KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA. Oheisasiakirja. ehdotukseen NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO Bryssel SEK(2011) 1555 lopullinen KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI konsuliviranomaisten unionin kansalaisille ulkomailla antamasta suojelusta {KOM(2011) 881 lopullinen} {SEK(2011) 1556 lopullinen}

2 Tämä vaikutusten arviointi koskee edustusta vailla oleville EU:n kansalaisille annettavaan konsulisuojaan liittyviä yhteensovittamis- ja yhteistyötoimenpiteitä. Jokaisella EU:n kansalaisella on matkustaessaan tai asuessaan sellaisessa kolmannessa maassa, jossa hänen kotijäsenvaltiollaan ei ole suurlähetystöä tai konsulaattia, oikeus saada suojelua minkä tahansa jäsenvaltion diplomaatti- ja konsuliviranomaisilta samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion omat kansalaiset. Tämä EU:n kansalaisten oikeus turvataan SEUT-sopimuksen 20 artiklan 2 kohdan c alakohdassa ja 23 artiklassa sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 46 artiklassa. 1. POLIITTINEN TAUSTA JA MENETTELY Viimeaikaiset vakavat kriisit ovat vaikuttaneet suureen määrään EU:n kansalaisia kolmansissa maissa (esim. Libyassa ja Egyptissä kevään 2011 kansannousujen jälkeen tai Japanissa maaliskuussa 2011). Konsuliviranomaisten antama apu on usein tarpeellista myös tavallisimmissa tilanteissa, kuten vakavan sairauden kohdatessa tai kun henkilö joutuu rikoksen uhriksi. Eurooppa-neuvosto kehotti Tukholman ohjelmassa komissiota tarkastelemaan asianmukaisia suojelua helpottavia yhteensovittamis- ja yhteistyötoimenpiteitä SEUT-sopimuksen 23 artiklan mukaisesti 1. Katsauksessa EU:n kansalaisuuteen vuonna vahvistetun toimenpiteen 8 mukaan komissio harkitsisi lainsäädäntötoimenpiteiden ehdottamista vuonna 2011 tehostaakseen EU:n kansalaisilla olevaa oikeutta saada kaikkien jäsenvaltioiden diplomaatti- ja konsuliviranomaisilta apua, myös kriisitilanteissa. Komissio toisti tämän sitoumuksen edustusta vailla olevien EU:n kansalaisten konsulisuojasta 23. maaliskuuta 2011 antamassaan tiedonannossa 3. Lissabonin sopimuksessa luovutaan aiemmasta hallitustenvälisiin päätöksiin perustuvasta menettelystä ja annetaan komissiolle mahdollisuus ehdottaa direktiivejä tarpeellisista yhteensovittamis- ja yhteistyötoimenpiteistä, joilla helpotetaan edustusta vailla olevien EU:n kansalaisten konsulisuojaa 4. Sidosryhmiä kuultiin tiiviisti tätä vaikutusten arviointia varten, muun muassa järjestämällä julkinen kuuleminen, kaksi työpajaa, kyselytutkimuksia ja vierailuja valittuihin jäsenvaltioihin ja kolmansiin maihin 5. Lisäksi viimeaikoina on tilattu neljä ulkoista tutkimusta, joista on ollut hyötyä tässä vaikutusten arvioinnissa EUVL C 115, , s. 1 (neuvoston asiakirja 1702/09). KOM(2010) 603 lopullinen. KOM(2011) 149 lopullinen. SEUT-sopimuksen 23 artiklan 2 kohta. Ulkoinen konsultti vieraili Kazakstanissa, Sri Lankassa, Kuubassa ja Egyptissä. FI 1 FI

