RAKENTAMISEN RAHOITUSMALLIEN OIKEUDELLINEN KEHITTÄMINEN. kassavirtaan perustuvaa luottorahoitusta

Transkriptio

1 Jarno Tepora, OTT, prof. Helsingin yliopisto Yksityisoikeuden laitos RAKENTAMISEN RAHOITUSMALLIEN OIKEUDELLINEN KEHITTÄMINEN 1. KÄSITTEITÄ Projektirahoitus - Projektiluotonanto kassavirtaan perustuvaa luottorahoitusta velan takaisinmaksu riippuu ensisijaisesti ja pääasiallisesti rahoitettavan projektin valmistumisensa jälkeisellä toiminnallaan aikaansaamien kassatulojen riittävyydestä; ja projektiin kuuluva kaikki varallisuus on vakuutena luotonantajalle (projektiluotonantajien muodostama syndikaatti) Strukturoitu rahoitus - rahoitusjärjestely oman pääoman ehtoinen rahoitus - pääomalaina, vaihtovelkakirja ym. vieraan pääoman ehtoinen rahoitus - senior ja junior lainat ns. alisteiset lainat vakuusvelka - tavallinen velka etuoikeusjärjestys / takaisinsaanti

2 2 Yksityisrahoitus ja yksityisrahoitusmallit (elinkaarirahoitus) rakennusinvestointi suoritetaan yksityisen projektiosapuolen hankkimalla rahoituksella rahoituksen lisäksi yksityinen sektori tavallisesti osallistuu myös projektikohteen suunnitteluun, rakentamiseen, huoltoon ja mahdollisesti myös operointiin päämuodot: BOT ja BOO-mallit BOT: Build-Operate-Transfer BOO: Build-Own-Operate JYY-mallit eli julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyömallit (PPP : publicprivate partnership) toimintatapa, jossa jokin julkisen ja yksityisen sektorin intressissä oleva palvelu tai hanke järjestetään molempien sektoreiden yhteistyönä kouluhanke tai päiväkotihanke Espoossa Kuninkaantien lukio ja liikuntahalli -hanke - projektiyhtiö rakentaa tilat ja tuottaa oheispalvelut 28 vuodeksi - kaupunki lunastaa tilat itselleen

3 3 2. RAKENTAMISEN VAIHTOEHTOISET RAHOITUSMALLIT INFRASTRUKTUURIHANKKEIDEN TOTEUTTAMISESSA Yksityisrahoitusmalli (elinkaarirahoitusmalli) on yksi projektirahoituksen muoto edustaen vaihtoehtoista rahoitusmuotoa julkisen sektorin käyttöön Kuvio 1: Public-private-partnership Julkinen sektori PPP Yksityinen sektori Julkinen hankinta Yksityis- Yksityistäminen rahoitusmallit perinteinen kehysbudjetointi jälkirahoitus (esim. Järvenpää - Lahti moottoritiehanke) kokonaisrahoitus (esim. Koskenkylä -tiehanke)

4 4 3. YKSITYISRAHOITUKSEN HYÖDYT JA VAARAT tavoite: julkinen ja yksityinen sektori hyötyvät hyötynäkökohtia: (1) kustannussäästöt + kilpailuttaminen + yksityinen sektori tehokkaampi + laadunvalvonta + elinkaariajattelu + riskin siirtäminen yksityiselle - rahoituskustannukset kalliimmat (2) julkistaloudelliset hyödyt + ei velkana kunnan taseessa + ei sidottu talousarvioon (3) suhdannepolitiikka + ei ole sidottu budjettiraameihin + hanke toteutettavissa laskukautena + EMU -kriteerit + työllisyysvaikutukset

5 5 julkisen sektorin tehtäväkuva tarkentuu palvelujen tarjontaan ja laadun ylläpitämiseen yksityinen sektori keskittyy suunnittelussa, rakentamisessa ja kohteen hallinnoinnissa tehokkuuteen ja laatuun yhteiskunnan etu: tarpeelliset investoinnit toteutetaan silloin, kun ne ovat ajankohtaisia rakennusteollisuus voi kehittää rahoitusosaamista, tuottavuutta ja laatuarviointia elinkaariajattelun myötä julkisen sektorin kehitettävä asiantuntemusta: milloin yksityisrahoitusmalli on käyttökelpoinen toteuttamistapa yksityisrahoitus on vain yksi vaihtoehtoinen rahoitusmuoto

