolustusministeriö on edelleenkin toiminta-alueella olevien joukkojen hallinnollinen johtoporras. Valmiusjoukkojen normiperusta Puolustusvaliokunta toteaa, että kysymys valmiusjoukon perustamisesta on ennen muuta poliittinen. Valiokunta viittaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon, jonka mukaan hallituksen noudattama selontekomenettely on sovelias tapa eduskunnan poliittisluonteisen hyväksynnän selvittämiseksi asevelvollisuuslainsäädäntöön pohjautuvan valmiusjoukon perustamiselle. Kun perustuslakivaliokunta totesi, että valtiosäännön kannalta ei ole estettä toteuttaa selonteossa kaavailtua valmiusjoukkojärjestelyä, se jätti arvioimatta, missä määrin voimassa oleva asevelvollisuuslainsäädäntö tarjoaa riittävän oikeudellisen perustan esimerkiksi varusmiesaikaiselle valmiusjoukkokoulutukselle tai sen jälkeiselle valmiusjoukkoon hakeutumiselle. Perustuslakivaliokunnan mielestä myös valmiusjoukkojärjestelyn suhdetta rauhanturvaamislakiin on syytä tarkastella. Asevelvollisuuslain mukaan asevelvolliset koulutetaan puolustamaan isänmaata ja laillista yhteiskuntajärjestystä. Puolustusvaliokunnalle esitetyn tulkinnan mukaan isänmaan puolustamisen voidaan katsoa käsittävän myös sen, että osallistutaan kriisinhallintaan Suomen ulkopuolella; ehkäisemällä kriisien eskaloitumista ja niiden vaikutusten leviämistä voidaan edistää rauhantilan säilymistä kotimaassa. Valiokunta katsoo, että tällä tulkinnalla on omat rajoituksensa eikä sitä voida soveltaa kaikkiin kriiseihin. Varsinaisesti puolustusvaliokunta on pyrkinyt arvioimaan valmiusjoukkojärjestelyn suhdetta sekä asevelvollisuuslakiin että rauhanturvaamislakiin silmällä pitäen kolmea eri vaihetta: 1) varusmiespalveluksen aikaista valmiusjoukkokoulutusta, 2) ajanjaksoa varusmiespalveluksen päätyttyä sekä 3) tilannetta, jossa valmiusjoukko lähetetään rauhanturvatehtävään. Arviointia on vaikeuttanut valmiusjoukkokäsitteen hatara määrittely. Yhtäältä valmiusjoukko olisi Suomea koskevien aseellisten kriisien varalle luotu yksikkö. Toisaalta se kuitenkin näyttäisi olevan olemassa ja toiminnassa rauhanturvaamistoiminnan osana jo pelkän valmiusjoukkokoulutuksen nojalla. Valiokunta pitääkin välttämättömänä, että käsitteistöä selkiytetään riippumatta siitä, mihin oikeudellisessa arvioinnissa päädytään. Varusmiesajan koulutus. Valmiusjoukkokoulutusta merkitsevään varusmiespalvelukseen otetaan ainoastaan vapaaehtoisesti siihen hakeutuneita. Vapaaehtoisuuden on katsottu vahvistavan samalla myös normipohjan pitävyyttä. Koulutukseen valittavilta ei vaadita minkäänlaista sitoumusta.

