VATT-KESKUSTELUALOITTEITA VATT-DISCUSSION PAPERS JULKISTEN MENOJEN RAKENNE JA KEHITYS: SUOMI KANSAIN- VÄLISESSÄ VERTAILUSSA

Transkriptio

1 VATT-KESKUSTELUALOITTEITA VATT-DISCUSSION PAPERS 249 JULKISTEN MENOJEN RAKENNE JA KEHITYS: SUOMI KANSAIN- VÄLISESSÄ VERTAILUSSA Jaakko Kiander Kalevi Luoma Henrik Lönnqvist Valtion taloudellinen tutkimuskeskus Government Institute for Economic Research Helsinki 2001

2 ISBN ISSN Valtion taloudellinen tutkimuskeskus Government Institute for Economic Research Hämeentie 3, Helsinki, Finland Yliopistopaino Oy Helsinki, maaliskuu 2001

3 KIANDER JAAKKO LUOMA KALEVI LÖNNQVIST HENRIK: JULKISTEN MENOJEN RAKENNE JA KEHITYS: SUOMI KANSAIN-VÄLISESSÄ VERTAILUSSA. Helsinki, VATT, Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, Government Institute for Economic Research, 2001, (C, ISSN , No 249). ISBN Tiivistelmä: Tämä raportti tarkastelee Suomen julkisia menoja suhteessa meidän kannaltamme keskeisiin vertailumaihin, muun muassa muihin pohjoismaihin ja Saksaan. Mielenkiinnon kohteena on kokonaismenojen kehityksen lisäksi muuttuva menorakenne ja eri menolajien reaalinen kehitys. Tarkastelun avulla pyritään kartoittamaan Suomen julkisen menotalouden nykytilannetta suhteessa muihin maihin sekä arvioimaan mahdollisia tarpeita menorakenteen muuttamiseen. Asiasanat: Julkiset menot, kansainvälinen vertailu KIANDER JAAKKO LUOMA KALEVI LÖNNQVIST HENRIK: JULKISTEN MENOJEN RAKENNE JA KEHITYS: SUOMI KANSAIN-VÄLISESSÄ VERTAILUSSA. Helsinki, VATT, Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, Government Institute for Economic Research, 2001, (C, ISSN , No 249). ISBN Abstract: This report studies the Finnish public expenditure in comparison to important peer countries, i.a. the Northern countries and Germany. Besides the development of total expenditure also the changing structure of expenditure and the real development of different expenditure categories are considered. The survey aims at outlining the current situation of the Finnish public expenditure relative to other countries and at assessing potential needs for re-structuring public expenditure. Key words: Public expenditure, benchmark

4 Sisällys 1 Johdanto 1 2 Julkisten menojen rakenne ja kehitys OECD maissa Talouden taustamuuttujat bruttokansantuotteen ja työttömyyden kehitys Julkisten menojen kokonaiskehitys ja bruttokansantuoteosuus Julkisten menojen rakenne ja kehitys Julkisten menojen rakenne OECD-maissa vuonna 1999: poikkileikkaustarkastelu 19 3 Hyvinvointimenot Re-structuring Public Expenditure -hanke Investoinnit inhimilliseen pääomaan Aktiiviset työmarkkinatoimenpiteet Hyvinvointimenojen kehitys Hyvinvointimenot työllistettävyyden näkökulmasta Johtopäätöksiä 37 4 Peruspalvelujen kehittäminen ja kehittämishaasteet Sosiaali- ja terveydenhuollon kehitys 1990-luvulla Koulutus Tulevaisuuden haasteet peruspalveluiden rahoituksessa ja tuottamisessa 48 5Johtopäätöksiä 53 Lähteet 55 Liitetaulukot 56

5 1 Johdanto Suomen kansantalous ja julkinen sektori on 1990-luvulla kohdannut merkittäviä muutoksia. Talous on noussut syvästä lamasta voimakkaaseen ja pitkäkestoiseen nousuun. Julkinen sektori on käynyt läpi mittavan sopeutumisprosessin, jonka tuloksena laman aikana suureksi paisunut meno-osuus on alentunut lähelle EUmaiden keskitasoa. Suhteellisen meno-osuuden vaihtelut johtuvat luonnollisesti osittain bruttokansantuotteen kehityksen suurista vaihteluista sekä työttömyysasteen muutoksista. Menorakenteessa ja menokehityksessä on kuitenkin havaittavissa myös selviä rakenteellisia muutoksia. Tämä raportti tarkastelee Suomen julkisia menoja suhteessa meidän kannaltamme keskeisiin vertailumaihin, muun muassa muihin pohjoismaihin ja Saksaan. Mielenkiinnon kohteena on kokonaismenojen kehityksen lisäksi muuttuva menorakenne ja eri menolajien reaalinen kehitys. Tarkastelun avulla pyritään kartoittamaan Suomen julkisen menotalouden nykytilannetta suhteessa muihin maihin sekä arvioimaan mahdollisia tarpeita menorakenteen muuttamiseen. Raportti koostuu johdantoluvun lisäksi neljästä luvusta. Ensin tarkastellaan julkisten menojen rakenteita OECD:n aineiston pohjalta (luku 2). Valikoidussa maaryhmässä tehdään tarkastelu, jossa julkiset menot jaetaan kuuteen eri ryhmään: kulutusmenot, sosiaaliset tulonsiirrot, tukipalkkiot, investoinnit, korkomenot ja muut menot. Aineisto kattaa vuodet Vuosien 2000 ja 2001 luvut ovat ennusteita. Seuraavaksi esitellään kaikki EU-maat kattaneen kansainvälisen Re- Structuring Public Expenditure tutkimushankkeen tuloksia (luku 3). Hanke selvitti sosiaaliturvamenojen kehitystä ja rakennetta sekä investointeja inhimilliseen pääomaan ja aktiiviseen työvoimapolitiikkaan käytettyjä menoja 1990-luvulla. Tutkimus pohjautuu Eurostatin ylläpitämään Esspros tietokantaan. Tämän jälkeen luodaan tarkempi katsaus peruspalveluiden kehittämiseen ja kehittämishaasteisiin Suomessa (luku 4). Tarkastelu perustuu VATT:ssa tehtyyn tutkimukseen. Lopuksi tehdään lyhyt yhteenveto julkisen talouden kehityksestä 1990-luvulla (luku 5). Julkisen sektorin laajuutta arvioidaan luvussa 2 julkisten menojen (ja niiden komponenttien) BKT-osuuksilla. Tämä lähtökohta ei ole täysin ongelmaton; tulonsiirto- ja palvelujärjestelmät poikkeavat vertailuryhmänkin maissa merkittävästi toisistaan. Laajan julkisen sektorin maissa julkinen sektori vastaa monien sellaisten palveluiden tuotannosta jotka anglosaksisissa maissa tuotetaan joko yksityisesti tai voittoa tavoittelemattoman sektorin toimesta. Myös julkisen sektorin käsite, siis se mikä tulkitaan julkisen sektorin toiminnaksi, saattaa vaihdella maasta toiseen. Luvussa 3 käytetty lähestymistapa, jossa käytetään julkisten menojen asemasta ko. menotyypin kokonaismenoja, pyrkii tekemään erilaisista järjestelmistä huolimatta maat keskenään vertailukelpoisiksi.

