Ympäristömenettelyiden sujuvoittaminen ja tehostaminen - raportti

Transkriptio

1 LAUSUNTO 1(7) Heidi Lettojärvi Ympäristöministeriö Viite: Lausuntopyyntö YM039:00/2014 Ympäristömenettelyiden sujuvoittaminen ja tehostaminen - raportti Energiateollisuus ry (ET) kiittää mahdollisuudesta antaa lausunto raportista. Kokonaisuudessaan raportissa on kuvattu hyvin menettelyiden oleellisia päällekkäisyyksiä. Raportin ehdotukset ovat kannatettavia sekä edistävät hankkeiden joutuisaa, sujuvaa ja tehokasta arviointi- ja luvitusprosessia. Raportin ja lausuntomme mukaiset ehdotukset eivät heikennä ympäristönsuojelutasoa ja mahdollisuutta hankkeiden riittävään arviointiin, mutta tähtäävät hallinnon resurssien tehokkaampaan käyttöön. Esitämme lausuntomme jäsenneltynä raportin ehdotusten numerointia noudattaen. Ehdotus 1: yhden luukun periaatteen selvittäminen ET pitää erittäin tärkeänä, että yhden luukun periaate asetetaan ympäristölainsäädännön kehittämisen tavoitteeksi. ET kannattaa raportissa esille nostettujen erilaisten mallien, kuten Alankomaiden menettelyn ja energiainfrastruktuuriasetuksen mallien soveltuvuuden selvittämistä sekä menettelyitä koskevan puitelain luonnostelua. Yhden luukun periaatteen tuottama hyöty toiminnanharjoittajalle tulee toteutusmallista riippumatta olla hanketta koskevan viranomaiskäsittelyajan lyhentyminen. Tavoitteena tulee olla hankkeen hyväksyttävyyttä arvioivien viranomaisten ja menettelyiden keskittäminen ja yhdistäminen sekä viranomaishallinnon edellyttämien selvitysten keskitetty koordinointi. Koko prosessin ennakoitavuuden tulee parantua, jolloin viranomaisresurssit saadaan tehokkaampaan käyttöön. Yhden luukun periaatteen tulee tähdätä myös samaa hanketta koskevien valitusmahdollisuuksien vähentymiseen. Eri viranomaistahojen valitusten toisten viranomaisten päätöksistä tulee poistua viranomaisten välisen koordinoinnin avulla. Keskittäminen ja koordinointi voitaisiin toteuttaa sähköisen palvelun ja esimerkiksi yritysyhteyshenkilön avulla. Toiminnanharjoittajan tuottama tieto tulee yhtäläisesti ja samanaikaisesti olla kaikkien asiaan käsittelevien tahojen tiedossa. Toiminnanharjoittajan tulee olla tietoinen käsittelyvaiheiden etenemisestä ja käsittelyyn osallistuvista tahoista, mikä on tarpeen myös prosessin läpinäkyvyyden turvaamiseksi. Yhden luukun periaate tulee toteuttaa Energiateollisuus ry Fredrikinkatu B, Helsinki PL 100, Helsinki Puhelin: (09) , faksi: (09)

