VALTIOVARAINMINISTERIÖ LOPPURAPORTTI VM039:00/2006 Hallinnon kehittämisosasto

Transkriptio

1 VALTIOVARAINMINISTERIÖ LOPPURAPORTTI VM039:00/2006 Hallinnon kehittämisosasto VALTION TIETOTEKNIIKKAHANKINTOJEN SOPIMUSEHTOJEN UUDISTAMISHANKE LOPPURAPORTTI 1 HANKKEEN TAUSTA JA TAVOITTEET: Valtionvarainministeriö on päätöksellään / VM 39:00/2006 asettanut valtion tietotekniikkahankintojen sopimusehtojen uudistamishankkeen tavoitteena uudistaa sopimusehdot siten, että ne ovat riittävän ajantasaiset ja kattavat sekä eri osapuolten näkemykset huomioon ottavat. Sopimusehtojen tulee soveltua kaikille valtion hallinnon yksiköille. Tavoitteena on myös laajentaa sopimusehtojen soveltuvuutta kuntasektorille. Hankeen alkuperäinen toimikausi oli Valtiovarainministeriö jatkoi hankkeen määräaikaa saakka. Tavoitteena on ollut, että uudistetut sopimusehdot voidaan ottaa käyttöön vuonna NYKYISET SOPIMUSEHDOT Valtion tietotekniikkahankintoja koskevat sopimusehdot on otettu käyttöön vuonna Sopimusehdot koostuvat yleisistä sopimusehdoista (VYSE) sekä niitä täydentävistä hankintakohteen mukaisista erityisehdoista. Nämä erityisehdot ovat (i) Laitehankinnat (VLAE) (ii) Valmisohjelmistohankinnat (VVOE) (iii) Tilaajan sovellushankinnat (VTSE) (iv) Laitteiden huolto ja ohjelmiston ylläpitopalvelut (VHYE) (v) Käyttöpalvelut (VKÄE) (vi) Konsultointipalvelut (VKOE) Sopimusehtoja on täydentänyt tarjous- ja soveltamisohje. 3 TYÖN ORGANISOINTI Hankkeelle oli asetettu hanketta ohjaava ohjausryhmä sekä projektiryhmä sekä varsinaista kirjoittavaa työtä suorittava kirjoittava ryhmä. Ohjausryhmään kuuluivat Puheenjohtaja Leena Honka, valtion IT-johtaja, valtiovarainministeriö Jäsenet: Helena Tarkka, budjettineuvos, valtiovarainministeriö Kari Kujanen, tietohallintojohtaja, oikeusministeriö Sihteeri Juhani Korhonen, neuvotteleva virkamies, valtiovarainministeriö VALTIOVARAINMINISTERIÖ PL VALTIONEUVOSTO Puh. (09) valtiovarainministerio@vm.fi Y-tunnus

2 Projektiryhmään kuuluivat Puheenjohtaja Kari Kujanen, tietohallintojohtaja, oikeusministeriö Sihteeri Tiina Ashorn, asianajaja, Krogerus Oy, / lakimies, Hansel Oy Jäsenet: Tomi Hytönen, vanhempi budjettisihteeri, valtiovarainministeriö Krista Konstenius, asiantuntija, valtiovarainministeriö Eija Kontuniemi, lakiasiain päällikkö, Hansel Oy Juhani Korhonen, neuvotteleva virkamies, valtiovarainministeriö Karolina Lehto, lakimies, Ajoneuvohallintokeskus Sanna Paatola, hankintainsinööri, Puolustusvoimien Tietotekniikkalaitos Lasse Skog, tietohallintojohtaja, Valtiokonttori Anssi Virtanen, lakimies, Poliisin tietohallintokeskus Mika Pälsi, lakimies, Tietoalojen liitto ry /Teknologiateollisuus ry Riikka Tähtivuori, lakiasioiden päällikkö / Krister Kaipio Tietoliikenteen ja tietotekniikan keskusliitto FiCom ry Tuomo Karakorpi, tietohallintojohtaja, Helsingin kaupunki Kirjoittavan ryhmään kuuluivat Puheenjohtaja Kari Kujanen, tietohallintojohtaja, oikeusministeriö Jäsenet: Eija Kontuniemi, lakiasiain päällikkö, Hansel Oy Anssi Virtanen, lakimies, Poliisin tietohallintokeskus Karolina Lehto, lakimies, Ajoneuvohallintokeskus ja projektiryhmän sihteeri. Kirjoittavan ryhmän työhön ovat pyydettäessä osallistuneet myös muut projektiryhmän jäsenet. 2 (6) Hankkeen asiantuntijasihteeriksi valittiin tarjouskilpailun perusteella Krogerus Oy:n tarjoama asianajaja Tiina Ashorn. Tiina Ashornin sittemmin siirryttyä Hansel Oy:n palvelukseen, valtiovarainministeriö teki työn jatkuvuuden turvaamiseksi sopimuksen Hansel Oy:n kanssa hänen käyttämisestä edelleen asiantuntijasihteerinä hankkeessa. Projektiryhmä on kokoontunut yhteensä 10 kertaa. Lisäksi projektiryhmä on kommentoinut sopimusluonnoksia sähköpostitse. Kirjoittava ryhmä on toiminut kokousten välillä aktiivisesti valmistelemalla projektikokouksia keskustelemalla ja ottamalla kantaa projektiryhmässä esiin nousseisiin kysymyksiin sekä laatimalla ehdotuksia sopimusehdoiksi. Puheenjohtaja ja sihteeri/kirjoittava ryhmä ovat työn kuluessa olleet yhteydessä ja keskustelleet sopimusten päivitystarpeista ja sopimuksiin liittyvistä erityiskysymyksistä useiden eri tahojen kanssa. Erityistä huomiota on kiinnitetty mm tietoturva kysymyksiin sekä avoimeen lähdekoodiin. Tietoturvakysymyksistä on keskusteltu mm. VAHTI työryhmän kanssa sekä Lapin Yliopiston oikeusinformatiikan instituutin kanssa. Avoimesta lähdekoodista on keskusteltu mm. Suomen Open Source yhdistyksen COSSin edustajien kanssa. Ehtojen soveltuvuudesta kuntasektorille on keskusteltu Kuntaliiton ja Kunta IT:n kanssa. Vahingonkorvauskysymyksistä on pyydetty lausunto Lapin Yliopiston Oikeusinformatiikan laitoksen johtajalta professori Ahti Saarenpäältä.

