Toimeentulotuen siirron ulkoinen arviointi

Transkriptio

1 Tietturvalukitus Luttamuksellinen Otsikk Kela/ Timeentultuen siirrn ulkinen arviinti Ari Itknen Versi 1 (16) Timeentultuen siirrn ulkinen arviinti Lppuraprtti Tarkastajat Ari Itknen Tarkastusajankhta Jakelu Kelan valtuutetut Kelan jhtajat BDO Oy, a limited liability cmpany incrprated in Finland (Dmicile: Helsinki, Business ID ), is a member f BDO Internatinal Limited, a UK cmpany limited by guarantee, and frms part f the internatinal BDO netwrk f independent member firms.

2 Tietturvalukitus Luttamuksellinen Otsikk Kela/ Timeentultuen siirrn ulkinen arviinti Ari Itknen Versi 2 (16) SISÄLLYSLUETTELO 1 JOHDON YHTEENVETO ARVIOINNIN TAVOITTEET, LAAJUUS JA RAJAUKSET YLEISARVIO PÄÄASIALLISET HAVAINNOT JA KEHITYSKOHTEET ARVIOINTIKOHTEET TAUSTAA Havaint/Seuraus Susitus KELAN TOIMEENTULOTUKIJÄRJESTELMÄN ESISELVITYS Havaint/Seuraus Susitus LAIN VALMISTELU STM:SSÄ Havaint/Seuraus Susitus TOTEUTUS KELASSA Havaint/Seuraus Hankesuunnittelu...11 Järjestelmäkehitys Tukikäsittelyprsessin valmistelu Käyttööntt ( ) Riskienhallintamenettelyt Susitus BDO Oy, a limited liability cmpany incrprated in Finland (Dmicile: Helsinki, Business ID ), is a member f BDO Internatinal Limited, a UK cmpany limited by guarantee, and frms part f the internatinal BDO netwrk f independent member firms.

3 Tietturvalukitus Luttamuksellinen Otsikk Kela/ Timeentultuen siirrn ulkinen arviinti Ari Itknen Versi 3 (16) 1 JOHDON YHTEENVETO 1.1 ARVIOINNIN TAVOITTEET, LAAJUUS JA RAJAUKSET Selvityksen khteena li Kansaneläkelaitksen valtuutettujen päätöksen mukaisesti selvittää perustimeentultuen siirta kunnista Kansaneläkelaitkselle. Selvityksen tavitteena n arviida Kelan prsessia sekä perustimeentultuen siirrn suunnittelua ja timeenpana. Lisäksi tavitteena n saada kehittämisehdtuksia, miten vastaavat timenpiteet vidaan jatkssa tteuttaa paremmin uudistuksia tai uusia tehtäviä timeenpantaessa ja mitä saaduista kkemuksista vidaan ttaa piksi. Arviinnin ulkpulelle rajattiin siirretyn timeentultuen käsittelyprsessin ja tuen käsittelylle asetettujen tavitteiden tteutumisen arviinti. Tarkastajina timivat Ari Itknen ja (BDO Oy). Arviinti perustui seuraavaan dkumentaatin: STM Kela Arvi timeentultuen siirrsta Kelalle Kelan sisäinen arvi timeentultuen siirrsta Kelan sisäisessä arvissa käytetyt tilintarkastajien, valtuutettujen, hallituksen, jhtryhmän ja laajennetun jhtryhmän pöytäkirjat ajalta 10/2013-4/2017 Timeentultukijärjestelmän esiselvitys Timeentultukihankkeen suunnitelma, edistymis- ja lppuraprtit ARKKI/TOTU-hankkeen hankesuunnitelma, edistymis- ja lppuraprtit ARKKI/TOTU-kknaistestauksen suunnitelma, edistymis- ja lppuraprtit Timeentultuen prsessisuunnitelmia Timeentultukijärjestelmän (PC) tietturvatarkastus Timeentultuen siirrn riskien varautumissuunnitelmia ja seuraavien henkilöiden haastatteluihin: Kela Heli Kauhanen Ttu-hankepäällikkö Marianna Karhu Arkki/ttu-hankepäällikkö Jarkk Lehtinen Arkki/testauspäällikkö Anne Neimala Etuusjhtaja Heli Krhla Strategiapäällikkö Jarkk Malinen Kp- ja maksuliikenneryhmän ryhmäpäällikkö Mikael Frss Vastuujhtaja (kehitys ICT) Kari-Pekka Mäki-Lhiluma Vastuujhtaja (12/2015-) Kai Ollikainen Talusjhtaja STM Kari Ilmnen Hyvinvinti- ja palvelusast, jhtaja Kuntaliitt Ellen Vgt Erityisasiantuntija BDO Oy, a limited liability cmpany incrprated in Finland (Dmicile: Helsinki, Business ID ), is a member f BDO Internatinal Limited, a UK cmpany limited by guarantee, and frms part f the internatinal BDO netwrk f independent member firms.