2 2(7) siten, että asiaa käsitellään hankkeen kaikkien osa-alueiden suhteen asiantuntevasti. Ehdotus 2: YVA:n ja hankekaavan yhdistäminen Ehdotus on erittäin kannatettava, mutta ei ET:n näkemyksen mukaan riittävä menettelyiden päällekkäisyyksien purkamiseksi. ET esittää erillisen YVA-menettelyn poistamisen selvittämistä. YVAdirektiivin sisällölliset vaatimukset täytettäisiin tällöin maankäytön suunnittelun menettelyissä ja/tai luvituksen yhteydessä. MRL:n mukaisten menettelyiden yhteydessä voidaan arvioida hankkeen sijoituspaikan soveltuvuutta (esim. suhteessa muuhun maankäyttöön, maisemaan, luonnonarvoihin, melutilanteeseen) ja hankkeen liitynnäishankkeiden (esim. liikenne, sähköliittymät) vaikutuksia. Ympäristöluvituksen yhteydessä voidaan arvioida hankkeen sisäisten toimintojen (päästöt, jätehuolto, tekniikka) hyväksyttävyyttä ja vaikutuksia. Hankkeen edellyttämä vuorovaikutus on mahdollista järjestää ilman erillistä YVA-menettelyä. Hankevaihtoehtojen tarkastelua on pidetty yhtenä YVA:n tavoitteista. Tarkastelun toteuttaminen esim. kaavaneuvotteluissa ja luvituksessa olisi selvitettävä tilanteessa, jossa hankkeella on tosiasiallisia ympäristövaikutusten suhteen merkittävästi eroavia vaihtoehtoja. YVA-menettelyn soveltamisalaa on mahdollista rajata raportin ehdotusta laajemminkin, mikäli erillisen YVA-menettelyn poistamista ei ensivaiheessa voida harkita. ET esittää, että olemassa olevan (teollisen) toiminnan laajentamista koskevat hankkeet voitaisiin poistaa YVA-menettelystä. Samoin (teolliset) hankkeet, joilla ei ole sijoituspaikkavaihtoehtoja voitaisiin poistaa YVAmenettelystä. Teollisuus- ja energiantuotantotuotantolaitosten erilaisten kokoluokkien tai erilaisten tekniikoiden vertaaminen ei ole YVA:n tarkoituksen ja tavoitteiden kannalta tarkoituksenmukaista. Ehdotus 3: Natura-arvioinnin toteuttaminen YVA:n yhteydessä Ehdotus 4: YVA-menettelyn ja ympäristölupamenettelyn suhteen arviointi ja YVA:n tulosten entistä tehokkaampi hyödyntäminen ympäristöllisissä lupamenettelyissä Raportissa on todettu, ettei laajemmalle yhteensovittamiselle näyttäisi olevan perusteita. Tätä on perusteltu luvitusta laajemmilla YVA-tavoitteilla. Raportissa ei ole tässä yhteydessä viitattu maankäytön suunnittelun menettelyihin. Näkemyksemme mukaan YVA:n tehtävät ja tavoitteet voisi olla mahdollista toteuttaa maankäytön suunnittelun ja luvituksen yhteydessä aiemmin kuvatusti. Pääasiallinen toteutusmenettely riippuisi hanketyypistä. Käytännössä YVA aloitetaan hankesuunnittelun varhaisessa vaiheessa. Teollisuusja energiantuotantolaitosten yksityiskohtaiset suunnitelmat, kuten asemapiirrokset ja laitevalinnat eivät ole YVA-vaiheessa tiedossa. Tämä on usein johtanut tarpeeseen päivittää selvityksiä lupavaiheessa, vaikka ympäristövaikutukset eivät olennaiselta osin ole muuttuneet. Kaikki selvitysvelvoitteet on suhteutettava ympäristövaikutuksiin ja velvoitteiden on kohdennuttava nimenomaan hankkeen vaikutuksiin yleisen tiedon sijaan. Lupa-asiakirjoissa on oltava hyväksyttävää viitata YVA:aan sen sijaan, että tieto on esitettävä uudelleen.

