EUROOPAN PARLAMENTTI Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta

Transkriptio

1 EUROOPAN PARLAMENTTI Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta TYÖASIAKIRJA ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi unionin viisumisäännöstön laatimisesta (viisumisäännöstö) Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta Esittelijä: Juan Fernando López Aguilar DT\ doc PE v02-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen

2 Johdanto Viisumipolitiikka nähdään usein teknisenä asiana, mutta sillä on suuri merkitys kolmansien maiden välisissä suhteissa, laittoman muuttoliikkeen ehkäisemisessä, kansallisen turvallisuuden ja yleisen järjestyksen ylläpitämisessä sekä taloudellisten hyötyjen tuottamisessa ja lisäksi sillä on suora vaikutus viisuminhakijoihin ja EU:n kansalaisiin, joiden perheenjäseniä, liikekumppaneita tai kolmansista maista tulevia ystäviä viisumipakko koskee. Tässä asiakirjassa ehdotus viisumisäännöstöksi sijoitetaan osaksi yleistä viisumipolitiikkaa, muistutetaan viisumisäännöstön taustoista ja esitetään sen tärkeimmät säännökset. Lopuksi esitetään kysymyksiä keskusteltavaksi. Viisumisäännöstö Schengen-alueen perustamisen myötä luovuttiin sisärajatarkastuksista, minkä luonnollisena seurauksena oli kehitettävä yhteinen viisumipolitiikka. Nykyään viisumipolitiikkaan sisältyy yhteinen lista maista, joiden kansalaisten on haettava viisumia päästäkseen Schengen-alueelle, ja maista, joita tämä vaatimus ei koske (asetus N:o 539/01), säännöt Schengen-alueen viisumin yhtenäisestä muodosta ja viisumitietojärjestelmästä (VIS), useita kansainvälisiä sopimuksia viisumihelpotuksista ja viisumisäännöstö. Euroopan parlamentti ja neuvosto päättivät yhdessä viisumisäännöstöstä (asetus N:o 810/09), johon sisältyvät konsulaattien viisumin myöntämistä koskevat menettelyt ja ehdot. Viisumisäännöstöllä korvattiin aiemmin käytössä ollut yhteinen konsuliohjeisto, mikä on johtanut säännöstön merkittävään vahvistamiseen, yksinkertaistamiseen ja kehittämiseen. Järkevämpi viisumipolitiikka talouskasvun tueksi (COM(2014)0165) Viisumisäännöstön 57 artiklan 1 kohdan mukaan komission on laadittava arvio viisumisäännöstön soveltamisesta ja tarkasteltava arviossa saavutettuja tuloksia sekä säännösten täytäntöönpanoa kahden vuoden kuluttua siitä, kun kaikkia säännöksiä on alettu soveltaa (eli 5. huhtikuuta 2013). Esittelijä toivoo, että komission kertomuksen seuraaviin kohtiin kiinnitetään huomiota: Komissio toteaa, että viisumisäännöstöllä selvennetään ja yksinkertaistetaan yhteisen viisumipolitiikan oikeudellista kehystä (s. 15) ja että tavoitteet laittoman maahanmuuton torjumiseksi on yleisesti ottaen saavutettu. (s. 7) Lisäksi komissio toteaa, että säännösten täytäntöönpano ei ole ollut optimaalista (s. 15) ja että menettelyllisiä takeita koskevia tavoitteita ei ole saavutettu riittävästi. Sekä yksittäiset viisuminhakijat että ammatilliset sidosryhmät ovat pitäneet tiettyjä hakumenettelyjä pitkinä, hankalina ja kalliina. (s. 8) Näyttää siltä, että säännöstön täytäntöönpanossa on kahdenlaisia ongelmia. Ensinnäkin komissio esittää tilanteita, joissa konsulaatit eivät sovella säännöstöä asianmukaisesti. Yhtenä esimerkkinä on ulkoistaminen. Viisumisäännöstön mukaan ulkoistaminen on viimeinen keino, mutta komissio kuitenkin kirjoittaa, että jäsenvaltiot päättävät useimmiten tehdä yhteistyötä ulkoisen palveluntarjoajan kanssa arvioimatta muita mahdollisuuksia. Ulkoistamistapauksissa ei useimmiten myöskään tarjota mahdollisuutta asioida suoraan konsulaatissa (s. 14), vaikka viisumisäännöstön 17 artiklan 5 kohdassa niin edellytetään. PE v /5 DT\ doc