4 Tietturvalukitus Luttamuksellinen Otsikk Kela/ Timeentultuen siirrn ulkinen arviinti Ari Itknen Versi 4 (16) 1.2 YLEISARVIO Kelan surituskyky timeentultukien käsittelyssä ei llut riittävä heti siirtymän jälkeen vuden 2017 alussa, minkä seurauksena timeentultukihakemusten käsittely ruuhkautui, sa päätöksistä ja maksuista viivästyi suhteessa lakisääteiseen käsittelyaikaan. Tietjärjestelmän timinta vakiintui nin kuukauden kuluessa käyttööntsta, ja kk hakemusten käsittelyprsessi saatiin vakiintumaan huhtikuun lppuun mennessä mm. lisäämällä asiakaspalvelun ja etuuskäsittelijöiden määrää. Käyttööntn alkuvaiheen hankaluuksiin livat sana vaikuttamassa: aikataulun asettaminen aikaisessa vaiheessa j ennen lainsäädännön valmistelua lain tulkinnan selkiintymisen viivästyminen 2. lakipaketin (2016) myöhäinen valmistuminen prjektin is kk ja etuuslajin lunteen uutuus Kelalle Arkki-alustan keskeneräisyys hankkeen alussa ICT-järjestelmän valmistumisen viivästyminen kuntien ja Kelan välisen yhteistyön krdininnin heikkus etuuskäsittelijöiden riittämätön määrä käyttööntthetkellä autmaattisen tiednsiirrn estyminen kunnista Kelaan riskien puutteellinen käsittely ja riskeihin varautuminen sana päätöksenteka Kelassa ja Kelan ulkpulella Haasteelliset lähtökhdat humiiden siirtymävaiheen alun hankaluudet saatiin kuitenkin npeasti hallintaan. 1.3 PÄÄASIALLISET HAVAINNOT JA KEHITYSKOHTEET Hallituksen päätös Hallituksen päätös perustimeentultuen siirrn aikataulusta ( alkaen) päätettiin ilman varmaa käsitystä, mikä n lain lpullinen sisältö ja mitä lain timeenpan edellyttää ICT-järjestelmissä ja käsittelyprsesseissa Kelassa ja kunnissa. Pääasialliset kehityskhteet Uuden palvelumallin käyttööntssa n susiteltavaa kkeilla timintatapjen muutksia kattavasti eri vastapulien kanssa esim. vakuutuspiireittäin erikkisten kuntien kanssa. Päätösten tekhetkellä vallitsevaa epävarmuutta n kmpensitava vastaavan tasisella riskienhallinnalla ja varautumistimenpiteillä: esim. kkeilulla, piltinnilla ja/tai vaiheistetulla käyttööntlla mahdllistamalla käyttöön tn siirta myöhempään ajankhtaan. Kelan esiselvitys Kireän aikataulun vuksi Kelassa tehtiin esiselvitys tietjärjestelmän tteutuksesta , vaikka lpullisia lain mukaisia vaatimuksia tulevalle järjestelmälle ei tiedetty. Kelalla li päätösvaiheessa tukilajin lunteesta puutteellinen kuva etenkin tuen suhteesta ssiaalihultn ja asiakaskuntaan. BDO Oy, a limited liability cmpany incrprated in Finland (Dmicile: Helsinki, Business ID ), is a member f BDO Internatinal Limited, a UK cmpany limited by guarantee, and frms part f the internatinal BDO netwrk f independent member firms.