3 Ehdotus 5: YVA-ohjelman lausuntoajan lyhentäminen 3(7) Ehdotus 6: YVA:n painottaminen olennaisiin ja todennäköisesti merkittäviin ympäristövaikutuksiin Ehdotus on kannatettava ja tärkeä. Tätä ehdotusta tukee YVA-hankkeisiin kytkettävä ennakkoneuvottelu ehdotuksen 7 mukaisesti. Ehdotus 7: Ennakkoneuvottelua koskevien säännösten lisääminen YVAlakiin Ennakkoneuvottelu on ajatuksellisesti yhden luukun periaatteen mukainen. Menettely toimii parhaimmillaan siten, että toiminnanharjoittaja saa hankkeen hyväksyttävyyden kannalta oleellisimmat kannanotot ja aikataulun jo menettelyn alkuvaiheessa. Raportissa on todettu, että neuvottelussa viranomaiset eivät voisi sitoutua ennalta tietyn sisältöisiin hallintopäätöksiin tai esim. YVA:n tietynlaiseen riittävyysarviointiin. Luvituksen kokonaisaikataulun näkökulmasta neuvottelussa tulee kuitenkin saada luotettava arvio mm. toiminnanharjoittajalla edellytettävistä selvityksistä ja niiden laajuudesta. Neuvotteluihin tarvitaan hanketyypistä riippuva yhtenäinen runko, jolloin voidaan varmistaa neuvottelun tuloksellisuus. YVA:n soveltamisalan ulkopuoliset hankkeet ja hakemukset ovat sujuvoittamisen kannalta oleellisempia kuin YVA-hankkeet. Ennakkoneuvottelu on usein tärkeä myös muissa kuin YVA-hankkeissa. Tällöin neuvottelu sijoittuisi ajallisesti esim. kaavoituksen aloittamiseen ja/tai lupahakemusluonnosvaiheeseen. ET pitää erittäin tärkeänä neuvottelu- ja/tai kommentointimahdollisuutta lupaluonnoksesta. Tällöin luodaan viranomaiselle mahdollisuus korjata mahdolliset virheellisyydet, varmistaa lupapäätöksen yksiselitteisyys, toteuttamiskelpoisuus ja valvottavuus. Tällä voidaan vähentää valitustarvetta. Ehdotus 8. Toiminnanharjoittajan ja lupaviranomaisen välisen vuorovaikutuksen parantaminen; sähköisen neuvonnan lisääminen Erityisen kannatettavaa ehdotuksessa on toiminnanharjoittajan mahdollisuus saada arvio asian käsittelyn aikataulusta. Sähköisen neuvonnan ohella luvan hakemista helpottavat toimialakohtaiset ohjeet ja lomakkeet. Näitä tulee kehittää erityisesti toimialoille, joilla lupahakemuksen laadintaan liittyy haasteita. Ohjeistusta tarvitaan myös ns. BAT-tarkistuksiin toimialakohtaisesti. Raportissa on tuotu esille lausuntomenettelyn merkitys käsittelyn kannalta. Lausuntoaikojen pidentäminen lausunnonantajien pyynnöstä on yleistä. ET:n näkemyksen mukaan lausuntoajoista on pidettävä kiinni käsittelyaikojen lyhentämiseksi ja ennakoimiseksi. Lausunnonantajien mahdollisuutta varautua lausuntoon voidaan parantaa esim. tiedottamalla jo hakemusten vireilletulosta esim. sähköisten järjestelmien avulla.

4 4(7) Ehdotus 9. Ympäristölupamenettelyssä kertyneen aineiston hyödyntäminen kemikaaliturvallisuuslain mukaisessa lupamenettelyssä ET:n näkemyksen mukaan kemikaalien käyttöä ja varastointia koskeva säätely tulee sisältyä ainoastaan kemikaalilainsäädännön mukaiseen menettelyyn. Tällöin ympäristöluvituksessa ei olisi tarpeen käsitellä lainkaan näitä koskevia asioita. Ehdotuksen mukaan tiedonsiirto suuntautuisi ympäristöluvituksesta kemikaaliluvitukseen, mutta tiedonsiirto toiseen suuntaan on myös oleellista. Ehdotus 10. Luvantarvekynnysten selvittäminen YSL:n uudistamisen 3. vaiheessa Luvantarvekynnyksiä tulee tarkastella lähtien siitä ajatuksesta, että