Kunnallisen eläkejärjestelmän maksutasoselvitys 2015

Transkriptio

1

2 Sisällysluettelo 1 Selvityksen tarkoitus ja tausta Eläkemaksutason määräämisen periaatteet strategiassa Palkkasumman kehitys vuodesta 1988 lähtien Rakenteellisten tekijöiden vaikutus Palkkasumman kehitykseen vaikuttavat muutokset Eläkemenon kehitykseen vaikuttavat muutokset Sijoitustoiminnalle asetettujen tavoitteiden toteutuminen Maksukomponentit Maksutason kehitysnäkymät Johtopäätöksiä

3 1 Selvityksen tarkoitus ja tausta Hallitukselle ja valtuuskunnalle annetaan vuosittain selvitys toteutuneesta maksutasosta ja arvio sen kehittymisestä pitkällä aikavälillä. Samalla raportoidaan maksutason kannalta keskeisten tekijöiden toteutuneesta ja ennakoidusta kehityksestä sekä toimintaympäristön muutoksesta tehdyt johtopäätökset. Voimassa olevan strategian mukaan Kevan on huolehdittava eläkejärjestelmän rahoituksesta kaikissa tilanteissa. Tämän vuoksi Keva seuraa ja ennakoi säännöllisesti toimintaympäristön muutoksia (KETO). Maksutason ja -rakenteen toimivuuden kannalta keskeisiä seurattavia ja varautumista vaativia seikkoja ovat erityisesti kunnallisen eläkejärjestelmän palkkasumman kehitykseen vaikuttavat muutokset. Myös muutokset eläkemenon kehityksessä vaikuttavat tarvittavaan maksutasoon. Kevan toimintaympäristössä on lukuisia lähivuosina muuttuvia asioita, joiden merkityksiä KuEL-maksun tasolle tässä selvityksessä pyritään käsittelemään. Keskeisimmät maksutasoon vaikuttavat asiat ovat sote-palveluita sekä aluehallintoa koskeva uudistus ja vuonna 2017 voimaan tuleva eläkeuudistus. Keva arvioi, että kunnallisessa eläkejärjestelmässä oli vuoden 2013 lopussa noin vakuutettua, joiden asemaan työeläkejärjestelmän piirissä sote-uudistus voi vaikuttaa. Sote-palveluita sekä aluehallintoa koskevaan uudistukseen liittyvien henkilöstölinjausten puuttuessa on kuitenkin liian aikaista arvioida niiden kokonaisvaikutuksia Kevan uudistuvan strategian mukaiselle maksutasolle ja komponenteille. Vuoden 2017 eläkeuudistus vaikuttaa selvästi kunnallisen eläkejärjestelmän eläkemenoennusteisiin. Päähavainto on, että uudistus hillitsee eläkemenojen kasvua ja näin ollen parantaa kunnallisen eläkejärjestelmän rahoitusasemaa. Keva laatii keväällä 2016 Asset/Liability selvityksen, jossa tarkastellaan sote-ratkaisun, Tilastokeskuksen tuoreen väestöennusteen ja eläkeuudistuksen yhteisvaikutuksia kunnallisen eläkejärjestelmän maksutason. Keva on myös valmistelemassa uutta strategiaa, jolla voi olla vaikutus maksutasoon ja maksurakenteeseen, mikäli niin katsotaan tarpeelliseksi toimintaympäristön muutokset huomioon ottaen. Maksutasoselvitys toimitetaan hallituksen ja valtuuskunnan käsittelyn jälkeen myös valtiovarainministeriölle ja Finanssivalvonnalle. 3

4 2 Eläkemaksutason määräämisen periaatteet strategiassa Eläkemaksutason määräämisen pääperiaatteet on kuvattu Kevan vuosia koskevassa strategiassa, johon myös tämä selvitys pohjautuu. Rahoituksen tavoitteena on eläkejärjestelmän vakaus ja ennustettavuus. maksutaso on yli sukupolvien kestävä ja ottaa huomioon kunta-alan velvoitteet. Kuntakentän muuttuessa Keva ennakoi muutoksia ja varautuu niihin tarpeellisin toimenpitein. Kuntakentän muutoksilla on vaikutus kunnalliseen eläkejärjestelmän rahoitukseen palkkasumman kehityksen myötä. Mikäli palkkasumman kehitys on oletettua hitaampaa, on strategiakauden aikana varauduttava maksutason korotukseen. Kunta-alan yhteisöt tuntevat palvelurakenteen muutosten vaikutukset eläkejärjestelmän rahoitukselle ja tietävät, että kokonaisuuden kannalta kuntaalan on järkevää hoitaa vastaisuudessakin eläkevakuuttaminen kunnallisessa eläkejärjestelmässä. Siltä varalta, että kunta-alan yhteisöt valitsisivatkin merkittävissä määrin yksityisen eläkejärjestelmän kunnallisen sijaan, selvitetään vaihtoehtoiset tavat kerätä riittävä rahoitus. Jos lainsäädännön myötä kuntien tehtävät muuttuvat oleellisesti kunnallisen eläkejärjestelmän rahoituksen kannalta, Keva pyrkii vaikuttamaan siten, että kunnallisen eläkejärjestelmän rahoituspohjan supistuminen korvataan. Keva pitää maksurakenteen sellaisena, että kunnallinen eläkejärjestelmä on kilpailukykyinen vaihtoehto kuntaomisteisille yhteisöille. Myös sijoitustoiminnalla tähdätään kunnallisen eläkemaksuun vakauteen, joten sijoitusten arvon vuosittaisella vaihtelulla ei ole välitöntä ja mekaanista yhteyttä kulloinkin vallitsevaan maksutasoon. Sijoituksien tulee olla likvidejä niin lyhyellä kuin pitkälläkin aikavälillä. 4