5 Tietturvalukitus Luttamuksellinen Otsikk Kela/ Timeentultuen siirrn ulkinen arviinti Ari Itknen Versi 5 (16) Kelan ulkpulisia järjestelmävaihtehtja ei yksityiskhtaisesti tutkittu eikä kilpailutettu. Kelan strategian mukaisesti etuusjärjestelmä päätettiin tteuttaa itse, sillä kilpailuttaminen lisi vaarantanut aikataulun sekä timittajasidnnaisuus nähtiin riskinä ja kalliina ratkaisuna tistuvissa lainmuutksissa. Pääasialliset kehityskhteet Ennen järjestelmäratkaisun valintaa tulisi varmistaa lainsäädännön sisältö ja eri sapulten yhteinen ymmärrys lain sisällöstä ja tteutuksesta. Laajassa uudishankkeessa susitellaan kattavaa esiselvitystä. Vaihtehtiset järjestelmäratkaisut tulisi arviida perusteellisesti. Esiselvitysvaiheessa lisi syytä tehdä kattava riskiarvi, jka sisältää kustannus- ja aikatauluvaikutukset sekä varautumissuunnitelmat. Lain valmistelu STM:n resurssien niukkuus ja vaihtuvuus: Lain valmistelutyö jäi pienen ydinsaajaryhmän hidettavaksi. Tisen lain valmisteli STM:ssä uusi juristi. Ssiaalihultlain nudattamisen laajuuden salta li epäselvyyttä. Oli erilaisia näkemyksiä siitä, miltä sin Kelan tulisi nudattaa ssiaalihultlainsäädännön kknaisuuteen liittyviä säännöksiä. Kelan henkilöstö ei pystynyt tukemaan lainsäädännön laatimisessa tteutukseen liittyvissä yksityiskhdissa vastaavasti kuin muissa etuuslajeissa, jissa Kelalla n hyvä asiantuntemus. Pääasialliset kehityskhteet Lain valmistelussa tulisi STM:ssä varata riittävästi resursseja suhteessa aikatauluun, ja/tai aikataulut pitäisi pystyä spimaan pliittisen jhdn kanssa suhteessa mahdllisiin käytettävissä leviin resursseihin. Kelan rganisaatimuutksissa n hulehdittava jatkuvuudesta lain valmistelussa. Tteutus Kelassa TOTU (timeentultuki) hankeen useimmat hankealueet kuten tausta, tavitteet ja rganisaati n määritelty selkeästi. Järjestelmän tteuttaneen Arkki/TOTUhankeen mistajuus jää epäselväksi, vaikka kustannukset n budjetitu TOTUhankkeen sisälle. TOTU-hanke n kuvattu siirtymää valmistelevana hankkeena, eikä sen rlia hjaavana elementtinä le mainittu Arkki/TOTU-hankkeessa. Kuntien kanssa tehtävän sidsryhmäyhteistyön salta ei le mainittu mitään hanketta, vaan khdassa n mainittu pelkästään Kuntaliitt. Järjestelmäkehitys Järjestelmä valmistui hieman ennen käyttööntta. Timeentultuen järjestelmät ja prsessit tettiin tutantkäyttöön ilman kattavaa testausta, piltintia tai vaiheistettua käyttööntta. Käyttööntttestissä li kuitenkin tdennettu perustiminnallisuuksien timivuus tutantympäristössä ennen käyttööntta. BDO Oy, a limited liability cmpany incrprated in Finland (Dmicile: Helsinki, Business ID ), is a member f BDO Internatinal Limited, a UK cmpany limited by guarantee, and frms part f the internatinal BDO netwrk f independent member firms.