6 2

7 3 2 Julkisten menojen rakenne ja kehitys OECD maissa Tässä luvussa tarkastellaan julkisten menojen rakennetta ja kehitystä OECDmaissa. Raportti perustuu pääosin OECD:n tuottamaan aineistoon. Raportin tekstiosassa tarkastellaan pääosin valitun maaryhmän tietoja vaikka viittauksia tehdään myös OECD-maihin kokonaisuudessaan. Valitun maaryhmän muodostavat Suomen ohella Ruotsi, Tanska, Saksa, Hollanti, Ranska, Iso-Britannia ja USA. Tämä ryhmä sisältää toisaalta laajan julkisen sektorin hyvinvointivaltioita (Suomi, Ruotsi, Tanska, Hollanti) ja toisaalta suuria EU-maita (Saksa, Ranska, Iso- Britannia) omine toisistaan huomattavastikin poikkeavine järjestelmineen. Lisäksi vertailuun on otettu mukaan anglosaksisen tradition (suppea julkinen sektori) mallimaa Yhdysvallat. Liiteosa sisältää taulukot, joissa kaikki OECD-maat ovat mukana. Johdantoluvun lisäksi tämä pääluku sisältää kolme alalukua. Ensin tarkastellaan talouden kokonaiskehitystä bruttokansantuotteen ja työttömyysasteen kehitysten näkökulmasta (alaluku 2.1). Tämän jälkeen siirrytään tarkastelemaan julkista sektoria. Ensin esitetään katsaus julkiseen sektoriin kokonaisuudessaan (alaluku 2.2). Näkökulmat ovat julkisten menojen reaalinen kehitys, julkisten menojen bruttokansantuoteosuus ja julkisen sektorin työlliset. Yksityiskohtaisempi julkisen sektorin tarkastelu sisältää eri menokategorioiden bruttokansantuoteosuuksien ja osin myös reaalisten menojen kehityksen kuvauksen (alaluku 2.3). Lopuksi luodaan katsaus julkisten menojen rakenteisiin kaikissa OECD-maissa vuonna 1999 (alaluku 2.4). Tässä pääluvussa käytettyjen aikasarjojen pituus vaihtelee jonkin verran. OECD:n alkuperäinen julkisia menoja kuvaava aineisto kattaa vuodet Täydentävän materiaalin aikasarjat ovat kuitenkin pääosin lyhyempiä. Kommentaariosuus painottuu vuoden 1988 jälkeiseen aikaan. Taulukko 2.1 tiivistää julkisten menojen kehityksen pääpiirteet. Useimmissa maissa meno-osuuden huippu saavutettiin 1990-luvun alkupuolella. Tämän jälkeen julkiset menot suhteessa bruttokansantuotteeseen ovat useimmissa maissa supistuneet selvästi. Suomi ei poikkea tästä säännöstä.

8 4 Taulukko 2.1. Julkisen sektorin menojen osuus bruttokansantuotteesta OECDmaissa vuosina 1970, 1980, 1990, 1995 ja 2000 () Suomi 29,4 37,1 46,4 56,6 46,7 Ruotsi 44,5 59,9 58,7 64,3 56,5 Tanska ,3 59,1 54,3 Norja 36,3 44,8 51,0 48,8 43,1 Islanti ,9 38,4 36,1 Hollanti 46,6 56,5 51,9 49,8 44,6 Belgia 42,5 55,6 52,2 51,3 47,7 Ranska 37,6 45,0 48,6 52,6 50,2 Itävalta 39,8 46,8 48,9 52,9 48,5 Saksa 36,4 45,8 43,7 47,2 45,9 Irlanti.. 45,3 39,2 37,6 29,4 Iso-Britannia ,1 43,7 39,1 Kreikka 24,1 31,6 52,2 49,3 46,5 Portugali 20,0 34,7 40,2 44,9 47,3 Espanja 20,3 29,4 40,3 43,0 38,5 USA 32,6 33,8 36,1 35,4 32,0 2.1 Talouden taustamuuttujat bruttokansantuotteen ja työttömyyden kehitys Julkisten menojen vertailu perustuu usein julkisten menojen bruttokansantuoteosuuden tarkasteluun. Tähän suhdelukuun vaikuttaa luonnollisesti varsinaisen menokehityksen ohella myös bruttokansantuotteen kehitys. Lisäksi osa julkisista menoista riippuu työttömyydestä. Henkeä kohden lasketun bruttokansantuotteen kehitys vertailuryhmässä oli 1990-luvulla samansuuntaista eri maiden kesken luvun alun taantuman vaikutusten suuruusluokka kuitenkin vaihteli huomattavasti. Suomen kokemalle bruttokansantuotteen laskulle ei löydy mittakaavaltaan vastaavaa muiden vertailuryhmän maiden joukosta. Vuonna 1991 henkeä kohden laskettu bruttokansantuote laski Suomessa 7,6 prosenttia. Vuoden 1993 bruttokansantuote oli reaalisesti 10,4 prosenttia alhaisempi kuin vuoden 1990 bruttokansantuote. Useimmissa OECD-maissa, mikäli bruttokansantuote laski lainkaan, kyse oli pääosin vain yhdestä negatiivisen bruttokansantuotteen kasvun vuodesta. Vertailuryhmässä henkeä kohden laskettu bruttokansantuote laski Suomen ohella merkittävästi Ruotsissa, Saksassa, Isossa-Britanniassa ja USA:ssa. Suomessa pahin laman vuosi oli 1991, mutta useiden vertailuryhmän ulkopuolisten OECD-maiden bruttokansantuote laski tapahtui eniten vuonna Ne eivät kuitenkaan vastaa mittaluokaltaan Suomessa koettua kehitystä.

9 5 Kuvio 2.1 Henkeä kohden lasketun reaalisen bruttokansantuotteen vuosimuutos () , valitut maat Suomi Ruotsi Tanska Hollanti Lähde: OECD, Economic Outlook Kuvio 2.2 Henkeä kohden lasketun reaalisen bruttokansantuotteen vuosimuutos () , valitut maat BKT / capita, ,2 Suomi Saksa Ranska Iso-Britannia USA Lähde: OECD, Economic Outlook 1999.

10 6 Taloudellisen taantuman seurauksena työttömyys nousi 1990-luvun alussa vertailuryhmän maissa selvästi 1980-luvun lopun tilanteesta. Suomen kehitys poikkesi jälleen mittaluokaltaan täysin muista maista. Suomen työttömyysaste nousi lähes 17 prosenttiin 1980-luvun lopun runsaasta kolmesta prosentista. Vertailuryhmän maista toiseksi korkeimman työttömyysasteen kohtasi Ranska. Siellä aikaisemmin kymmenen prosentin molemmin puolin vaihdellut työttömyys nousi runsaaseen 12 prosenttiin. Ruotsin työttömyysaste viisinkertaistui vajaasta kahdesta prosentista lähelle kymmentä prosenttia. Vertailuryhmän ulkopuolisista EUmaista saman tasoinen työttömyysaste oli Suomen ohella vain Espanjassa. Tässä raportissa käytetyt työttömyysluvut vastaavat yhtenäistettyä EU-käytäntöä. Luvut poikkeavat alaspäin Suomessa esimerkiksi Työministeriön käyttämistä luvuista. Aktiivisten työvoimapoliittisten toimenpiteiden kohteena olevat eivät sisälly työttömyyslukuihin. Tässä esitetyt työttömyysluvut kuvaavat vain avointa työttömyyttä. Esimerkiksi Ruotsi käytti 1990-luvulla EU-maista poikkeuksellisen runsaasti varoja aktiiviseen työvoimapolitiikkaan, mikä osaltaan alensi avointa työttömyyttä. Kuvio 2.3 Työttömyysaste , valitut maat Suomi Ruotsi Tanska Hollanti Ranska Saksa Iso-Britannia USA Lähde: OECD. Vuosien työttömyyshuipun jälkeen työttömyysaste on alentunut kaikissa maissa. Suhteellisesti nopeinta aleneminen on ollut Suomessa ja Ruotsissa. Silti Suomen työttömyys on edelleen vertailumaiden korkeimpia.