5 3 Palkkasumman kehitys vuodesta 1988 lähtien Eläkemaksun tasoon vaikuttavista tekijöistä keskeisin on luonnollisesti KuEL-palkkasumma. Vuodesta 1988 lähtien palkkasumma ja maksuprosentti ovat kehittyneet oheisen taulukon mukaisesti (taulukko 1). Vuosi 1988 on valittu tarkastelun alkupisteeksi, koska samana vuonna alkoi rahastointi kunnallisessa eläkejärjestelmässä. Taulukko 1: KuEL-palkkasumman kehitys (milj. euroa), kasvuprosentti ja maksukertymän osuus palkkasummasta tarkastelujaksolla ja 2015 arvio Vuosi Palkkasumma Muutos (%) Inflaatio (%) Maksukertymä milj. euroa % palkkasummasta ,8 5,1 12, ,2 6,6 14, ,1 6,1 18, ,9 4,1 18, ,9 2,6 19, ,6 2,2 20, ,7 1,1 22, ,1 1,0 24, ,6 0,6 24, ,1 1,2 25, ,3 1,4 25, ,9 1,2 26, ,6 3,4 26, ,2 2,6 26, ,6 1,6 26, ,9 0,9 27, ,2 0,2 27, ,3 0,9 28, ,0 1,6 28, ,0 2,5 28, ,2 4,1 28, ,8 0,0 28, ,4 1,2 28, ,4 3,4 28, ,8 2,8 29, ,5 1,5 29, ,9 1,0 29, * ,8-0,1 29,78 Keskiarvo 2014 asti 4,7 2,2 5

6 Kuvio 1: KuEL-palkkasumman kasvuprosentti ja inflaatio prosenttia Kuvio 2: KuEL-palkkasumman reaalinen kasvuprosentti prosenttia Palkkasumman muutos Inflaatio * Palkkasumman reaalinen muutos * Kuvio 3: Maksukertymän suhde palkkasummaan prosenttia Maksukertymä * 6

7 Palkkasumman keskimääräinen kasvu vuotta kohti on tarkastelujaksolla ollut 4,7 prosenttia. Vastaavana aikana keskimääräinen inflaatio on ollut 2,2 prosenttia vuodessa, joten reaalinen palkkasumman kasvu on ollut 2,4 prosenttia vuodessa. Viimeisten viiden vuoden aikana palkkasumman kasvuvauhti on ollut reaalisesti 1,4 prosenttia, eli selvästi hitaampaa, kuin koko tarkastelujaksolla vuodesta 1988 alkaen. Vuonna 2014 palkkasumma laski reaalisesti 0,1 prosenttia, mikä oli ensimmäinen kerta vuoden 1994 jälkeen. Vuonna 2015 palkkasumman reaalikasvu noussee 1,0 prosentin tasolle, mikä johtuu lähinnä matalasta inflaatiosta. Palkkasumman lähivuosien reaalinen kehitys näyttäisi pikemminkin olevan hidasta poikkeuksellisen maltillisen palkkaratkaisun johdosta, jonka johdosta yleinen bruttoansioiden kehitys jäänee inflaatiota pienemmäksi. Suomen hallitus on esittänyt toimia Suomen kustannuskilpailukyvyn parantamiseksi. Esitetyt toimet sisältävät muutoksia, jotka vaikuttavat kuntasektorin bruttoansiotasoon sekä suoraan (leikkaukset sairaspäivien palkanmaksuun sekä ylityö- ja sunnuntaikorvauksiin) että välillisesti (lomapyhien ja vuosilomien leikkaukset). Työmarkkinaosapuolet ovat keskustelleet vaihtoehtoisista tavoista saavuttaa hallituksen tavoittelema 5 % kustannuskilpailukyvyn parannus. Toimien lopullinen sisältö ja niiden vaikutus vuoden 2017 palkkaratkaisuun on edelleen avoin. Palkkasumman kehityksessä näkyy myös hyvin suoraan kunnallisen eläkejärjestelmän vakuutettujen määrän kehitys. Vakuutettujen määrän kehitys riippuu kuntien taloudellisen tilanteen kehityksestä ja sekä kuntien tehtävien että palvelutuotannon ulkoistamisen kehityksestä. Palkkasumman odotettua heikommasta kehityksestä johtuen vuoden 2014 keskimääräinen laskennallinen eläkemaksuprosentti oli 29,82, kun maksutasosta päätettäessä sen oli ennakoitu olevan 29,70. Tämä johtui siitä, että osa maksusta määrätään euromääräisenä, jolloin palkkasuman toteuduttua ennakoitua matalampana, keskimääräinen eläkemaksuprosentti oli tavoiteltua korkeampi. Vuoden 2015 osalta palkkasumma-arvio osunee hyvin kohdalleen. Tällä hetkellä vuoden 2015 keskimääräisen laskennallisen eläkemaksuprosentin arvioidaan olevan 29,78, kun maksutasosta päätettäessä tavoitteeksi oli asetettu 29,80. 7