15 UaVM 10/1996 vp- VNS 2/1996 vp 15 Suunniteltaessa valmiusjoukkokoulutuksen järjestämistä on hallituksen mukaan otettu huomioon perustuslakivaliokunnan asiasta rauhanturvaaruislain uudistamisen yhteydessä esittämät huomautukset. Valmiusjoukkokoulutus on tarkoitus järjestää siten, että koulutus mahdollisia lyhyehköjä harjoituksia lukuun ottamatta annetaan kotimaassa. Lisäsääntelyn tarpeettomuutta on selonteossa perusteltu myös sillä, että valmiusjoukon muodostamisessa on kysymys rauhanturvaamiskoulutuksesta ja rauhanturvaamistoiminnan valmius- ja järjestelytehtävistä, joista määräämin en rauhanturvaamislain mukaan kuuluu puolustusministeriölle. Kuten edellä on jo todettu, valmiusjoukkojen kouluttamisen normiperustana ei kuitenkaan ole rauhanturvaamislaki, vaan asevelvollisuuslainsäädäntö. Rauhanturvaamislain piiriin asia tulee vasta lähetettäessä valmiusjoukko rauhanturvatehtävään. Tämä tekee varusmiesaikaisen koulutuksen oikeudellisen arvioinnin monimutkaisemmaksi kuin selonteossa on esitetty. Ulkomailla toteutettavan koulutusjakson normiperustaksi on esitetty rauhanturvaamislain 6 :n 4 momenttia, johon eduskunta lisäsi lain käsittelyn yhteydessä maininnan koulutuksen rajoittamisesta muun kuin palkatun henkilöstön osalta ajallisesti lyhyeen jaksoon. Kun asevelvolliset eivät edellä todetun, myös perustuslakivaliokunnan hyväksymän tulkinnan mukaan kuitenkaan vielä tässä vaiheessa ole rauhanturvaaruislain alaisia, ei sanottua 6 :n 4 momenttia voida puolustusvaliokunnan mielestä pitää valmiusjoukon ulkomailla tapahtuvan koulutuksen normiperustana. Mikäli katsotaan, että kaavailtua, erittäin lyhyttä ulkomailla tapahtuvaa koulutusjaksoa ei voida toteuttaa esimerkiksi merivoimissa muotoutuneen tapaoikeuden pohjalta, selventävät säännökset asiasta voitaisiin ottaa asevelvollisuuslakiin. Puolustusvaliokunta pitää tarpeellisena, että asevelvollisuuslakiin otetaan laintasoiset perussäännökset varusmiesaikaisesta ja kertausharjoituksiin kuuluvasta valmiusjoukkokoulutuksesta sekä tähän koulutukseen hakeutumisen vapaaehtoisuudesta. Sääntelyn tarve seuraa osin siitä, että asevelvollisuus tai sitä korvaava palvelusvelvollisuus ovat lakisääteisiä velvollisuuksia, joissa vapaaehtoisuudella yleensä ei ole kovin vahvaa asemaa. Tilanne varusmiespalveluksen päätyttyä. Selonteon mukaan varusmiespalveluksen päätyttyä asevelvollinen voisi "sitoutua" vapaaehtoisesti valmiusjoukkoon. Edelleen on todettu, että vapaaehtoisesti valmiusjoukkoon hakeutuneet asevelvolliset "sitoutuisivat" olemaan valmiudessa vähintään kahden vuoden ajan. Käytännössä "sitoumus" tässä yhteydessä merkitsisi valiokunnan saaman selvityksen mukaan asevelvollisen antamaa lupausta olla em. ajan valmiudessa ennen muuta tavanomaista tiheäruminjärjestettäviin kertausharjoituksiin. Nämä järjestetään, kuten muutkin kertausharjoitukset, asevelvollisuuslain nojalla. Perustuslakivaliokunta on todennut, että jos "sitoumukseen" liittyisi juridiselta kannalta erityisiä oikeuksia tai velvollisuuksia, niiden tulisi ilmetä laista tai sen nojalla itse