välttämättömästi luvitettavia ovat ainoastaan ns. direktiivilaitokset. Ympäristöluvitusta voidaan myös keventää siten, että luvissa käsitellään vain toimialalle tai laitokselle merkittävimmät ympäristövaikutukset. Tällöin koko laitoksen toiminnan ja kaikkien ympäristöpäästöjen kuvaamisesta ja käsittelystä voitaisiin luopua. ET:n näkemyksen mukaan lupatarvetta tai lupakynnystä voidaan arvioida erityisesti seuraavilta osin: kaikkien pienten polttolaitosten siirtäminen luvituksesta rekisteröintiin (myös MW:n kiinteän polttoaineen laitokset) ydinvoimalaitoksien poistaminen luvituksesta (tai ainoastaan jäähdytysvesien vaikutusten tarkastelu) polttoaineiden kaasutuksen ja nesteyttämisen lupakynnyksen nostaminen kiinteän polttoaineen valmistuslaitoksen poistaminen luvituksesta erityisesti pellettitehtaiden sekä ns. biopolttoaineterminaalien osalta kivihiilivarastojen poistaminen luvituksesta kokonaan (erityisesti, jos kivihiili varastoidaan säiliössä) tai lupakynnyksen asettaminen tiettyyn kokoluokkaan Ehdotus 11. Eläinsuojien ympäristölupamenettelyn kehittäminen Ei lausuttavaa. Ehdotus 12. Naapuruussuhdelain mukaisen luvantarvevelvollisuuden poistamisen selvittäminen Esitämme lupavelvollisuuden poistamista sellaisilta hankkeilta, joiden naapurussuhdelain tarkoittamat vaikutukset on arvioitu MRL:n (132/1999) mukaisessa rakennusluvan perusteena olevassa maankäyttöratkaisussa sekä rakennusluvassa. Ympäristölupa ei voi olla tarpeen, jos kaava on laadittu kyseiselle hanketyypille, kaavan mukaisuus tulee tarkistetuksi rakennusluvassa ja hankkeen kaikki mahdolliset vaikutukset liittyvät juuri naapuruussuhdelaissa kyseeseen tuleviin asioihin. Tällaisia hankkeita ovat esimerkiksi tuulivoimalat. Ennen rakennusluvan myöntämistä tuulivoimaloiden sijoittaminen ratkaistaan kaavoituksella, kuten tuulivoimayleiskaavalla tai asemakaavalla. Tietyissä tilanteissa rakentamisen sallittavuus perustuu suunnittelutarve- tai kaavapoikkeusratkaisuun. Näiden kaikkien maankäyttöratkaisujen perustana ja lähtökohtana on melu-, välke- ja maisemavaikutusten hyväksyttävyys. Tuulivoimaloilta on tietyissä kunnissa vaadittu ympäristölupaa kategorisesti ilman mitään yhteyttä naapuruusoikeudellisiin asioihin. Pienet polttolaitokset (alle 50 MW:n) voidaan pääsääntöisesti rekisteröidä. Rekisteröitävien laitosten on täytettävä laitoksia koskevan asetuksen vaatimukset mm. melun suhteen. Toisinaan näille laitoksille on edellytetty ympäristölupaa naapu-

5 5(7) ruussuhdelain nojalla. Rekisteröinti ja siihen liittyvä valvonta takaavat sen, ettei laitoksista muodostu kohtuutonta haittaa ja siten ympäristölupa näille laitoksille ei voi olla tarpeen. Ehdotus 13. Selvitetään luonnonsuojelulain mukaisen poikkeamisen ja muinaismuistolain mukaisen kiinteän muinaismuiston suojelusta poikkeamisen myöntämistoimivallan siirtämistä ELY-keskukselta aluehallintovirastolle. ELY:n toimivalta näissä luvissa on johtanut ehdollisiin ympäristölupiin tilanteissa, joissa ELY:n päätöstä ei ole annettu ennen ympäristöluvan ratkaisua. Ehdotuksella mahdollistetaan ympäristölupaviranomaisen poikkeuslupaharkinta yhdessä toiminnan lupamääräysten kanssa. ET näkee, että AVI:n päätösvalta poikkeuslupa-asioissa toteuttaa osaltaan yhden luukun periaatetta sekä yhtenäistää hankkeen