8 4 Rakenteellisten tekijöiden vaikutus Palkkasopimusten ja muun jatkuvan kehityksen ohella kunnallisen eläkejärjestelmän kehitykseen vaikuttavat rakenteelliset tekijät, jotka voivat johtua kuntasektoriin kohdistuvista muutoksista tai aikaisempien muutosten vaikutusten vähittäisestä voimistumisesta. Keva on tehostanut toimintaympäristön säännöllistä seuraamista, jotta muutoksiin ja niiden vaikutuksiin voitaisiin paremmin varautua. Alla on esitetty palkkasummaan ja eläkemenoon kohdistuvia rakenteellisia muutoksia, joita on havaittu toimintaympäristön analyysissä. 4.1 Palkkasumman kehitykseen vaikuttavat muutokset Kevan maksutulosta noin 80 % kertyy palkkasummaan suhteutettuna, jolloin kaikki palkkasumman reaalista kasvua pienentävät tekijät heikentävät järjestelmän maksupohjaa. Rakenteelliset tekijät voivat eräissä tilanteissa merkittävällä tavalla muuttaa käsitystä vaadittavasta maksutasosta. Eri syistä aiheutuva vakuutettujen määrän väheneminen muodostaa kunnallisen eläkejärjestelmän maksupohjan kannalta ehkä merkittävimmän epävarmuustekijän. Vakuutettujen määrään vaikuttavat rakenteelliset tekijät voidaan jakaa kolmeen pääluokkaan: 1) paikallisesti tuotettavien yhteiskuntapalveluiden tarve, joiden kehitystä ohjaa erityisesti demografinen muutos; 2) kuntien tehtävät, jolloin tarkastelussa on vastuunjako valtion, kuntien, yritysten ja järjestöjen kesken; ja 3) kuntien palvelustrategiat, eli tuottaako kunta palvelunsa omatuotantona vai ostopalveluna. Palveluiden tarve Jo pitkään on ollut nähtävissä, että, Suomen väestö ikääntyy ja tarvitsee sairaanhoidon ja vanhustenhoidon palveluita aikaisempaa enemmän. Jos näiden palveluiden tuotanto säilyy kuntasektorin vastuulla, ikääntymiskehitys voi johtaa kunnallisen henkilöpiirin kasvuun. Merkittävä kasvu parantaisi tuntuvasti eläkejärjestelmän pitkän aikavälin rahoitusmahdollisuuksia ja mahdollistaisi jopa maksutason alentamisen. Edellä kuvattu kehitys voi toteutua muuttamatta kuntasektorin suhteellista merkitystä työmarkkinoilla, sillä uusimman väestöennusteen pohjalta tehtyjen arvioiden mukaan työllisten määrä näyttäisi kasvavan maltillisesti, joten kuntahenkilöstön määrän suhteen ei näyttäisi olevan enää niin tiukkoja väestörakenteesta johdettuja rajoitteita. Kuntien tehtävät Vireillä olevien sekä kuntien että sosiaali- ja terveyspalveluiden rakenteita koskevien uudistusten (sote) ja kuntien tehtävien karsimisen sekä tuottavuuden lisäämisen tarkat toteutumisaikataulut ja henkilövaikutukset ovat vielä tarkentumatta, joten niiden vaikutuksista KuEL-vakuutettujen määrään ei ole esitettävissä konkreettisia arvioita. Keva arvioi, että kunnallisessa eläkejärjestelmässä oli vuoden 2013 lopussa noin vakuutettua, joiden asemaan sote-uudistus voi vaikuttaa. Luku 8

9 sisältää sote-kuntayhtymien koko henkilöstön, noin henkilöä. Lisäksi muiden kuin sote-kuntayhtymien osalta luku sisältää näiden organisaatioiden koko sote-ammattialojen henkilöstön, noin henkilöä ja arvion sote-toimintojen edellyttämästä tukitoimintojen henkilöstöstä, noin henkilöä. Viimeksi mainittu luku on arvioitu sote-kuntayhtymien ammattijakaumien perusteella. Sote-kuntayhtymien henkilöstöstä noin 20 %, eli noin henkilöä, työskentelee muussa kuin soteammattialojen ammattissa. Yllä mainitut luvut eivät sisällä varhaiskasvatusammatteja. Vuoden lopun tilanteen lisäksi voidaan tarkastella myös vuoden aikana työssä olleita. Tällöin kokonaismäärä nousee yli henkilöön. Jos taas tarkasteluun otetaan vain henkilöt, joilla on vuoden aikana vähintään euron vuosiansiot, kokonaismääräksi saadaan noin henkilöä. Selvää ei myöskään ole, että sote-uudistus koskisi samalla tavalla kaikkiin yllä mainittuihin henkilöryhmiin. On mahdollista, että esimerkiksi osa muiden kuin sote-ammattialojen henkilöstöstä ulkoistetaan tai korvataan ostopalveluilla. Mikäli sote-ratkaisu lisää ostopalveluiden käyttöä tai sellaisten kuntaomisteisten osakeyhtiöiden määrää, jotka eivät kuulu kunnallisen eläkejärjestelmän piiriin, kunnallisen eläkejärjestelmän piiriin kuuluvien määrä voi supistua merkittävästi. Sote-muutokset tulisivat voimaan vaiheittain , mutta niillä voi olla vaikutuksia jo nopeammalla välillä, mikäli kunnat ennakoivat tulevia muutoksia. Toisaalta sote-ratkaisu voi sisältää myös sellaisia muutoksia, jotka kasvattaisivat kunnallisen eläkejärjestelmän piiriin kuuluvien määrää, esimerkiksi valtion aluehallintoon liittyvien tehtävien siirtäminen sote-alueiden hoidettaviksi. Näillä ratkaisuilla on kuitenkin vain hyvin lievä vaikutus, sillä sotetoimialaan nähden valtion aluehallintoon liittyvät tehtävät muodostavat pienen kokonaisuuden. Kuntien omaan harkintaan perustuvan palvelutuotannon järjestelyjen lisäksi lakihankkeilla voidaan vaikuttaa palvelutuottajien oikeudelliseen muotoon. Esimerkkinä tästä on uusi kuntalaki, jonka mukaan työterveyshuollon sairaanhoitopalvelut ja julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain mukaiset toiminnot tulee yhtiöittää vuoden 2016 loppuun mennessä tai muuten järjestää toiminta siten, ettei se vääristä kilpailua. Näiden perusteella enimmillään lähes kuntien tai kuntayhtymien palveluksessa olevaa kuntatyöntekijää siirtyy osakeyhtiöiden palvelukseen. Tämän hetken arvion mukaan tällä ei välttämättä ole alkutilanteessa suurta vaikutusta KuELvakuutettujen määrään, sillä perustettavat osakeyhtiöt pääosin ovat liittymässä Kevan jäsenyhteisöiksi. Toisaalta osakeyhtiöt voivat arvioida tilannetta myöhemmin toisin. Strategian mukaan palkkasumman oletettua hitaammasta kehityksestä seuraa velvollisuus harkita maksun korotusta, jos rahoituspohjan kutistumista ei muuten hyvitetä kunnalliselle eläkejärjestelmälle. Jos esimerkiksi jokin keskeisistä kunnallisen palvelutuotannon osista siirtyisi lakiin perustuvien velvoitteiden johdosta kunnallisen eläkejärjestelmän ulkopuolelle vakuutettavaksi, saattaisi rahoitustasapainon tavoittamiseksi vaadittava maksutason korotus olla merkittävä, ellei järjestelmien välille kehitetä vaikutuksia tasoittavia elementtejä. 9