3 Esittelijä kehottaa komissiota käyttämään kaikki valtuutensa (mukaan lukien keskustelut jäsenvaltioiden kanssa, Schengenin arviointi ja tarvittaessa rikkomusmenettely) varmistaakseen, että säännöstöä sovelletaan asianmukaisesti. Toisekseen komissio katsoo, että täytäntöönpanon ongelmat liittyvät säännöstön sanamuotoihin. Komissio toteaa, että esimerkiksi pitkään voimassa olevia toistuvaisviisumeita myönnetään paljon vähemmän kuin olisi mahdollista. (s. 11) Komissio selittää asiaa viittaamalla viisumisäännöstön on myönnettävä -lausekkeeseen, joka liittyy toistuvaisviisumin myöntämisedellytysten harkinnanvaraiseen arviointiin (s. 11), johon sisältyvät käsitteet rehellisyys ja luotettavuus. Komissio korostaa, että siten konsulaateille jätetään hyvin laaja harkintavalta. Lopuksi komissio esittää esimerkkejä tapauksista, joista käy ilmi, että säännöstöä on muutettava. Yksi esimerkki on jäsenvaltioiden edustustojen puuttuminen tietyistä kolmansista maista, minkä seurauksena viisuminhakijoiden on matkustettava johonkin toiseen kolmanteen maahan, jossa sijaitsee asianmukaisen jäsenvaltion konsulaatti, vaikka viisuminhakijan kotimaasta löytyisi jonkun toisen jäsenvaltion edustusto. Kertomuksen liitteenä on yksityiskohtainen työasiakirja (SWD(2014) 101). Esittelijä haluaa kiittää komission yksikköä tästä erinomaisesta asiakirjasta, joka antaa arvokasta tietoa viisuminhakumenettelyn päivittäisestä toiminnasta ja sen myönteisistä sekä hieman ongelmallisistakin puolista. Käsiteltävä ehdotus Tämä ehdotus perustuu viisumisäännöstön 57 artiklan 2 kohtaan, jossa komissiota kehotetaan arvioinnin jälkeen tekemään tarvittaessa asianmukaisia ehdotuksia muuttamisesta. Ehdotukset liittyvät viisumimenettelyihin sekä konsulaattien hallintoon ja hallinnolliseen organisaatioon: Viisumimenettelyitä on toistuvasti kritisoitu pitkäkestoisiksi, monimutkaisiksi ja hintaviksi (ks. alempana), mihin komissio pyrkii tarttumaan menettelyyn liittyvillä ehdotuksilla. Komissio ei puutu viisumihakemuksen arviointikriteereihin, mutta se ehdottaa useita toimenpiteitä menettelyiden helpottamiseksi. Toimenpiteitä ovat viisumin hakuajankohdan joustavuuden lisääminen, selkeämmät vaatimukset välttämättömistä asiakirjoista, lyhyemmät määräajat, helpotukset EU:n kansalaisten perheenjäsenille ja mahdollisuus haastatella viisuminhakijoita nykyaikaisin viestintäkeinoin. Lisäksi komissio ehdottaa, että kiinnitetään huomiota viisuminhakijoiden tiedot ja sormenjäljet sisältävän viisumitietojärjestelmän käyttöön. Kaikki konsulaatit voivat hankkia aiempia hakemuksia viisumitietojärjestelmästä. Näin ollen ehdotettujen käsitteiden VIS-rekisteröity hakija ja VIS-rekisteröity säännöllisesti matkustava henkilö käyttöönotto ja kyseisille henkilöille myönnettävät helpotukset tuntuvat hyvin loogisilta. Esittelijän mielestä niihin hakijoihin, jotka ovat laillisesti käyttäneet useita viisumeja ja joiden luottamukselliset tiedot löytyvät nyt viisumitietojärjestelmästä, olisi suhtauduttava eri tavalla kuin ensi kertaa viisumia hakeviin. DT\ doc 3/5 PE v02-00