kokonaisharkintaa. On kuitenkin huolehdittava, että ELY-keskukset antavat lausuntonsa ympäristöluvituksen edellyttämässä aikataulussa. Ehdotus 14. Luovutaan ympäristövaikutuksista riippumattomasta luvanvaraisuudesta vesistön alitushankkeissa. Asiaan liittyvien käyttöoikeuskysymysten ratkaisemiseksi ehdottomasta luvanvaraisuudesta luopumista on tarkoituksenmukaista tarkastella lähemmin vesilain pysyvää käyttöoikeutta selvittävässä työryhmässä. Samalla on arvioitava tarve antaa yleisnormein johtojen sijoittamista koskevia säännöksiä. Syyskuussa 2013 voimaan tullut uusi sähkömarkkinalaki edellyttää sähköverkkoyhtiöitä investoimaan lähivuosina voimakkaasti sähkönjakelun toimitusvarmuuden kehittämiseen. Sen seurauksena sähköverkon ilmajohtoja puretaan ja tilalle asennetaan säävarmoja maakaapeleita. Energiateollisuuden tekemän selvityksen mukaan Suomessa tullaan asentamaan maakaapeleita lähes km joka vuosi. Sähkömarkkinalain velvoitteet ulottuvat vuoteen 2028 asti, joten investointimäärät pysyvät korkealla tasolla siihen asti. AVI:n lupa vesistöjen alituksiin on useissa kaapelointihankkeissa muodostunut pullonkaulaksi ja menettelyn nopeuttaminen näissä vähäisiä tai olemattomia vaikutuksia vesistölle aiheuttavissa hankkeissa on perustelua. Ehdotus 15. Teollisuuden ja voimalaitosten tuhkien, kuonien ja lietteiden hyötykäytön menettelyjen sujuvoittaminen ET näkee ehdotuksen mukaisen MARA-asetuksen soveltamisalan laajentamisen kannatettavana ja perusteltuna. Hyötykäyttökohteiden laajentamisen lisäksi asetuksen soveltamisalaa tulisi selkeyttää siten, että asetus ja siihen liittyvä ilmoitusmenettelymahdollisuus kattaisi polttolaitosten tuhkat ja kuonat laajemmin. Rinnakkaispolttolaitosten tuhkien hyödyntämistä on käytännössä rajoittanut näiden materiaalien ns. kaksoisluokitus jäteluettelossa (voivat olla tavanomaista tai vaarallista jätettä). Rinnakkaispolttolaitoksissa jätepolttoaineen laatu voi olla hyvä ja osuus koko polttoainemäärästä pieni. Tuhkien ja kuonien höytykäytön osalta ratkaisevaa tulee olla materiaalien ympäristölliset ominaisuudet eikä se, millaisesta laitoksesta materiaalit ovat peräisin. Mikäli materiaalit eivät ole täyttäneet MARA-asetuksen edellytyksiä, on ne useimmiten voitu hyödyntää ympäristöluvalla. Yleensä kysymys on ollut yksittäisistä parametreista, joiden vuoksi ilmoitusmenettelyä ei voida soveltaa. MARAasetuksen numeeristen laatukriteerien tarkistaminen tai muu joustavuuden lisääminen on perusteltua. Ehdotus sisälsi myös ajatuksen kokonaan uuden asetuksen säätämisestä ja hyödyntämisen siirtämisen rekisteröitäväksi ilmoituksen perusteella. ET kannattaa

6 6(7) nykyistä menettelyä siltä osin, että osaan tuhkista voidaan soveltaa luvitusta kevyempää menettelyä ja kevyempään menettelyyn soveltumattomien tuhkien hyötykäyttö on mahdollista ympäristölupaharkinnan kautta. Rekisteröinti ei saa johtaa siihen, että joidenkin materiaalien hyötykäyttö estyy kokonaan. Kaikkien materiaalien hyötykäyttö tulee olla mahdollista tapauskohtaisen harkinnan kautta. Ehdotus 16. Luodaan selkeä ja tasapainoinen aluehallinnon ja kuntien välinen toimivallanjako ja integroidaan tiiviimmin toisiinsa aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten ympäristölupa- ja valvontatehtävien hoito aluehallinnon