6 6 4. YKSITYISRAHOITUKSEN EDISTÄMISTOIMENPITEET (1) organisaatiot julkisella sektorilla (valtio/kunta) + osaamiskeskuksia (VM, KTM, Kuntaliitto) (2) yksityissektorin kehittäminen (3) pilottihankkeita eri toimialoilta + Järvenpää - Lahti moottoritiehanke: epäselvyys verolainsäädännön tulkinnassa + Jyväskylän yliopiston Agora -hanke: epäselvyys hankintalainsäädännön sovellettavuudesta + Helsingin Kampin keskus -hanke: epäselvyydet kilpailuttamismenettelyssä ja kilpailijoiden tekijänoikeuksissa ja liikesalaisuuden suojassa + Espoon kouluhanke: epäselvyydet verolainsäädännön tulkinnassa (4) yksityisrahoitushankkeiden kriteerit ja arviointimenetelmät (5) yksityisrahoitusmallien juridinen kehittäminen (6) lainsäädännön tarkistaminen ja uudistaminen

7 7 5. YKSITYISRAHOITUSMALLIEN OIKEUDELLISET PERUSRAKENTEET I. Rakennusurakkatyyppiset leasingmallit Kuvio 2: Sponsori Sponsori Sponsori Holding-yhtiö Urakka/palvelusopimus 100 % omistus Kiinteistöleasing Urakoitsija Kiinteistöyhtiö Projektiyhtiö Julkisyhteisö Hankintayksikkö esim. toimitilarakennus - julkisyhteisö (hankintayksikkö) tilaajana ja sopijapuolena - holding-yhtiö rakennushankkeen rahoittajana - holding-yhtiön omistama kiinteistöyhtiö (projektiyhtiö) vuokraa rakennuskohteen (kiinteistön) julkisyhteisölle pitkäaikaisella sopimuksella hankintalainsäädännön valossa julkinen rakennusurakka - rakennushankkeen toteuttavat yksityiset osapuolet eivät kanna rakennuskohteen taloudelliseen hyödyntämiseen liittyvää riskiä julkisyhteisö voi hankkia rakennuskohteen palvelutuotannon ostopalveluina yksityiseltä sektorilta

8 8 II. Käyttöoikeusurakkatyyppiset projektirahoitusmallit käyttöoikeusurakka on yksityisrahoituksella toteutettavan julkisen rakennushankkeen ja palvelutuotannon keskeinen toteutusmuoto Hankinta-asetus 5 ' 4 mom. Esimerkiksi satama / voimalaitos / koulu / sairaala - julkisyhteisön hankintayksikkö tilaajana ja sopimuspuolena - rakennushankkeen toteuttamisesta kilpailee tyypillisesti konsortio, jossa osapuolina (1) rakennusyritys (2) operaattoriyritys (3) rahoittaja - konsortio perustaa projektiyhtiön, jonka tehtävänä rakennuskohteen rakentaminen ja palvelutoiminta rakennuskohteessa - rakennustyön korvauksena on rakennuskohteen käyttöoikeus (hyödyntämisoikeus) tai tällainen oikeus ja urakkahinta yhdessä - projektiyhtiö on projektirahoitusjärjestelyn päävelallisena - projektirahoitusjärjestelyn luottorahoitusmuotoja voivat olla mm. * yksittäiset ja syndikoidut lainat

9 9 * joukkovelkakirjalainat * toimitusluotot ja ostajaluotot * rahoitusleasing * ennakkomaksuluotot * arvopaperistaminen Projektirahoitusjärjestelyn yleinen kuvaus perusrakenne on yhteneväinen oikeuttaa kehittämään tiettyjä projektirahoitusmalleja ja vakiosopimusten määräyksiä silmällä pitäen infrastruktuurirakentamista Kuvio 3: Vakuutuksenantajat Rahoittajat Osakkaat Konsessiosopimus Julkisyhteisö Projektiyhtiö Palvelun/tuotteen Urakoitsija/ Alihankkijat käyttäjät Palveluntuottaja projektiyhtiö perustettu tiettyä projektia varten

10 10 konsessiosopimus (consession agreement) julkisyhteisön ja projektiyhtiön välillä Käyttöoikeusurakka eli (Public works concession) käyttöoikeusurakkasopimus - rakennustyön korvauksena on joko * yksinomaan rakennuskohteen käyttöoikeus (ts. hyödyntämisoikeus) * tällainen oikeus ja urakkahinta yhdessä - rakennushankkeen toteuttava urakansaajataho (yksityiset osapuolet) kantavat * tavanomaiset rakentamiseen liittyvät riskit * rakennuskohteen hyödyntämiseen liittyvät riskit käyttöoikeusurakan saajan Arakennuskohteen hyödyntämiseen liittyvät riskit@ urakkatyypin määrittelykriteerinä - tärkeä kriteeri, kun on epäselvää, onko hankinnassa kysymyksessä julkinen rakennusurakka vaiko julkinen käyttöoikeusurakka - rakennuskohteen hyödyntäminen rakennustyön korvauksena projektiyhtiölle -> taloudellista toimintaa -> tyypillisesti projektiyhtiön harjoittamaa palvelutoimintaa -> elinkeinotoimintaa, joka voi olla * vapaata (esim. rakennuksen kunnossapito) * luvanvaraista (ks. L elinkeinon harjoittamisen oikeudesta) -> yritystoimintaa, jossa yritystoiminnan riskit yritys - projektiyhtiö