3 2. ONGELMAN MÄÄRITTELY 2.1. Ongelman laajuus Jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella konsuliviranomaiset antoivat suojelua yhteensä lähes tapauksessa 6. Toimitettujen tietojen mukaan sellaiset EU:n kansalaiset, joiden kotijäsenvaltiot ovat edustettuina kyseisessä maassa, näyttävät pyytävän ja saavan konsulisuojaa vertailukelpoisissa tilanteissa paljon enemmän kuin edustusta vailla olevat EU:n kansalaiset. Jos oletetaan, että ne EU:n kansalaiset, joilla on edustus kyseisessä maassa, ja ne, jotka ovat edustusta vailla, joutuvat yhtä usein tilanteeseen, jossa he voisivat pyytää konsulisuojaa (esim. ryöstön uhriksi joutuminen), noin edustusta vailla olevaa EU:n kansalaista olisi voinut saada konsulisuojaa 7. Näistä kansalaisista ainoastaan 16 prosenttia todellisuudessa sai konsulisuojaa. Tuoreen Eurobarometri-kyselyn mukaan kuitenkin 79 prosenttia EU:n kansalaisista tietää tämän oikeuden olemassaolosta 8, vaikkei oikeutta ole vielä vakiinnutettu täysimääräisesti 9. Yhä useammat kansalaiset joutuvat tulevaisuudessa tilanteisiin, joissa heillä on oikeus toisen jäsenvaltion konsuliviranomaisten antamaan suojeluun. Kriisitilanteet uhkaavat yhä enemmän ulkomailla oleskelevia EU:n kansalaisia (vuodesta 1975 kriisien vuotuinen lukumäärä on viisinkertaistunut ja sen odotetaan kasvavan vielä tästäkin) 10. Kuvio: Arvio niiden tapausten kokonaismäärästä, joissa kolmansissa maissa matkustavilla EU:n kansalaisilla ei ole edustusta kyseisessä maassa (2009) 2.2. Ongelman analysoiminen Tällä hetkellä ei ole turvattu EU:n kansalaisuuden täytäntöönpanoa siten, että taattaisiin tasavertainen kohtelu konsulisuojan osalta. SEUT-sopimuksen 23 artiklan sisällöstä ei ole selvää yksimielisyyttä kuten ei myöskään velvollisuuksista, joita oikeudesta konsulisuojaan seuraa. SEUT-sopimuksen tiivis sanamuoto ei riitä varmistamaan, että oikeudella olisi tehokas konkreettinen merkitys. Kansalliset lait ja käytännöt poikkeavat merkittävästi samoin kuin Tämä luku perustuu osittain ekstrapolointiin, koska kaikki jäsenvaltiot eivät toimittaneet tietoja tapauksista. Suhteessa siihen, kuinka usein sellaiset kansalaiset pyysivät konsulisuojaa, joiden kotijäsenvaltiolla on edustusto kyseisessä maassa. Eurobarometri (2010), Flash EB nro 294, European Union Citizenship. Eri syitä käsitellään jäljempänä. KOM(2010) 600 lopullinen, FI 2 FI

4 peruskäsitteitä koskevat näkökannat. Erityisen tärkeäksi tämän seikan tekee se, että konsulisuojatapauksissa on usein kyse edustusta vailla olevista EU:n kansalaisista ja heidän omaisistaan, jotka ovat erittäin vaikeassa elämäntilanteessa (kuolema, vakava sairaus, vankeus, rikos). Konsulisuoja on usein ainoa keino saada apua (esim. evakuointi- tai vangitsemistapauksissa) tai se vähintään helpottaa suuresti avunsaantia. Toisin kuin omia kansalaisia avustettaessa, edustusta vailla olevien kansalaisten avustaminen edellyttää, että paikan päällä oleva avustava jäsenvaltio ja kotijäsenvaltio tekevät yhteistyötä. Tällä hetkellä yhteistyö ja yhteensovittaminen on usein tapauskohtaista ja riippuu paljon asianomaisista henkilöistä. Erityisesti on mainittava, ettei tällä hetkellä ole selvää, kuka on edustusta vailla oleva kansalainen. EU:n kansalainen ei ole edustusta vailla pelkästään silloin, kun hänen kotijäsenvaltiollaan ei ole lainkaan suurlähetystöä tai konsulaattia tietyssä kolmannessa maassa, vaan myös silloin, jos tämä edustusto ei ole käytettävissä 11. Ei ole yksimielisyyttä siitä, milloin edustusto on käytettävissä 12, eikä siitä, missä määrin edustusta vailla olevien EU:n kansalaisten EU:n ulkopuolisia perheenjäseniä, pitkään oleskelleita henkilöitä ja tunnustettuja pakolaisia kohdellaan tasavertaisesti edustusta vailla olevien EU:n kansalaisten kanssa. Sekin on epäselvää, minkä jäsenvaltion on avustettava edustusta vailla olevaa EU:n kansalaista, ja kuinka avustustoimet on sovitettava