LAUSUNTO TEM/2075/ /201 2TEM/3837/ /2009

Transkriptio

1 LAUSUNTO Aluehallintouudistuksen toimeenpano ja toteutuminen, tytyötyöryhmän rapoe työryhmän raportti selontekoa varten TEM/2075/ /201 2TEM/3837/ /2009 Valtiovarainministeriö pyytää lausuntoja aluehallinnon uudistuksen toimeenpanoa ja toteutumista koskevasta työryhmän raportista. Valtiovarainministeriön asettamassa selontekoa valmistelemassa työryhmässä on ollut mukana työ- ja elinkeinoministeriön edustajat. Samoin ministeriön edustajat ovat olleet mukana ALKU-seurantaryhmässä, jossa raportin kirjoittamista on kommentoitu työn aikana. Työ- ja elinkeinoministeriön lausunto perustuu ministeriön alueosaston sekä tietoosaston näkemyksiin. Ministeriön muilla osastoilla ei ollut lausuttavaa raportista. Aluksi työ- ja elinkeinoministeriö toteaa, että raportti on laaja ja perusteellinen kuvaus uudistuksen sisällöstä ja sen toimeenpanosta sekä uusien viranomaisten tavasta toimia, ohjauksesta ja toiminnan kehittämisestä. Eduskuntaa varten on tarpeen laatia työryhmän raportin perusteella tiiviimpi selonteko. Raportti on yksityiskohtaisuudessaan siihen tarkoitukseen liian laaja. Varsinaisessa selonteossa on syytä esimerkiksi jättää erilliskyselyjen yksityiskohtainen purku pois, koska muitakaan lähteitä ei ole selvitetty samalla tarkkuudella. Työ- ja elinkeinoministeriö kiinnittää lausunnossaan huomiota raportissa esitettyihin kehittämistarpeisiin sekä lisäksi aluejakokysymykseen, uudistuksen tavoitteena olleen alueellisen tahdonmuodostuksen vahvistamiseen sekä aluehallintoviranomaisten ja erityisesti ELY-keskusten ohjaukseen. Yleiskommenttina ministeriö toteaa, että raportin lopussa esitettyjen kehittämistarpeiden yhteys raportin lukuihin 1-6 jää väljäksi. Esimerkiksi virastojen ohjauksen vahvuuksien ja heikkouksien tarkastelua on syytä selkeyttää sekä katsoa syntyykö siihen liittyen kehittämistarpeita. Aluejakojen ja maakuntien aseman vahvistuminen on jäänyt melko vähäiselle huomiolle eikä niiden osalta ole ilmeisesti siitä syystä nostettu esiin kehittämistarpeita. Myös Valtion talousja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen (Palkeet) ja muiden erillisyksiköiden roolit (vastuut, ohjaus, hyödyt, tehokkuus) olisi ollut tarpeen tarkastella osana virastojen toiminnan kokonaisuutta ja pohtia mahdollisia kehittämistarpeita. TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖ ARBETS- OCH NÄRINGSMINISTERIET MINISTRY OF EMPLOYMENT AND THE ECONOMY PL 32 (Aleksanterinkatu 4) PB 32 (Alexandersgatan 4) P.O. Box 32 (Aleksanterinkatu 4) Valtioneuvosto Puh Statsrådet Tfn FI Government Tel Faksi (09) Fax (09) Fax

