PUOLUSTUSMINISTERIÖ 1 (7) FI.PLM.5542 Helsinki /2030/2003

Transkriptio

1 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 1 (7) Pääesikunta Puolustusvoimien tulosraportti 2004 ajalta PUOLUSTUSMINISTERIÖN PALAUTE PUOLUSTUSVOIMIEN VUODEN 2004 OSAVUOSIRAPORTISTA 1. YLEISTÄ 1.1 Puolustusministeriön palaute osana tulosohjausprosessia Puolustusministerin ja puolustusvoimain komentajan välisessä vuosittaisessa tulossopimuksessa sovitaan puolustusministeriön puolustusvoimille asetettamien tulostavoitteiden ohella myös menettelystä, jolla puolustusvoimat raportoi tulostavoitteiden toteutumisesta. Osavuosiraportoinnin osalta tulossopimuksessa on sovittu, että puolustusvoimat raportoi ministeriölle elokuun loppuun mennessä toiminnastaan, tulostavoitteiden toteutumisen kehittymisestä ja resurssien käytöstä alkuvuoden ( ) ajalta. Puolustusvoimien kuluvan vuoden tulostavoitteiden toteutumisen kehittymistä on käsitelty tämän jälkeen lyhyesti alkusyksyn tulossopimusneuvottelussa puolustusministerin ja puolustusvoimain komentajan välillä sekä tätä edeltävässä PLM:n ja PE:n välisessä tulosneuvotteluseminaarissa. Puolustusministeriön kirjallinen palaute puolustusvoimien osavuosiraportista (tulosraportista) on osa hallinnonalan tulosohjausta ja siihen liittyvää raportointia. Palautemenettelyllä pyritään osaltaan tehostamaan ministeriön tulosohjausta sekä selkiyttämään ministeriön ja puolustusvoimien välistä tulossopimuskäytäntöä. Osavuosiraportista annettavalla palautteella pyritään tarvittaessa vaikuttamaan korjaavin toimenpitein viraston kuluvan vuoden toimintaan sekä ennakoivasti myös kyseisen vuoden vuosiraportointiin. Aikataulullisesti kirjallisen palautteen antaminen pyritään kytkemään jatkossa lähemmin osaksi ministeriön ja puolustusvoimien välistä tulosneuvotteluprosessia. Puolustusministeriön palaute puolustusvoimien vuoden 2004 osavuosiraportista perustuu puolustusministeriön hallinnonalan tulosraportointiprosessiin, joka on kuvattu liitteessä 1.

2 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 2 (7) 1.2 Osavuosiraportin kattavuus, riittävyys ja laatu Osavuosiraportti kattaa pääosin puolustusvoimille asetetut vuoden 2004 tulostavoitteet, ja raportti on muutoinkin keskeisiltä osin puolustusministerin ja puolustusvoimain komentajan välisen vuoden 2004 tulossopimuksen mukainen. Jäljempänä kappaleessa 4.2 on kuvattu yksityiskohtaisemmin osavuosiraportissa havaittuja puutteita, jotka edellyttävät tarkennuksia vuoden 2004 vuosiraportissa. Tuloksellisuusraportoinnin riittävyyttä ja luotettavuutta heikentävät osaltaan puolustusvoimien laskentajärjestelmän puutteet, joita ollaan parhaillaan korjaamassa. Osavuosiraportissa on kuvattu määrärahojen käyttöä eri näkökulmista. Menopohjainen määrärahojen käyttöä koskeva tieto ei kuvaa toiminnan todellisia kustannuksia. Tässä suhteessa puolustusvoimien osavuosiraportissa mainittu SAP-järjestelmän toiminnan laajentaminen sisäiseen laskentaan, jossa on otettu huomioon TOSI-työryhmän esittämä hallinnon ja muiden yleisten tukitoimintojen kulujen sekä toimitilakulujen vyörytys tulosalueille, tulee olemaan avainasemassa. 