4 Lisäksi komissio ehdottaa, että luovutaan vaatimuksesta, jonka mukaan viisumia on haettava henkilökohtaisesti paikan päältä. Komissio ehdottamat muutokset käytännössä: hakemustaan tuodessaan hakijat tapaavat yleensä vain ulkoisten palveluntarjoajien henkilökuntaa tai konsulaatin henkilökuntaa, jotka eivät osallistu viisumihakemusta koskevaan päätöksentekoon. Aiempi käytäntö, jonka mukaan hakijat tapasivat suoraan viisumihakemuksesta vastaavan ja päättävän konsulaatin työntekijän, on käytännössä hävinnyt ja sen myötä hakijan henkilökohtainen läsnäolo on menettänyt merkityksensä. Komission näkemyksen mukaan läsnäoloa olisi kuitenkin vaadittava ensi kertaa viisumia hakevilta, koska siinä tapauksessa sormenjälkien ottaminen on välttämätöntä. Esittelijä kannattaa kyseistä lähestymistapaa, jolla säilytetään konsulaatin valtuudet pyytää hakijaa paikan päälle. Esittelijä haluaa lisäksi korostaa toistuvaisviisumia koskevia ehdotuksia. Vaikutustenarvioinnin perusteella komissio pitää toistuvaisviisumia molempia tahoja hyödyttävänä ratkaisuna, koska niillä voidaan helpottaa konsulaattien hallinnollista rasitusta ja ne ovat hyvin merkittävä helpotus matkailijoille. (ehdotuksen s. 3) Komissio ehdottaa, että VIS-rekisteröidyille säännöllisesti matkustaville henkilöille, jotka ovat käyttäneet laillisesti kahta viisumia viimeisten 12 kuukauden aikana, myönnetään vähintään kolme vuotta voimassa oleva toistuvaisviisumi ja niille, jotka ovat sitä laillisesti käyttäneet, myönnetään viiden vuoden toistuvaisviisumi jos sitä haetaan vuoden sisällä kolmen vuoden toistuvaisviisumin vanhenemisesta tämänhetkisten harkinnanvaraisempien ja epäyhdenmukaisten säännösten sijasta. Edellä mainittujen puuttuvien edustustojen suhteen komissio ehdottaa nyt pakollista edustusta, mikä mahdollistaisi hakemuksen jättämisen johonkin oleskelumaassa sijaitsevaan konsulaattiin. Esittelijä tukee täysin menettelyn helpottamista koskevaa lähestymistapaa kunhan helpotukset ovat realistisia, sillä menettely itsessään ei saisi estää viisumin myöntämistä vaan päätöksen pitäisi perustua tärkeimpien kriteerien täyttymiseen. Useat organisatoriset ehdotukset liittyvät paljon hyödynnettyjen ulkopuolisten palveluntarjoajien työhön. Komissio ehdottaa, että niitä ei käytetä pelkästään viimeisenä keinona ja että konsulaatit eivät ole enää velvollisia ylläpitämään niiden suoraa pääsyä tietoihin. Uutena innovaationa on myös ehdotus, että jäsenvaltioilla on oikeus perustaa väliaikaisia järjestelmiä viisumien myöntämiseen poikkeuksellisesti ulkorajalla. Esittelijä kannattaa ehdotusta ja korostaa samalla, että tällaisen menettelyn ei pitäisi horjuttaa yleistä viisumimenettelyä kaikkine suojatoimineen. Keskustelunaiheita Esittelijä suhtautuu myönteisesti ehdotukseen ja sen perustaan, mutta katsoo samalla, että joidenkin asioiden kohdalla on jatkettava keskustelua. Näihin kuuluvat esimerkiksi seuraavat: Voidaanko humanitaaristen viisumien suhteen tehdä enemmän? Viisumisäännöstön tarkistaminen sijoittuu erityisen hankalaan ajanjaksoon, kun useat todelliset turvapaikanhakijat menehtyvät Välimerellä pyrkiessään unionin alueella turvapaikan toivossa. Humanitaarisista viisumeista tehty tutkimus antaa ideoita siitä, miten PE v /5 DT\ doc

5 humanitaarisen viisumin käsitettä voidaan vahvistaa, mutta myös muita käsitteitä olisi arvioitava. Voidaanko tehdä enemmän sen varmistamiseksi, että viisumisäännöstöä sovelletaan konsulaateissa asianmukaisesti? Komission useissa kertomuksissa viitataan sellaisiin viisumisäännöstön säädöksiin, joita ei noudateta. Vaikka viisumipolitiikka on osa Schengenin arviointimekanismia, on pohdittava voidaanko valvonta- ja täytäntöönpanojärjestelmiä vahvistaa vielä entisestään. Miten varmistetaan, että menettelyillä saavutetaan tavoitteet tehokkaasti ilman, että ne ovat liian monimutkaisia? Vaikka ehdotuksella ollaan selkeästi menossa oikeaan suuntaan, niin ongelmat näyttävät pysyvän, ja esittelijä on joistakin niistä tietoinen. Hän pyytää jäseniä ja muita tiedottamaan aidoista ongelmallisista tilanteista, joita heidän tietoonsa tulee ja mahdollisuuksien mukaan antamaan ehdotuksia siitä, miten niitä voitaisiin käsitellä. Onko ulkoistaminen todella oikea ratkaisu? Ulkoistamisesta näyttää tulleen hallitseva toimintatapa. Euroopan parlamentti on aikaisemmin suhtautunut asiaan hyvin kriittisesti, erityisesti siitä syystä, että on kyse arkaluontoisten tietojen käsittelystä, korruption riski on suuri ja oikeusvaltioperiaate puuttuu monissa kolmansissa maissa. On epäselvää ovatko kyseiset huolet perusteltuja, koska tietoa on niin vähän saatavilla. Komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa mainitaan, että jotkut jäsenvaltiot ovat järjestelmällisesti laiminlyöneet vaatimusta välittää ulkopuolisten palveluntarjoajien kanssa tehdyt sopimukset komissiolle ja että komissiolla ei ole keinoja varmistaa miten ja kuinka usein jäsenvaltiot valvovat ulkopuolisia palveluntarjoajia, jotta mahdollisesti ilmenevät ongelmat voitaisiin tunnistaa (s. 34). DT\ doc 5/5 PE v02-00