2 2 (6) Raportissa esitettävistä kehittämistarpeista ministeriö toteaa seuraavaa: Kirjasto-, liikunta- ja nuorisotoimen tehtävien, kulttuurin toimialan peruspalvelujen arviointitehtävien ja oppilaitosrakentamiseen liittyvien tehtävien siirto ELY-keskuksilta aluehallintovirastoille TEM eivät näe tehtyjen selvitysten suoraan osoittavan, että näiden tehtävien sijoittaminen ELY-keskuksiin olisi osoittautunut epätarkoituksenmukaiseksi. Opetus- ja kulttuuriministeriön aluehallinnon keskeinen ongelma on tehtävien organisoinnin sirpaleisuus ja hajanaisuus. Tehtäviä on niin AVEilla ja ELY-keskuksilla kuin maakuntien liitoilla ja taidetoimikunnillakin. Tehtävien kokoaminen on varmasti tarpeen, mutta TEM ei ole vielä valmis ottamaan kantaa siihen, mikä olisi paras ratkaisu vaan odottaa selvitysmies Saaren ehdotuksia ja sen perusteella tehtäviä johtopäätöksiä. Sama näkemys on ELY-keskusten ylijohtajilla (kirje OKM:lle ). Alueellisten ympäristötehtävien hoidon organisointi siten, että ympäristön kannalta keskeisiä lakisääteisiä tehtäviä voidaan hoitaa nykyistä tehokkaammin Ympäristöministeriön käynnistämä selvitystyö kytkeytyy tiiviisti selvitysmies Rauno Saaren työhön ja niiden johtopäätökset ja ehdotukset on käsiteltävä yhtenä kokonaisuutena. Aluehallinnon tietohallintopalveluyksikön (AHTin) tehtävien ja hallinnollisen aseman uudistaminen Aluehallinnon tietohallinnon ohjausta tulisi tarkastella ja arvioida kokonaisuutena uudelleen sekä arvioida siihen liittyviä mahdollisia kehittämis- ja selkeyttämistarpeita. Kuten selonteossa todetaan, on ELY-keskusten tietohallintoyksikön rooli ollut epäselvä ja tunnettuus heikko. ELY tietohallintoyksikön roolin epäselvyyden ja toisaalta suhteellisesti vahvemman palvelu/tuottajayksikön AHTin vuoksi ei aluehallinnon tietohallinnon tilaaja-tuottaja -malli ole toiminut toivotulla tavalla. ELY tietohallintoyksikön ja AHTi roolit, vastuut sekä suhde ohjaaviin ministeriöihin tulisikin selkiyttää. Tämä olisi syytä huomioida Aluehallinnon tietohallintopalveluyksikön (AHTin) tehtävien hallinnollisen aseman uudistamishankkeen yhteydessä. Samassa yhteydessä tulisi tarkastella laajemminkin ELY-keskusten erillisyksiköiden asemaa ja roolia suhteessa toisiinsa. Aluehallintouudistukseen liittyvässä strategiatyössä sekä asiakaslähtöisessä palvelujen ja toiminnan kehitystyössä tulee täysimääräisesti ottaa huomioon tieto- ja viestintätekniikan tarjoamat mahdollisuudet. SPA-hankkeessa työtä on jo käynnistetty. Jatkossa myös asiakkaat tulee ottaa vahvemmin mukaan palvelujen kehittämiseen. Julkishallinnon yhteisiä viestintä ja tietoteknisiä ratkaisuja ja komponentteja tulee hyödyntää, samoin kuin varmistaa palveluiden saatavuus suomi.fi ja yrityssuomi.fi -verkkopalvelujen kautta. Tämän kehittämistarpeen voisi nähdä myös laajemmin koskevan muita koko valtionhallinnon ja aluehallinnon palvelukeskuksia ja erillisyksiköitä (mm. Palkeet, VIP, TIHA, AHTi, TAHE, ELVI). 2

