Suomen kalastuskiintiöiden jakaminen siirrettäviksi käyttöoikeuksiksi (12 2 momentti)

Transkriptio

1 MMM/LVO Kalatalousneuvos Risto Lampinen Neuvotteleva virkamies Orian Bondestam Maa- ja metsätalousministeriön antaman vastineen täydennys Eduskunnan maa- ja metsätalousvaliokunnalle hallituksen esityksestä Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan kansallisesta täytäntöönpanosta sekä yhteisen kalastuspolitiikan seuraamusjärjestelmästä ja valvonnasta annetun lain muuttamisesta (HE 103/2016 vp.) Maa- ja metsätalousministeriö on toimittanut maa- ja metsätalousvaliokunnalle asiantuntijakuulemisissa saatujen lausuntojen ja perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 44/2016 vp) perusteella vastineen. Vastineessa todettiin, että sitä täydennetään ensi tilassa liittyen erityisesti kysymykseen Ahvenanmaan ja valtakunnan välisen kiintiöjakoon. Tämä nyt annettava täydennys koskee hallituksen esityksen 12 :ää ja 20 :ää toimijakohtaisten kalastuskiintiöiden jakamisesta. Suomen kalastuskiintiöiden jakaminen siirrettäviksi käyttöoikeuksiksi (12 2 momentti) Ahvenanmaan maakunnan hallitus on maa- ja metsätalousvaliokunnalle antamassa lausunnossaan muun muassa katsonut, että lakiehdotuksen 12 :n 2 momentissa ei pitäisi mainita niitä kalalajeja (silakka, kilohaili ja lohi), joiden kiintiöitä tultaisiin jakamaan valtakunnan ja maakunnan kesken. Tämä kaventaisi maakunnan hallituksen mukaan itsehallintoa. Maa- ja metsätalousministeriön virkamiehet kävivät Maarianhaminassa keskusteluja kiintiöiden jakamisesta maakunnan hallituksen virkamiesten kanssa. Keskusteluissa maakunnan virkamiehet totesivat, että lajeja koskevan maininnan poistaminen poistaisi samalla maakunnan hallituksen esityksessä näkemät juridiset ongelmat. Tämä on vahvistettu maakunnan hallituksen maaneuvoksen ja varamaaneuvoksen tasolla perustuen ruotsinkieliseen tekstiehdotukseen. Maa- ja metsätalousministeriö katsoo, että maakunnalta saadun vahvistuksen ansiosta voidaan kyseinen muutos tehdä, jotta asiaan liittyvät erimielisyydet Ahvenanmaan maakunnan kanssa voidaan minimoida. Joka tapauksessa kiintiöjaon osalta toimitaan itsehallintolain 59 b :n 2 mom. nojalla ja se mahdollistaa sen, että Suomen kalastuskiintiöt jaetaan vain jonkun tai kaikkien kalalajien osalta. Käsiteltävä lakiehdotus koskee vain silakkaa, kilohailia ja lohta, joten maa- ja metsätalousministeriö katsoo, että Suomen kalastuskiintiöt on tarpeen jakaa vain näiden lajien osalta. Ministeriö esittää siten, että 12 :n 2 momenttia muutetaan aiemmin esitetystä seuraavasti (tässä täydennyksessä tehdyt muutosesitykset sinisenä tekstinä): 12 2 mom Maa- ja metsätalousministeriö määrittää Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 59 b :n 2 momentissa säädettyä menettelyä noudattaen määritetään Suomen silakan, kilohailin ja lohen kalastuskiintiöistä Ahvenanmaan maakunnan osuudet, jotka siirretään Ahvenanmaan maakunnan hallituksen hallinnoitaviksi. 1