11 7 2.2 Julkisten menojen kokonaiskehitys ja bruttokansantuoteosuus Julkisten menojen bruttokansantuoteosuus kääntyi 1990-luvun alussa laman seurauksena kasvuun. Reaalisesti pääosalla vertailuryhmän maista (katso kuvio 2.5) julkiset menot kasvoivat varsin maltillisesti. Taantuma kasvatti reaalisia menoja merkittävästi vain Suomessa. Julkisten menojen BKT-osuus kasvoikin vajaasta 45 prosentista yli 60 prosenttiin. Taloudellisen nousukauden myötä julkisten menojen bruttokansantuoteosuus on painunut lamaa edeltäneiden vuosien tasolle. Suomessa sekä osuuden nousu että lasku ovat olleet poikkeuksellisen jyrkkiä. Valmiiksi korkean julkisen sektorin BKT-osuuden omanneet Tanska ja Ruotsi ylittivät 1990-luvun alkupuolella 60 prosentin BKT-osuuden. Ruotsissa julkisten menojen BKT-osuus kävi lähes 70 prosentin tasolla. Ranskassa julkisten menojen BKT-osuus ylitti 50 prosentin tason kaikkina 1990-luvun vuosina ollen kuitenkin lievässä laskusuunnassa. Hollannin aiemmin lähellä 60 prosenttia ollut julkisten menojen BKT-osuus laski 1990-luvun puolivälissä tuon tason alapuolelle ja on edelleen laskenut. Reaalisesti julkiset menot ovat vertailuryhmän maissa kasvaneet vain maltillisesti 1990-luvulla. Suomen ohella Saksassa julkisten menojen reaalinen määrä on kasvanut merkittävästi. Tätä ilmiötä selittää pitkälti Saksojen yhdistyminen. OECD:n arvion mukaan reaaliset julkiset menot laskevat Suomessa jaksolla Kuvio 2.4 Julkisten menojen bruttokansantuoteosuus , valitut maat 75,0 70,0 65,0 60,0 55,0 50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25, Suomi Ruotsi Tanska Hollanti Ranska Saksa Iso-Britannia USA Lähde: OECD, Economic Outlook 1999.

12 8 Kuvio 2.5 Julkisten menojen reaalinen kehitys (1988=100), valitut maat Suomi Ruotsi Tanska Hollanti Saksa Ranska Iso-Britannia USA Lähde: OECD, Economic Outlook Julkisen sektorin kokoa ja kehitystä voidaan arvioida menojen BKT-osuuksien ohella esimerkiksi julkisen sektorin työvoimamäärän perusteella. Vertailuryhmän maista Ranskaa lukuun ottamatta kaikissa maissa julkisen sektorin työvoimamäärä laski ainakin yhtenä 1990-luvun alkupuolen vuotena. Suomessa lamavuosina julkisen sektorin työvoimamäärä laski. Laman jälkeen työvoimamäärä jälleen kasvoi vuoteen 1997 asti.

13 9 Kuvio 2.6 Julkisen sektorin työvoiman määrän vuosittainen muutos Suomi Ruotsi Tanska Hollanti Saksa Ranska USA Lähde: OECD, Economic Outlook Julkisen sektorin työvoiman osuus työllisestä työvoimasta on vertailuryhmässä odotetusti korkein Ruotsissa ja Tanskassa. Suomi sijoittui 1997 yhdessä Ranskan kanssa keskitasolle julkisen sektorin osuus työllisestä työvoimasta oli noin 25 prosenttia. Tämän tason alapuolella olivat vertailuryhmän maista Hollanti, Saksa ja USA. Saksan ja Hollannin huomattavan alhainen julkisen sektorin työvoimaosuus johtuu osittain siitä, että yksityinen ja voittoa tavoittelematon sektori tuottavat hyvinvointipalveluita julkisen rahoituksen turvin.

14 10 Kuvio 2.7 Julkisen sektorin työvoiman osuus työllisestä työvoimasta 1990, 1995 ja 2000, valitut maat Suom i Ruotsi Tanska Hollanti Saksa Ranska USA Lähde: OECD, Economic Outlook Julkisten menojen rakenne ja kehitys Seuraavassa julkisia menoja tarkastellaan lähemmin jaoteltuina seuraaviin pääryhmiin: julkiset kulutusmenot, sosiaaliset tulonsiirrot, sosiaaliavustukset ja muut tulonsiirrot, tukipalkkiot, julkiset investoinnit, korkomenot Julkiset kulutusmenot muodostuvat enimmäkseen julkisista palveluista. Sosiaalisten tulonsiirtojen suurin erä ovat eläkkeet. Sosiaaliavustukset sisältävät mm. työttömyysturvan perusosan, muut tulonsiirrot sisältävät mm. kehitysavun ja EUjäsenmaksut. Tukipalkkioihin luetaan yritystuet ja maataloustuki. Julkinen kulutus Julkisten kulutusmenojen bruttokansantuoteosuus laski tai pysyi vakaana kaikissa vertailuryhmän maissa 1990-luvun alun taantuman jälkeen. Maat ryhmittyvät kulutusmenojen osuuden suhteen ryhmiksi. Ruotsissa ja Tanskassa oli korkeimmat osuudet (yli 25 prosenttia). Hollanti ja Ranska muodostavat oman ryhmänsä (yli 23 prosenttia). Lama nosti Suomen julkisten kulutusmenojen BKT-osuuden

15 11 tilapäisesti 20 prosentin tasolta yli 25 prosenttiin mutta nousukauden myötä Suomen osuus on laskenut Saksan ja Ison-Britannian tasolle (noin 18 prosenttia). USA:ssa julkisten kulutusmenojen osuus bruttokansantuotteesta on vertailuryhmän alhaisin, alle 15 prosenttia. Julkisten kulutusmenojen reaalinen kehitys muistuttaa kaikissa maissa Suomea lukuun ottamatta julkisten kokonaismenojen reaalista kehitystä luvun alussa meno-osuudet nousivat luvun alun taantumalla ei kuitenkaan näytä olleen merkittävää vaikutusta julkisiin kulutusmenoihin. Suomen kehitys on kuitenkin poikkeavaa. Julkiset kulutusmenot nousivat reaalisesti ensimmäisenä lamavuotena (1991) mutta laskivat selvästi vuosina 1992 ja Tämän jälkeen julkisten kulutusmenojen kasvu on ollut vertailuryhmän maista Ruotsin ohella vähäisintä. Kuvio 2.8 Julkisten kulutusmenojen osuus bruttokansantuotteesta , valitut maat 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10, Suomi Ruotsi Tanska Hollanti Ranska Saksa Iso-Britannia USA Lähde: OECD, Economic Outlook 1999.

16 12 Kuvio 2.9 Julkisten kulutusmenojen reaalinen kehitys (1988=100), valitut maat Suomi Ruotsi Tanska Hollanti Saksa Ranska Iso-Britannia USA Lähde: OECD, Economic Outlook Sosiaaliset tulonsiirrot Sosiaalisten tulonsiirtojen bruttokansantuoteosuus reagoi odotetulla tavalla taantumaan. Niiden bruttokansantuoteosuus nousi kaikissa vertailuryhmän maissa 1990-luvun alkuvuosina. Suomessa nousu oli erityisen rajua. Ennen lamaa sosiaalisten tulonsiirtojen bruttokansantuoteosuus oli alle 12 prosenttia mutta se nousi työttömyyden rajun kasvun seurauksena yli 18 prosenttiin. Laman myötä sosiaalisten tulonsiirtojen BKT-osuus nousi samalle tasolle Ruotsin ja Tanskan kanssa ylittäen esimerkiksi Hollannin ja Ranskan tason. Nousukauden myötä sosiaalisten tulonsiirtojen bruttokansantuoteosuus on laskenut jälleen lähelle lamaa edeltänyttä tasoa. Useimmissa vertailuryhmän maissa sosiaalisten tulonsiirtojen bruttokansantuoteosuus on selvästi Suomea korkeampi. Hollanti on suunnilleen samalla tasolla Suomen kanssa. Alhaisin sosiaalisten tulonsiirtojen meno-osuus on Yhdysvalloissa (alle 10 prosenttia). Taloudellisen taantuman myötä tapahtuneessa sosiaalisten tulonsiirtojen reaalisessa kehityksessä vertailuryhmän maat jakaantuvat kahteen ryhmään. Suomessa, Saksassa, Isossa-Britanniassa ja Yhdysvalloissa reaaliset tulonsiirtomenot kasvoivat 1990-luvun alkuvuosina suhteellisen nopeasti. Muiden vertailuryhmän maiden kehitys oli maltillisempaa (paitsi Tanskan menojen kasvu vuonna 1994).

