PUOLUSTUSMINISTERIÖ 1 (7) FI.PLM.4555 Helsinki /2520/2004

Transkriptio

1 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 1 (7) Pääesikunta Puolustusvoimat-tiliviraston toimintakertomus ja tilinpäätöslaskelmat PUOLUSTUSMINISTERIÖN KANNANOTTO PUOLUSTUSVOIMIEN VUODEN 2003 TILINPÄÄTÖKSESTÄ 1. Tilinpäätöskannanoton lähtökohdat ja tavoitteet Puolustusministeriön kirjallinen kannanotto puolustusvoimien vuoden 2003 tilinpäätöksestä on osa uudistuvaa valtion tilinpäätösmenettelyä. Annettavalla palautteella pyritään osaltaan tehostamaan ministeriön tulosohjausta sekä jäntevöittämään ministeriön ja puolustusvoimien välistä tulossopimuskäytäntöä. Valtion talousarvioasetuksen 66 i (asetusmuutos /254) asettaa ministeriöille velvoitteen antaa hallinnonalansa tiliviraston tilinpäätöksestä perusteltu julkinen kannanotto. Ministeriön tilinpäätöskannanotto on tulossa pakolliseksi ensimmäisen kerran varainhoitovuoden 2005 tilinpäätöksen yhteydessä. Valtiovarainministeriön taholta on kuitenkin suositeltu, että ministeriöt siirtyisivät harjoittelumielessä ja tilinpäätösmenettelyn kehittämistä ajatellen tähän käytäntöön jo aiemmin. Vuoden 2003 tilinpäätöstä koskevaa puolustusministeriön tilinpäätöskannanottoa ei ole laadittu vielä tiukasti uusitun normiston pohjalta, koska vuotta 2003 koskevat tulossopimukset ja tilinpäätökset on laadittu vielä aiemman talousarvionlainsäädännön ollessa voimassa. Puolustusministeriön kannanotto puolustusvoimat-tiliviraston vuoden 2003 tilinpäätöksestä perustuu: puolustusministerin ja puolustusvoimain komentajan allekirjoittamaan, vuotta 2003 koskevaan tulossopimukseen puolustusvoimien tilinpäätökseen ja toimintakertomukseen vuodelta 2003 puolustusministeriön osastojen lausuntoihin puolustusvoimien tilinpäätöksestä Valtiontalouden tarkastusviraston antamaan tilintarkastuskertomukseen puolustusministeriön tarkastusyksikön antamaan lausuntoon.

2 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 2 (7) 2. Tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen laatu Puolustusministeriö ei ole laatinut tai hankkinut kannanoton valmistelua varten muita selvityksiä ja arviointeja. Tuloksellisuusraportointi kattaa puolustusvoimille asetetut vuosittaiset tulostavoitteet, joskin puolustusvoimien kokonaistuloksellisuuden kuvaamisessa on edelleen kehitettävää. Koska puolustusvoimille asetetut vuoden 2003 tulostavoitteet kattavat vain osan toiminnasta ja resurssien käytöstä ja kohdistuvat lähinnä toiminnan muutoksen ohjaamiseen, tuloksellisuuden toteutumista kuvattaessa ei tulisi rajoittua pelkästään kuvaamaan tulossopimuksessa asetettujen tulostavoitteiden toteutumista, vaan tulisi kuvata myös muilta osin toiminnan tuloksellisuutta. Siltä osin kuin puolustusministeriön ja puolustusvoimien välisessä tulosohjausprosessissa asetetut vuoden 2003 tulostavoitteet ovat toiminnallisten tavoitteiden sanallisia kuvauksia, niiden toteutumisesta ei ole voitu raportoida millään tunnusluvulla. Ellei tunnuslukutietoa ole käytettävissä, tulostavoitteen toteutumista tulisi kyetä kuvaamaan ja analysoiminaan riittävän tarkalla sanallisella kuvauksella. Puolustusvoimien toimintakertomukseen sisältyvä tulostavoitteiden toteutumisen sanallinen kuvaus ja tulosanalyysi ovat joiltain osin puutteellisia. Mikäli tulostavoite on jäänyt joiltain osin saavuttamatta, myös siihen johtaneita syitä tulisi analysoida. Teknisesti raportoinnin selkeyttä heikentää se, että tulostavoitteiden toteutumista on kuvattu sisällyttämällä siihen liittyvä tieto useita sivuja kattavaan taulukkoon, mikä ei ole luettavuuden ja ymmärrettävyyden kannalta paras mahdollinen raportointitapa. Tuloksellisuusraportoinnin riittävyyttä heikentävät osaltaan myös puolustusvoimien laskentajärjestelmän puutteet, joita ollaan parhaillaan korjaamassa. 