6 Tietturvalukitus Luttamuksellinen Otsikk Kela/ Timeentultuen siirrn ulkinen arviinti Ari Itknen Versi 6 (16) Lainsäädännön keskeneräisyys vaikeutti ja hidasti timeentultuen prsessin ja järjestelmän kehittämistä, kska määrittelyn aikana ei tiedetty, mitä tarkalleen lisi pitänyt tehdä. Lisäksi Kelalle pikkeuksellisen, harkinnanvaraisen timeentultuen puutteellinen saaminen ja tulkinta Kelassa hidasti määrittelyä. Järjestelmäkehityksen määritys juduttiin alittamaan sittain alusta kesken kehitystyön. Tukikäsittelyprsessin valmistelu Timeentultukien käsittelijät kulutettiin lppuvudesta 2016 sekä lisäresurssit alkuvudesta Kulutuksessa käytettiin sittain keskeneräistä tietjärjestelmää. Siirtymävaiheessa vuden 2016 lpussa sa kunnista teki pitkiä, yli kuukauden kestäviä tukipäätöksiä Kelan työruuhkan prrastamiseksi alkuvunna Pitkien tukipäätösten lainmukaisuus selvisi varsin myöhään lppuvudesta Timeentultukien käsittelijöitä ei llut varattu riittävästi tteutuneeseen tarpeeseen nähden. Arviintivirhe tapahtui tukihakemuskhtaisessa käsittelyajassa. Tiedt piti syöttää manuaalisesti asiakkaiden hakemuksista ja niiden liitteistä, sillä timeentultuen tilapäisen lunteen ja tietsujasyistä aikaisempia tukiperusteita ja laskuttajatietja ei vitu siirtää kneellisesti. Henkilökhtaisen palvelun suus li muita Kelan etuuksia suurempi. Harkinta tukipäätöksissä vie käsittelijöiltä aikaa. Käyttööntt ( ) Etuuskäsittelyprsessia ei ehditty testata kattavasti ennen tuen käsittelyn siirtymistä Kelan vastuulle. Henkilöresursseissa humattiin kapasiteettivajaus pian vuden vaihteen jälkeen, tähän reagitiin npeasti lisäämällä asiakaspalvelun ja etuuskäsittelijöiden määrää 300 hengellä. Tämän jälkeen tukihakemusten käsittelyajat n huhtikuun aikana saatu nrmalisitua vaaditulle taslle. Timeentultuen krdininti Kelan ja kuntien kesken jäi keskeneräiseksi. Kuntien ja Kelan välisen yhteistyön harjittelulle ei jäänyt juurikaan aikaa. Yhteistyötä selvitettiin kaikkien kuntien kanssa. Eri sapulten vastuut tteutuksessa ja tteutuksen yksityiskhdat livat epäselviä vielä lppuvudesta Pääasialliset kehityskhteet Prsessien ja järjestelmien kehitystä varten edellytetään, että lainsäädäntö n riittävän valmis/vakiintunut. Varmistetaan laintulkinnan asianmukaisuus yhteistyössä eri sapulten kanssa mahdllisimman varhaisessa vaiheessa määrittelyä. Määritellään hankkeen alussa selvä vastuunjak järjestelmän käyttäjän (mistajan) ja järjestelmän kehittäjän välillä. ICT-järjestelmähankkeessa tulee raprtida järjestelmän mistajalle kuukausittain valmiusaste, vikjen määrät, riskit ja niihin varautuminen riittävän yksityiskhtaisesti. BDO Oy, a limited liability cmpany incrprated in Finland (Dmicile: Helsinki, Business ID ), is a member f BDO Internatinal Limited, a UK cmpany limited by guarantee, and frms part f the internatinal BDO netwrk f independent member firms.

7 Tietturvalukitus Luttamuksellinen Otsikk Kela/ Timeentultuen siirrn ulkinen arviinti Ari Itknen Versi 7 (16) Testaukseen varataan aikaa. Testataan prsessi ja järjestelmät kattavasti ennen käyttööntta. Tukikäsittelyyn liittyvät eri sapulet humiidaan testauksessa. Uusien timintatapjen prsessit ja tietjärjestelmät tetaan käyttöön vaiheistetusti. Ensimmäiset käyttööntt tteutetaan pilttikäyttönä tai esim. alueellisesti yksi kerrallaan. Varaudutaan riskeihin: Kelassa lain valmisteluvaiheen aikataulun myöhästyminen tai sisällön muuttuminen tulisi humiida paremmin riskienhallinnassa, Tteutuksen aikataulun vaarantavat riskit tunnistetaan ja analysidaan. Riskeihin tulisi reagida herkästi. Viestitään tteutuksen vaarantavat riskit tahille, jtka vivat riskeihin vaikuttaa: esim. tteutustapaan eri timijiden kesken, käyttööntta siirtämällä tai käyttööntn laajuuteen (alueellinen vaiheistus). BDO Oy, a limited liability cmpany incrprated in Finland (Dmicile: Helsinki, Business ID ), is a member f BDO Internatinal Limited, a UK cmpany limited by guarantee, and frms part f the internatinal BDO netwrk f independent member firms.