10 Kuntien palvelustrategiat Kuntatalouden kiristymisestä, kuntien tehtävien karsimisesta sekä tuottavuuden lisäämisestä tai kuntien rakennemuutoksista johtuvat voimakkaat tehostamispyrkimykset johtavat kunnat tarkastelemaan työntekijöiden määrää sekä palveluiden tuottamista omatuotantona tai ostopalveluna. Ostopalvelu voi tulla kyseeseen silloinkin, kun kuntien on vaikea löytää eläkkeelle siirtyvän henkilöstön korvaavaa osaavaa työvoimaa. Ratkaisun taustalla voi myös olla myös ikääntyneeseen rakennuskantaan tai muuhun investointitarpeeseen liittyvä rahoitusnäkökulma, jolloin yksityiseltä palveluntuottajalta ostetaan palveluhenkilöiden lisäksi myös palvelutuotannossa tarvittavat toimitilat ja välineet. Palvelutuotannon ja kuntien sisäisten tukitoimintojen ulkoistaminen johtaa usein palkkasumman leikkaantumiseen, sillä ulkoistaminen käytännössä tarkoittaa omien henkilöstöresurssien leikkaamista. Yksittäisinä tilanteita ulkoistamiset eivät yleensä ole olleet kunnallisen eläkejärjestelmän tasolla merkittäviä, mutta rakenteellisena trendinä niiden vaikutus voi olla huomattava. Eläkkeelle siirtyminen jatkuu kuntasektorilla korkeana myös tulevina vuosina. Kuntien henkilöstösopeutuksen seurauksena jokaisen eläkkeelle siirtyvän tilalle ei palkata uutta työntekijää. Kuntien omat arviot korvausrekrytointien suhteesta liikkuvat 80 % tuntumassa. Eräät kunnat ovat joutuneet tekemään henkilöstöleikkauksia myös työikäisten osalta. Lisäksi eräillä kunnilla saattaa olla patoutunutta tarvetta hakea henkilöstöleikkauksia lähivuosina. Vuonna 2009 useita kuntia toteutti kuntaliitoksia ja niiden yhteydessä henkilöstölle tuli viiden vuoden irtisanomissuoja tuotannollisista ja taloudellisista syistä. Vuoden 2013 lopussa irtisanomissuoja purkautui noin henkilön osalta 27 kunnassa. Osa näistä kunnista on ilmoittanut hakevansa säästöjä myös lomautusten ja irtisanomisten kautta. Edellä todettua kehityskulkua tukee KT Kuntatyönantajien arvio, jonka mukaan kuntien ja kuntayhtymien työntekijäin määrä kääntyi laskuun jo vuonna 2012 ja henkilöstösopeutukset jatkuvat. Tärkeää on kuitenkin huomioida, että kunnallisen eläkejärjestelmän piirissä on vakuutettuina myös muita kuin kuntien ja kuntayhtymien työntekijöitä. Ulkoistamisista poiketen kuntasektorin sisällä toteutetut yhtiöittämiset eivät välttämättä leikkaa kunnallisen eläkejärjestelmän palkkasummaa, jos uusi yhtiö liittyy Kevan jäsenyhteisöksi. Toisaalta yhtiöittämistilanteessa voi tapahtua merkittäviäkin siirtymiä yksityisen sektorin eläkejärjestelmän piiriin. Vuoden 2007 alusta lukien Kevan jäsenyhteisöiksi ovat voineet liittyä myös sellaiset osakeyhtiöt ja säätiöt, joissa yhdellä tai useammalla kunnalla tai kuntayhtymällä on määräysvalta ja joiden avulla tuotetaan kuntien lakiin perustuvien tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja tai näiden tuottamista välittömästi tukevia palveluja. Ilman toimialarajoituksia Kevan jäsenyhteisöksi voi liittyä em. tahojen määräysvallassa oleva yhtiö tai säätiö, jonka henkilökunnasta yli puolet on kuulunut kunnallisen eläketurvan piiriin sekä Kevan jäsenyhteisöjen täysin omistama yhtiö. Jo ennen vuotta 2007 kunnalliseen eläkejärjestelmään ovat kuntien ja kuntayhtymien lisäksi voineet liittyä myös osakeyhtiöt, joiden osakkeista vähin- 10

11 tään 90 % on kunnallisessa omistuksessa. Tilastojen mukaan Kevan jäsenyhteisöksi liittyneiden osakeyhtiöiden, rekisteröityjen yhdistysten ja säätiöiden palveluksessa olevien KuEL-vakuutettujen lukumäärä onkin jatkanut kasvuaan, tosin varsin maltillisesti (kuvio 4). Kuvio 4. Kevan jäsenyhteisöksi liittyneiden osakeyhtiöiden, rekisteröityjen yhdistysten ja säätiöiden palveluksessa olevien KuEL-vakuutettujen lukumäärä kunkin vuoden lopussa. Henk Säätiöt Rekisteröidyt yhdistykset Kunnalliset osakeyhtiöt Tilastokeskuksen kuntakonsernirekisterin tietojen perusteella on arvioitu, että vuonna 2011 Kevan jäsenyhteisönä oli vajaa kolmannes jäsenyhteisöksi liittymisen ehdot täyttävistä osakeyhtiöistä, mutta toisaalta niiden palveluksessa oli noin 80 prosenttia työntekijöistä. Silti esimerkiksi kuntaomisteisten osakeyhtiöiden noin TyEL-vakuutetun siirtäminen kunnalliseen eläkejärjestelmään kasvattaisi henkilöpiiriä ja vahvistaisi rahoituspohjaa. Muut palkkasummaan vaikuttavat rakenteelliset muutokset Eri sektoreiden väliseen tehtävien jakoon liittyvät muutokset voivat astua voimaan hyvinkin hitaasti. Siirryttäessä peruskoulujärjestelmään luvulla keskikoulut ja kansakoulujärjestelmä yhdistettiin peruskouluiksi ja useimmat lukiot kunnallistettiin. Tällöin kuitenkin koulujen henkilökunta säilytettiin valtion eläkejärjestelmän piirissä. Myöhemmin 1990-luvulla tehtyjen päätösten mukaan peruskoulun ja lukion opettajien eläketurva ja eläkemaksut siirtyvät asteittain valtion eläkejärjestelmästä kunnalliseen eläkejärjestelmään. Valtion eläketurvaan sisältyvien suojausten säilyttämiseksi siirtyminen tapahtuu kuitenkin hyvin hitaasti. Pitkällä aikavälillä siirrossa on kuitenkin kyse merkittävästä palkkasummaa kasvattavasta tekijästä, sillä palveluksessa olevia opettajia on tällä hetkellä valtion eläkejärjestelmässä vielä arviolta noin Tämän henkilöstön vuosipalkkasumma on noin 1,2 miljardia euroa. Vaikka opetustoimen henkilöstön arvioidaan syntyvyyden alenemisen ja siitä aiheutuvan koulutustarpeen supistumisen vuoksi tulevaisuudessa vähenevän, siirtyvä vuosipalkkasumma on lähivuosikymmeninä nykyrahassa kaikkiaan miljardin euron luokkaa. Vuositasolla tämä nostaa KuEL-palkkasummaa arviolta noin 0,3 prosenttiyksiköllä vuodessa, vaikka muutos ei näy kuntien palkkasummassa. 11