3. Puolustusvoimien ajankohtaiset haasteet ja toiminta suhteessa hallinnonalan strategisiin linjauksiin Puolustusvoimia on kehitetty hyväksytyn hallitusohjelman edellyttämällä tavalla vuoden 2001 turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon mukaisesti. EU:n turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehittyminen ja ei-sotilaallisten uhkien korostuminen ovat puolustushallintoon lähivuosina kohdistuvia ulkoisia haasteita. Puolustushallinnon käytettävissä olevilla rajallisilla resursseilla tulee kyetä rakentamaan ja ylläpitämään kustannustehokkaasti kriisi- ja uhkamalleja

3 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 3 (7) 4. Arvio toiminnan tuloksellisuudesta vastaava puolustus. Rauhan ajan toiminnot tulee myös kyetä hoitamaan toiminnallisesti tehokkaimmalla tavalla. Kestävä valtiontalouden hoito ja pyrkimykset käyttää voimavarat kustannustehokkaalla tavalla edellyttävät puolustusvoimilta ja koko puolustushallinnolta resurssien oikeaa allokointia ja kykyä osoittaa kattavasti toiminnan tuloksellisuus. Puolustusjärjestelmän suorituskyvyn kehittämiseksi ja ylläpitämiseksi puolustusbudjetista pyritään käyttämään noin kolmannes materiaalihankintoihin. Samanaikaisesti puolustusvoimien toimintamenot pitävät sisällään huomattavia menopaineita. Näihin haasteisiin vastaaminen edellyttää toimenpiteitä puolustusvoimien toimintamenojen kasvun pysäyttämiseksi. Samalla tulee kyetä tuottamaan ohjauksen ja päätöksenteon sekä tilivelvollisuuden ja tulosvastuun perusteiksi oikeat ja riittävät tiedot. Puolustusministerin ja puolustusvoimain komentajan välisessä vuoden 2003 tulossopimuksessa asetetut tulostavoitteet on pääosin saavutettu. 4.1 Avaintulos 1: Reaaliaikainen tilannekuva ja alueellisen koskemattomuuden turvaamiskyky Tilannekuvaa on ylläpidetty riittävällä tasolla ottaen huomioon järjestelmien laatu ja kunto sekä käytettävissä olleet toimintamenomäärärahat. Tilannekuvan osalta keskeistä on paneutua tulevaisuuden tilannekuvajärjestelmän huolelliseen suunnitteluun. 4.2 Avaintulos 2: Ajanmukainen puolustussuunnitelma ja johtamiskyky 4.3 Avaintulos 3: Suorituskykyiset joukot Vuoden 2001 selonteossa hyväksytyt puolustusvoimien rauhanajan hallintojärjestelmän rationalisointitoimenpiteet jälkihoitoineen on kyetty hoitamaan kiitettävästi. Tällä on ollut merkitystä myös puolustushallinnon myönteisen julkisuuskuvan säilymisen kannalta. Puolustusvoimat osallistui vuoden 2004 selonteon virkamiestason valmisteluun laatimalla puolustusvoimien pitkän aikavälin suunnitelman ja tarvittavat taustaselvitykset, jotka tarjoavat osaltaan perusteita vuoden 2004 selontekotyölle. Virka-apukertojen määrä on kasvanut huomattavasti edellisvuodesta. Tähän ei ole esitetty syytä. Kertausharjoitusten osalta puolustusvoimat saavutti lähes asetetun tavoitteen. Koulutettavien reserviläisten määrä oli yli (tavoite ). Tämä on hyvä tulos, kun otetaan huomioon henkilöstön muut tehtävät ja näihin vaikuttava vapaaehtoisten harjoitusten suuri määrä.