17 13 On kuitenkin syytä huomata, että maiden lähtötasot poikkeavat merkittävästi. Suuri kasvuluku ei välttämättä kerro suuresta meno-osuudesta. Taantuman jälkeen suurten maiden (Yhdysvallat, Saksa, Ranska ja Iso-Britannia) sosiaalisten tulonsiirtojen reaalinen määrä on edelleen kasvanut kun taas pienten maiden (Suomi, Ruotsi, Tanska, Hollanti) menot ovat pysyneet samalla tasolla tai jopa hieman laskeneet työllisyystilanteen kohentumisen ja säästöpäätösten ansiosta. Kuvio 2.10 Sosiaalisten tulonsiirtojen osuus bruttokansantuotteesta , valitut maat 23,0 21,0 19,0 17,0 15,0 13,0 11,0 9,0 7,0 5, Suomi Ruotsi Tanska Hollanti Ranska Saksa Iso-Britannia USA Lähde: OECD, Economic Outlook 1999.

18 14 Kuvio 2.11 Sosiaalisten tulonsiirtojen reaalinen kehitys (1988=100), valitut maat Suomi Ruotsi Tanska Hollanti Saksa Ranska Iso-Britannia USA Lähde: OECD, Economic Outlook Muut tulonsiirrot Sosiaaliavustusten ja muiden tulonsiirtojen bruttokansantuoteosuuden kehitys Suomea ja Ruotsia lukuun ottamatta on vakaata. Sekä Suomessa että Ruotsissa taloudellinen taantuma nosti jo valmiiksi korkean BKT-osuuden kaksikertaiseksi. Laman seurauksena työttömyyden perusturvan ja toimeentulotuen tarve lisääntyivät jyrkästi. Kehitys osoittaa, kuinka herkästi tämän ryhmän tulonsiirtomenot reagoivat työttömyysasteen muutoksiin.

19 15 Kuvio 2.12 Sosiaaliavustukset ja muut tulonsiirrot suhteessa bruttokansantuotteeseen , valitut maat 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0, Suomi Ruotsi Tanska Hollanti Ranska Saksa Iso-Britannia USA Lähde: OECD, Economic Outlook Tukipalkkiot Yritysten ja maatalouden saamien julkisten tukien bruttokansantuoteosuus on Pohjoismaissa taantuman myötä tapahtunutta kasvupiikkiä lukuun ottamatta laskenut 1990-luvun ajan. Tukien bruttokansantuoteosuuden taso vaihtelee kuitenkin huomattavasti. Anglosaksisissa vertailuryhmän maissa tukien bruttokansantuoteosuus vaihteli 1990-luvun lopulla 0,5 prosentin molemmin puolin kun taas muut vertailuryhmän maat konvergoituivat lähes kolminkertaista tasoa kohden (1,5 prosenttia). Suomi sijoittuu jälkimmäisen ryhmän keskivaiheille. Suomen osalta on syytä mainita elinkeinotukien bruttokansantuoteosuuden merkittävä lasku lama vuosien jälkeen luvun alkuvuosina tukien bruttokansantuoteosuus kävi 3,5 prosentissa, vain Ruotsissa osuudet olivat suurempia. Suomen korkeaksi noussutta tukien bruttokansantuoteosuutta ei riitä selittämään bruttokansantuotteen lasku, taustalla oli päätösperäinen kehitys. Siirtyminen yhteiseen maatalouspolitiikkaan EU-jäsenyyden myötä alensi kotimaista maatalouden tukea. Yritystukea on myös leikattu osana vuosien säästöpolitiikkaa.

20 16 Kuvio 2.13 Elinkeinotuet suhteessa bruttokansantuotteeseen , valitut maat 5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0, Suomi Ruotsi Tanska Hollanti Ranska Saksa Iso-Britannia USA Lähde: OECD, Economic Outlook Julkiset investoinnit Julkisten investointien bruttokansantuoteosuuden yleinen trendi on ollut useimmissa OECD-maissa laskeva jo 1970-luvun alusta lähtien. Suomi muodosti tästä poikkeuksen aina 1990-luvun alkuun asti. Viime vuosina korkein julkisten investointien bruttokansantuoteosuus on ollut Yhdysvalloilla, lähes 3,5 prosenttia. Saksassa, Isossa-Britanniassa ja Tanskassa on jääty alle 2 prosentin tason. Suomessa osuus on viime vuosina vaihdellut ollen 2,5 3 prosentin välillä. Julkisten investointien reaalinen kehitys on ollut vertailuryhmässä huomattavan vaihtelevaa. Suomessa julkiset investoinnit eivät ennen viimeistä lamavuotta (1993) reaalisesti laskeneet. Vuosikymmenen lopulla oltiin vaihtelevan kehityksen jälkeen lähes lamaa edeltäneellä tasolla. Reaalisesti julkisia investointeja laman jälkeen ovat kasvattaneet erityisesti Hollanti, Yhdysvallat ja Iso-Britannia sekä jossain määrin myös Ruotsi ja Tanska. Ison-Britannian osalta on muistettava alhainen julkisten investointien bruttokansantuoteosuus.

21 17 Kuvio 2.14 Julkisten investointien osuus bruttokansantuotteesta , valitut maat 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1, Suomi Ruotsi Tanska Hollanti Ranska Saksa Iso-Britannia USA Lähde: OECD, Economic Outlook Kuvio 2.15 Julkisten investointien reaalinen kehitys (1988=100), valitut maat Suomi Ruotsi Tanska Hollanti Saksa Ranska Iso-Britannia USA Lähde: OECD, Economic Outlook 1999.

22 18 Korkomenot Korkomenojen osuus bruttokansantuotteesta on kasvanut Isoa-Britanniaa lukuun ottamatta kaikissa maissa tarkastelujaksolla ( ). Korkomenojen kehityksen taustalla vaikuttavat velan muutokset eli julkisen talouden alijäämät sekä korkotaso. Kaikissa OECD-maissa (Japania lukuun ottamatta) alijäämät olivat viimeksi suurimmillaan 1990-luvun alussa ja useimmissa maissa velkasuhteet saavuttivat huippunsa 1990-luvun puolivälissä. Korkomenojen bruttokansantuoteosuuden kasvuvaiheet ovat kuitenkin olleet ajallisesti erilaisia. Esimerkiksi Ruotsissa, Hollannissa ja Yhdysvalloissa kasvu tapahtui pääosin jo 1980-luvulla kun taas Suomessa korkomenojen bruttokansantuoteosuuden jyrkkä kasvu osui lamavuosiin luvun jälkipuoliskolla korkomenojen bruttokansantuoteosuus laski selvästi kaikissa vertailuryhmän maissa. Parantuneen budjettitasapainon lisäksi tähän vaikutti keskeisellä tavalla myös korkotason lasku. Suomessa korkomenojen bruttokansantuoteosuus jäänee lähivuosina vertailuryhmän alhaisimmaksi (alle 3 prosenttia). Kuvio 2.16 Korkomenot suhteessa bruttokansantuotteeseen , valitut maat 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0, Suomi Ruotsi Tanska Hollanti Ranska Saksa Iso-Britannia USA Lähde: OECD, Economic Outlook 1999.