12 4.2 Eläkemenon kehitykseen vaikuttavat muutokset Vuoden 2005 alussa voimaan tulleessa eläkeuudistuksessa mahdollistettiin vanhuuseläkkeelle siirtyminen joustavasti vuoden iässä. Tämän vaikutukset kunnallisen eläkejärjestelmän rahoitukseen ja maksutasoon on toistaiseksi laskettu olettaen, että vanhuuseläkkeelle siirtyminen tapahtuu omassa henkilökohtaisessa eläkeiässä. Keskimääräinen eläkkeelle siirtymisikä on vanhuuseläkkeen alarajaa matalampi varhaiseläkemuodoista johtuen. Vuonna 2014 KuEL-eläkkeelle siirryttiin keskimäärin 60,7 vuoden iässä. Eläkkeellesiirtymisikä nousi 0,3 vuotta vuoteen 2013 verrattuna, jolloin eläkkeelle siirryttiin 60,4 vuoden iässä. Eläkkeellesiirtymisiän odote 25-vuotiaalle työ- ja virkasuhteiselle KuELkuntatyöntekijälle oli 61,3 vuotta, kun se edellisenä vuonna oli 60,8 vuotta. Koko työeläkesektorilla odote oli 61,2 vuotta. Yksittäisten vuosien perusteella ei pidä tehdä johtopäätöksiä. Eläkkeellesiirtymisikä on kuitenkin noussut ripeästi viimeisten 15 vuoden aikana. KuELeläkkeelle jäädään nyt eläkkeelle keskimäärin 3,4 vuotta vanhempina kuin vuosituhannen alussa. Työmarkkinaosapuolten vuodelle 2017 sopima seuraava eläkeuudistus on tällä hetkellä eduskunnan käsittelyssä. Tässä selvityksessä on oletettu, että eläkeuudistus toteutuu. Eläkeuudistuksen odotetaan vaikuttavan työuran pituuteen sekä eläkeikää nostamalla että tavoite-eläkettä korostamalla, mutta tarjoten myös uusia eläkemuotoja. Eläkeuudistus myös liittää elinajanodotteen vanhuuseläkkeen alaikärajaan. Keva laskee vuoden 2017 eläkeuudistuksen vaikutukset kunnallisen eläkejärjestelmän rahoitukseen ja maksutasoon on olettaen, että vanhuuseläkkeelle siirtyminen tapahtuu omassa eläkeiässä. Tavoite-eläkeiän ja muiden työssä jatkamista kannustavien tekijöiden vaikutusta eläkkeelle siirtymiseen ei ole vielä voitu kattavasti arvioida. Vaikka eläkeuudistuksen myötä eläketasot saattavat eräissä tilanteissa nousta, päähavainto on, että uudistus hillitsee eläkemenojen kasvua ja näin ollen parantaa kunnallisen eläkejärjestelmän rahoitusasemaa. Kevan alustavien laskelmien perusteella vuoden 2017 eläkeuudistuksella on alentava vaikutus maksutasoon, mutta vaikutuksen suuruudesta ei raportin kirjoitushetkellä ole käytettävissä luotettavaa arviota. Vaikutusarvio saadaan normaalia suppeamman Asset/Liability selvityksen valmistuttua. Eläketurvakeskus laati eläkeuudistuksen valmistelun yhteydessä suuntaa antavia laskelmia eläkeuudistuksen vaikutuksista. Niissä laskelmissa keskeinen tekijä oli myös eläkemenojen lykkääntyminen myöhemmälle ajanjaksolle sekä työvoiman tarjonnan lisääntyminen Suomessa. näkökulmasta ei ole mitenkään selvää missä määrin lisääntynyt työvoiman tarjonta Suomessa lisäisi Kevan palkkasummaa. Eläkejärjestelmien rahoittamiselle elinajan merkittävästi käytettyjä ennusteita nopeampi piteneminen olisi luonnollisesti erittäin suuri ongelma huolimatta elinaikakertoimilla tai muilla menetelmillä tehdyistä eläketason sopeutustoimista. Keva seuraa elinajanodotteen kehittymistä jatkossakin tiiviisti koko väestön sekä julkisen sektorin eri eläkelakien tasoilla. Keva on 12

13 kiinnittänyt huomiota siihen, että kuntasektorin ammatteihin näyttäisi olevan valikoitunut henkilöitä, jotka elävät koko maan väestöä pidempään. 13

