Kuntauudistuksen musta laatikko. Jenni Airaksinen ja Arto Haveri

Transkriptio

1 Kuntauudistuksen musta laatikko Jenni Airaksinen ja Arto Haveri

2 Tay Johtamiskorkeakoulu Kunta- ja aluejohtaminen Kuntajohtaminen, kunnallishallinnon uudistaminen Rakenteet Toimijat Instituutiot

3 Realistinen (?) kuntarakenneteoria Rakenteella on merkitystä On olemassa tiettyihin tilanteisiin ja palveluihin paremmin ja huonommin sopivia rakenteita ja kuntakokoja

4 Realistinen kuntarakenneteoria/ 2 Mutta rakenneuudistuksilla on rajoituksensa Ratkaistavien haasteiden luonne ja mittakaava ( Ks. esim. Meklin: pienten kuntien hallintomenot kokonaisuudessa) Uudistusten sivuvaikutukset, esim. toimivien käytäntöjen rikkominen, riidat, demotivointi, palvelujen keskittyminen Rakenne on yksi vaikuttava muuttuja kuntien toiminnassa Reformistrategioiden, rakenteiden ja toiminnan tulosten välinen suhde

5 Konteksti Syöte Prosessi Mahdollisia

6 Kohdealueet Salo Jyväskylä Kouvola EKSOTE (Lappeenrannan ympäristö, yt-alue) Joensuu

7 Mitä etsittiin.? Institutionaalista johtajuutta (sosiaalinen järjestäytyminen ja muutoksen vienti eteenpäin) Tietoa siitä, millaisilla foorumeilla ja millaisissa verkostoissa työtä on tehty (viralliset/epäviralliset orgaanit ja sopimukset) Tavoitteena on case-lähestymistavan avulla löytää erityispiirteitä ja paikallisesti olennaisia kriittisiä kohtia mutta myös yhteisiä onnistumisten edellytyksiä ja havaita kivikkoja Tietoa muutosten ja kuntien uudistuspolitiikan tueksi

8 Muutoksen siemenet Horisontin hahmottuminen Toiminnan laukaisu/ epäviralliset instituutiot Muutos institutionalisoituu / Uusi kunta Informaatio muutoksen hyödyistä Ei Liitosta Informaatio jaetuista normeista ja muista vaihtoehdoista Sisäinen maailma Hyötyjen ja haittojen punninta Sisäistetyt normit Odotetut hyödyt Päätös tukea muutosta nykytilaan tai tukea nykytilan säilyttämistä Miten muutoksesta päätetään Instituutiot eivät muutu (sos. Käyt. taso): Vanhat toimintamallit voimassa Odotetut haitat Informaatio muutoksen transaktiokustannuksista Informaatio muutoksen jälkeisistä valvonnan tarpeesta Nykytilaa muutetaan: Uusien toimintamallien omaksuminen Institutionaalinen yrittäjyys/johtajuus Lähde: Ostrom 1990, Sotarauta & Mustikkamäki 2011

9 Institutionaalisen johtajuuden ulottuvuuksia muutoksissa Kenelle puhutaan, missä keskustelut käydään? Sulku ja avaus Monitorointi Kuka vastaa etenemisestä? Miten uusi toimintatapa hyväksytään? Legitimiteetti Konfliktien hallinta Miten erimielisyydet ratkaistaan (sov. Ostrom 1990)

10 Prosessin vaiheissa olennaista Muutoksen siemenet historia, ulkoinen paine, sisäiset tekijät Horisontin hahmottuminen riittävä hämäryys, yhteinen suunta Muutoksen laukaisu Epäviralliset verkostot, kaupankäynti ja sopiminen Kunnan institutionalisoituminen Johtajuustyhjiö, väsyminen, sattuma, sopimusten varjopuolet

11 Institutionaalinen johtajuus Ollut kaikissa tapauksissa ajallisesti suurelta osin varsin pienen ja tiiviin joukon harteilla, jonka ominaispiirteitä ovat: Luottamus ja yhteinen historia Kokemus ja ymmärrys alueen mielenmaisemasta Katu-uskottavuus, käytännön vaikutusvalta ja koeteltu kansalaiskunto Institutionaalinen johtajuus liittyy myös tietoon: eri toimijoiden tuoma tieto otetaan vastaan erilaisella asenteella

12 Institutionaalinen johtajuus Elää ihmisissä, yhteisissä visioissa, lupauksissa ja sopimuksissa Perustuu vain osin virallisiin valta-asemiin ja ainakin yhtä paljon paikallisyhteisön viestien, tunteiden ja tarpeiden onnistuneeseen tulkintaan Konkretisoituu kaupankäynnissä Vaihtaa prosessissa paikkaa Johtajuus on vaihdettava saattaen ettei synny johtajuustyhjiötä Etenkin uuden kunnan institutionalisoitumisessa väsymys näkyy muutoksen pysähtymisenä Käytännön asiat ratkaisevat myös: Nilkuttavan organisaation on vaikea saavuttaa luottamusta

13 Historialla on merkitystä Yhteistyön ja etenkin maankäyttöön liittyvän yhteistyön kautta alueen mieltäminen on (institutionaalisten johtajien päissä) pikkuhiljaa muuttunut ainakin osittain kuntarajoja ylittäväksi Muuttanut ymmärrystä alueen institutionaalisesta rakenteesta jo ennen fuusioprosessia

14 Vapaaehtoinen kuntamuutos Erilaiset pulat tai kulttuuris-toiminnalliset ongelmat syinä fuusioon työntötekijät merkittävämpiä kuin veto Väärien morsiamien ongelma todellinen! Suunnittelu lähtee suuntiin, joita ei ilman nykyisenkaltaista kuntarajaa välttämättä tehtäisi Fuusio ei takaa hyvää suunnittelua tai tarkoituksenmukaista palveluverkkoa, mutta avaa siihen mahdollisuuden Tiivis yhteistyö ennen liitosta auttanut liitosprosesseja kokonaisuudessaan Rakennemuutos on vähentänyt anoreksiaa kuntaorganisaatioissa, yhtenäistänyt käytäntöjä sekä purkanut läpinäkymättömiksi koettuja poliittis-hallinnollisia klikkejä

15 Prosessin ja tulosten välinen ristiveto Prosessin etenemiseksi tehdyt teot saattavat myöhemmin aktualisoitua takaiskuina Hämärä horisontti konkretisoituu tulkintavariaatioina, jotka voivat ajautua konflikteihin Lohduttavat ja defensiiviset sopimukset heikentävät uuden kunnan taloudellista ja toiminnallista potentiaalia