23 Julkisten menojen rakenne OECD-maissa vuonna 1999: poikkileikkaustarkastelu Julkisten menojen bruttokansantuoteosuus oli Suomessa vuonna prosenttia. Se on OECD:n ja EU:n keskitasoa korkeampi mutta kuitenkin selvästi alempi kuin Ruotsin ja Tanskan vastaavat luvut. Anglosaksilla mailla on pienimmät julkisten menojen BKT-osuudet. Suomen tilanne ei kuitenkaan ole vakiintunut, koska ripeä talouskasvu on alentanut meno-osuutta nopeasti. Voimakkaan talouskasvun ansiosta Suomen julkisten menojen bruttokansantuoteosuuden arvioidaan vuonna 2001 olevan noin 44,4 prosenttia ja alittavan Saksan tason. Suomi sijoittuisi tällöin Hollannin (43,8 prosenttia), Saksan (44,7 prosenttia), ja Kreikan (45,8 prosenttia) kanssa samalle tasolle. EU-maista selvästi pienempi julkisten menojen BKT-osuus olisi tällöin vain Irlannissa, Isossa-Britanniassa ja Espanjassa. Kuvio 2.17 Julkisten menojen osuus bruttokansantuotteesta 1999 Ruotsi Tanska Ranska Suomi Itävalta Belgia Norja Kreikka Saksa Portugali Hollanti Espanja Iso-Britannia Islanti USA Irlanti 57,9 54,5 51,6 49,4 49,3 48,7 47,4 46,6 46,5 45,4 45,4 39,2 39,0 36,9 32,6 31,1 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 Lähde: OECD, Economic Outlook 1999.

24 20 Menoryhmittäinen tarkastelu paljastaa suuret erot eri maiden julkisten menojen rakenteissa. Kulutusmenoissa Pohjoismaat sijoittuvat Hollannin ja Ranskan ohella korkeimpien BKT-osuuksien maiden ryhmään. Mutta jo tulonsiirroissa asetelma muuttuu. Suomi ja Ruotsi sijoittuvat vain keskiryhmään suurten jäsenmaiden jälkeen. Saksan ja Ranskan BKT-osuudet ovat korkeimmat. Tämän eron keskeinen selitys on se, että Pohjoismaissa julkinen sektori sekä rahoittaa että tuottaa keskeiset hyvinvointipalvelut. Monessa muussa maassa julkinen sektori rahoittaa, mutta tuottajat voivat edustaa ns. kolmatta sektoria. Tukipalkkioissa pienet maat Saksan ohella sijoittuvat kärkeen. Isossa-Britanniassa ja USA:ssa tämän menoryhmän BKT-osuudet ovat silmiinpistävän alhaiset. Julkisissa investoinneissa Suomi sijoittuu keskiryhmään. Kärjessä ovat EU:n rakennerahastoista runsaasti tukea saavat Portugali ja Kreikka. Raskaasti velkaantuneet Kreikka, Belgia ja Italia käyttävät selvästi muita suuremman osuuden bruttokansantuotteesta korkomenoihin. Suomi sijoittuu keskiryhmään, kuitenkin selvästi Ruotsin ja Tanskan alapuolelle.

25 21 Kuvio 2.18 Menoryhmien julkiset kulutusmenot, sosiaaliset tulonsiirrot, tukipalkkiot ja julkiset investoinnit osuudet bruttokansantuotteesta 1999 Julkiset kulutusmenot Ruotsi 26,8 Tanska 25,8 Ranska 23,7 Hollanti 23,1 Islanti 21,9 Suomi 21,3 Belgia 21,2 Norja 21,2 Itävalta 19,7 Portugali 19,4 Saksa 19,0 Iso-Britannia 18,3 Italia 18,1 Espanja 17,1 Kreikka 15,0 USA 14,4 Irlanti 13,7 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 Sosiaaliset tulonsiirrot Saksa 18,9 Ranska 18,5 Itävalta 18,4 Tanska 17,7 Italia 17,4 Kreikka 15,8 Norja 15,5 Ruotsi 15,3 Belgia 15,0 Portugali 13,7 Iso-Britannia 13,6 Suomi 13,4 Hollanti 12,7 Espanja 12,6 USA 10,8 Irlanti 10,7 Islanti 6,0 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 Tuet elikeinoelämälle Norja 2,8 Itävalta 2,7 Tanska 2,3 Ruotsi 1,9 Islanti 1,8 Saksa 1,8 Suomi 1,7 Belgia 1,6 Hollanti 1,5 Ranska 1,3 Italia 1,2 Espanja 1,1 Irlanti 1,1 Portugali 0,7 Iso-Britannia 0,5 USA 0,3 Kreikka 0,2 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 Sosiaaliavustukset ja muut tulonsiirrot Suomi 6,7 Ruotsi 5,9 Kreikka 3,8 Portugali 3,7 Itävalta 2,9 Tanska 2,5 Norja 2,2 Belgia 2,1 Iso-Britannia 2,1 Ranska 1,8 Espanja 1,6 Saksa 1,5 Hollanti 1,0 Islanti 0,9 USA 0,1 Irlanti 0,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 Lähde: OECD, Economic Outlook 1999.

26 22 Kuvio 2.19 Menoryhmien korkomenot ja muut julkiset menot osuudet bruttokansantuotteesta 1999 Korkom enot Julkiset investoinnit Kreikka 7,5 Portugali 4,6 Belgia 7,1 Kreikka 4,3 Italia 6,8 Norja 3,6 Ruotsi Tanska Hollanti USA Itäva lta Espanja Suomi Saksa Ranska Portugali Is lanti 5,4 4,6 4,5 3,9 3,9 3,7 3,6 3,5 3,4 3,2 3,1 Is lanti USA Espanja Ranska Irlanti Suomi Ruotsi Hollanti Itäva lta Saksa 3,3 3,2 3,2 2,9 2,8 2,7 2,5 2,5 1,8 1,8 Iso-Britannia 3 Belgia 1,7 Irlanti 2,8 Tanska 1,6 Norja 2,1 Iso-Britannia 1, Lähde: OECD, Economic Outlook 1999.

27 23 3 Hyvinvointimenot Tässä luvussa käsitellään julkisten ja erityisesti hyvinvointimenojen rakennetta Suomessa työllistettävyyden näkökulmasta ja verrataan Suomea tässä suhteessa eräisiin muihin EU-maihin. Luku perustuu pääosin kaikki EU-maat käsittäneen Re-structuring Public Expenditure hankkeen loppuraporttiin. Joiltakin osin tietoja on täydennetty myös muista lähteistä. Koska hanke tutki hyvinvointimenojen kehitystä vain EU-maissa, vertailua ei voitu luvun 2 tapaan laajentaa koskemaan myös Yhdysvaltoja. Seuraavassa käsitellään lyhyesti Re-structuring Public Expenditure hanketta ja sen taustaa (alaluku 3.1). Tämän jälkeen käsitellään investointeja inhimilliseen pääomaan (alaluku 3.2), aktiivisia työmarkkinatoimenpiteitä (alaluku 3.3) ja sosiaaliturvamenojen rakenteita (alaluku 3.4). Tutkimushankkeen keskeisimmät osat liittyivät hyvinvointimenojen jakoon aktiivisiin ja passiivisiin menoihin. Nämä tulokset esitetään tiiviisti (alaluku 3.5). Lopuksi luodaan katsaus sosiaaliturvamenoihin EU-maissa vuonna 1997 (alaluku 3.6). 3.1 Re-structuring Public Expenditure -hanke Euroopan Unionin jäsenmaat päättivät vuonna 1996 ryhtyä työllisyyttä edistäviin julkisten menojen rakenteellisiin uudistuksiin. Firenzen sopimuksen tavoitteena on suunnata julkisia menoja uudelleen siten, että ne luovat kannusteita työllistyä, investoida inhimilliseen pääomaan, tutkimukseen ja tuotekehitykseen sekä kilpailukyvyn kannalta tärkeään infrastruktuuriin. Julkisten menojen rakenteen kehityksen selvittämiseksi käynnistettiin 1998 tutkimushanke Re-structuring Public Expenditure. Hankkeessa kartoitettiin kaikkien EU-jäsenmaiden julkisten menojen rakenteita Firenzen sopimuksessa sovittujen uudistusten näkökulmasta. Lähtökohtana tälle selvitykselle on Re-structuring Public Expenditure hankkeen (RPE) yhteinen loppuraportti. Joiltakin osin tietoja on täydennetty muista lähteistä. Lisäksi erikseen mainituissa kohdissa vertailun pohjana käytettiin todellisen bruttokansantuotteen asemasta trenditasoitettua bruttokansantuotetta. Vertailumaiksi on Suomen rinnalle valittu Ruotsi, Tanska, Saksa, Hollanti ja Iso- Britannia. Tasoitus eliminoi BKT:n lyhytaikaisista muutoksista johtuvat vaihtelut. Usein katsotaan politiikan olevan neutraalia jos menot kasvavat samaa vauhtia trendi-btk:n kanssa. Trendi on valittu siten, että vuoden 1997 BKT on trendisuoralla. Keskeinen teoreettinen apukäsite julkisten sektorin menojen arvioinnissa on työllistettävyys (employability). Työllistettävyydellä tarkoitetaan eri menolajien vaikutusta työhön osallistumisasteeseen ja työllistymistodennäköisyyteen. Lähtökohtana Firenzen sopimuksessa olikin julkisten menojen rakenteen muuttaminen