yhteen. Tämä johtaa viivästyksiin eikä takaa tehokasta suojelua tasavertaisin edellytyksin. Perussopimuksen mukaan edustusta vailla oleva EU:n kansalainen voi vapaasti valita, minkä suurlähetystön/konsulaatin puoleen hän kääntyy. Käytännössä on kuitenkin olemassa poikkeuksia. Yhteensovittamis- ja yhteistyömenettelyjä ei ole vakiinnutettu riittävästi. Käytännössä konsulivirkamiehet kääntyvät usein ensin pääkaupungissa sijaitsevien omien viranomaistensa puoleen saadakseen tarkempia ohjeita. Kolmansien maiden asiakirjojen yksinkertaisia laillistamistehtäviä ja yksinkertaisia notaaripalveluja ei tällä hetkellä tarjota 13. Unionin edustustojen rooli on epäselvä ja riippuu paikan päällä olevista henkilöistä ja vallitsevista näkökannoista. Nykyinen järjestelmä ei näin ollen edistä unionin ulkoisten toimien johdonmukaisuutta ja johtaa siihen, ettei resursseja käytetä parhaalla mahdollisella tavalla. Nykyisissä oikeudellisen yhteistyön puitteissa ei määritellä riittävästi, kuka avustaa edustusta vailla olevia EU:n kansalaisia kriisitilanteissa, eikä myöskään niin sanotun johtavan valtion roolia. Valmiussuunnittelussa ei oteta erityisesti huomioon edustusta vailla olevia EU:n kansalaisia. Toiminnot ovat toisinaan pirstaleisia 14, ja tarpeista ja käytettävissä olevista resursseista (ilman kriisiyksikköjen lisätukea) ei aina ole riittävästi tietoja. Avustustoimista maksettavia korvauksia koskeva nykyinen lainsäädäntö ja ohjeisto sisältävät melko yleisluonteisia ja monimutkaisia menettelyjä, joita ei yleensä käytetä, sillä ne eivät sovellu kriisitilanteiden erityistarpeisiin 15. Jos kustannusten jakamista ei ole määritetty selvästi ja se ei toteudu käytännössä, on pienemmät kannustimet soveltaa ennakoivaa lähestymistapaa, johon sisältyy muihin kuin omiin kansalaisiin liittyviä velvoitteita Päätöksen 95/553/EY 1 artikla. Jäsenvaltioiden edustajien kannat vaihtelivat (esim. alle 400 kilometrin matka tai sijainti saarella). Vaikkei kyse välttämättä olekaan välitöntä apua edellyttävistä tapauksista, joutuminen matkustamaan toiseen kolmanteen maahan tämän palvelun saamiseksi on usein vaivalloista. Omiin kansalaisiin keskittyviä yksittäisiä toimia yhteensovitetun lähestymistavan sijasta. Erityisesti ajan niukkuus ja apua tarvitsevien kansalaisten suuret määrät. FI 3 FI

5 3. TOISSIJAISUUSPERIAATE Edustusta vailla olevien EU:n kansalaisten avustamiseen sisältyy itsessään rajat ylittävä ulottuvuus, sillä EU:n kansalaisuuden tuomat oikeudet ulotetaan sillä EU:n rajojen ulkopuolelle. Tämä aloite koskee EU:n kansalaisille myönnettyä erityisoikeutta. Tämä oikeus kytkeytyy luontaisesti unionin käsitteeseen ja toimivaltaan. EU:n toiminnalla olisi saatava aikaan mittakaavaetuja. Yksinkertaistetut yhteensovittamis- ja yhteistyömenettelyt ja paikallisten toimijoiden, unionin edustustot mukaan lukien, roolin selkeyttäminen vähentävät tarvetta tehdä tapauskohtaisia päätöksiä ja pyytää yksittäisiä ohjeita. Lissabonin sopimukseen perustuva EU:n toiminta myös mahdollistaa täytäntöönpanon tehokkaan valvonnan ja helpottaa sääntöjen noudattamisen varmistamista. 