sitoumusasiakirjasta. Puolustusvaliokunnan puolustusministeriöitä saaman selvityksen mukaan tällaisia juridisia velvoitteita ei tässä tarkoitettuna ajanjaksona ole eikä järjestely siten itse asiassa edellytä myöskään sitoumus järjestelmää. "Sitoumuksen" käsitettä on siten selonteossa tässä yhteydessä käytetty tavalla, joka on omiaan luomaan epätietoisuutta. Valmiusjoukon lähettäminen rauhanturvatehtävään. Varsinaisiin rauhanturvatehtäviin osallistuminen perustetaan jatkossakin yksinomaan rauhanturvaamislakiin. Henkilöt valitaan palvelukseen rauhanturvaamislain 6 :n mukaisen toimintavalmiussitoumuksen perusteella. Sitoumusaika on yksi vuosi ja sitä voidaan jatkaa enintään vuodeksi kerrallaan. Tähän sitoumukseen sisältyy rauhanturvaamislakiin perustuva sanktioiden mahdollisuus. Huomattava on, että myös rauhanturvaamistehtävää välittömästi edeltävä tehtäväkohtainen koulutus perustuisi rauhan turvaaruislakiin. Perustuslakivaliokunta näki valmiusjoukkojärjestelyn kaipaavan selvyyttä suhteessa rauhanturvaamislakiin esimerkiksi tilanteessa, jossa selonteon mukaisesti muodostettua valmiusjoukkoa tai sen osaa konkreettisessa rauhanturvaamistilanteessa oltaisiin tekemässä osaksi suomalaista rauhanturvaamisorganisaatiota. Siltä osin kuin mahdolliset tulkintaongelmat liittyvät selonteossa avoimeksijäävään sitoumusmenettelyyn, puolustusvaliokunta on edellä pyrkinyt poistamaan tulkinnanvaraisuuksia. Mitään ongelmaa valmiusjoukkojärjestelyn suhteessa rauhanturvaamislakiin ei muodostu ainakaan niin kauan kuin itse rauhanturvatehtävään lähetettävää valmiusjoukkoa ei ole perustettu. Sitä ennen kysymys on ainoastaan siitä, että asevelvollisuuslain mukaisella valmiusjoukkokoulutuksella on luotu osa tosiasiallisista

16 16 UaVM 10/1996 vp- VNS 2/1996 vp edellytyksistä valmiusjoukon myöhemmälle perustamiselle. Samalla on koulutettu henkilöstöä mahdollisten kriisitilanteiden varalle kotimaassa tai rauhanturvatehtäviin ulkomailla. Pulmallista oikeudelliselta kannalta saattaisi olla, jos tietty rauhanturvatoiminnan osa vain hallinnollisella päätöksellä nimettäisiin valmiusjoukoksi. Puolustusvaliokunta pitää myös itse valmiusjoukkotoimintaa koskevan lainsäädännön aikaansaamista jonkin kohtuullisen ajan kuluessa tarpeellisena. Valiokunta ei näe varsinaisia juridisia esteitä sille, että puolustusvoimat aloittaisi asevelvollisuuslakiin pohjautuvan valmiusjoukkokoulutuksenjo kuluvan vuoden heinäkuussa palvelukseen astuvalle saapumiserälle. Edellä todetuissa Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa puheenjohtaja Kalevi Lamminen /kok, varapuheenjohtaja Jaakko Laakso /vas, jäsenet Reijo Kallio /sd, Antero Kekkonen /sd, Ossi Korteniemi /kesk, Maija-Liisa Lindqvist /kesk, Raimo Mähönen /sd, Tuija Nurmi /kok, Erkki J. Partanen /sd (osittain), Risto Pentlainsäädännöllisissä puutteissa on kyse enemmänkin säädösten selventämisen tarpeesta, jota työtä voidaan ainakin osittain tehdä lakeja muussa yhteydessä tarkistettaessa. Säädösperustan kehittämisessä voitaisiin edetä sillä tavoin vaiheittain, että ensin luodaan oikeusperusta