1.3 Puolustusvoimien toiminta suhteessa hallinnonalan strategisiin linjauksiin Puolustusvoimia on kehitetty vuoden 2001 turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon mukaisesti hallitusohjelman edellyttämällä tavalla. Kuluvan vuoden aikana tulee kiinnittää erityistä huomiota eduskuntakäsittelyssä olevan vuoden 2004 turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon toimeenpanon valmisteluun. Toimintamenojen kasvupaineiden vähentäminen vuosina tulee selonteon mukaan vaatimaan toimintojen painopisteyttämistä ja rakennemuutoksen jatkamista. Vuodesta 2008 alkaen on laskettu tarvittavan vuositasolla 50 milj. euron säästöt toimintamenoissa kohdennettaviksi kehittämishankkeisiin. Tähän tulee varautua jo kuluvan vuoden aikana käyttämällä erityistä tarveharkintaa tehtäessä päätöksiä, joista aiheutuu pysyviä toimintamenojen lisäyksiä tuleville vuosille. 2. TOIMINNAN TULOKSELLISUUDEN KEHITTYMINEN 2.1 Suorituskyky Puolustusvoimien tilannekuvaa on ylläpidetty riittävällä tasolla ottaen huomioon järjestelmien laatu ja kunto sekä käytettävissä olevat toimintamenomäärärahat. Puolustusvoimat toteaa osavuosiraportissaan, että HYÖKYAALTOvalmius- ja pääsotaharjoituksen tavoitteet saavutettiin, ja harjoituskokemusten edellyttämät kehittämistoimet on käynnistetty eri johtoportaissa. Puolustusministeriö on laatinut osallistumisestaan HYÖKY-harjoitukseen har-

3 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 3 (7) 2.2 Resurssit ja varojen käyttö 2.3 Henkilöstö joituskertomuksen, johon on kirjattu keskeiset harjoituskokemukset ja kehittämistarpeet puolustusministeriön näkökulmasta. Vuoden 2001 selonteon edellyttämien rakennemuutosten toimeenpano etenee suunnitellulla tavalla. Puolustusvoimien strateginen suunnittelu on tuottanut perusteita vuoden 2004 selontekotyölle. Puolustusvoimien materiaalista kehittämistä on jatkettu eri puolustushaaroissa kehittämisohjelmien mukaisesti. Puolustusmateriaalihankintoihin myönnettyjen määrärahojen käyttöä koskevat alkuvuoden tavoitteet on saavutettu lähtökohtaisesti hyvin ja osavuosiraportin perusteella on nähtävissä, että pääosa hankintamäärärahojen käytölle asetetuista tavoitteista tultaneen saavuttamaan. Kaikkiaan eri vuosien puolustusmateriaalihankintamäärärahoja ja tilausvaltuuksia oli käytetty ja sidottu 70 %. Vuonna 2004 käytettävissä olevista määrärahoista oli käytetty 43,1 % ja sidottu 45,6 %. Osavuosiraportti indikoi, että vuodelle 2005 siirtyvien erien osuus vuonna 2004 käytössä olevista hankintamäärärahoista ylittää vuodelle 2004 asetetun tavoiterajan (15 %). Puolustusmateriaalihankkeiden tehostamista pohtineen MATSI-työryhmän toimenpidesuositusten toteuttamista seurataan sekä erillisessä puolustusministeriön asettamassa seurantaryhmässä että puolustushallinnon materiaalipolitiikan johtoryhmässä. Osavuosiraportissa on selvitetty MATSI-toimenpidesuositusten toimeenpanon etenemistä, mikä on sinänsä myönteinen asia. Raportissa ei ole kuitenkaan arvioitu toteutettujen toimenpiteiden tuloksellisuutta muutoin kuin toteamalla, että vaikutuksen näkyvät käytännössä vasta pidemmän ajan kuluessa. Puolustusvoimien toimintamenomäärärahojen ennakoidaan riittävän kattamaan suunnitellun toiminnan. Palkkausmenot ovat nousseet merkittävästi edelliseen vuoteen nähden. Asevelvollisten koulutukselle asetetut tavoitteet ovat pääosin toteutumassa, mitä voidaan pitää hyvänä saavutuksena. Puolustusvoimien henkilöstörakennetta ja tehtävätasoja on kehitetty ja kohdennettu vapautuvia henkilöresursseja kehittämisohjelmiin. Osavuosiraportissa todetaan, että HKP-menettelyllä on pysäytetty puolustusvoimien henkilötyövuosimäärän nousu. Raportista käy kuitenkin myös ilmi, että puolustusvoimien henkilöstömenojen määrä, erityisesti palkkojen osuus, on edelleen kasvamassa. Vuoden 2004 selonteossa on todettu tarve saada aikaan pysyviä säästöjä henkilöstömenoissa.