4. TAVOITTEET Toteutetuilla toimenpiteillä olisi saavutettava seuraavat tavoitteet. TAVOITTEET YLEISTAVOITE ERITYIS- TAVOITTEET TOIMINNALLISET TAVOITTEET EU:n kansalaisuuden täytäntöönpanon edistäminen, jotta varmistetaan edustusta vailla olevien EU:n kansalaisten yhdenvertainen kohtelu ja kansalaisten perusoikeuksien korkeatasoinen suojelu ja edistetään sellaisia EU:n arvoja kuten syrjimättömyys ja keskinäinen solidaarisuus. Tämän oikeuden sisällön ja toiminnan selventäminen. Konsuliviranomaisten välisen yhteistyön ja yhteensovittamisen yksinkertaistaminen. Vakaiden puitteiden luominen yhteistyölle ja yhteensovittamiselle määrittelemällä: kuka on edustusta vailla oleva EU:n kansalainen; minkä kolmannessa maassa paikalla olevan jäsenvaltion on autettava edustusta vailla olevaa EU:n kansalaista ja miten apu on sovitettava yhteen kansalaisen kotijäsenvaltion kanssa; miten kolmannessa maassa olevien viranomaisten olisi tehtävä yhteistyötä ja harjoitettava yhteensovittamista keskenään ja mitä Euroopan unionin rooliin sisältyy; miten ja kenen toimesta edustusta vailla olevia EU:n kansalaisia olisi avustettava kriisitilanteissa ja miten kustannusten korvaamisen olisi tapahduttava. 5. TOIMINTAVAIHTOEHDOT Toimintavaihtoehto 1: Vallitsevan tilanteen säilyttäminen: Ei lisätoimia EU:n tasolla. FI 4 FI

6 Toimintavaihtoehto 2: Direktiivi yhteensovittamis- ja yhteistyötoimenpiteistä, joilla helpotetaan entisestään edustusta vailla olevien EU:n kansalaisten mahdollisuuksia saada konsulisuojaa, ja lisäksi kohdennettuja valistustoimia. Tämä vaihtoehto kattaisi neljä toiminnallista tavoitetta, ja sillä varmistettaisiin tehokas täytäntöönpano, koska siihen sisältyy kansalaisille ja toimijoille suunnattuja valistustoimia. Toimintavaihtoehto 3: Yhteistyön lisääminen ja tehostaminen. Tämä vaihtoehto varmistaisi vaihtoehdon 2 ohella, että myös pitkään oleskelleet henkilöt ja tunnustetut pakolaiset saavat konsulisuojaa tasavertaisin edellytyksin; konsulisuojaan sisällytetään yksinkertaiset laillistamistehtävät ja notaaripalvelut, ja kustannusten korvaamista kriisitilanteissa parannetaan perustamalla korvausjärjestelmä ja/tai lisäämällä EU:n osarahoitusta erityisesti edustusta vailla oleville EU:n kansalaisille. 6. VAIKUTUSTEN ARVIOINTI Vaihtoehtojen vaikutuksia arvioitiin seuraavasti. Tuloksellisuus tavoitteiden kannalta: Toimintavaihtoehto 1: Tämä vaihtoehto ei edistä yhteistyön ja yhteensovittamisen helpottamista edustusta vailla olevien EU:n kansalaisten hyödyksi. Oikeus konsulisuojaan ei edelleenkään ole riittävän selkeästi määritelty, mikä haittaa sen toteutumista käytännössä. Kaikkia täytäntöönpanomekanismeja ei sovelleta täysimääräisesti. Toimintavaihtoehto 2: Direktiivi edistää EU:n kansalaisuuden toteutumista käytännössä selventämällä tämän oikeuden sisältöä, virtaviivaistamalla yhteistyötä ja yhteistyömenettelyjä ja mahdollistamalla täytäntöönpanon valvonnan. Tämä onnistuu seuraavin toimenpitein: 1. Henkilöllinen soveltamisala: Selvennetään sitä, milloin kansalainen on edustusta vailla (erityisesti sitä, missä olosuhteissa hänen kotijäsenvaltionsa diplomaattinen edustusto tai konsuliedustusto ei ole käytettävissä ), ja missä määrin myös edustusta vailla olevien EU:n kansalaisten kolmansista maista olevilla perheenjäsenillä on oikeus konsulisuojaan. 2. Konsulisuojan saatavuus ja yhteistyö/yhteensovittaminen: Täsmennetään, minkä jäsenvaltion on autettava edustusta vailla olevaa EU:n kansalaista ja kuinka avustustoimet on sovitettava yhteen kansalaisen kotijäsenvaltion kanssa. 3. Paikallinen yhteensovittaminen / EU:n lisäarvo: Säädetään, että paikalliseen yhteistyöhön olisi järjestelmällisesti sisällyttävä asiaa koskevien tietojen kerääminen, selvennetään unionin edustustojen roolia (logistinen ja operatiivinen tuki, tietojenvaihdon helpottaminen jne.). 4. Avustus kriisitilanteissa / taloudelliset korvaukset: Sisällytetään edustusta vailla olevat EU:n kansalaiset täysin valmiussuunnitteluun, selvennetään vastuunjakoa kriisitilanteissa (erityisesti johtavan valtion roolia), yksinkertaistetaan korvausmenettelyjä. FI 5 FI