14 5 Sijoitustoiminnalle asetettujen tavoitteiden toteutuminen Strategian mukaan sijoitustoiminnalla ensi sijassa tuetaan eläkemaksun vakauttamistavoitetta. Tämä edellyttää, että sijoitussalkku rakennetaan ottaen mahdollisimman tarkasti huomioon odotukset tulevista kunnallisista eläkemenoista ja maksutuloista. Koska näihin liittyy sekä ajallista että määrällistä epävarmuutta, sijoitustoiminnalle ei tällöin voida asettaa pysyvää ja kiinteää tuottotavoitetta vaan se määräytyy dynaamisesti kulloisenkin rahoitustilanteen ja siitä johdetun salkkurakenteen mukaisesti. Sijoitussalkun muodostamisessa keskeinen käsite on eläkejärjestelmän rahoitustasapaino. Järjestelmä on tasapainossa, jos oletettujen maksutulokassavirtojen nykyarvo yhdessä rahastoitujen varojen kanssa ylittää oletettujen eläkemenokassavirtojen nykyarvon. Seuraavassa kaaviossa on sijoitusmallintamisen yhteydessä laskettavan rahoitustasapainon arvot vuoden 2009 lopusta kuluvan vuoden elokuun loppuun. Rahoitustasapainon laskennassa on käytetty rahaston arvoa laskentahetkellä ja kassavirtojen nykyarvot on laskettu markkinaoletukset sisältävällä korkotasolla. Kuvio 5: Rahoitustasapainon kehitys vuoden 2009 lopusta alkaen Järjestelmän rahoitus ei ole tasapainossa, kun rahoitustasapainon arvo on alle 100. Keskeinen syy rahoitustasapainon heikentymiselle on kuitenkin korkotasoa koskevien markkinanäkymien heikentyminen, joihin Kevan toimin ei juuri voi vaikuttaa. Kevan keinona rahoitustasapainon korjaamiselle olisi asettaa maksutaso riittävälle tasolle. Vuosilta laskettu sijoitustoiminnan kumulatiivinen reaalituotto on noin 4,0 prosenttia, mutta laskenee 3,8 prosentin tuntumaan, kun laskentajaksoon lisätään vuosi Myös keskipitkän aikavälin näkymissä sijoitustoiminnan kumulatiivinen reaalituotto jäänee pikemminkin 4,0 prosentin alapuolelle kuin lähelle sitä. Eläkemenojen kasvaessa ja rahoituskatteen pienentyessä nousee sijoitusten likviditeetti aikaisempaa merkittävämpään asemaan. Tästä syytä tulee sijoitussalkun likviditeetti varmistaa kuukausittain ottaen huomioon eläkkeiden maksuaikataulu, tehdyt ja oletetut uudet sijoitukset, omaisuuden suojaamisesta aiheutuvat likviditeettitarpeet sekä sijoitusmarkkinoiden vallitseva tilanne. 14

15 Raportin kirjoitushetkellä lokakuun lopussa Kevan noin 44,6 miljardin euron sijoituksista valtaosa on hajautettu varsin tehokkaasti globaaleille ja likvideille markkinoille. Normaaliolosuhteissa likviditeettiä koskevat ehdot ovat helposti täytettävissä. Pääomamarkkinoiden mahdollisiin poikkeustilanteisiin tulisi varautua pitämällä riittävä osuus Kevan varoista lyhytaikaisissa rahamarkkinasijoituksissa tai muuten hyvin likvideissä instrumenteissa, jotta eläkkeiden maksatus ja uusien sijoitusten tekeminen voidaan asianmukaisella tavalla varmistaa. 15

16 6 Maksukomponentit Kevan strategian mukaan maksurakenteen tulee olla sellainen, että kunnallinen eläkejärjestelmä on kilpailukykyinen vaihtoehto kuntaomisteiselle yhteisölle. Tällöin eläkemaksu jakautuu jatkossakin palkkaperusteiseen, eläkemenoperusteiseen ja varhaiseläkemenoperusteiseen komponenttiin. Komponenttijako ei käytännössä vaikuta maksutasoon, vaan komponentit toimivat lähinnä kokonaismaksun jakamiseen liittyvänä teknisenä viitekehyksenä. Strategiassa on määritelty tavoitteeksi pitää työnantajan palkkaperusteinen maksu keskimääräisen työnantajan TyEL-maksun suuruiseksi, josta on kuitenkin vähennetty keskimääräinen TyEL-maksun työkyvyttömyysosa. Työnantajan varhaiseläkemenoperusteinen maksu vastaa tasoltaan keskimääräistä TyEL-maksun työkyvyttömyysosaa. Työnantajan eläkemenoperusteinen eläkemaksu on kunakin vuonna maksun vakautustason ja edellä mainittujen maksuosuuksien erotus. Kokonaismaksuun sisältyvä työntekijän eläkemaksu on kunnallisen eläkelain perusteella sama kuin työntekijän TyEL-maksu, mutta kunnallisen eläkejärjestelmän ikärakenteesta johtuen tuottaa keskimäärin noin 0,15 prosenttiyksikköä korkeamman kertymän. Yksityisen sektorin eläkemaksuista tehtävät ratkaisut vaikuttavat edellä selostetun mukaan KuEL-maksun komponenttijakoon. Työmarkkinoiden keskusjärjestöt ovat sopineet yksityisen sektorin eläkevakuutusmaksujen korotuksista vuoteen 2019 asti. Sopimuksen mukaan kokonaismaksu on 24,4 prosenttia vuosina Vuoden 2016 kokonaismaksuun kohdistuu kuitenkin 0,4 prosenttiyksikön tilapäinen alennus. Vuonna 2016 keskimääräinen työnantajan TyEL-maksu on 18,00 prosenttia ja olisi vuosina ,15 prosenttia. Vastaavasti työntekijän TyELmaksu on 6,00 prosenttia vuonna 2016 ja olisi 6,25 prosenttia vuosina Keskimääräinen TyEL-maksun työkyvyttömyysosa noussee 0,1 prosenttiyksikköä vuosina Koska vuoden 2016 keskimääräinen työnantajan TyEL-maksu ja keskimääräinen työntekijän TyEL-maksu ovat molemmat samoja, kuin vuonna 2015, kanavoituu kunnallisen eläkemaksun kestävän maksutason muutos vuonna 2016 täysimääräisesti eläkemenoperusteiseen maksuun. Työnantajan palkkaperusteinen KuEL-maksu laskee kuitenkin 0,1 prosenttiyksikköä ja vastaavasti varhaiseläkemenoperusteisen maksun taso nousee 0,1 prosenttiyksikköä. Mikäli TyEL-maksu toteutuu myös vuosina siten, kuin yllä on arvioitu, varhaiseläkemenoperusteisen maksun taso noussee vuosittain 0,1 prosenttiyksikköä, työnantajan palkkaperusteinen maksu noussee 0,05 prosenttiyksikköä vuonna 2017 ja laskenee 0,1 prosenttiyksikköä vuosina Jos kokonaismaksun säilyisi vuoden 2016 tasolla, laskisi eläkemenoperusteisen maksun taso 0,4 prosenttiyksikköä vuonna 2017 ja pysyisi samalla tasolla vuosina Kokonaismaksun kestävää tasoa arvioidaan kuitenkin keväällä 2016 tehtävässä A/L-selvityksessä. Kunkin vuoden toteutuva maksutaso saattaa kuitenkin poiketa vähäisessä määrin suunnitellusta, koska eläkemenoperusteisen ja varhaiseläkemenoperusteisen maksun lopulliset toteumat suhteessa palkkasummaan selviävät vasta jälkikäteen samoin kuin korotettua, 53 vuotta täyttäneen palkansaajan 16