valmiusjoukkokoulutukselle ja vasta sitten harkitaan itse valmiusjoukkotoimintaa koskevan erillisen sääntelyn tarve. Edellä esitetyn perusteella puolustusvaliokunta esittää kunnioittavasti, että ulkoasiainvaliokunta mietintöä laatiessaan ottaisi huomioon tässä lausunnossa esitetyn. Helsingissä 23 päivänä toukokuuta 1996 tilä /nuors, Mikko Pesälä /kesk, Kirsi Piha /kok, Tuija Pohjola /sd, Tuija Maaret Pykäläinen /vihr, Pauli Saapunki /kesk (osittain) ja Raimo Tiilikainen /r sekä varajäsenet Jouko Jääskeläinen /skl (osittain), Reijo Lindroos /sd (osittain) ja Esko Seppänen /vas (osittain). Eriäviä mielipiteitä 1 Poliittiset edellytykset valmiusjoukon muodostamiseen Eduskunnan valiokunnat joutuivat viime vuoden lopulla käsittelemään hallituksen esitystä rauhanturvaamislain muuttamiseksi hyvin tiukalla aikataululla käsittelyn ajoittuessa eduskunnan kiireimpään aikaan. Käyttäen verukkeena Suomen pyrkimystä osallistua NA TO-johtoiseen Bosnia-operaatioon hallitus teetti pysyviä muutoksia rauhanturvaamislakiin. Katsoimme tuolloin, että tällä tavalla ei synny hyvää ja kestävää lainsäädäntöä. Uusia rauhanturvaamissäännöksiä voidaan soveltaa lukuisiin, mandaatiltaan ja toimivaltuuksiltaan erilaisiin operaatioihin, joiden lopul- Iisesta luonteesta eduskunnalla ei lakia saatäessään voinut olla riittävää käsitystä. Myös muutettu rauhanturvalaki lähtee siitä, että operaatioilla on oltavayk:ntai ETYJ:n valtuutus. Sen sijaan Suomen ja Ruotsin ulkoministerien yhteisessä aloitteessa EU:n ja WEU:n suhteiden järjestämisestä on viitattu myös EU:n mandatoimiin operaatioihin. Hallitus pyrkineekin valmiusjoukkojen perustamisella todellisuudessa parantamaaan Suomen kykyä osallistua WEU :n kriisinhallintatoimintaan. Selonteossa pyrkimys on naamioitu YK:nja ETYJ:n kriisinhallintavalmiuden parantamiseen. YK ja ETYJ on mielestämme nähtävä yksiselitteisesti varsinaisina päätöksentekijöinä rauhanturvaoperaatioissa myös jatkossa.

17 UaVM 10/1996 vp- VNS 2/1996 vp 17 Rauhanturvalain muuttamista koskevassa esityksessään hallitus ilmaisi luottamuksensa perinteiseen rauhanturvatoimintaan. Pidämme valitettavana sitä, että hallitus suhtautumisessaan tähän asiaan on valmiusjoukkoja koskevassa selonteossaan palannut siihen vähättelyyn, joka sille oli ominaista turvallisuuspoliittisen selonteon antamisen yhteydessä. Katsomme myös valiokunnassa kuuitujen asiantuntijalausuntojen valossa, että perinteiselle rauhanturvatoiminnalle on runsaasti kysyntää myös nykypäivän ja tulevaisuuden maailmassa. Suomella on tällä alueella kunniakkaat perinteet ja vahva osaaminen, joita kumpaakaan ei tule väheksyä. Pidämme tärkeänä sitä selonteossakin korostettua näkökohtaa, että Suomi ei osallistu rauhaan pakottamiseen. Painotamme myös muutoin niitä menettelytapoja, joista päätettiin rauhanturvalain käsittelyn yhteydessä. Vielä valmiusjoukkoja koskevassa selonteossakaan ei ole määritelty niitä tehtäviä, joihin valmiusjoukkoja aiotaan käyttää. Myös koko valmiusjoukon käsite on puutteellisesti määritelty. Ulkoasiainvaliokunta edellytti turvallisuuspoliittisesta