3 Hankintaoikeudellisista kysymyksistä on keskusteltu kirjoittavan ryhmän jäseneltä VT Eija Kontuniemeltä /Hansel. Lisäksi työn aikana on keskusteltu monesta käytännön IT sopimusjuridiikkaan liittyvästä kysymyksistä Asianajotoimisto Krogerus Oy:n teknologiaryhmässä työskentelevien asianajajien kanssa. Työn kuluessa on myös tutustuttu muihin pohjoismaisiin vastaaviin ehtoihin (Ruotsi, Tanska ja Norja). 3 (6) 4 TYÖN LOPPUTULOKSET 4.1 Nykyisiin sopimusehtoihin liittyvät päivitystarpeet Projektiryhmän näkemyksen VYSE ehdot ovat edelleen tarpeelliset. Projektiryhmän näkemyksen mukaan julkisella sektorilla tarvitaan omat IT hankintoja koskevat sopimusehdot. Julkisissa IT hankinnoissa on sopimusoikeuden ja IT sopimusten erityispiirteiden lisäksi otettava huomioon myös julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntö. Muissa yleisissä IT alan sopimusehdoissa kuten IT 2000 ehdoissa ja tietoliikenne-alan sopimusehdoissa ei luonnollisestikaan ole voitu huomioida julkisten hankintojen erityispiirteitä. Alun perin projektiryhmä lähti työssä siitä, että ehdot laadittaisiin kuntasektorille soveltuviksi, siten, että kunnat voisivat pienin muutoksin ottaa ne käyttöön. Lausuntokierroksella ilmeni, että ehdot soveltuvat sellaisinaan kunnille ja että kunnat ovat halukkaita ottamaan ne käyttöön. Sopimusehtojen soveltamisalaa ehdotetaan laajennettavaksi siten, että ehdot koskevat myös kuntien ja kuntayhtymien hankintoja. Samalla ehdotetaan, että ehtojen nimeksi tulee julkisen hallinnon IT hankintoja koskevat sopimusehdot ja että sopimuskokonaisuuteen kuuluvien yleisten ja erityisehtojen nimet muutetaan liitteestä ilmenevällä tavalla. Projektiryhmän mielestä VYSE sopimusehtojen rakenne (yleiset ehdot ja erityisehdot) on hyvä ja ne ovat helposti sovellettavissa julkisissa hankinnoissa. Puutteeksi nähtiin se, ettei sopimusehdoissa ole varsinaista palvelusopimusta. Palveluhankinnat ovat lisääntyneet voimakkaasti viime vuosina. Nykyisten VYSE sopimusten sisältämä käyttöpalvelusopimus ei vastaa nykyistä tarvetta. Tästä johtuen työryhmä on päätynyt ehdottamaan, että käyttöpalveluja koskevat VKÄE ehdot ja Ohjelmiston huolto ja ylläpitopalveluita koskevat VHYE ehdot poistetaan ja ne korvataan yleisemmillä palvelusopimusehdoilla. Rakenteellisten muutosten lisäksi projektiryhmä on katsonut, että alan kehitys edellyttää joiltakin osin päivityksiä/lisäyksiä nykyisiin ehtoihin. Erityisesti työryhmä on ehdotuksessaan kiinnittänyt huomiota seuraaviin kysymyksiin: 1. Tilaajan vaatimusten merkitystä on korostettu sopimusehdoissa 2. Tuotteen/palvelun luovutukseen, testaukseen, vastaanottoon ja hyväksyntään liittyviä menettelyitä on pyritty selventämään ja täydentämään 3. Hinnoitteluun liittyviä määräyksiä on täsmennetty/päivitetty 4. Luottamuksellisuudessa on huomioitu julkisuuslain vaatimukset 5. Sopimuksiin on lisätty tietoturvaa koskevia määräyksiä 6. Tilaajan sovelluksen osalta on huomioitu se että tilaajan sovelluksessa hyödynnetään käytännössä usein valmisohjelmistoja