uudistamisen yhteydessä. ET kannattaa lähtökohtaisesti AVI:en ja ELYkeskusten hallinnollista integrointia ympäristöasioiden osalta. ELY-keskusten rooli ympäristöluvituksessa on merkittävä lausuntomenettelyn kautta. Uusien hankkeiden osalta ELY:en asiantuntemusta tarvitaan erityisesti paikallisten ympäristöolosuhteiden osalta (ympäristön tila, luontoarvot yms) ja olemassa olevien laitosten lupa-asioiden osalta erityisesti valvontatiedon osalta. ET näkee viranomaisten varhaisen tiedonvaihdon oleelliseksi lupa-asioiden sujuvan käsittelyn kannalta. Tästä näkökulmasta nykyinen lausuntomenettely on kankea. AVI:en ja ELY-keskusten hallinnollinen integrointi edistäisi myös valtion viranomaisten yhteistyötä lupaedellytysten harkinnassa. Tämä poistaisi osaltaan valtion viranomaisen tarvetta valittaa toisen valtion viranomaisen päätöskestä. Ehdotus 17. Lupaviranomaisten todellisen lupaharkinta-ajan seuraaminen Toiminnanharjoittajan kannalta oleellista on kuitenkin lupien kokonaiskäsittelyaika, josta säätäminen nähtiin arviointiraportissa ongelmalliseksi. ET:n näkemyksen mukaan kokonaiskäsittelyaikaan vaikuttavat ehdotuksessa mainitusti lupahakemusten laatu, mutta myös lupaviranomaisen toimintatavat. Näillä toimintatavoilla voidaan vaikuttaa hakemuksen tarkistamisen, kuulutusten ja vastineiden sekä ennen kaikkea hakemuksen täydentämisen joutuisuuteen. Ehdotus 18. Valituslupajärjestelmän käyttöönotto Ehdotus on varauksellisesti kannatettava. ET:n näkemyksen mukaan on tärkeää, että lainvoimaisten lupien saamista voidaan nopeuttaa. Nykyisen menettelyn suurin ongelma on käsittelyaikojen pituus molemmilla tuomioistuintasoilla. Lupien saattaminen valitusluvan piiriin on kannatettavaa, jos menettely nopeuttaa, selkeyttää ja parantaa luvituksen ennakoitavuutta sekä estää ainoastaan hankkeiden hidastamisen vuoksi tehdyt valitukset. Raportissa todetusti tärkeä näkökohta valituslupajärjestelmän laajentamisessa on valitusluvan myöntämisen edellytykset. Tulevaisuudessa teollisuuspäästödirektiivin täytäntöönpanon myötä BAT-asioita koskevien lupa-asioiden määrä ja merkittävyys lisääntyvät. Direktiivilaitoksille BAT:n mukaisuus on pääsääntö, mutta esim. polttolaitosten osalta BREF-asiakirjoihin tullee jäämään tulkinnanvaraisuutta. Lupaviranomaisen on mahdollista myötää poikkeus BAT:n sitovuudesta kustannus-hyöty-periaatteen mukaisesti. Periaatteen käytöstä ei vielä juurikaan ole lupakäytäntöä eikä etenkään oikeuskäytäntöä. BAT:n soveltamiseen sekä BATpoikkeuksiin liittyviä kysymyksiä käsiteltäneen jatkossa tuomioistuimissa. Näissä asioissa on teollisuuden kannalta usein kysymys merkittävistä ympäristönsuojeluinvestointivaatimuksista ja valituslupakriteereissä on siten huomioita toiminnanharjoittajan mahdollisuus saada valituslupa tällaisissa asioissa.

7 7(7) BAT-asioissa tuomioistuimen ns. ennakkopäätösluonteen määrittely voi olla ongelmallinen. Polttolaitokset ovat kattiloiden kokoonpanon (ns. polttolaitoskokonaisuus, piippusääntö), ikänsä, käyttötarkoituksensa, tekniikoiden soveltuvuuden, tilavarauksien ja lukuisten muiden seikkojen suhteen yksilöitä. Ehdotus 19. Kevennetään, nopeutetaan ja yhtenäistetään uusiutuvan energian pientuotannon lupakäytäntöjä. Ystävällisin terveisin ENERGIATEOLLISUUS RY Jukka Leskelä Johtaja