selonteosta antamassaan mietinnössä, että valmiusjoukon ohella selvitetään vaihtoehtoisten organisaatiomallien soveltuvuus uusien kriisinhallintatehtävien hoitamiseen. Hallitus ei ole näitä selvittänyt, vaan tarjoaa eduskunnalle yhtä vaihtoehtoa, jonka senkään kokonaiskustannuksia se ei ole valiokuntakäsittelynkään yhteydessä kyennyt kertomaan. Kustannusselvitys olisi ollut välttämätön jo senkin vuoksi, että asian käsittelyn eri vaiheissa vajaan kolmen vuoden aikana kustannuksista on esitetty useita huomattavastikin toisistaan poikkeavia arvioita. Mikäli valmiusjoukolla tähdätään ennen muuta kotimaisen puolustusvalmiuden parantamiseen - kuten selonteossa on esitetty - eri puolilta maata kootun valmiusjoukon soveltuvuus alueelliseen puolustusjärjestelmäämme olisi tullut selvittää. Käsityksemme on, että myös valmiusjoukon ulkomaisiin rauhanturvatehtäviin tarvitsema kalusto varsin selvästi poikkeaa nykyisestä, kotimaan puolustukseen tarkoitetusta kalustosta: käytössä oleva kalusto on merkittäväitä osin hankittu idästä, kriisinhallintatehtävissä ulkomailla edellytetään NATO-yhteensopivuutta. Valmiusjoukkojen normiperusta Hallitus totesi rauhanturvalakia koskevan esityksensä perusteluissa, ettei lainmuutos merkitse kannanottoa valmiusjoukon muodostamiseen. Puolustusvaliokunta ei saanut hallitukselta tyydyttävää selvitystä siitä, mitä lainmuutoksia mahdollisen kriisinhallintajoukon perustaminen, kouluttaminen ja tehtävään lähettäminen tuolloin tehtyjen muutosten lisäksi edellyttäisi. Valiokunnan kuolemat asiantuntijat tosin viittasivat mahdollisiin muutostarpeisiin asevelvollisuuslaissa. Valmiusjoukkoja koskevassa selonteossa on nyt lähdetty siitä, että valmiusjoukot eivät edellytä lainsää9äntötoimia. Sekä selonteossa että hallituksen asiantuntijoiden lausunnoissa on tässä yhteydessä vedottu rauhanturvaamislakiin. Kuitenkin jo perustuslakivaliokunnan lausunnossa ulkoasiainvaliokunnalle on todettu, että valmiusjoukkojen kouluttamisen normiperustana on asevelvollisuuslainsäädäntö. Rauhanturvaamislain piiriin asia tulee vasta lähetettäessä valmiusjoukko rauhanturvatehtävään. Asevelvollisuuslakia ei voida nykymuodossaan mielestämme tulkita siten, että siinä todetun isänmaan puolustamisen katsotaan käsittävän myös sen, että osallistutaan kriisinhallintaan Suomen ulkopuolella. Jo valmiusjoukon kouluttaminen edellyttäisi muutoksia asevelvollisuuslakiin. Katsomme, että ennen kuin valmiusjoukon kouluttamisesta johtuvat muutokset asevelvollisuuslakiin tehdään, on selvitettävä perusteellisesti, mitä valmiusjoukolla itse asiassa tarkoitetaan ja mihin sitä aiotaan käyttää. Mikäli valmiusjoukon muodostamiseen päädytään, koulutus tulee suunnitella näiden tehtävien mukaiseksi. Nurinkurista sen sijaan on se, että ensin koulutetaan valmiusjoukko ja vasta sen jälkeen mietitään, mihin sitä voisi käyttää. Valiokuntakäsittelyssä on selkeästi käynyt ilmi, että valmiusjoukkojen normiperusta on puutteellinen. Asialla ei ole niin kiire, ettei lainsäädäntömuutoksia ehdittäisi toteuttaa ennen kuin valmiusjoukkojen perustamisesta sitovalla tavalla päätetään ja valmiusjoukkoja aletaan kouluttaa. Helsingissä 23 päivänä toukokuuta Maija-Liisa Lindqvist /kesk Ossi Korteniemi /kesk Mikko Pesälä /kesk Pauli Saapunki /kesk Jouko Jääskeläinen /skl