2 Jord- och skogsbruksministeriet fastställer Andelarna för landskapet Åland av Finlands fiskekvoter av strömming, vassbuk och lax, som överförs till Ålands landskapsregering för att förvaltas av den, bestäms i enlighet med det förfarande som anges i 59 b 2 mom. i självstyrelselagen för Åland (1144/1991). Ahvenanmaan maakunnan hallitus on aiemmin katsonut, että myös turskakiintiöt tulisi jakaa Manner-Suomen ja maakunnan välillä. Maarianhaminassa käydyissä keskusteluissa saavutettiin kuitenkin turskankin osalta lähentymistä. Maakunnan suunnalta tuotiin esille, että Ahvenanmaan lähivesillä kehittynyt turskan pienimuotoisen kalastuksen jatkuvuus halutaan turvata ja että tämä hoituisi kiintiöjaolla. Keskusteluissa nousi kuitenkin esille se mahdollisuus, että pienimuotoinen turskankalastus voidaan myös varmistaa antamalla valtioneuvoston asetus, jolla jaetaan Suomen itäinen turskakiintiö troolareiden ja pienimuotoisten kalastusalusten kesken. Näin on aiemminkin menestyksellisesti toimittu. Tämä lienee myös Ahvenanmaan maakunnan hallituksen kannalta tyydyttävä ratkaisu. Toimijakohtaisten kalastuskiintiöiden jakaminen (20 ) Maa- ja metsätalousministeriö katsoo, että on tarpeen varmistaa, että toimijakohtaisia kalastuskiintiöt voidaan kaikissa tilanteissa jakaa kaupallisille kalastajille ja siten varmistaa, että kalastusta voidaan harjoittaa vuoden 2017 alusta alkaen. Tämä koskee erityisesti tilanteita, joissa Suomen kalastuskiintiöiden jakamiseen liittyy erimielisyyksiä. Ahvenanmaan maakunnan hallitus on katsonut, että sille kuuluu hallituksen esityksessä esitetyllä tavalla laskettua osuutta suuremmat osuudet Suomen kalastuskiintiöistä ja että niistä on sovittava valtakunnan ja maakunnan kesken. Maa- ja metsätalousministeriö ja useat perustuslakivaliokunnan kuulemat oikeudelliset asiantuntijat katsovat, että ministeriö voi itsehallintolain 59 b :n 2 momentin mukaisesti tehdä päätöksen kiintiöjaosta. Asiassa on kuitenkin pyrittävä yhteisymmärrykseen maakunnan kanssa. Kiintiöjakoa koskeva maininta sisältyy annetun vastineen 12 :n 2 momenttiin muutettuna perustuslakivaliokunnan ehdottamalla tavalla. Maa- ja metsätalousministeriö katsoo, että uuden kiintiöjärjestelmän käyttöönotossa on tarpeen ottaa Ahvenanmaan kiintiöosuuksiin liittyvä erimielisyys huomioon siihen asti, kun asiasta on saatu varmuus. Tämä voitaisiin tehdä siten, että ELY-keskus voisi jakaa väliaikaisina toimijakohtaisina kalastuskiintiöinä enintään 90 prosentin edestä niistä valtakunnalle kuuluvista kiintiömääristä, jotka jaettaisiin ei-siirrettävien ja siirrettävien käyttöoikeuksien perusteella. Tämä vaihtoehto soveltuisi tilanteeseen, jossa kalastuskiintiöiden jakoa koskeva valtakunnan ja maakunnan erimielisyys lainkohdan tulkinnasta olisi ratkaisematta vielä ennen toimijakohtaisten kalastuskiintiöiden jakamista. Tällöin maa- ja metsätalousministeriö voisi päättää, että tilanne edellyttää Suomen kalastuskiintiöiden pitämistä osittain valtion hallinnoitavana siihen asti, kun tilanteesta on saatu varmuus. Maa- ja metsätalousministeriö pyrkii löytämään yhteisymmärryksen Ahvenanmaan maakunnan hallituksen kanssa. Ellei yhteisymmärrykseen päästä maa- ja metsätalousministeriö päättäisi kiintiöjaosta ottaen huomioon neuvottelut Ahvenanmaan maakunnan hallituksen kanssa sekä 2