3 3 (6) ELY-keskuksia koskevat ehdotukset VM:n oli halukas kirjoittamaan selvemmin esiin ELY -rakenteen uudistamisehdotuksen ja johtajien tehtävien muuttamisen päätoimisiksi. Ehdotuksen tämän hetkinen muotoilu perustuu talouspoliittisen ministerivaliokunnan Rauno Saarelle antamaan toimeksiantoon. Lisäksi loppuun on kirjattu lause Selvityksen perusteella arvioidaan myös ELYkeskusten johtajan asema. Aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten toimintamenomäärärahojen mitoittaminen siten, että toiminta ja määrärahat vastaavat toisiaan. Kehittämistarve vastaa TEM:n näkemystä ja siksi, talouspoliittisen ministerivaliokunnan toimesta on käynnistetty ELY-keskusten ja TEtoimistojen tehtäviä ja taloustilannetta koskeva selvitystyö, joka tähtää niiden toiminnan sopeuttamiseen hallituksen menokehykseen. Selvitysmies Rauno Saaren työn on määrä valmistua Lisäksi työ- ja elinkeinoministeriö kiinnittää huomiota seikkoihin, joita tulisi jatkotyössä käsitellä tai ottaa huomioon tehtäessä raportin perusteella johtopäätöksiä ja kehittämisehdotuksia uudistuksen mahdollisista jatkotoimenpiteistä: 1) Aluejaot ovat siinä mielessä toteutuneet uudistuksessa asetetun tavoitteen mukaisesti, että pienemmät toimialueet sijoittuvat kokonaisina suurempien sisään. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että aluejaot olisivat toiminnallisesti ja ohjauksen kannalta tehokkaita ja riittävän selkeitä. Maakuntien ja ELY-keskusten erilainen lukumäärä aiheuttaa ongelmia. Maakuntia on (Manner-Suomessa) 18 ja ELY-keskuksia 15. Näin joidenkin ELY-keskusten alueella on kaksi maakunnan liittoa. Tällöin liittojen ja keskuksen yhteistyö on haastavaa. Erityisesti tämä koskee ELY-keskuksen strategialinjausten valmistelua. Strategista tulossopimusta valmisteltaessa on ehdotuksen pohjaksi otettava kahden maakunnan yhteen sovitettu strategia. Tämä onnistuu, mutta vaatii ylimääräistä työtä. Vastaavasti AVIen strategisten sopimusten valmistelussa useiden maakuntien yhteisten tavoitteiden ja painotusten koostaminen on haasteellista. Toinen ongelma on, että kolmen vastuualueen ELY-keskuksia on yhdeksän kappaletta ja kuudella ELY-keskuksella on vain yksi tai kaksi vastuualuetta. Näissä tapauksissa maakunnan liitto joutuu asioimaan ja osallistumaan yhteistyöhön ja mm. ELYjen strategialinjausten valmisteluun kahden keskuksen kanssa. ELY-keskusten näkökulmasta ongelma on siinä, että kummallekaan ELY-keskukselle ei kovin helposti hahmotu maakunnan kehittämisen kokonaisstrategia, joka pitää sisällään kaikki kolmen vastuualueen ELY:n toiminnot. Tämä on ongelma myös ELYjä ohjaavien ministeriöiden näkökulmasta. Toimintojen hajautuessa kahden ELY-keskuksen alueelle, strategisen kokonaisotteen muodostaminen on hankalaa. Meneillään oleva kuntarakenneuudistus tulee voimakkaasti vaikuttamaan maakuntajakoon. Kuntien koon kasvaminen näkyy väistämättä myös tarpeena muuttaa maakuntajakoa. Tähän muutokseen tulisikin valmistautua kuntarakenneuudistuksen edetessä huolella. Työ- ja elinkeinoministeriöllä tulee tässä valmistelussa olla avainrooli, koska alueiden kilpailukyvyn ja uudistumisen näkökulmasta on tärkeää, että maakuntajako on toiminnallisesti tehokas ja riittävän selkeä. Aluejakoja tulisi kehittää

4 4 (6) niin, että maakuntien ja ELY-alueiden lukumäärä olisi sama ja niiden toimialueet yhtenäiset. 2) Aluehallinnon uudistamisen tavoitteena oli myös vahvistaa ja lisätä maakunnan liittojen roolia ja asemaa aluekehitystyössä sekä edistää valtion aluehallinnon ja maakunnan littojen yhteistyötä. Uudistuksen tarkoituksena oli myös vahvistaa maakuntaohjelman ja sen toteuttamissuunnitelman vaikuttavuutta suhteessa viranomaisiin. Eduskunta edellytti, että selonteossa tuli muun ohella ottaa huomioon alueellisen tahdonmuodostuksen käytännön vaikuttavuus valtion toimenpiteissä. Työryhmän raportissa on luvussa 3.4 kuvattu maakuntien liitoille annettuja uusia tehtäviä ja muita alueiden kehittämisestä annettuun lakiin tehtyjä muutoksia. Luvun otsikko Alueellisen tahdonmuodostumisen toteutuminen ja sisältö eivät vastaa toisiaan. Luvussa tarkastellaan uusien tehtävien soveltuvuutta liittojen muuhun tehtäväkenttään sekä maakuntien yhteistoiminnan toimivuutta, ei alueellisen tahdonmuodostuksen toteutumista. Luvussa Maakunnan liitot tehdään em. lukujen perusteella joitain johtopäätöksiä liittojen uusien tehtävien soveltuvuudesta ja asiakirjojen vaikuttavuudesta lähinnä ELY-keskusten strategisiin linjauksiin. Aluehallintovirastojen osalta arviointia ei ole tehty lainkaan. Raportin laatimisen yhteydessä selvitettiin maakuntien liittojen uusien tehtävien hoitamista sekä maakuntien yhteistoiminta-alueiden toimivuutta kyselyllä liitoille. Alueellisen tahdonmuodostuksen vaikuttavuuden lisääntymistä tai maakuntien suunnitteluasiakirjojen ohjausvaikutuksen muutosta ei ole raporttia laadittaessa erikseen selvitetty. Käytännön havaintona voi arvioida, että alueellisen tahdonmuodostuksen ja asiakirjojen vaikuttavuus on ilmeisesti jonkin verran lisääntynyt lähinnä ELY-keskusten strategisten tuloslinjausten osalta. AVIen ohjauksessa maakunnilla on vaikutusmahdollisuus lähinnä edustajansa kautta tulosohjausryhmässä sekä lausunnonantajina strategisista tulossopimuksista. Uudistuksen yhden keskeisen tavoitteen alueellisen tahdonmuodostuksen vaikuttavuuden ja maakuntien liittojen aseman vahvistumisen toteutumista ei raportissa ole siis juurikaan arvioitu eikä mahdollisia kehittämistarpeita pohdittu. On toivottavaa, että Tampereen yliopiston tekemässä aluehallintouudistusta koskevassa arviointitutkimuksessa kiinnitetään alueellisen tahdonmuodostuksen vaikuttavuuden toteutumiseen jatkossa huomiota. Maakuntaohjelmien ja niiden toteuttamissuunnitelmien vaikuttavuutta voidaan selvittää lisäksi seuraavien maakuntaohjelmien valmisteluun liittyvien arviointien yhteydessä vuoden 2013 aikana. 3) Raportissa käsitellään melko positiiviseen sävyyn aluehallintoviranomaisten strategista ohjausta. Sinänsä luotu ohjausmenettely vastaa valtion tulosohjaushankkeen linjauksia, mutta käytännössä ainakin ELY-keskusten ohjauksessa on esiintynyt ongelmia, joiden pohjalta olisi syytä pohtia kehittämistarpeita. Strategisen ohjauksen pyrkimyksenä tulisi olla selkeä ja jäntevä strateginen tulossopimus, jonka sisältöön ohjaavat ministeriöt voisivat antaa selkeän yhteisen yhdessä valmistellun näkemyksen. Nyt ministeriöt ovat lähinnä antaneet aineksia siihen oman hallinnonalansa näkökulmasta, vaikka ovatkin yhteistyötä tehneet. Ministeriöiden pitäisi pystyä muodostamaan nykyistä selkeämpi näkemys siitä, minkälaisia strategisia linjanvetoja keskushallinnon näkökulmasta kullakin ELY-alueella tarvittaisiin. Tämä vaatii yhteistyön syventämistä ohjaavien ministeriöiden kesken. ELY-keskusten näkökulmasta 4