7 5. Kansalaisille ja alan toimijoille suunnattu valistustoiminta, jolla tuetaan direktiivin täytäntöönpanoa. Toimintavaihtoehto 3: Tähän vaihtoehtoon sisältyvillä lisätoimenpiteillä olisi erityisesti seuraavat vaikutukset: 1. Henkilöllinen soveltamisala: Pakolaisten ja pitkään oleskelleiden henkilöiden kohtelu edustusta vailla olevien EU:n kansalaisten tavoin edistäisi EU:n kansalaisuuden toteutumista laajassa merkityksessä. Koska jäsenvaltioilla ei kuitenkaan ole oikeudellista velvoitetta antaa apua, sääntöjen vahvistaminen vaikuttaisi tällä hetkellä liian kunnianhimoiselta. 2. Yhteistyö- ja yhteensovittamistoimenpiteet: Yksinkertaisia laillistamistehtäviä ja notaaripalveluja koskevien yhteistyö- ja yhteensovittamistoimenpiteiden käyttöönotto parantaisi kansalaisille annettavaa palvelua ja keskinäistä luottamusta. Jäsenvaltioiden säännöt vaihtelevat kuitenkin vielä huomattavasti, ja EU:n lainsäädäntöä on tarkoitus antaa vuonna Avustus kriisitilanteissa / taloudelliset korvaukset: Jäsenvaltioita voitaisiin kannustaa pyytämään korvausta, jos ne voivat tehdä niin EU:n korvaus- /selvitysmekanismin kautta. Sidosryhmien näkemysten perusteella on kuitenkin olemassa vaara, että tällaista mekanismia ei käytettäisi riittävästi. EU:n tason taloudellisen tuen lisääminen vähentäisi avustavien ja avustettujen jäsenvaltioiden välistä eriarvoisuutta, mutta synergiaa olemassa olevien EU:n välineiden kanssa olisi hyödynnettävä täysimääräisesti. Sosiaaliset vaikutukset ja perusoikeudet Toimintavaihtoehto 1: Perusoikeus konsulisuojaan ei toteudu tehokkaasti, koska peruskäsitteet, vastuut ja menettelyt eivät ole riittävän selkeitä ja tehokasta täytäntöönpanoa ja soveltamista ei varmisteta. Tämä puolestaan voisi heikentää perusoikeuskirjan ja solidaarisuuteen ja syrjinnänvastaisuuteen perustuvan unionin uskottavuutta ja vaikuttaa siihen, millainen näkemys kansalaisilla on niistä. Toimintavaihtoehto 2: Tämä vaihtoehto parantaisi perusoikeutta konsulisuojaan. EU:n ulkopuolisten perheenjäsenten sisällyttäminen oikeuden piiriin vahvistaisi oikeutta perhe-elämään ja lapsen oikeuksia. Selkeämmät vastuualat ja vastuun parempi jakaminen kriisitilanteissa takaisi syrjimättömän kohtelun myös kriisiaikoina, jolloin perusoikeudet ovat arkaluonteinen kysymys. Vaihtoehto vahvistaisi oikeutta elämään ja henkilökohtaiseen koskemattomuuteen sekä puolustautumisoikeutta ja oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Toimintavaihtoehto 3: Myönteinen vaikutus sosiaalisiin seikkoihin ja perusoikeuksiin olisi yleensä ottaen suuri. Konsulisuoja vahvistuisi entisestään (esim. laillistamispalvelujen myötä). Korvausten saannin helpottaminen korvaus- /selvitysmekanismin ja/tai EU:n rahoituksen kautta turvaisi paremmin edustusta vailla olevien EU:n kansalaisten syrjimättömän kohtelun. Rahoitusvaikutukset ja taloudelliset vaikutukset FI 6 FI