17 eläkemaksua maksavien osuus. Näillä seikoilla ei kuitenkaan ole merkitystä arvioitaessa maksutasoa pitkällä aikavälillä. Maksurakenteen toimivuutta on tarkasteltava jatkuvasti. Eläkemenoperusteisen maksun toimivuus on usein nostettu esille eri toimijoiden tahoilla. Muun muassa sote-uudistusta selvittänyt sosiaali- ja terveysministeriön työryhmä on todennut, että sote-uudistuksen yhteydessä olisi aiheellista selvittää tarpeet siirtyä eläkemenoperusteisesta eläkemaksusta kunnalliseen eläkevakuutusmaksuun tai muuhun uuteen järjestelmään. 17

18 7 Maksutason kehitysnäkymät Palkkasumman reaalinen kasvu on aikaisempina vuosina ollut keskimäärin hyvällä tasolla ja se on osaltaan helpottanut eläkejärjestelmän rahoitusta. Samoin sijoitusten reaalituotto on ollut keskimäärin hyvällä tasolla ja rahastoinnin ajalle laskettu pääomapainotettu reaalituotto on jokseenkin lähellä aiempaa neljän prosentin reaalituottotavoitetta. Mennyt hyvä kehitys ei takaa ongelmatonta tulevaisuutta. Palkkasumman osalta on aivan mahdollista, että edessä on siirtyminen pienentyvän palkkasumman kauteen, mikä voi heikentää eläkejärjestelmän palkkasummapohjaista rahoitusta. Toistaiseksi lisääntynyt varovaisuus on paikallaan ja kestävässä maksutasossa tulisi ottaa huomioon palkkasumman hidastuva kasvu. Sijoitustoiminnan tuloksella on selvä vaikutus maksutasoon. Kun ottaa lähtökohdaksi kunnallisen eläkemaksun vakauden, on selvää, että maksutasoa määrättäessä sijoitustoiminnan tuotto-oletus tulee asettaa varovaisesti ja painottaen pitkän aikavälin tuottonäkymiä. Kolmen prosentin vuotuisen reaalituoton käytön jatkaminen on tästä syystä perusteltua. Maksutasoa harkittaessa on syytä huomata, että rahaston arvon voimakkaat vaihtelut muuttavat nopeasti myös käsitystä vaadittavasta maksutasosta. Käytännössä rahaston arvon muutos kahdella miljardilla eurolla muuttaa maksun vakautustasoa noin prosenttiyksikön neljänneksellä, joten rahoitustilanne saattaa muuttua varsin nopeasti molempiin suuntiin. Tästä syystä sijoitusten arvonvaihtelua ei ole otettu mekaanisesti huomioon maksutasoa määrättäessä. Kevan toimintaympäristössä on lukuisia lähivuosina muuttuvia asioita, joiden merkityksiä KuEL-maksun tasolle tässä selvityksessä on käsitelty. Keskeisimmät maksutasoon vaikuttavat asiat ovat sote-palveluita sekä aluehallintoa koskeva uudistus ja vuonna 2017 voimaan tuleva eläkeuudistus. Alustavien laskelmien perusteella voidaan arvioida, että vuoden 2017 eläkeuudistuksella on alentava vaikutus maksutasoon. Vaikutuksen suuruus selviää tämän syksyn aikana tehtävän normaalia suppeamman Asset/Liability selvityksen valmistuttua. Sote-uudistukseen liittyvien henkilöstölinjausten puuttuessa on kuitenkin liian aikaista arvioida uudistusten kokonaisvaikutuksia Kevan uudistuvan strategian mukaiselle maksutasolle ja komponenteille. Uudistusten vaikutuksia voidaan arvioida tarkemmin vasta keväällä 2016, joten niiden vaikutukset maksutasoon voidaan ottaa huomioon vuodesta 2017 lähtien. Vuoden 2015 kokonaismaksutasoksi tavoiteltiin edellistä päätöstä tehtäessä 29,8 prosenttia. Tämän selvityksen kirjoitushetkellä arvioidaan, että vuoden 2015 keskimääräinen kokonaismaksu toteutuu noin 29,78 prosentin tasolla. Hallitus käsitteli kokouksessaan jäsenyhteisöille lähetettävää budjetointiohjetta. Käsittelyn yhteydessä käytiin keskustelu vuoden 2016 KuEL-maksutasosta käytettävästä arviosta. Budjetointiohjeessa käytetty 29,36 prosentin kokonaismaksu pohjautui oletukseen, että rahasto olisi samalla tasolla kuin Tämän lisäksi arvioitiin, että eläkevastuurahaston loppuvuoden toteutuneen kehityksen ja käytetyn arvion välisestä erosta aiheutuva maksutasovaikutus voidaan korjata vuodesta

19 lähtien, eläkeuudistuksen eläkekustannuksia alentavaa vaikutusta hyödyntämällä. Kunnallisen eläkemaksun maksukomponenttien keskinäiset suhteet tulevat nykykäsityksen mukaan liikkumaan jatkossakin vuosittain. TyEL-maksun kokonaistason mahdollinen nousu laskee eläkemenoperusteisen maksun tasoa saman verran. Puolet TyEL-maksun noususta kanavoituun työnantajan palkkaperusteiseen KuEL-maksun ja varhaiseläkemenoperusteisen maksun summaan. Toinen puoli siirtyy työntekijän KuEL-maksuun. Keva laatii keväällä 2016 Asset/Liability selvityksen, jossa tarkastellaan sote-ratkaisun, Tilastokeskuksen tuoreen väestöennusteen ja eläkeuudistuksen yhteisvaikutuksia kunnallisen eläkejärjestelmän maksutason. Keva on myös valmistelemassa uutta strategiaa, jolla voi olla vaikutus maksutasoon ja maksurakenteeseen, mikäli niin katsotaan tarpeelliseksi toimintaympäristön muutokset huomioon ottaen. 19