28 24 työllistettävyyden kannalta suotuisampaan suuntaan menojen kokonaistasoa kuitenkaan korottamatta. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että mikäli työllistymistodennäköisyyttä lisääviä menoja kasvatetaan on samalla muita menoja vähennettävä. Tarkastelussa sivuutetaan siten finanssipolitiikan makrotaloudelliset vaikutukset. Julkisen sektorin toiminnan arvioinnin kannalta työllistettävyyden tarkastelu sisältää hyvin erilaisten menojen ja menoryhmien vertailua. Koulutuksen nähdään olevan keskeinen osa työllistettävyyttä. Koulutuksen katsotaan lisäävän henkistä pääomaa ja tekevän työntekijöistä tuottavampia. Tällöin työntekijän työllistyminenkin on todennäköisempää. Työllistettävyyttä lisääviä toimenpiteitä on kuitenkin muitakin. Työmarkkinoiden toimintaa parantavat toimenpiteet, esimerkiksi työnvälitys, lisäävät toimenpiteiden kohteina olevien henkilöiden työllistettävyyttä. Lopulta joudutaan tarkastelemaan koko sosiaaliturvajärjestelmää työllistettävyyden näkökulmasta. Erilaiset sosiaaliturvajärjestelmän osat voivat kannustinvaikutuksiltaan olla joko työllistymistä parantavia tai haittaavia. Lisäksi on huomioitava, että sosiaaliturvajärjestelmät eri maissa sisältävät vaihtelevan määrän valtio- ja kuntasektorin ulkopuolisia toimijoita. Suomessa tällaisia tahoja ovat esimerkiksi eläkekassat sekä Raha-automaattiyhdistys. Edellä esitetyn pohjalta voidaankin koota tiivistetysti yhteen RPE-tutkimushankkeessa arvioidut julkisen sektorin toiminnan osa-alueet: 1. investoinnit inhimilliseen pääomaan, 2. aktiiviset työmarkkinatoimenpiteet sekä 3. ohjelmat jotka lisäävät kannusteita työllistyä. Viimeinen kohta sisältää hyvinvointimenojen jaottelun työllistymisen kannusteiden kannalta aktiivisiin, epäselviin sekä passiivisiin menoihin. Jatkossa käytetään yhteisnimitystä aktiiviset menot kaikista menoista jotka alkuperäisen luokittelun mukaan ovat joko aktiivisia tai vaikutuksiltaan. EU-maiden yhteisen tutkimushankkeen metodipaperin mukaan vaikutuksiltaan epäselviksi katsottiin sellaiset menot tai menoryhmät, jotka sisältävät sekä aktiivisiksi että passiivisiksi luokiteltavia menoja (ilman että menoja voida erotella toisistaan) tai menoja, joilla on sekä aktivoivia että passivoivia vaikutuksia. RPE-hankkeen varsinaisen tutkimustyön suorittivat asiantuntijat kustakin maasta maakohtaisesti. Hanketta koordinoi konsulttitoimisto Maxwell Stamp ja hankkeen tieteellisenä johtajana toimi professori Anthony B. Atkinson. Konsulttitoimisto laati tutkimusmetodien yhtenäistämiseen pyrkivät kaikille tutkimukseen osallistuville tutkijoille yhteiset ohjeet. Pääasiallisena tietolähteenä käytettiin Eurostatin ylläpitämää Esspros tietokantaa. Valitettavasti Esspros tietokannan tilastointiviive on melko pitkä. Vuotta 1998 koskevat tiedot eivät vielä kesällä 2000 olleet käytettävissä. Esspros tietokannan tietoja onkin tässä raportissa täydennetty OECD:n ylläpitämästä Soxc-tietokannasta sekä kansallisista tietolähteistä. Tar-

29 25 kastelu pyrittiin ulottamaan ajassa taaksepäin aina vuoteen 1990 asti. Vertailukelpoisen tilastoaineiston saatavuus asetti kuitenkin vaihtelevassa määrissä maakohtaisia rajoituksia. 3.2 Investoinnit inhimilliseen pääomaan Henkisen pääoma nähdään usein keskeisenä tekijänä taloudellisen kasvun taustalla. Toisaalta monesti arvioidaan myös, että uuden teknologian ja rakennemuutoksen vuoksi työmarkkinoiden työntekijöille asettamat vaatimukset ovat kasvaneet. Inhimilliseen pääomaan panostaminen on myös julkisen sektorin kannalta perusteltua koska siihen nähdään liittyvän positiivisia ulkoisvaikutuksia. Tällöin pelkästään markkinamekanismiin nojaava kehitys saattaa kohdistaa inhimillistä pääomaa lisäävään koulutukseen liian vähän resursseja. Kaikki investoinnit inhimilliseen pääomaan eivät suinkaan tule julkisen sektorin koulutuspanoksen muodossa, koska monissa maissa myös yksityinen sektori panostaa koulutukseen. Tältä osin vertailukelpoista aineistoa on kuitenkin vaikeasti saatavissa. Tämän vuoksi seuraava vertailu perustuu vain julkiseen koulutuspanokseen. Kuvio 3.1 Julkisten koulutusmenojen osuus trenditasoitetusta bruttokansantuotteesta Suomi Ruotsi Tanska Hollanti Saksa Iso-Britannia Lähde: ESSPROS.

30 26 Koulutusmenojen bruttokansantuoteosuuksien tasojen vertailussa tulee olla varovainen, sillä käytetyt menokäsitteet vaihtelevat. Re-Structuring Public Expenditure hankkeessa käytettyjen kansallisten tietolähteiden antamat luvut eroavat esimerkiksi OECD:n luvuista. Taulukko 3.1 Koulutusmenojen bruttokansantuoteosuudet valituissa maissa vuosina 1991, 1993, 1995 ja OECD Re-S. OECD Re-S OECD Re-S OECD Re-S Suomi 6,1.. 7,3 7,9 6,6 7,3 6,3 6,9 Ruotsi 6,5 6,8 6,7 7,8 6,6 7,7 6,8.. Tanska 6,1 7,4 6,7 7,9 6,5 7,6 6,5 7,8 Saksa 4,0 3,5 4,5 4,3 4,5 4,2 4,5 4,1 Hollanti 5,6 5,9 4,6 5,8 4,6 5,6 4,3 5,3 Iso-Britannia 5,3 5,1 4,7 5,3 4,6 5,1 4,6.. Lähde: ESSPROS, OECD: Education at Glance. Koulutukseen käytetyt kokonaismenot heijastavat vahvasti kunkin maan demografista rakennetta. Vaihtoehtoinen mittari koulutuspanoksen arvioinnille on oppilaskohtaiset koulutusmenot jaettuna henkeä kohden lasketulla bruttokansantuotteella. Tällaisia aikasarjoja ei kovin täydellisinä ole käytettävissä, mutta vuoden 1996 tietojen perusteella Pohjoismaissa (erityisesti Tanskassa ja Ruotsissa) ja Isossa-Britanniassa oppilaskohtaiset koulutusmenot olivat BKTosuudella mitattuna Hollantia ja Saksaa korkeammat. Koulutuksen BKT-osuuden kehitys näyttää kuitenkin pienessä maajoukossa (kuvio 3.2) suunnilleen Suomen kehityksen kaltaiselta vuosina Sen sijaan vuosina Suomen koulutusmenot oppilasta kohden supistuivat selvästi.