8 Toimintavaihtoehto 1: Tästä vaihtoehdosta ei aiheudu suoraan uusia rahoituskustannuksia. Tehottomuutta kuitenkin esiintyy edelleen eikä olemassa olevien resurssien käyttö parane. Taloudellinen sitoutuminen kriisitilanteissa ei edelleenkään jakaudu tasaisesti. Toimintavaihtoehto 2: Oikeudellisten toimenpiteiden taloudellinen vaikutus olisi noin euroa vuodessa avustavien jäsenvaltioiden osalta 16. Unionin edustustoja varten ei tarvita lisäresursseja 17. Korvausten saannin helpottamisen osalta kaikkien jäsenvaltioiden täytäntöönpanokustannukset ovat arviolta euroa. Avustavan jäsenvaltion säästöt riippuvat yksittäisestä tapauksesta. Edustusta vailla oleville jäsenvaltioille aiheutuva taloudellinen lisätaakka olisi vähäinen, ja mittakaavaetujen ansiosta ne hyötyisivät tästä vaihtoehdosta enemmän verrattuna avun järjestämiseen erikseen edustusta vailla oleville kansalaisilleen. Kattavasta valistustyöstä aiheutuisi noin miljoona euroa EU:n laajuiseen tiedotuskampanjaan liittyviä kustannuksia. Tämä vaihtoehto vaikuttaisi myönteisesti myös edustusta vailla oleviin kansalaisiin, koska heillä ei olisi mahdollisesti yhtä paljon tarvetta etsiä itse apua huonommista vaihtoehtoisista lähteistä ja he säästäisivät siten aikaa 18 (säästöt olisivat yli 1,8 miljoonaa euroa). Toimintavaihtoehto 3: Koska tämä vaihtoehto edellyttää henkilöstön ja taloudellisten resurssien lisäämistä, se aiheuttaisi huomattavasti korkeammat kustannukset kuin vaihtoehto 2 sekä EU:n että jäsenvaltioiden tasolla. Erityisesti korvaus-/selvitysmekanismi johtaisi lisäkustannuksiin EU:n tasolla (vähintään euroa vuodessa sekä lisäkustannukset, joita aiheutuu sähköisten tiedostojen luomisesta/ylläpidosta), EU:n rahoituksesta aiheutuisi kustannuksia noin miljoonaa euroa 6 7 vuoden pituisella rahoituskaudella 19. Rahaston hallinnoinnista EU:n tasolla aiheutuisi arviolta vähintään euroa lisäkustannuksia Edustusta vailla olevia EU:n kansalaisia koskevien tapausten odotetun lisääntymisen vuoksi. Tarvittava osallistuminen on arviolta 10 EU:n virkamiehen työpäivää unionin edustustoa kohti (tämä ei edellytä henkilöresurssien lisäämistä). Edut edustusta vailla oleville EU:n kansalaisille arvioitiin kahden tekijän perusteella: 1) ajansäästö sellaisille kansalaisille, jotka eivät aiemmin saaneet apua tai jotka saavat apua nopeammin tämä arvioidaan keskimääräisen päiväpalkan perusteella 60 euroksi; 2) vältetään kustannus, joka on yhteydessä siihen, ettei henkilö saa parasta mahdollista apua tai hän joutuu etsimään muita apumuotoja. Arvioitaessa näitä kustannuksia lähtökohdaksi otetaan lentomatkustajien korvausjärjestelmä olettaen, että konsuliapua tarvitsevan kansalaisen ja sellaisen lentomatkustajan, jonka matka keskeytyy, tilanne on samankaltainen. Riippuen siitä, rahoitettaisiinko toiminnoista 50 % vai enemmän. FI 7 FI

9 7. VAIHTOEHTOJEN VERTAILU Tavoitteet/kustannukset Tuloksellisuus tavoitteiden kannalta: Sosiaaliset vaikutukset ja perusoikeudet Rahoitusvaikutukset ja taloudelliset vaikutukset Toimintavaihtoehto 1: Vallitseva tilanne Toimintavaihtoehto 2: alhainen EU:n direktiivi yhteistyö- ja yhteensovittamistoimenpiteistä sekä valistustoiminta Toimintavaihtoehto 3: ++(+/-) 20 ++(+/-) 21 keskisuuri/suuri 22 EU:n toimenpiteitä, joilla säädetään uusia sääntöjä ja vahvistetaan edelleen EU:n kansalaisten oikeuksia Sen jälkeen kun on vertailtu eri toimintavaihtoehtojen kustannuksia ja tuloksellisuutta tavoitteiden kannalta, toimintavaihtoehto 2 (EU:n direktiivi yhteistyö- ja yhteensovittamistoimenpiteistä) osoittautuu parhaaksi, minkä vuoksi se on