8 Tietturvalukitus Luttamuksellinen Otsikk Kela/ Timeentultuen siirrn ulkinen arviinti Ari Itknen Versi 8 (16) 2 ARVIOINTIKOHTEET 2.1 TAUSTAA Havaint/Seuraus Kuntakkeiluja Perustimeentuln siirt Kelaan n llut esillä j vusikymmeniä, ja vusien aikana tällä alueella n tehty useita kuntakkeiluja. Viimeisin kuntakkeilu palveluyhteistyöstä kunnan ja Kelan välillä tehtiin Vantaan kaupungin ja Kelan kanssa, missä kunnan henkilö työskenteli Kelassa, ja hänellä li pääsy sekä kunnan että Kelan vanhihin järjestelmiin. Tässä ei lunnllisesti testattu Kelan uutta asiakaspalvelumallia, prsesseja eikä ITjärjestelmää. Kkeilu anti liian psitiivisen ja yksinkertaisen kuvan tukilajista. Kkeilu li yhtenä tekijänä lumassa virheellistä kuvaa tukilajista, eikä tältä sin vida pitää nnistuneena. Alkuvudesta 2014 VM haki kunnilta timeentuln siirrn kkeiluehdtuksia, jihin kunnilla li runsaasti kiinnstusta, mutta hyvin pian alkuvudesta 2014 li päätetty, että uusia kkeiluja ei käynnistetä. Päätöstä ei perusteltu Kelan jhtryhmän pöytäkirjassa ( ), mutta syynä lienee llut Sumen hallituksen kehysriihessä tehty päätös tteutustavasta. Hallituksen rakennepliittinen hjelma Perustimeentuln Kela-siirt tuli esille syksyllä 2013 Kataisen hallituksen pliittisessa rakennemuutshjelmassa. Tässä vaiheessa säästötavitteet livat keskeisiä. Ohjelmassa luvattiin mm. arviida siirta sekä situtua kuntien ja Kelan väliseen yhteistyöhön vähintään kuntakkeiluilla. STM:n esiselvitys Rakennepliittisen hjelman mukaisesti hallitus teetti STM:llä esiselvityksen perustimeentuln siirrsta (1/ ). Arvissa esitettiin neljä vaihtehtista mallia kuntien ja Kelan välisen työnjan suhteen. Arviinnissa tutiin selkeästi esille mm. tuen harkinnanvaraisuus sillisen (arviintiajankhdan) lain puitteissa. Timinnallisia ja kustannusvaikutuksia ei selvitetty yksityiskhtaisesti aikataulupaineiden vuksi. Kustannusarvin liittyi epävarmuustekijöitä kskien mm. tuen alikäytön suuruutta, timeentultuen harkinnan suutta tukipäätöksissä ja maksatuksissa, millä li sura vaikutus tarvittavaan IT-järjestelmään ja henkilöstön määrään Kelassa, tietjärjestelmäinvestinteja Kelassa (Kelan ma arvi 2,5-3,5 milj ) ja kunnissa, syntyviin säästöihin kunnissa. Hallituksen kehysriihipäätös Hallitus valitsi malliksi perustimeentuln siirrn Kelalle, ja tämä hyväksyttiin hallituksen kehysriihessä Siirrn täytäntöönpann aikataulusta (alkaen ) päätettiin ilman varmaa käsitystä, mikä n lain lpullinen sisältö, ja mitä lain timeenpan edellyttää ICT-järjestelmissä ja käsittelyprsesseissa Kelassa ja kunnissa. BDO Oy, a limited liability cmpany incrprated in Finland (Dmicile: Helsinki, Business ID ), is a member f BDO Internatinal Limited, a UK cmpany limited by guarantee, and frms part f the internatinal BDO netwrk f independent member firms.