4 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 4 (7) 2.4 Kansainvälinen toiminta Puolustusvoimissa laadittu raportti vapaaehtoisen maanpuolustuksen kehittämisestä antaa hyvän lähtökohdan puolustusministeriön jatkovalmistelutyölle. ALTHEA-operaation valmistelut on toteutettu kiitettävästi. Rauhanturvaamistoiminnan taloussuunnittelun luotettavuuden ja kustannustehokkuuden parantamiseen on kuitenkin kiinnitettävä edelleen huomiota. 3. PUOLUSTUSVOIMILTA EDELLYTETTÄVÄT KORJAAVAT TOIMENPITEET 3.1 Välittömiä toimenpiteitä vaativat asiat Osavuosiraportti osoittaa, että puolustusvoimissa toteutetut toimenpiteet materiaalihankintamäärärahojen käytön tehostamiseksi ovat olleet oikeansuuntaisia. Koska osa tavoitteista on jäänyt tai jäänee kuitenkin toteutumatta, ei tähänastisia toimenpiteitä voida kuitenkaan pitää vielä riittävinä. Loppuvuoden aikana tulisi tehdä vielä kaikki mahdollinen tilanteen parantamiseksi tältä osin. Puolustusmateriaalihankintojen toteuttamista tulee edelleen tehostaa. Osavuosiraportissa on todettu vaikeudet indeksien ja valuuttakurssien muutoksista aiheutuvien määrärahatarpeiden arvioinnissa ja esitetty toimenpiteet asian korjaamiseksi. Materiaalihankintamäärärahojen käytön tehostamistoimenpiteenä korostetaan erityisesti kertahankintoja koskevia hankintavalmisteluja. Puolustusministeriö on samaa mieltä näiden toimenpiteiden tarpeellisuudesta, pitää niitä erittäin tärkeinä ja toteaa tyydytyksellä, että Pääesikunta on ryhtynyt näiltä osin toimenpiteisiin. Raportin liitteestä 1.7 ilmenee, että momentin (Ympäristövahinkojen korvaaminen) vuoden 2004 määräraha 0,5 milj. euroa on tarkoitus käyttää vuonna 2003 lopetettujen polttoaineen jakeluasema-alueiden ennallistamiseen. Puolustusvoimien tulee huolehtia siitä, että määräraha käytetään suunniteltuun tarkoitukseen kuluvan vuoden aikana, tai sille etsitään puuttuvilta osin korvaavia käyttökohteita. Nettobudjetoidulle momentille (Tulot irtaimen omaisuuden myynnistä ja rojaltimaksuista) on osavuosiraportin liitteen mukaan kirjattu alkuvuoden aikana muitakin kuin irtaimen omaisuuden hankintaan liittyviä menoja (palvelujen osastomenoja). Valtiontalouden tarkastusvirasto on kiinnittänyt aiemmin huomiota tähän virheellisenä pitämäänsä menettelyyn, ja puolustusministeriö on nimenomaan edellyttänyt hallinnonalan vuoden 2004 talousarvion täytäntöönpanoasiakirjassa, että Pääesikunta huolehtii siitä, ettei tällaisia virheitä tapahdu enää vuonna Puolustusvoimien tulee tehdä tarvittavat oikaisukirjaukset välittömästi kirjanpitoonsa ja

5 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 5 (7) huolehtia siitä, että loppuvuoden aikana ei enää tehdä tällaisia virheellisiä kirjauksia, eikä niitä sisälly vuosiraporttiin. Bruttobudjetoidulle momentille (Puolustusministeriön hallinnonalan muut tulot) on kirjattu momentin käyttöön nähden huomattava määrä muille valtion virastoille myytyjen suoritteiden korvauksia. Nämä eivät ole maksuperustelain mukaisia tuloja, mutta puolustusministeriön käsityksen mukaan ne kuuluisivat nettobudjetoidulle toimintamenomomentille kohtaan muut tulot. Pääesikuntaa pyydetään selvittämään näiden tulojen kirjausperusteet, ja ellei asianmukaisia perusteita em. tulomomentin käytölle löydy, tekemään tarvittavat tilioikaisut kirjanpitoonsa. Puolustusvoimien noudattama menettelytapa johtaa siihen, että näiden suoritteiden tuottamisesta aiheutuvat menot rasittavat epätarkoituksenmukaisella tavalla momentin (Puolustusvoimien toimintamenot) määrärahaa. 