11 11 - ostaa tuotannontekijöitä - yhdistää ne tuotantoprosessissa - myy aikaansaadut suoritteet markkinoille kokonaishoitopalvelusopimus (esim. Ajälkirahoitusmalli) 6. OIKEUDELLISET ONGELMAT terminologian vakiintumattomuus ja sekavuus - konsessiosopimus - rakennusurakka / käyttöoikeusurakka - palvelusopimus sopimusmallien sisällöllinen kehittymättömyys verolainsäädäntö - jaksotusongelmat elinkeinoverolaissa ja arvonlisäverolaissa valtionosuuksia koskeva lainsäädäntö - opetusalan ja sosiaalialan lainsäädäntö hankintalainsäädäntö - hankintalaki ja -asetus sekä EY -sääntely - hankintalainsäädännön soveltamisala yksityisrahoitusmallilla

12 12 toteutettavaan hankkeeseen indeksilainsäädäntö - indeksiehdon käyttö sallittu lain nojalla vain tiettyjen kokonaishoitopalvelujen osalta - muutoin on haettava poikkeusta VM:ltä 7. LAINSÄÄDÄNNÖN KEHITTÄMISTAVOITTEET A. Hankintalainsäädäntö (kilpailuttamisvelvollisuus) EY-sääntely - mm. rakennusurakkadirektiivi Sääntelyn tulkinnanvaraisuus: Komission tulkitsevat tiedonannot Implementoitu sääntely Suomessa - hankintalaki (348/2007) ja hankinta-asetus (614/2007) hankintasääntelyn tulkintaongelmat * Milloin sovelletaan hankintalainsäädäntöä rakennushankkeissa? * Mikä hankintatyyppi rakennushankkeessa on kysymyksessä? - julkinen palveluhankinta?, julkinen rakennusurakka? vai julkinen käyttöoikeusurakka? hankintatyypin määrittelyllä merkitystä rakennushankkeen

13 13 alkuvaiheessa * minkälainen hankintailmoitus on laadittava? * missä laajuudessa rakennushankkeen toteuttaminen (hankinta) on kilpailutettava? * minkä hankintamenettelyn hankintayksikkö voi valita ja milloin (Hankinta-asetus 5 ' ja 2 luku)? - Avoin menettely - Rajoitettu menettely - Neuvottelumenettely - Suora neuvottelumenettely B. Verolainsäädäntö käyttöoikeusurakan ja verotuksen perusriita * rakennustyön korvauksena rakennuskohteen käyttöoikeus >< EVL:n suoriteperiaate * projektiyhtiön verotus liian epäselvä ja raskas * käyttöoikeusurakan sisäänrakennettu vero-ongelma käyttöoikeusurakan nykyhetken epäneutraali verokohtelu * julkisten rakennushankkeiden urakkamuodot: Julkinen rakennusurakka >< julkinen käyttöoikeusurakka * hanketyypit: Yleinen tie ja rata >< koulut, päiväkodit, satama, urheiluhalli yms. * hankintayksiköt: Valtio >< kunta, muut julkisyhteisöt * yksityisrahoitusmallit:

14 14 Rakennusurakkatyyppiset leasingmallit >< käyttöoikeustyyppiset projektirahoitusmallit * palvelusuoritteiden maksajataho käyttöoikeusurakoissa: AJälkirahoitusmalli@, Avarjotullimalli@>< aito Akäyttäjä maksaa@ -malli * sopimusmallit (sopimusten laadinta): Kokonaishoitopalvelusopimus >< muunlaiset käyttöoikeusurakkasopimukset vero-ongelman minimoiminen ja ratkaiseminen * oikeustoimiin perustuvia järjestelyjä - projektiyhtiö ei näytä tuloa? - eri palveluiden arvojen yksilöinti kokonaishoitopalvelusopimuksessa? - projektiyhtiön ja kokonaishoitopalvelusopimuksen pilkkominen erillisiksi osakeyhtiöiksi ja palvelusopimuksiksi? * lainsäädännön muutostarve - ennakkotietomenettely projektikohtaisesti - elinkeinoverolain ja arvonlisäverolain jaksotussäännöksiä koskevia määräyksiä tulisi tarkistaa - kokonaisvaltainen ratkaisu: juridisen käsitteen Akäyttöoikeusurakka@ sisällyttäminen sovellettaviin säännöksiin - ratkaisumallien etsiminen muista oikeusjärjestyksistä

15 15 - miten vero-ongelma on ratkaistu lainsäädäntötasolla muissa EU-valtiossa? C. Valtionosuuksia koskeva lainsäädäntö * opetusalan ja sosiaalialan lainsäädäntö D. Indeksiehtolainsäädäntö