4 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 4 (7) Kertausharjoituksista lykkäystä hakeneiden määrä on kasvanut huomattavasti vuodesta On epäselvää, heijastaako tämä laajempaa yhteiskunnallista muutosta, vai onko kyse vain hetkellisestä taloudellisen taantuman aiheuttamasta muutoksesta työelämässä. Sotilaallisen koulutuksen osuus on kasvanut MPK ry:ssä vuonna 2003 enemmän kuin arvioitiin. MPK ry:n koulutustehtäviä suunniteltaessa tulee ottaa huomioon järjestön suunniteltu tuleva rooli kokonaismaanpuolustuksen kentässä. Puolustusvoimia koskevassa VTV:n tarkastuskertomuksessa on todettu, että puolustusvoimien esittämää tunnuslukua puolustusmateriaalihankintojen kotimaisuusasteesta vastakauppoineen ja elinkaarikustannuksineen ei voida pitää puolustusministeriön ohjeistamien laskentaperusteiden mukaan luotettavasti laadittuna. Puolustusministeriötä koskevassa tilintarkastuskertomuksessa tarkastusvirasto on todennut tähän liittyen, että kotimaisuusastetta koskevaan laskelmaan sisältyy noin 100 milj. euroa sellaisia eriä, joiden osalta ei voida varmistua tietojen luotettavuudesta puolustusministeriön ohjeistamalla tavalla. Tilintarkastajan vuosiyhteenvedosta käy lisäksi ilmi, että kotimaisuusastetta koskevan tunnusluvun tietosisältöä on tarkastettu nimenomaan puolustusvoimien hankkimien varaosien ja puolustusvoimien itse tekemän huollon osalta. 4.4 Avaintulos 4: Kansainvälinen yhteistyö ja valmius tukea rauhanturvaamistoimintaa 4.5 Avaintulos 5: Maanpuolustustahdon ylläpito Kansainväliselle yhteistyölle ja rauhanturvaamistoiminnalle asetetut tavoitteet saavutettiin pääosin. Suomen johtovastuuta Kosovon monikansallisesta prikaatista sekä siitä saatuja kokemuksia voidaan pitää merkittävinä. Toimintakertomuksesta ei käy riittävästi ilmi kansainvälisiin tehtäviin tarkoitettujen joukkojen materiaalisen valmiuden kehittyminen ja kriisinhallinnan kehittämisohjelman toteutuminen. MTS:n syksyllä 2003 tekemä kyselytutkimus osoitti kansalaisten maanpuolustustahdon laskeneen edelliseen vuoteen verrattuna, vaikkakin se on edelleen varsin korkealla tasolla. Puolustusministeriön tulee selvittää tähän johtaneita syitä ja arvioida maanpuolustustahdon kehittymistä tulevaisuudessa, jotta tältä osin olisi olemassa perusteet asianmukaisen tulostavoitteen asettamiseksi. 4.6 Tukitulos 6: Laadukas hallinnollinen tuki ja ohjaus Puolustusvoimien palkkausjärjestelmäuudistus (UPJ) eteni vuonna 2003, ja siltä osin päästiin yli asetetun tulostavoitteen. Koska uudistus tulee lähivuosina lisäämään puolustusvoimien palkkausmenoja, puolustusvoimien tulee

5 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 5 (7) 5. Puolustusvoimilta edellytettävät lisäselvitykset jatkossa kiinnittää erityistä huomiota uudistuksen työnantajaosuuden rahoittamisesta aiheutuviin lisämenoihin. Puolustusmateriaalihankintamäärärahojen siirtyville erille asetettua tulostavoitetta ei saavutettu. Puolustusvoimat ei ole kuitenkaan analysoinut tarkemmin syitä, joista poikkeama vuonna 2003 johtui. Poikkeaman syyt olisi tullut selvittää toimintakertomuksessa huolimatta siitä, että tulostavoitteen toteutumista on seurattu vuoden 2003 aikana