4 4 (6) 7. Immateriaalioikeuksissa lähtökohtana on, se että jollei toisin ole sovittu immateriaalioikeudet kuuluvat toimittajalle, mutta tilaajalle jää riittävän laaja käyttöoikeus ja mahdollisuus siirtää käyttöoikeudet eteenpäin sekä käyttää palveluntuottajia. 8. Avoimen lähdekoodin käyttö on sallittua mutta siitä tulee aina sopia niin että kullekin osapuolelle on selvää mitä oikeudellisia vaikutuksia avoimen lähdekoodin käytöstä on. 9. Palveluissa on huomioitu palvelun uudelleen kilpailuttaminen /siirtyminen hankkimaan korvaava palvelu uudelta toimittajalta 10. Konsultointipalveluissa huomioidaan erityyppiset konsultointipalvelut. Liitteessä 1 on esitetty Projektiryhmän esittämä ehdotus nykyisten sopimusehtojen ja soveltamisohjeen päivitykseksi (liite 1). 4.2 Lausuntokierros Sopimusehdoista on pyydetty lausunnot seuraavilta tahoilta: Ministeriöt ja valvonta- ja tarkastusorganisaatiot Valtioneuvoston kanslia Ulkoasiainministeriö Oikeusministeriö Sisäasiainministeriö Puolustusministeriö Valtiovarainministeriö Opetusministeriö Maa- ja metsätalousministeriö Liikenne- ja viestintäministeriö Kauppa- ja teollisuusministeriö Sosiaali- ja terveysministeriö Työministeriö Ympäristöministeriö Oikeuskanslerin virasto Valtiontalouden tarkastusvirasto Muut julkisen hallinnon toimijat Kansaneläkelaitos Suomen Kuntaliitto Valtion yhteishankintayksikkö Hansel Oy Julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunta JUHTA Tieto- ja viestintätekniikka-alan toimijoita edustavat järjestöt ja organisaatiot ICT Suomi ry Keskuskauppakamari Ohjelmistoyrittäjät ry Suomen open source -keskus COSS Suomen Yrittäjät ry TIEKE Tietoyhteiskunnan kehittämiskeskus ry Tietoalojen liitto ry / Teknologiateollisuus ry Tietoliikenteen ja tietotekniikan keskusliitto FiCom ry Tietotekniikan liitto ry