3 hallituksen esityksen mukaisen tavoitteen valtakunnan ja maakunnan kaupallisten kalastajien yhdenvertaisesta kohtelusta. Tässä tilanteessa maa- ja metsätalousministeriö myös harkitsisi Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 60 :n 2 momentin mukaisen ratkaisun pyytämistä korkeimmalta oikeudelta kiintiöjakoa koskevasta toimivallasta (kyseinen momentti kuuluu seuraavasti: Jos maakunnan tai valtakunnan viranomaisen toimivallasta tiettyyn hallintotoimeen syntyy erimielisyyttä, asian ratkaisee maakunnan hallituksen tai valtakunnan viranomaisen esityksestä korkein oikeus hankittuaan asianomaisen viranomaisen ja Ahvenanmaan valtuuskunnan lausunnon). Korkeimman oikeuden ratkaisumenettelyä on aiemmin käytetty liittyen lohikiintiöiden jakamista koskevaan menettelyyn ennen Ahvenanmaan itsehallintolain kyseiseen 59 b :ään vuonna 2004 tehtyjä muutoksia. Ratkaisumenettely soveltuu hyvin kiintiöjakokysymykseen, jota koskevasta hallintotoimesta vallitsee erimielisyys, mikäli maa- ja metsätalousministeriön ja Ahvenanmaan maakunnan hallituksen jatkoneuvottelut eivät johda yhteisymmärrykseen. Korkeimman oikeuden ratkaisun perusteella oikeustilasta saataisiin varmuus ja sen jälkeen ELYkeskus voisi muuttaa päätöksiään väliaikaisista toimijakohtaisista kalastuskiintiöistä siten kuin korkeimman oikeuden ratkaisu edellyttää. Tarvittaessa maa- ja metsätalousministeriön tulisi muuttaa valtakunnan ja maakunnan välistä kiintiöjakoa koskevaa päätöstään ja joka tapauksessa valtion hallinnassa pidetyt kalastuskiintiöiden osuudet jaettaisiin kaupallisille kalastajille, kun tarvittavat ratkaisut on tehty. Valtion hallintaan jakamatta jätetyt kiintiömäärät riittäisivät tällöin varmistamaan sen, että kaikkien osapuolien edut voidaan turvata uutta kiintiöjärjestelmää täytäntöön pantaessa. Väliaikaisia toimijakohtaisia kalastuskiintiöitä koskeva vaihtoehto soveltuisi myös muihin tilanteisiin, joista aiheutuu oikeudellista epävarmuutta, kuten muutoksenhaun käsittelyn keskeneräisyyteen. Kalastuskiintiöiden jakaminen siirrettäviksi käyttöoikeuksiksi maa- ja metsätalousministeriön päätöksillä on uuden kiintiöjärjestelmän käyttöönoton ja kaupallisten kalastajien etujen kannalta keskeinen vaihe. On mahdollista, että yksi tai useampi siirrettävän käyttöoikeuden haltija ei tyydy hänelle tehdyn päätöksen mukaiseen osuuteen, vaan valittaa asiasta Turun hallinto-oikeuteen. Tämä ei hallituksen esityksen mukaan estä täytäntöönpanoa, mutta voi muutoksenhaun tuloksena muuttaa siirrettävien käyttöoikeuksien jakoa kaupallisten kalastajien kesken. Tähän alkuvaiheeseen liittyvän epävarmuuden huomioon ottamiseksi on syytä antaa mahdollisuus väliaikaisten toimijakohtaisen kalastuskiintiöiden jakamiseksi ja kiintiöiden osittaiselle pitämiselle valtion hallinnoitavana, kunnes muutoksenhaku on käsitelty loppuun ja siirrettäviä käyttöoikeuksia koskevat päätökset ovat saaneet lainvoiman. Väliaikaisten toimijakohtaisten kalastuskiintiöiden 90 prosentin enimmäismäärä perustuu jaon oikeudenmukaisuuden varmistamisen lisäksi myös siihen, että ellei jäljelle jäänyttä 10 prosenttia voida niitä koskevana kalenterivuonna jakaa kaupallisille kalastajille toimijakohtaisina kalastuskiintiöinä, nämä määrät voidaan EU-lainsäädännön perusteella siirtää silakan ja kilohailin osalta jaettaviksi seuraavalle kalenterivuodelle, eikä niiden käyttömahdollisuutta siten menetettäisi. Mahdollisuus väliaikaisten toimijakohtaisten kalastuskiintiöiden jakamiseksi edellyttäisi muutoksia 20 :n momentteihin 1-4 niin, että termi väliaikainen toimijakohtainen kalastuskiintiö koskisi ainoastaan 2 momentissa tarkoitettuja tilanteita. Samalla muutettaisiin 4 momenttia siten, että ELYkeskuksen normaalitilanteessa jakamia toimijakohtaisia kalastuskiintiöitä muutettaisiin vain 3