ministeriön ja puolustusvoimien välisissä kokouksissa, ja siitä, että puolustushallinnossa on jo ryhdytty asian vaatimiin toimenpiteisiin. Momentille (Rauhanturvaamistoiminnan kalusto- ja hallintomenot) myönnettiin vuoden 2003 ensimmäisessä lisätalousarviossa puolustusvoimien esitykseen perustuen 7,8 milj. euroa. Momentille budjetoitua määrärahaa jäi vuonna 2003 käyttämättä 8,4 milj. euroa. Rauhanturvaamistoiminnan taloussuunnittelun luotettavuutta ja menojen seurantaa tulee parantaa. Kaikista operaatiokohtaisista menoista on laadittava riittävän yksityiskohtaiset menolaskelmat. Pääesikunnalta pyydetään edellä kohdassa 4 esitetyn perusteella seuraavat lisäselvitykset: Selvitys virka-apukertojen huomattavasta lisääntymisestä edelliseen vuoteen nähden. Selvitys toimenpiteistä, joihin puolustusvoimat ryhtyy kertausharjoitusten lykkäystä hakeneiden määrän kasvamisen johdosta. Yksityiskohtainen selvitys siitä, mistä edellä kuvatut puolustusmateriaalihankintojen kotimaisuusastetta koskevat laskentaerot tarkastusviraston ja puolustusvoimien välillä johtuvat sekä toimenpiteet, joihin puolustusvoimat aikoo ryhtyä seurannan ja raportoinnin luotettavuuden parantamiseksi tältä osin. Selvitys toimenpiteistä, joihin puolustusvoimat ryhtyy rauhanturvaamistoiminnan taloussuunnittelun luotettavuuden ja menojen seurannan parantamiseksi Tilannearvio kriisinhallinnan joukkojen kehittämisohjelman toimeenpanosta. Edellä mainitut selvitykset tulee toimittaa puolustusministeriölle mennessä. 6. Tulosohjausta ja -raportointia koskevat kehittämisehdotukset Uusittu valtion talousarvionlainsäädäntö on asettanut normit tulosohjauksen ja -raportoinnin kehittämiselle. Tämä edellyttää puolustusministeriön ja puolustusvoimien välisen tulossopimuskäytännön ja tuloksellisuusraportoinnin kehittämistä. Tulostavoitteet tulee asettaa talousarvioasetuksen mu-

6 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 6 (7) 7. Sisäisen valvonnan toimivuus kaisten peruskriteerien (ns. tuloksellisuusprisma) mukaisesti, ja niiden tulee kattaa koko toiminta. Tulostavoitteiden toteutumisesta tulee raportoida tiliviraston tilinpäätökseen kuuluvassa toimintakertomuksessa. Puolustusvoimien tulee jatkaa toimenpiteitä laskentatoimensa kehittämiseksi, jotta asianmukaiselle tilinpäätösraportoinnille olisi olemassa myös tältä osin riittävät edellytykset. Valtiontalouden tarkastusvirasto on todennut vuodelta 2003 antamassaan puolustusministeriötä koskevassa tilintarkastuskertomuksessa, että puolustusvoimille asetettua tulostavoitetta puolustusmateriaalihankintamäärärahojen siirtyvien erien osalta ei voida pitää tulosohjauksen periaatteiden mukaisena. Puolustusministeriö pitää tarkastusviraston näkemystä perusteettomana ja tulee ottamaan tähän yksityiskohtaisesti kantaa VTV:lle myöhemmin lähetettävässä selvityksessä. Valtiontalouden tarkastusviraston tilintarkastuskertomuksessa annetaan lausunto myös puolustusvoimien sisäisen valvonnan toimivuudesta. Puolustusministeriön tarkastusyksikkö on ottanut tähän kantaa muun muassa seuraavasti: "Tarkastusviraston kertomuksessa sisäisen valvonnan osalta on keskitytty ennen kaikkea kirjanpidossa, materiaaliseurannassa