18 18 UaVM 10/1996 vp- VNS 2/1996 vp II Eettisen vakaumukseni mukaisesti en voi hyväksyä asevarusteluun ja väkivallan käyttöön perustuvaa maailmanlaajuista turvallisuusjärjestelmää lähtökohtana 2000-luvulle ja vakauden ylläpitämiseksi. Sivistysvaltiona Suomella on rajattomat mahdollisuudet kehittää erilaisia konfliktien ennaltaehkäisyyn pystyviä järjestelmiä ja yhteistyömuotoja. Tässä toiminnassa voimme olla myös edelläkävijöitä maailmassa. Suomella on pitkä, vahva ja monipuolinen kokemus perinteisestä YK:n rauhanturvatoiminnasta. Sitä on hyvä kehittää edelleen. Ympäristöongelmien ennaltaehkäisyyn, demokraattisten poliittisten järjestelmien vakauttamiseen ja ihmisoikeuksien edistämiseen Suomi voi tarjota laajaa asiantuntemustaan ja yhteistyötä muiden EU-maiden ja kansainvälisten organisaatioiden kanssa. EU:ssa voimme olla aktiivisina edistämässä kehitysmaasuhteita ja -kauppapolitiikkaa oikeudenmukaisemmaksi. Pitkän kokemuksemme voimme tarjota avuksi myös KIE-maiden kehityksen tukemisessa. Kokonaisvaltaisen turvallisuuden edistämiseksi on tärkeää, että Suomi korostaa edelleen linjaansa sotilaallisesti liittoutumattomana maana,joka pystyy huolehtimaan omasta puolustuksestaan. Tästä lähtökohdasta voimme kehittää monipuolisia humanitaarisia valmiuksiamme, kouluttaa ammattitaitoisia asiantuntijoita erilaisiin ennalta ehkäiseviin operaatioihin, ihmisoikeustarkkailijoiksi ja -raportoijiksi, ympäristöspesialisteiksi ja kehitysyhteistyöhön. Edellä esitetyin perustein katson, että valiokunnan olisi tullut lausunnossaan todeta seuraavaa: "Valiokunta katsoo, ettei koulutusta valmiusjoukkojen perustamiseksi ole syytä aloittaa eikä sitä varten budjetoida määrärahoja." Helsingissä 23 päivänä toukokuuta 1996 Tuija Maaret Pykäläinen /vihr 111 Katson, että puolustusvaliokunnan olisi tullut lausunnossaan todeta seuraavaa: "Jos kansainvälinen tilanne muodostuu uh- kaavaksi Suomen kannalta, valmiusjoukkoa ei lähetetä ulkomaille, vaan käytetään kokonaisuudessaan Suomessa." Helsingissä 23 päivänä toukokuuta 1996 Tuija Nurmi /kok IV Ulkoasiainvaliokunta edellytti turvallisuuspoliittisesta selonteosta antamassaan mietinnössä, että hallituksen on selvitettävä valmiusjoukon, nykyisen rauhanturvakoulutuksen, kehittämisen ja ns. laajennettuun rauhanturvaamiseen varautumisen edellyttämien vaihtoehtoisten organisaatiomallien soveltuvuus. Hallitus ei ole tehnyt ulkoasiainvaliokunnan edellyttämää selvitystä, vaan on tyytynyt varsin ylimalkaisiin vertailuihin. Nykyisen rauhanturvakoulutusjärjestelmän kehittämismahdollisuudet ovat jääneet vain muutamien viittausten varaan. Eduskunnan edellyttämä selvitys on jätetty tekemättä ilmeisen tietoisesti, koska alun perinkin hallituksen tavoitteena on ollut kriisienhallintaan tarkoitetun valmiusjoukon perustaminen eikä nykyisen rauhanturvavalmiuden kehittämi-