31 27 Kuvio 3.2 Julkisten koulutusmenojen osuus oppilasta kohden lasketusta BKT:sta , valitut maat Suomi Ruotsi Saksa Iso-Britannia Lähde: ESSPROS. 3.3 Aktiiviset työmarkkinatoimenpiteet Aktiiviset työmarkkinatoimenpiteet käsittävät muun muassa työnvälityksen, työmarkkinakoulutuksen sekä tietyt työllistymistä edesauttavat tuet työntekijälle/työnantajalle. Vertailussa pohjoismaat eivät erotu omaksi ryhmäkseen. Menoosuudet ovat koko EU:n tasolla pysyneet melko vakaina, mistä kuitenkin Ruotsi, sekä menojen tason että menotason vaihtelun osalta, muodostaa selvän poikkeuksen. Myös Suomessa ja Saksassa havaitaan 1990-luvun alussa ensin kasvava ja sitten laskeva meno-osuuden kehitys. Aktiivisten työmarkkinatoimenpiteiden volyymi on tietysti jollain tavalla riippuvainen työttömyydestä. Kuviosta 3.3. onkin nähtävissä, että Suomessa ja Saksassa nämä menot nousivat samaan aikaan työttömyyden kanssa. 1 Julkiset koulutusmenot oppilasta kohden / BKT henkeä kohden.

32 28 Kuvio 3.3 Aktiivisten työmarkkinatoimenpidemenojen osuus trenditasoitetusta bruttokansantuotteesta ,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0, Suomi Ruotsi Tanska Saksa Iso-Britannia Lähde: ESSPROS. Aktiivisiin työmarkkinatoimenpiteisiin käytetyt menot eivät ole kuitenkaan merkittävästi reagoineet EU-maissa yleisesti 1990-luvulla työttömyyskehitykseen. Ottamalla huomioon kunkin maan työttömyyskehitys 1 havaitaan esimerkiksi Suomen osalta, että aktiivisiin työtöntä kohden laskettuihin työmarkkinatoimenpiteisiin käytettyjen menojen osuus bruttokansantuotteesta laski jyrkästi työttömyyden kasvun myötä ja pysyi laman huipun taituttua vakaana vuoteen 1997 asti. Samanlainen kehitys tapahtui myös Saksassa. Vaikuttaakin siltä, että laajaan aktiiviseen työvoimapolitiikkaan on mahdollisuuksia vain silloin kun työttömyys on suhteellisen alhainen. Tämä voi olla perusteltua työmarkkinoiden toimivuuden kannalta. 1 Aktiivisen työvoimapolitiikan menojen BKT-osuus on jaettu työttömyysasteella.

33 29 Kuvio 3.4 Aktiivisen työvoimapolitiikan menojen BKT-osuus (trenditasoitettu BKT) työttömyyden tasoon suhteutettuna , valitut maat Suomi Ruotsi Tanska Saksa Iso-Britannia Lähde: ESSPROS ja OECD. 3.4 Hyvinvointimenojen kehitys Hyvinvointimenojen BKT-osuus Useimmat maat käyttävät suurimman osan julkisista menoistaan erilaisten hyvinvointiohjelmien rahoitukseen. Kutsumme seuraavassa näitä menoja hyvinvointimenoiksi. Ne muodostuvat kotitalouksien saamista tulonsiirroista, sosiaalipalveluista sekä julkisista terveydenhoitomenoista. Ennen 1990-luvun alun lamaa hyvinvointimenojen BKT-osuus Suomessa oli selvästi Ruotsin ja Tanskan tasoa alempi. Laman myötä saavutimme tilapäisesti Tanskan. Osuus säilyi vuoteen 1997 asti suhteellisen vakaana. Vertailuryhmän maissa hyvinvointimenojen bruttokansantuoteosuuksien havaitaan ääripäitä edustavia Ruotsia ja Isoa-Britanniaa lukuun ottamatta konvergoituvan prosentin tasolle vuoteen 1997 mennessä. Vertailuryhmän maiden joukossa ovat kaikkein korkeimmat hyvinvointimenojen BKT-osuudet omaavat EU-maat. Ruotsin korkea hyvinvointimenojen BKT-osuus onkin koko EU:n tasolla poikkeuksellinen. Ison-Britannian hyvinvointimenojen BKT-osuus on taas Portugalia ja Kreikkaa lukuun ottamatta EU:n alhaisimpia.

34 30 Kuvio 3.5 Hyvinvointimenojen osuus trenditasoitetusta BKT:sta Suomi Ruotsi Tanska Hollanti Saksa Iso-Britannia Lähde: ESSPROS. Hyvinvointimenojen reaalinen kehitys Hyvinvointimenot kasvoivat reaalisesti vuodesta 1990 vuoteen 1997 kaikissa vertailussa mukana olleissa maissa. Tärkeä hyvinvointimenojen kasvua selittävä taustatekijä on 1990-luvun alun taloudellisen taantuman mukana kasvanut työttömyys. Työttömyyden kasvu Suomessa 1990-luvun alkupuolella oli EU:n laajuudessakin poikkeuksellista. Vastaavaa työttömyyden tasoa ei muista EU-maista Espanjaa ja Irlantia lukuun ottamatta 1990-luvulta löydy. Suhteellisesti eniten menojaan tarkastellussa maaryhmässä on kasvattanut Saksa. Kehityksen taustalla on Saksojen yhdistyminen. Korkean hyvinvointimenojen BKT-osuuden maista Suomi ja Tanska sijoittuvat menojen kasvun suhteen vain keskiryhmään. Suomen 1990-luvun alun lama ja pitkään jatkunut korkea työttömyysaste ei sittenkään, ottaen huomioon kohtuullisen sosiaaliturvamenojen BKTosuuden lähtötason, johtanut poikkeukselliseen suureen hyvinvointimenojen kasvuun. Huomattavaa on, että alhaisemman hyvinvointimenojen BKT-osuuden omaavan Ison-Britannian reaaliset hyvinvointimenot ovat kasvaneet vuosina /7 suhteessa enemmän kuin esimerkiksi Suomen ja Tanskan reaaliset hyvinvointimenot. Hollannissa, jonka hyvinvointimenojen BKT-taso on suhteellisen korkea, reaalisten hyvinvointimenojen kasvu on ollut vertailuryhmän alhaisinta. Ruotsin vuosien tiedot valitettavasti puuttuvat, eikä vertailun tekeminen muihin maihin täten ole mahdollista.

35 31 Kuvio 3.6 Reaalisten hyvinvointimenojen kehitys , valitut maat Suomi Tanska Hollanti Saksa Iso-Britannia Lähde: ESSPROS. Hyvinvointimenojen rakenne Seuraavaksi tarkastelemme hyvinvointimenojen rakennetta lähemmin. Essprostietokannassa hyvinvointimenot ryhmitellään menoperusteiden mukaan kahdeksaan pääryhmään: työttömyys, toimintarajoitteisuus, sairaus, vanhuus, lesket ja muut omaiset, perhe, asuminen ja muu sosiaaliturva. Ryhmittelemme menot edelleen kahteen eri pääryhmään ja tarkastelemme näitä ryhmiä erikseen. Ensimmäiseen kategoriaan on valittu menoryhmät työttömyys, toimintarajoitteisuus, asuminen ja muu sosiaaliturva (esim. toimeentulotuki). Nämä menot kohdistuvat pääosin työikäiseen väestönosaan, joka kuitenkin syystä tai toisesta on työelämän ulkopuolella. Kutsumme jatkossa näitä menoja työelämästä syrjäytymisestä johtuviksi menoiksi. Tämän ryhmän menot ovat myös niitä, joissa voidaan tehdä jako aktiivisiin ja passiivisiin menoihin.