3.2 Vuoden 2004 vuosiraportissa huomioon otettavat asiat Henkilöstö Puolustusvoimien varsinaisten palkkojen määrä on osavuosiraportin mukaan ylittämässä tähän käyttötarkoitukseen suunnitellun määrärahan. Mikäli koko vuoden toteuma on varsinaisten palkkojen osalta samanlainen, puolustusvoimien tulee analysoida tarkemmin tähän johtaneet syyt vuoden 2004 vuosiraportissa. Myös lisäpalkkojen (työaika- ja suoriteperusteiset korvaukset) määrä on alkuvuonna kasvanut huomattavasti edelliseen vuoteen nähden ottaen huomioon, että varusmiesten ja reserviläisten koulutusmäärät ovat pysyneet suurin piirtein edellisen vuoden tasolla. Vuosiraportissa tulee analysoida tarkemmin tähän johtaneita syitä, mikäli loppuvuoden osalta on sama tilanne. Osavuosiraportin liitteessä 2 oleva taulukko puolustusvoimien henkilöstöstä ja vakansseista on laadittu selkeästi ja riittävästi eriteltynä. Vuosiraportissa olisi hyvä kuvata myös edellisen vuoden tilanne esimerkiksi omana taulukkosivunaan, jotta tapahtuneita muutoksia voidaan seurata asianmukaisesti. Materiaalihankinnat Osavuosiraportista ei käy riittävän hyvin ilmi, kuinka materiaalipoliittista ohjelmaa ja yleisiä hankintaperiaatteita on sovellettu vuoden 2004 aikana. Myöskään kotimaisen teollisuuden asemaa ja roolia materiaalihankinnoissa ei ole selvitetty riittävästi. Tätä on pidettävä puutteena, vaikka on selvää, että esimerkiksi hankintojen kotimaisuudelle asetetun tulostavoitteen toteuman laskeminen kesken vuoden ei olekaan tarkoituksenmukaista. Materiaalipoliittisen ohjelman ja yleisten hankintaperiaatteiden mukaisten linjausten toteutumista samoin kuin kotimaisen teollisuuden sisällyttämistä eri hankkeisiin seurataan mm. puolustushallinnon materiaalipolitiikan johtoryhmän toimesta samoin kuin puolustushallinnon kaupallisessa johtoryh-

6 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 6 (7) mässä sen käsitellessä hankkeisiin sisältyvien hankintojen tarjouspyyntöjä ja hankintaesityksiä. Tämä seuranta on kuitenkin pääsääntöisesti hanke- tai hankintakohtaista eikä korvaa osavuosiraportin ja vuosiraportin kautta saatavaa koko puolustusvoimat kattavaa toteuma- ja tuloksellisuustietoa. Raportointia tulee tältä osin parantaa. Vuosiraportissa tulee kuvata tilanne kriisinhallinnan joukkojen kehittämisohjelman toimeenpanon osalta. Puolustusvoimien kiinteistömenoja koskeva kokonaistarkastelu Puolustusvoimien kiinteistömenoja koskeva tarkastelu on osavuosiraportissa jossain määrin sirpaloitunutta. Vuosiraportissa tulee tarkastella kiinteistömenojen (talousarviotili ) osalta kootusti toimintaan suunniteltua rahoitusta, toteumaa sekä mahdollista poikkeamaa ja sen syitä. Osavuosiraportissa on todettu ongelmaksi käyttäjälähtöisten muutostöiden rahoitus. Vuosiraportissa tulee selvittää tarkemmin, paljonko näiden käyttäjälähtöisten muutostöiden rahoitustarve on ollut kokonaisuudessaan, mikä on ollut Senaatti-kiinteistöiltä saatu rahoitusosuus, mikä on ollut suunniteltu oman rahoituksen osuus ja mikä on ollut toteutunut oman rahoituksen osuus. Osavuosiraportin liitteessä 1.8 esitettyä taulukkoa puolustusvoimien