19 UaVM 10/1996 vp- VNS 2/1996 vp 19 nen. Nyt käsittelyssä olevan selonteon hyväksyminen merkitsee hyväksyntää valmiusjoukon perustamiselle. Hallitus ei ole halunnut täsmentää niitä tehtäviä, joihin taistelutehtäviin koulutettavaaja tämän mukaisesti varustettavaa valmiusjoukkoa on kriisienhallintaoperaatioissa tarkoitus käyttää. Vaikka hallitus ei tätä selonteossaan sano, kyse on ennen kaikkea ns. Petersberginjulistuksen mukaisista tehtävistä, jotka on tarkoitus toteuttaa Länsi-Euroopan unionin WEU:n puitteissa. Valmiusjoukko on tarkoitus kouluttaa ja varustaa siten, että sen käyttö on mahdollista WEU:n operaatioiden ohella myös NA TO-johtoisissa operaatioissa. Haluamme muistuttaa, että voimassa oleva rauhanturvaamislaki edellyttää kansallisen päätöksen ohella operaatioihin osallistumisessa aina myös YK:n tai ETYJ:n päätöstä. EU :ssa, WEU :ssa jana TO:ssa keskustellaan parhaillaan kuitenkin myös operaatioista, joiden toteuttaminen ilmanyk:ntai ETYJ:n mandaattia olisi mahdollista. Valmiusjoukon kaltaisia nopean toiminnan joukko-osastoja on luotu WEU:n ja NA TO:n jäsenmaissa kriisienhallinnan ohella myös rauhaan pakottamisen tarkoituksiin. Ainakin toistaiseksi rauhanturvaamislaki kieltää suomalaisten osallistumisen rauhaan pakottamiseen. Valmiusjoukon perustaminen on Suomen osalta ensimmäinen konkreettinen askel EU:n puolustusulottuvuuden kehittämisessä. Ensi vaiheessa Maastrichtin sopimuksen mukaista yhteistä puolustuspolitiikkaaja mahdollista yhteis- tä puolustusta rakennetaan luomalla WEU :n puitteisiin kriisienhallintakyky. Samalla on tarkoitus tehostaa ns. CJTF-rakenteella myös yhteistyötä WEU:n ja NATO:n kesken sekä sopia työnjaosta. Tämä vahvistetaan NA TO:n kokouksessa kesäkuun alussa Berliinissä. Suomen ja Ruotsin huhtikuussa HVK:lle (EU-maiden hallitusten välinen konferenssi) tekemässä ehdotuksessa kehotetaan EU:n jäsenvaltioita antamaan tietoajoukoistaan,jotka ovat käytettävissä EU:n päättämiinja WEU:n hoitamiin operaatioihin. Kyse on ns. F A WEU-listasta, jota WEU pitää "eurooppalaisen puolustuksen" käytössä olevista joukko-osastoista. Valmiusjoukko on tarkoitus nimetä FA WEU-Iistalle, vaikka vielä rauhanturvaamislain käsittelyn yhteydessä puolustusvaliokunnalle ilmoitettiin, ettei Suomi ole nimeämässä joukkoja WEU:n kriisienhallintaoperaatioiden käyttöön. Pidämme oikeana sitä, että puolustusvaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota riittämättömiin ja osin ristiriitaisiin kustannusselvityksiin, joita valmiusjoukon perustamisesta on saatu. Todennäköistä on, että valmiusjoukon perustamisesta ja ylläpidosta aiheutuvat kustannukset nousevat huomattavasti selonteossa esitettyä suuremmiksi. Edellä olevaan viitaten katsomme, että valiokunnan olisi tullut lausuntoansa sisältyvässä ponnessa todeta seuraavaa: "Valiokunta katsoo, ettei nykyistä rauhanturvaamiskoulutusjärjestelmää ja sen tuottamaa YK-valvontajoukkoa ole syytä korvata viime kädessä taistelutehtäviin koulutettavalla ja varustettavalla valmiusjoukolla." Helsingissä 23 päivänä toukokuuta 1996 Jaakko Laakso /vas Esko Seppänen /vas