4 tarvittaessa. Tämä vähentäisi hallinnollista taakkaa, koska normaalitilanteessa muutokset eivät koskisi lainkaan lohikiintiöitä, sillä niitä ei voida siirtää seuraavalle vuodelle. Lisäksi on hyvin todennäköistä, että Suomen kilohailikiintiö tulee vuosittain kokonaan käytettyä, joten kilohailikiintiön osia ei siirry seuraavalle kalenterivuodelle. ELY-keskuksen järjestämän haun perusteella edellisenä syksynä tehtyjä päätöksiä lohen ja kilohailin toimijakohtaisista kalastuskiintiöistä ei siten tarvitsisi muuttaa kiintiöiden soveltamista koskevan kalenterivuoden aikana. Muutostarve rajoittuisi pääsääntöisesti silakan toimijakohtaisiin kalastuskiintiöihin. Edellä selostetun mukaisesti on pystytty löytämään ratkaisu 12 :n 2 momentin muotoiluun, jonka myös Ahvenanmaan maakunnan hallitus voi hyväksyä. Tähän yhteisymmärrykseen liittyen on tarpeetonta aiemmassa vastineessa esitetyn mukaisesti muuttaa 20 :n 4 momenttia niin, että siihen otetaan maininta itsehallintolain 59 b :n 2 momentin mukaisesti tehtävistä vähennyksistä ja lisäyksistä Ahvenanmaan kiintiöosuuksiin perustuen Euroopan komission asetukseen. Näistäkin voidaan päättää ilman laissa olevaa mainintaa itsehallintolain 59 b :n 2 momentin nojalla. Myös vähennyksistä ja lisäyksistä sekä oman kiintiöosuuden noudattamisesta keskusteltiin Maarianhaminassa Ahvenanmaan maakunnan virkamiehet katsoivat, että kiintiömäärien noudattaminen sekä periaate siitä, että vähennykset ja lisäykset tehdään ottaen huomioon kummankin osapuolen edellisen vuoden kiintiöiden käyttö, ovat hyväksyttäviä lähtökohtia. Ministeriö esittää siten, että 20 :n muutetaan vielä (vastineessa tehdyt muutosesitykset näkyvät punaisena ja tässä täydennyksessä tehdyt muutosesitykset sinisenä tekstinä) seuraavasti: 20 Toimijakohtaisten kalastuskiintiöiden jakaminen Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus jakaa Suomen silakan, kilohailin ja lohen kalastuskiintiöt väliaikaisiksi toimijakohtaisiksi kalastuskiintiöiksi kalenterivuosittain määräaikaan mennessä saapuneiden siirrettävien ja ei-siirrettävien käyttöoikeuksien haltijoiden hakemusten perusteella 19 :ssä tarkoitettujen menettelyiden mukaisesti. Päätöksessään elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ottaa huomioon mahdolliset 23 :ssä tarkoitetut toimijakohtaisista kalastuskiintiöistä luopumiset ja 27 :n 5 momentin mukaiset käyttömaksun maksamatta jättämisestä johtuvat toimijakohtaisten kalastuskiintiöiden menetykset. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi vahvistaa maa- ja metsätalousministeriön päätöksen perusteella seuraavaa vuotta koskevat väliaikaiset toimijakohtaiset kalastuskiintiöt, joiden suuruus on enintään 90 prosenttia siirrettävien ja eisiirrettävien käyttöoikeuksien perusteella tietystä Suomen kalastuskiintiöstä jaettavista toimijakohtaisista kalastuskiintiöistä, jos: 1) Suomen kalastuskiintiön jakamiseen vaikuttava muutoksenhaun käsittely tai muu oikeuskäsittely on kesken; tai 2) Jos toimijakohtaista kalastuskiintiötä ei voida jakaa vuoden loppuun mennessä sen takia, että Itämeren kiintiöasetusta ei ole julkaistu, eikä seuraavan vuoden Suomen silakan, kilohailin ja lohen kalastuskiintiöitä ole vahvistettu, jolloin 4