36 32 Kategoria 1. Työelämästä syrjäytymisestä aiheutuvat menot: työttömyys toimintarajoitteisuus asuminen muu sosiaaliturva Kuvio 3.7 Työelämästä syrjäytymisestä aiheutuvien hyvinvointimenojen osuus trenditasoitetusta bruttokansantuotteesta , valitut maat Suomi Ruotsi Tanska Hollanti Saksa Iso-Britannia Lähde: ESSPROS. Tässä kategoriassa Pohjoismaat ovat muodostaneet selvästi oman korkean menoosuuden ryhmän. Tämä tulos pätee myös kaikkia EU-maita koskevassa vertailussa. Pohjoismaiden ohella Hollanti erottuu muista EU-maista korkeammalla menoosuudellaan. Huomattavaa on kuitenkin Suomen kehityksessä se, että viimeisenä lamaa edeltäneenä vuotena (eli 1990) työmarkkinoilta syrjäytymisestä johtuvien sosiaaliturvamenojen osuus bruttokansantuotteesta oli vielä suhteellisen lähellä EU-maiden enemmistön tasoa. Pohjoismainen blokki syntyi vasta taloudellisen taantuman nostettua sekä Suomen että Tanskan sosiaaliturvamenojen tason lähelle Ruotsin tasoa. Toiseen pääryhmään jäävät menoryhmät vanhuus, lesket ja muut omaiset, sairaus ja perhe. Tämän ryhmän menot kohdistuvat pääosin passiiviseen, työvoiman ul-

37 33 kopuolella olevaan väestöön. Demografiset tekijät vaikuttavat voimakkaasti tämän toisen pääryhmän menoihin ja kutsumme näitä menoja jatkossa demografiasta johtuviksi menoiksi. Tämän ryhmän menot eivät reagoi talouden suhdannevaihteluihin. Kategoria 2. Demografiasta johtuvat menot: vanhuus lesket ja muut omaiset sairaus perhe Kuvio 3.8 Demografiasta johtuvien hyvinvointimenojen osuus trenditasoitetusta bruttokansantuotteesta , valitut maat Suomi Ruotsi Tanska Hollanti Saksa Iso-Britannia Lähde: ESSPROS. Toisen pääryhmän menojen suhteen maat eivät järjestykään kovin selvästi eri ryhmiksi. Hajonta menojen BKT-osuuksissa on suurta eikä menojen taso heijastele mitenkään hyvinvointimenojen kokonaistasoa. Tämä ilmiö tulee myös esille kaikkia EU-maita koskevassa vertailussa. Suomi sijoittuu keskiryhmän alapuolelle. Suomessa demografiasta johtuvien hyvinvointimenojen BKT-osuus pysyi lamasta huolimatta melko vakaana.

38 Hyvinvointimenot työllistettävyyden näkökulmasta Työllistettävyyden näkökulmasta aktiivisiksi menoiksi katsotaan sellaiset hyvinvointimenot jotka tekevät työmarkkinoille osallistumisen mahdolliseksi tai lisäävät kannusteita osallistua työmarkkinoille. Esimerkkeinä voidaan mainita esimerkiksi päivähoito ja työttömyysuhan alaisille henkilöille suunnattu ammatillinen koulutus. Aktiiviset menot Aktiivisten hyvinvointimenojen BKT-osuudet ovat korkeimpia niissä maissa, missä myös yhteenlaskettujen hyvinvointimenojen BKT-osuudet ovat korkeimpia. Ruotsin ja osin myös Tanskan aktiivisten hyvinvointimenojen BKT-osuudet olivat kuitenkin jopa kaksinkertaisia Suomeen verrattuna. Aktiivisten menojen osuudet olivat vertailuryhmän maissa Tanskaa lukuun ottamatta melko vakaita yli tarkasteluajanjakson. Kuvio 3.9 Aktiivisten hyvinvointimenojen osuus trenditasoitetusta bruttokansantuotteesta , valitut maat Suomi Ruotsi Tanska Hollanti Saksa Iso-Britannia Lähde: ESSPROS.

39 35 Kuvio 3.10 Aktiivisten hyvinvointimenojen reaalinen kehitys (1990=100) Suomi Tanska Hollanti Saksa Iso-Britannia Lähde: ESSPROS. Aktiivisten hyvinvointimenojen reaalinen kasvu on tarkastelujaksolla ollut voimakkainta niissä vertailuryhmän maissa, joissa niiden bruttokansantuoteosuus on alun perin ollut alhaisin. Pohjoismaiden ja Hollannin aktiivisten hyvinvointimenojen reaalinen taso on sen sijaan pysynyt vakaana tai jopa hieman laskenut. Passiiviset hyvinvointimenot Passiivisten hyvinvointimenojen BKT-osuuden kehitys tarkastelujaksolla on kaksijakoista. Useimmissa maissa näiden pääasiassa väestön ikärakenteesta johtuvien menojen BKT-osuus kasvoi 1990-luvun alkupuolella. Taloudellisen taantuman päättyessä BKT-osuudet kääntyivät laskuun kuitenkin siten, että 1997 oltiin pääsääntöisesti lamaa edeltänyttä tasoa korkeammalla. Poikkeuksia tästä kehityksestä ovat Hollanti ja Ruotsi. Näissä maissa passiivisten hyvinvointimenojen bruttokansantuoteosuus oli jo ennen taantumaakin korkea. Taantumasta huolimatta osuudet laskivat tarkastelujaksolla. Suomen passiivisten hyvinvointimenojen osuus nousi laman myötä merkittävästi ollen vuonna 1997 noin neljä prosenttiyksikköä lamaa edeltänyttä tasoa korkeammalla.

40 36 Taantumaa edeltänyttä tasoa korkeammat BKT-osuudet yhdessä kasvaneen bruttokansantuotteen kanssa merkitsevät sitä, että passiivisten hyvinvointimenojen reaalinen taso oli vuonna 1997 kaikissa vertailuryhmän maissa selvästi vuoden 1990 tasoa korkeammalla. Tämä pätee myös Hollantiin, jossa passiivisten hyvinvointimenojen BKT-osuuden laskusta huolimatta oltiin 1997 reaalisesti noin 13 prosenttia korkeammalla tasolla. Suomessa reaaliset passiiviset hyvinvointimenot olivat noin 28 prosenttia korkeammat kuin vuonna Kuvio 3.11 Passiivisten hyvinvointimenojen osuus BKT:sta , valitut maat Suomi Ruotsi Tanska Hollanti Saksa Iso-Britannia Lähde: ESSPROS.

41 37 Kuvio 3.12 Passiivisten hyvinvointimenojen reaalinen kehitys (1990=100) Suomi Tanska Hollanti Saksa Iso-Britannia Lähde: ESSPROS. 3.6 Johtopäätöksiä Hyvinvointimenojen kasvu on jatkunut tarkastelujaksolla Saksassa ja Englannissa. Sen sijaan perinteisesti sosiaaliturvaan ja hyvinvointipalveluihin runsaasti panostaneet maat, kuten Suomi, Ruotsi ja Hollanti, ovat 1990-luvulla hillinneet menojen kasvua. Suomessa hyvinvointimenojen taso lähestyy jo EU-keskiarvoa. Suomen 1990-luvun kehitystä leimaa vuosikymmenen alussa koettu maamme historian syvin taloudellinen lama. BKT:n lasku yhdessä työttömyyden kanssa jätti näkyvät jäljet 1990-luvun alkua kuvaaviin taloudellisiin indikaattoreihin. Nousukauden myötä talous- ja työllisyystilanne on kuitenkin parantunut huomattavasti. Vuoden 1997 tietojen perusteella Suomi sijoittuu EU-maiden joukossa lähelle keskitasoa hyvinvointimenojen bruttokansantuoteosuuksia vertailtaessa (kuvio 3.14). Hyvinvointimenojen BKT-osuus oli vuonna 1997 Suomessa vain hieman Saksaa korkeampi ero oli vain prosentin kymmenyksiä. Ero Isoon-Britanniaan oli noin 2,5 prosenttiyksikköä. Kreikka, Espanja ja Portugali muodostivat oman selvästi alhaisemman hyvinvointimenojen BKT-osuuden maiden ryhmän.