20 8 Johtopäätöksiä Nykyisen maksutason kestävyys riippuu olennaisesti KuEL-palkkasumman toteutuvasta kehityksestä. Palkkasummaan vaikuttavat useat rakenteelliset tekijät, jotka saattavat nopeastikin muuttaa käsitystä suunnitellun maksuuran riittävyydestä. Keskeisin tarkasteltava tekijä on sote-uudistus. Sote-uudistuksen valmistelussa on lähdetty liikkeelle siitä, että sote-alueille siirtyvä henkilöstö säilyisi kunnallisen eläkejärjestelmän piirissä. Kunnallisen eläkejärjestelmän rahoituksen kannalta on oleellista, että tämä lähtökohta toteutuu. Lisäksi kunnallisen eläkejärjestelmän rahoitus on turvattava myös sellaisten kehityskulkujen varalta, jotka johtavat ulkoistuksiin, yhtiöittämisiin ja ostopalvelujen lisääntymiseen sote-uudistukseen liittyen. Kunnat ovat myös sote-uudistuksesta riippumatta keskellä muutosta talouden, rakenteiden, palvelutuotantotapojen ja tehtävien sekä tuottavuuden lisäämisvaatimusten osalta. Maksutasoa asetettaessa on syytä ottaa huomioon henkilöstön määrän mahdollinen vähentyminen sekä palkkasumman hidastuva kasvu. Vuoden 2008 finanssikriisistä lähtien sijoitusmarkkinoiden kriisit ja tulevaisuuteen kohdistuvat epävarmuudet ovat aiheuttaneet markkinaodotusten heikentymisen ja reaalisen tuottotavoitteen alentumisen. Edellisestä huolimatta sijoitusten tuotto on vastaavalla jaksolla ollut pääsääntöisesti hyvällä tasolla ja varsinkin osakkeiden osalta selväsi reaalitalouden kehitystä parempi. Hyvä kehitys on mahdollisesti tapahtunut pitkän ajan tulevien tuottojen kustannuksella. Maksutasoa määrättäessä sijoitustoiminnan tuotto-oletus tulee asettaa varovaisesti ja painottaen pitkän aikavälin tuottonäkymiä. Kolmen prosentin vuotuisen reaalituoton käytön jatkaminen on tästä syystä perusteltua. Vuosilta laskettu sijoitustoiminnan kumulatiivinen reaalituotto on noin 4,0 prosenttia, mutta laskenee 3,8 prosentin tuntumaan, kun laskentajaksoon lisätään vuosi Myös keskipitkän aikavälin näkymissä sijoitustoiminnan kumulatiivinen reaalituotto jäänee pikemminkin 4,0 prosentin alapuolelle kuin lähelle sitä. Alustavien laskelmien perusteella voidaan arvioida, että vuoden 2017 eläkeuudistuksella on alentava vaikutus maksutasoon. Vaikutuksen suuruus selviää tämän syksyn aikana tehtävän normaalia suppeamman Asset/Liability selvityksen valmistuttua. Sote-uudistukseen liittyvien henkilöstölinjausten puuttuessa on kuitenkin liian aikaista arvioida uudistusten kokonaisvaikutuksia Kevan uudistuvan strategian mukaiselle maksutasolle ja komponenteille. Uudistusten vaikutuksia voidaan arvioida tarkemmin vasta keväällä 2016, joten niiden vaikutukset maksutasoon voidaan ottaa huomioon vuodesta 2017 lähtien. Vuoden 2015 kokonaismaksutasoksi tavoiteltiin edellistä päätöstä tehtäessä 29,8 prosenttia. Tämän selvityksen kirjoitushetkellä arvioidaan, että vuoden 2015 keskimääräinen kokonaismaksu toteutuu noin 29,78 prosentin tasolla. Hallitus käsitteli kokouksessaan jäsenyhteisöille lähetettävää budjetointiohjetta. Käsittelyn yhteydessä käytiin keskustelu vuoden 2016 KuEL-maksutasosta käytettävästä arviosta. Budjetointiohjeessa käytetty 29,36 prosentin kokonaismaksu pohjautui eläkevastuurahaston sen hetkiseen 20

21 toteutuneeseen kehitykseen. Tämän lisäksi arvioitiin, että eläkevastuurahaston loppuvuoden toteutuneen kehityksen ja käytetyn arvion välisestä erosta aiheutuva maksutasovaikutus voidaan korjata vuodesta 2017 lähtien, eläkeuudistuksen eläkekustannuksia alentavaa vaikutusta hyödyntämällä. Huomioiden suppean Asset/Liability selvityksen perusteella saadut arviot eläkeuudistuksen maksutasoa alentavasta vaikutuksesta sekä se, että hallitukselle esitetyssä maksutasoselvityksessä mainitut, vielä selventymättömät rakenteelliset muutokset (erityisesti sote) voivat nostaa tai laskea kestävän maksutason arviota, on perusteltua asettaa vuoden 2016 kokonaismaksun tavoite jäsenyhteisöille lähetetyn budjetointiohjeen pohjana olleeseen 29,36 prosenttiin. Keva laatii keväällä 2016 Asset/Liability selvityksen, jossa tarkastellaan sote-ratkaisun, Tilastokeskuksen tuoreen väestöennusteen ja eläkeuudistuksen yhteisvaikutuksia kunnallisen eläkejärjestelmän maksutason. Keva on myös valmistelemassa uutta strategiaa, jolla voi olla vaikutus maksutasoon ja maksurakenteeseen, mikäli niin katsotaan tarpeelliseksi toimintaympäristön muutokset huomioon ottaen. Maksurakenteen uudistamisessa tulisi myös huomioida näkökohdat, joiden mukaan eläkemenoperusteista maksua tulisi tarkastella uudelleen. Keva selvittää eri vaihtoehtoja huolella, punniten myös niistä aiheutuvien kustannusten kohdistumisen muutokset ja niistä aiheutuvat vaikutukset kuntien talouteen, mutta odottaa sote-ratkaisujen valmistumista. Tässä maksutasoselvityksessä esille tulleet näkökohdat ja johtopäätökset on otettu huomioon valtuuskunnalle esitettäviä vuosia koskevaa toiminta- ja taloussuunnitelmaa sekä vuotta 2016 koskevaa budjettia laadittaessa. 21