5 elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi vahvistaa seuraavaa vuotta koskevat väliaikaiset toimijakohtaiset kalastuskiintiöt, joiden suuruus voivat olla lisäksi enintään 70 prosenttia kuluvan vuoden toimijakohtaisista kalastuskiintiöistä tai enintään kansainvälisen merentutkimusneuvoston antaman tieteellisen neuvon alarajan suuruisetnen. Kun maa- ja metsätalousministeriö on selvittänyt edellisen vuoden toimijakohtaisten kalastuskiintiöiden käyttöä koskevat tiedot, se voi jakaa mahdolliset 27 :n 2 ja 3 momentissa tarkoitetut valtiolle palautuneet siirrettävät käyttöoikeudet 28 :ssä tarkoitetun menettelyn mukaisesti ja muuttaa tarvittaessa siirrettäviä käyttöoikeuksia koskevia päätöksiä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus jakaamuuttaa eedellisen vuoden toimijakohtaisten kalastuskiintiöiden käyttöä ja käyttömaksua koskevien tietojen perusteella tai kun 2 momentissa tarkoitettuja perusteita ei enää ole, 27 :n 5 momentissa ja 29 :n 4 momentissa tarkoitetut valtiolle palautuneet toimijakohtaiset kalastuskiintiöt ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus muuttaa tarvittaessa toimijakohtaisia kalastuskiintiöitä tai väliaikaisia toimijakohtaisia kalastuskiintiöitä koskevia päätöksiä. Kun mahdolliset 3 momentin mukaiset päätösten muutokset on tehty ja Euroopan komissio on asetuksellaan vahvistanut mahdolliset Suomen kalastuskiintiöiden siirrot tai vähennykset edelliseltä vuodelta, määritetään niistä Ahvenanmaan itsehallintolain 59 b :n 2 momentissa säädettyä menettelyä noudattaen Ahvenanmaan maakunnalle kuuluvat lisäykset ja vähennykset valtakunnan ja Ahvenanmaan maakunnan edellisen vuoden kiintiömäärien käytön perusteella ottaen huomioon Itämeren kiintiöasetuksen ja neuvoston valvonta-asetuksen sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 847/96 soveltuvat säännökset lisäyksistä ja vähennyksistä, joiden huomioon ottamisen jälkeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus muuttaa tarvittaessa päätöksiään tekee päätöksen lopullisista toimijakohtaisista kalastuskiintiöistä. Euroopan komission asetuksesta aiheutuvat lisäykset jaetaan ei-siirrettävien ja siirrettävien käyttöoikeuksien haltijoille niiden mukaisten osuuksien suhteessa ja vähennykset jaetaan edellisenä vuonna toimijakohtaisen kalastuskiintiönsä ylittäneiden haltijoiden kesken ylitysten suuruuden mukaisessa suhteessa. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää toimijakohtaisten kalastuskiintiöiden hausta, hakemuksen ja päätöksen sisällöstä sekä niihin liittyvistä menettelyistä. Edellä oleva 20 ilman muutosmerkintöjä: 20 Toimijakohtaisten kalastuskiintiöiden jakaminen Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus jakaa Suomen silakan, kilohailin ja lohen kalastuskiintiöt toimijakohtaisiksi kalastuskiintiöiksi kalenterivuosittain määräaikaan mennessä saapuneiden siirrettävien ja ei-siirrettävien käyttöoikeuksien haltijoiden 5