suositeltava vaihtoehto. Ehdotetut osatekijät sisältävä direktiivi loisi vakaat puitteet yhteistyölle ja yhteensovittamiselle. Se takaisi yhtäläisen suojan säätämällä oikeudesta, jonka sisältö on selkeä ja luotettava ja joka perustuu yksinkertaisiin yhteensovittamis- ja yhteistyömenettelyihin. Tämä voi johtaa apupyyntöjen vähäiseen lisääntymiseen, mutta pyynnöt olisivat paremmin kohdennettuja oikeuden selkeämmän sisällön ansiosta. Suhteessa kansalaisten avustamisesta aiheutuviin kokonaiskustannuksiin edustusta vailla olevien EU:n kansalaisten avustamisesta aiheutuvien lisäkustannusten osuus on edelleen pieni; kalliimpia evakuointeja varten otetaan käyttöön parannettu korvausjärjestelmä. Tämän vaihtoehdon tuloksellisuuden maksimoimiseksi siihen olisi sisällyttävä valistustoimia; taloudellisten vaikutusten vuoksi direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä olisi järjestettävä täysimittainen valistuskampanja; tämän oikeuden sisällön ymmärtäminen on ennakkoedellytys. Vaihtoehto 3 on tuloksellinen tavoitteiden kannalta, kun taas vaihtoehto 2 on vain hieman vähemmän tuloksellinen. Pakolaisten ja pitkään oleskelleiden sekä asiakirjojen yksinkertaisten laillistamistehtävien sisällyttäminen tähän vaihtoehtoon poikkeaisi kuitenkin Toimenpiteestä riippuen: 1. Käytettävissä olemisen käsitettä koskevat säännöt, joissa vahvistetaan erityinen kilometrimäärä, voivat jopa pienentää tehokkuutta, koska paikallisia olosuhteita (liikenneverkostojen laatu) ei otettaisi riittävässä määrin huomioon. 2. Pitkään oleskelleiden, pakolaisten ja laillistamistehtävien mukaan ottaminen parantaisi tehokkuutta (mutta poikkeaisi liikaa nykyisestä kehyksestä). 3. Korvausmekanismi ei parantaisi tuloksellisuutta, jos jäsenvaltiot käyttävät sitä vain harvoin. 4. EU:n rahoituksella olisi myönteinen vaikutus, sillä jäsenvaltiot olisivat halukkaampia avustamaan aktiivisesti edustusta vailla olevia EU:n kansalaisia. Kuten edellä. Riippuen siitä, valitaanko kriisitilanteissa maksettavien korvausten tapauksessa ainoastaan korvaus- /selvitysmekanismi vai myös EU:n rahoitus. Katso lisätietoja liitteessä VI. FI 8 FI

10 huomattavasti nykyisestä kehyksestä ja katsotaan tässä vaiheessa ennenaikaiseksi 23. Vaihtoehdon 3 aiheuttamat kustannukset olisivat huomattavasti korkeammat kuin vaihtoehdon 2 24 todennäköisesti aiheuttamat kustannukset eikä synergiaa Euroopan pelastuspalvelumekanismin kanssa hyödynnettäisi täysimääräisesti. 8. SEURANTA JA ARVIOINTI Suunniteltu määräaika direktiivin saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä on kaksi vuotta sen voimaantulosta. Kun otetaan huomioon, että direktiivi perustuu ainakin osittain nykyisiin käytäntöihin, kaksi vuotta katsotaan riittävän pitkäksi ajaksi. Sen varmistamiseksi, että direktiivin säännöksiä noudatetaan riittävässä määrin, käyttöön otetaan toimiva seuranta- ja arviointijärjestelmä. Jotta voitaisiin korjata tämänhetkinen kattavien tietojen puute, direktiivissä kehotetaan jäsenvaltioita tiedottamaan komissiolle oikeuden toteutumisesta ja esittämään joka vuosi katsaus, jossa käsitellään tilastotietoja ja merkittäviä tapauksia. Direktiivin täytäntöönpanosta 3 5 vuoden kuluttua annettavaan kertomukseen olisi sisällyttävä tutkimus, jossa tarkastellaan erityisesti tietojen keruuta Ks. lisätietoja edellä (analyysi vaihtoehtoon 3 liittyvistä osatekijöistä). Erityisesti jos valitaan EU:n osarahoitus. FI 9 FI