5 5 (6) Ministeriöt kokosivat lausuntopyynnön mukaisesti omaan lausuntoonsa myös hallinnonalojensa virastojen ja laitosten (ml. liikelaitosten) mahdolliset kannanotot. Vastaavasti järjestöt koostivat lausuntoonsa omien jäsenorganisaatioidensa näkemyksiä. Osa lausunnoista on yleisluontoisia, osittain lausunnoissa on kommentoitu ehdotettuja sopimusehtoja yksityiskohtaisesti. Liitteenä 2 on yhteenveto saaduista lausunnoista (liite 2). Valtionhallinto on pääpiiteissään suhtautunut positiivisesti ehdotukseen, joskin yksityiskohtaisia (toisistaan poikkeavia) kommentteja oli lukuisia. Samoin toimittajapuoli on esittänyt runsaasi yksityiskohtaisia kommentteja. Merkittävämmät ongelmat liittyvät toimittajapuolen näkemyksen mukaan vastuuseen kolmansien osapuolten tuotteista ja vahingonkorvaukseen. Erityisesti integraattorit katsovat, että toimittajan on vaikea ottaa laajempaa vastuuta toimitukseen sisältyvistä kolmannen osapuolen tuotteista kuin mitä ko. kolmas osapuoli ottaa. Projektiryhmän enemmistö on kuitenkin katsonut, että julkisen hallinnon yleisissä ehdoissa ei ole mahdollista rajoittaa vastuuta kolmansien tuotteista. Julkisissa hankinnoissa ei kilpailuteta tiettyä tuotetta. Julkisessa hankinnassa tilaaja esittää vaatimukset tuotteelle /palvelulle. Toimittaja päättää mitä ratkaisua toimittaja tarjoaa kilpailutuksessa. Mikäli hyväksyttäisiin, että toimittajan vastuu tarjoamistaan kolmansien osapuolten tuotteista rajoittuisi näiden kolmansien tahojen omien yleisten ehtojen mukaiseen vastuuseen, asetettaisiin toimittajat epätasa-arvoiseen asemaan. Sopimusehdoilla ei voida ohjeistaa hankintaa. Toisaalta projektityhmä haluaa korostaa hankinnan hyvän suunnittelun merkitystä. Hankinnan hyvällä suunnittelulla vältetään sopimuksellisesti kohtuuttomat ehdot. Tilaaja voi joissain tapauksissa esimerkiksi hankkia lisenssit ja niihin liittyvän työn erikseen. Joskus voi myös olla suositeltavaa hankkia hankittavan järjestelmän edellyttämät laitteet erikseen. Toimittajapuoli on katsonut, että yleisten ehtojen vahingonkorvausta koskeva säännös, jonka mukaan toimittajalla on tuottamuksesta riippumaton rajoitettu vastuu, on katsottava ankaraksi ehdoksi. Ehdosta on pyydetty lausunto professori Ahti Saarenpäältä. Professori Saarenpää on lausunnossaan katsonut, että sopimusoikeuden viime vuosien kehityksessä on nähtävissä ennen kaikkea kaksi selkeää kehityspiirrettä. Ne ovat vastuun monimuotoistuminen sopimusrikkomuksissa sekä sopimussuhteeseen liittyvän informaation merkityksen kasvu. Niin yksittäisissä sopimuksissa kuin yleisissä sopimusehdoissakin pyritään aikaisempaa tarkemmin ennakoimaan mahdollisten sopimusrikkomusten vaikutukset. Osana VYSEn korvausjärjestelmää on ollut tuottamuksesta riippumaton, mutta korvaustasoltaan alhainen korvaus. Kyse ei ole ankarasta vastuusta. Sopimussakosta tuottamuksesta riippumaton vastuu eroaa toisaalta siten, että kysymys on vahingon korvaamisesta. Korvauksen enimmäismäärä on sama kuin sopimussakon määrä viivästystilanteissa. Professori Saarenpää katsoo, että tuottamuksesta riippumaton rajoitettu korvausvastuu on yksinkertaisena toimintamallina edelleen tarpeellinen, vakiintunut osa VYSE-ehtoja. Se on määrältään rajoitettuna sekä tilaajan että toimittajan kannalta alalle erinomaisen hyvin sopiva ehto. Ehto vastaa nykyisten VYSE 1998 yleisten ehtojen kohtaa eikä sen soveltamisessa ole nykyisten ehtojen voimassaoloaikana ilmennyt ongelmia. Projektiryhmän enemmistö on katsonut, että ehto on voimassaolevan oikeuden mukainen eikä alan kehitys vaadi sen päivittämistä. Professori Saarenpään lausunto on esitetty liitteessä 3 (liite 3).

6 Hankkeen asiakirjat ja annetut lausunnot on tallennettu valtioneuvoston hankerekisteri HAREen ( hakusana VYSE ). 6 (6) 4.3 Ehdotus jatkotoimenpiteistä/ kehittämistarpeista Hanke pitää laatimiaan ehtoja riittävän hyvinä käyttöönotettaviksi aikataulun mukaisesti syksyllä Ehtojen käyttöönotto edellyttää sekä toimittajien että tilaajien koulutusta. Hanke katsoo, ett nämä sopimusehdot on käännettävä ruotsiksi. Lopuksi hanke toteaa, että on tärkeää jatkossakin seurata alan kehitystä ja tarpeen mukaan päivittää ehtoja. Avoimen lähdekoodin käyttö on valtionhallinnossa lisääntymässä. Näissä yleisissä sopimusehdoissa ei ole ollut mahdollista luoda ehtoja millä avointa lähdekoodia kehitetään valtiolle. Tältä osin työtä olisi hyvä jatkaa. Hanke näkee myös tärkeänä, että IT hankintakäytäntöjä seurataan ja niistä sekä sopimusehdoista käytäisiin aktiivista keskustelua tilaajien ja toimittajien välillä. Hanke ehdottaa, että näiden nyt uudistettavien sopimusehtojen toimivuutta tarkastellaan määräajoin ja ensimmäisen kerran vuoden 2009 keväällä.