6 hakemusten perusteella 19 :ssä tarkoitettujen menettelyiden mukaisesti. Päätöksessään elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ottaa huomioon mahdolliset 23 :ssä tarkoitetut toimijakohtaisista kalastuskiintiöistä luopumiset ja 27 :n 5 momentin mukaiset käyttömaksun maksamatta jättämisestä johtuvat toimijakohtaisten kalastuskiintiöiden menetykset. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi vahvistaa maa- ja metsätalousministeriön päätöksen perusteella seuraavaa vuotta koskevat väliaikaiset toimijakohtaiset kalastuskiintiöt, joiden suuruus on enintään 90 prosenttia siirrettävien ja eisiirrettävien käyttöoikeuksien perusteella tietystä Suomen kalastuskiintiöstä jaettavista toimijakohtaisista kalastuskiintiöistä, jos: 1) Suomen kalastuskiintiön jakamiseen vaikuttava muutoksenhaun käsittely tai muu oikeuskäsittely on kesken; tai 2) Itämeren kiintiöasetusta ei ole julkaistu, eikä seuraavan vuoden Suomen silakan, kilohailin ja lohen kalastuskiintiöitä ole vahvistettu, jolloin väliaikaiset toimijakohtaiset kalastuskiintiöt voivat olla lisäksi enintään kansainvälisen merentutkimusneuvoston antaman tieteellisen neuvon alarajan suuruiset. Kun maa- ja metsätalousministeriö on selvittänyt edellisen vuoden toimijakohtaisten kalastuskiintiöiden käyttöä koskevat tiedot, se voi jakaa mahdolliset 27 :n 2 ja 3 momentissa tarkoitetut valtiolle palautuneet siirrettävät käyttöoikeudet 28 :ssä tarkoitetun menettelyn mukaisesti ja muuttaa tarvittaessa siirrettäviä käyttöoikeuksia koskevia päätöksiä. Edellisen vuoden toimijakohtaisten kalastuskiintiöiden käyttöä koskevien tietojen perusteella tai kun 2 momentissa tarkoitettuja perusteita ei enää ole, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus muuttaa tarvittaessa toimijakohtaisia kalastuskiintiöitä tai väliaikaisia toimijakohtaisia kalastuskiintiöitä koskevia päätöksiä. Kun mahdolliset 3 momentin mukaiset päätösten muutokset on tehty ja Euroopan komissio on asetuksellaan vahvistanut mahdolliset Suomen kalastuskiintiöiden siirrot tai vähennykset edelliseltä vuodelta, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus muuttaa tarvittaessa päätöksiään toimijakohtaisista kalastuskiintiöistä. Euroopan komission asetuksesta aiheutuvat lisäykset jaetaan ei-siirrettävien ja siirrettävien käyttöoikeuksien haltijoille niiden mukaisten osuuksien suhteessa ja vähennykset jaetaan edellisenä vuonna toimijakohtaisen kalastuskiintiönsä ylittäneiden haltijoiden kesken ylitysten suuruuden mukaisessa suhteessa. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää toimijakohtaisten kalastuskiintiöiden hausta, hakemuksen ja päätöksen sisällöstä sekä niihin liittyvistä menettelyistä. 6

7 Arviot Ahvenanmaan maakunnan osuuksista Suomen kalastuskiintiöistä Maa- ja metsätalousministeriö on havainnut tarkistuslaskentojen yhteydessä virheitä liittyen arvioihin Ahvenanmaan osuuksista Suomen kalastuskiintiöistä. Tästä johtuen alla olevan taulukon kolmanteen sarakkeeseen on päivitetty punaisella viimeisin arvio Ahvenanmaan osuuksista laskettuna samoilla periaatteilla kuin mitä Manner-Suomessa aiotaan noudattaa (muutoin taulukon tiedot vastaavat vastineen 9-sarakkeisessa taulukossa esitettyjä tietoja). Tarkistuslaskennat jatkuvat edelleen. Suomen kalastuskiintiö Ahvenanmaan maakunnan hallituksen vaatimus Lain 13 :n mukainen jako (kaup. kalastajien kolme parasta vuotta ), jossa otettu huomioon aloittaneet Viiden vuoden ( ) viitekausi, josta kolme parasta vuotta Pohjanlahden silakka 7,00 % 5,88 % 5,23 % Pääaltaan/Suomenlahden silakka 15,00 % 15,17 % 12,18 % Kilohaili 10,00 % 8,53 % 7,09 % Pääaltaan/Pohjanlahden lohi 10,00 % noin 8 % 8,19 % 7