5 5 (6) vahva ohjaus ei jätä tilaa alueellisille painotuksille ja alueellisen erilaisuuden esiin tuomiselle. Sen sijaan, että strategista otetta olisi syvennetty ja kehitetty voimakkaasti, ministeriöt ovat itse asiassa vahvistaneet ELY-keskusten toiminnallista tulosohjausta. Toiminnallinen tulosohjaus on suhteellisen yksityiskohtaista ja tapahtuu kunkin ministeriön toimesta suoraan vastuualueille. Yhteistyö ohjaavien tahojen kesken on rajoittunut toistaiseksi tiivistyneeseen yhteistyöhön toiminnallisten tulossopimusten ohjeen valmistelussa. Jatkossa pyritään yhteen toiminnalliseen tulossopimukseen per ELY-keskus. Tämä edellyttää osaltaan ministeriöiden välisen yhteistyön tiivistämistä ja kaikkien osapuolien ymmärrystä myös ohjauksen kohteena olevan toiminnan substanssista. Iso haaste ministeriöille on myös tunnistaa erityyppiset alueet toisistaan. Siinä voidaan käyttää apuna valtioneuvoston päätöstä valtakunnallisista alueiden kehittämisen tavoitteista ja sen asettamia haasteita eri sektoreille. Toisaalta kun tähän päästään on helpompi pohtia myös strategisen ja toiminnallisen tulossopimuksen ja -ohjauksen yhdistämistä. Tulevaisuudessa olisikin vakavasti pyrittävä siihen, ettei erillistä toiminnallista tulossopimusta tarvittaisi ja että ELY-keskusten ohjaus saataisiin hoidettua riittävän vahvalla strategisella otteella ja ministeriöiden yhteisellä näkemyksellä. Tämä olisi myös valtion tulosohjaushankkeen linjausten mukaista kehitystä. Lopuksi ministeriö ilmoittaa olevansa halukas osallistumaan myös raportin pohjalta laadittavan, vuoden loppuun mennessä eduskunnalle annettavan selonteon laatimiseen. Erkki Virtanen Kansliapäällikkö Tarja Reivonen Neuvotteleva virkamies

6 6 (6) TIEDOKSI Elinkeinoministeri Jyri Häkämies Työministeri Lauri Ihalainen Valtiosihteerit Erityisavustajat TEM/konserniohjausyksikkö ja osastot TEM/ALUE/Alueohjausryhmä 6