ja laskentatoimessa havaittuihin virheellisyyksiin, joita on pidetty sisäisen valvonnan puutteina. Lisäksi on havaittu joitakin puutteita rauhanturvatoiminnan hankinnoissa. Oleellisia virheitä ei kuitenkaan ole havaittu, eikä mitään vahinkoja ole todettu syntyneen. Kun ottaa huomioon puolustusvoimien toimintojen laadun ja laajuuden ja niihin liittyvät riskit, voidaan todeta että asiat, joista on huomautettu, eivät ole kovin merkittäviä." Puolustusministeriön mielestä puolustusvoimien sisäinen tarkastus ja valvonta on vuoden 2003 aikana kehittynyt oikeaan suuntaan. Sisäisen valvonnan käsitteistö, tehtävät ja vastuut on selkiytetty uudessa ohjeessa, jolla sisäinen valvonta on vastuutettu linjaorganisaation kaikille toimialoille niiden normaaleihin johtosuhteisiin ja toimintorutiineihin kuuluvaksi tehtäväksi. Myös sisäisten tarkastajien virkojen perustaminen päätulosyksiköihin on selkiyttänyt vastuita linjaorganisaatiossa. Puolustusministeriön mielestä valvonta- ja tarkastusjärjestelmien kehittämisen tulee perustua kokonaisnäkemykseen puolustusvoimien riskeistä. Riskien arviointi ja hallinta on keskeinen osa kaikkea puolustusvoimien toimintaa ja luo perustan hyvälle johtamiselle.

7 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 7 (7) 8. Ministeriön jatkotoimenpiteet Puolustusvoimien eri toimialojen valvonta- ja tarkastustoiminnan menetelmiä ja yhteistoimintaa tulisi kehittää alalle hyväksyttyjen standardien ja suositusten pohjalta. Pääesikunnan tarkastusyksikön johtamat useiden eri alojen asiantuntijoiden yhdessä suorittamat toiminnantarkastukset antavat hyvän perustan tarkastus- ja valvontatoiminnan kehittämiselle ja yhteensovittamiselle. Edellä todetusta huolimatta, puolustusministeriö katsoo, että puolustusvoimien tulee kiinnittää erityistä huomiota siihen, että kirjanpidossa, materiaaliseurannassa ja laskentatoimessa noudatetaan automaattisia tarkistusmenettelyjä ja muita sisäisen valvonnan menettelytapoja, jotta VTV:n havaitsemilta virheellisyyksiltä voidaan vastaisuudessa välttyä. Puolustusministeriö on asettanut tulosohjauksen terävöittämistä ja sitä tukevan seurannan kehittämistä selvittävän työryhmän, jossa on laaja edustus puolustusministeriöstä ja puolustusvoimien tulosyksiköistä. Työryhmän tehtävänä on selvittää nykyisten toiminnan ja resurssien suunnittelu- ja seurantajärjestelmien puutteet ja tehdä esitys niistä toimenpiteistä, joihin puolustusministeriön hallinnonalalla tulee ryhtyä puolustusvoimien tulosohjauksen terävöittämiseksi sekä tuloksellisuuden seurannan kehittämiseksi. Koska valtionhallinnossa käynnistetyn tulosohjaus- ja tilivelvollisuusuudistuksen todellinen käytännön sisältö ei ole toistaiseksi selkiintynyt, eikä sen toteuttamisen yksityiskohdista ole tässä vaiheessa yhteistä näkemystä eri ministeriöissä ja muualla valtionhallinnon sisällä, on ymmärrettävää, että tulostavoitteiden asettamisessa ja niiden seurannan tunnusluvuissa on vielä puutteita ja paljon kehitettävää. PUOLUSTUSMINISTERI Seppo Kääriäinen Kansliapäällikkö Matti Ahola TIEDOKSI Valtiovarainministeriö Valtiontilintarkastajat Valtiontalouden tarkastusvirasto Valtiokonttori