käytössä olevista toimitiloista tulee tarkentaa vuosiraportissa siten, että pääoma- ja ylläpitovuokrat ovat omina sarakkeinaan. Ympäristönsuojelu Osavuosiraportissa on ympäristönsuojelua koskeva kuvaus, josta ilmenee, että toiminnassa on keskitytty sovittuihin painopisteisiin, eli meluntorjunnan kehittämiseen, pilaantuneiden maiden ja jätehuollon kehittämiseen. Ympäristöhaittojen ennaltaehkäisyn kannalta keskeisen ympäristökoulutuksen kehittämisestä ei osavuosiraportissa sen sijaan mainita mitään. Tähän tulisi saada tarkennusta vuosiraportissa. Muuta vuosiraportoinnissa huomioon otettavaa Osavuosiraportin liitteen 3.1PLM mukaan talousarviotilin 620 (Talousarviotilille kirjaamista odottavat menot) saldo on pienentynyt huomattavasti edellisvuoden vastaavaan ajankohtaan nähden. Mikäli tilanne on sama vuodenvaihteessa, muutokseen johtaneet syyt tulee tuoda esille tilinpäätöksen yhteydessä. Osavuosiraportin liitteestä 4.3 ilmenee, että palvelujen ostojen osuus momentilla (Puolustusmateriaalihankinnat) on ollut alkuvuoden aikana merkittävästi suunniteltua ja edellistä vuotta suurempi. Mikäli tilanne on

7 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 7 (7) 3.3 Muuta raportoinnin kehittämiseen liittyvää edelleen sama loppuvuoden osalta, tähän johtaneet syyt tulee tuoda esille vuosiraportissa. Puolustusvoimien tulee jatkaa toimenpiteitä laskentatoimensa kehittämiseksi, jotta sekä viraston johdon että viraston ulkoisen ohjauksen tarpeita ajatellen olisi olemassa riittävät edellytykset tilivelvollisuuden toteutumiselle. Laskentatointa ja raportointia kehitettäessä tulee varautua siihen, että TOSItyöryhmän raportissa esitettyä hallinnon ja muiden yleisten tukitoimintojen kulujen sekä toimitilakulujen vyörytystä tulosalueille ja tulosaluejakoa tullaan käyttämään jatkossa osavuosi- ja vuosiraportoinnissa ottaen huomioon myös tulosohjauksen terävöittämistyöryhmän loppuraportissa mahdollisesti esitettävät tarkennukset. Tulosraportointia kehitettäessä tuloskehitystä tulisi pyrkiä kuvaamaan mahdollisimman paljon tunnuslukuja käyttäen, ja analysoida sanallisesti siihen vaikuttaneita tekijöitä. Mikäli tulostavoite on jäänyt tai jäämässä joiltain osin saavuttamatta, myös poikkeamien syitä tulisi analysoida, jotta kyettäisiin arvioimaan paremmin mahdollisuudet korjaaviin toimenpiteisiin ja saataisiin tarkennettuja perusteita tulevalle tulostavoiteasetannalle ja taloussuunnittelulle. Talousarviolainsäädännön mukaisen tilivelvollisuuden toteutuminen edellyttää, että toimintakertomus antaa oikeat ja riittävät tiedot viraston toiminnan tuloksellisuudesta ja taloudesta. Tilivirastojen tulee laatia osana tilinpäätöstä omasta toiminnastaan talousarvioasetuksen 63 :n ja 65 :n mukainen toimintakertomus varainhoitovuodesta 2005 alkaen. Valtiokonttori on laatimassa tilivirastoille ohjetta uusimuotoisen toimintakertomuksen laatimisesta (luonnos liitteenä 2). Puolustusvoimien tulee pyrkiä soveltuvin osin noudattamaan tätä ohjetta jo laadittaessa tilinpäätösasiakirjaan sisältyvää toimintakertomusta vuodelta Kansliapäällikkö Matti Ahola Osastopäällikkö Eero Lavonen LIITTEET - Puolustusministeriön hallinnonalan tulosraportointiprosessi (liite 1) - Valtiokonttorin toimintakertomusohjeen luonnos (liite 2) TIEDOKSI PLM:n osastot PEsuunn-os PEtal-os