9 Tietturvalukitus Luttamuksellinen Otsikk Kela/ Timeentultuen siirrn ulkinen arviinti Ari Itknen Versi 9 (16) Susitus Uuden palvelumallin käyttööntssa n susiteltavaa kkeilla uutta palvelumallia Kelassa esim. vakuutuspiireittäin eri kkisten kuntien kanssa. Tämä lisi vinut antaa paremman kuvan tukilajista, kunnan ja Kelan välisestä yhteistyöstä, jhtaa laadukkaampaan päätöksentekn sekä auttaa määrittelyssä, ja sitä kautta jhtaa tteutuksen kustannussäästöihin. Päätösten tekhetkellä vallitsevaa epävarmuutta n kmpensitava vastaavan tasisella riskienhallinnalla ja varautumistimenpiteillä, esim. kkeilulla, piltinnilla, vaiheistetulla käyttööntlla tai mahdllistamalla (uudella päätöksellä) käyttöön tn siirt myöhempään ajankhtaan. 2.2 KELAN TOIMEENTULOTUKIJÄRJESTELMÄN ESISELVITYS Havaint/Seuraus Kelassa tehtiin esiselvitys tietjärjestelmän valinnasta. Esiselvitystä ei kuitenkaan viety suunnitelman mukaisesti lppuun asti, vaan siitä jäi tekemättä timeentultuen käsittelyjärjestelmän tteutusehdtus ja riskikartitus, vaikka lain valmistelu li kesken eikä tiedetty vaatimuksia tulevalle järjestelmälle. Mukana vertailussa li kaksi maa ja klme ulkpulista järjestelmävaihtehta, mutta ulkpulisia vaihtehtja ei yksityiskhtaisesti tutkittu eikä kilpailutettu. Omat vaihtehdt livat vanha keskusknejärjestelmä tai uusi selainsvellus, jnka käytettävyys ja elinkaari vat humattavasti keskuskneratkaisua parempi. Kilpailutuksen hittamista perusteltiin lakisääteisellä aikataululla ja kilpailutukseen liittyvällä aikaa vievällä valitusriskillä. Markkinaikeuden ennakktapaus n sallinut lakisääteisten tteutusten hankinnan ilman kilpailutusta. Ulkpulisen timittajan valinta lisi kuitenkin llut mahdllinen, ja yhdellä timittajalla lisi llut kattava ja varteentettava ratkaisu, jsta li valmistumassa päivitetty versi vuden 2015 aikana. Tisaalta Kelalla li ulkpulisista timittajista hunja kkemuksia aikataulun ja kustannusten ennustettavuudessa, ja integraatityön määrä Kelan järjestelmiin nähtiin erittäin kalliina ja riskialttiina. Lisäksi timittajasidnnaisuus nähtiin riskinä ja kalliina ratkaisuna tistuvissa lainmuutksissa. Kelan strategia n, että etuusjärjestelmät rakennetaan itse. Oman järjestelmän vahvuuksina pidettiin yhteenspivuutta ja integritavuutta Kelan muihin järjestelmiin. Tisaalta haluttiin kehittää ja käyttää maa ARKKI- alustaa. Päätöksen tietjärjestelmän valinnasta teki ARKKI-hjausryhmä päätyen ARKKI-alustaan. Esiselvityksessä puuttuu kknaiskustannuslaskelma ja mukana n vain hyvin karkea ICTjärjestelmän kehitysvaiheen työmäärä kahdesta Kelan sisäisestä tteutuksesta (YHTE ~20 htv ja ARKKI ~36 htv). Näitä ei varsinaisesti vertailtu esiselvityksessä. Jälkeenpäin vidaan nähdä, että tteutunut kehitystyömäärä li alkuperäistä arvita humattavasti suurempi (~3,5-kertainen). vaikka lainsäädännöstä jhtuva aikataulu li kireä, perustimeentuln siirrssa svelluskehityksen hessa Kelassa haluttiin kehittää myös Arkki-alustaa. Kelalla li päätösvaiheessa tukilajin lunteesta puutteellinen kuva, etenkin suhteesta ssiaalihultn ja asiakaskuntaan, minkä jhdsta vaihtehtista BDO Oy, a limited liability cmpany incrprated in Finland (Dmicile: Helsinki, Business ID ), is a member f BDO Internatinal Limited, a UK cmpany limited by guarantee, and frms part f the internatinal BDO netwrk f independent member firms.

10 Tietturvalukitus Luttamuksellinen Otsikk Kela/ Timeentultuen siirrn ulkinen arviinti Ari Itknen Versi 10 (16) ratkaisua ei lähdetty tutkimaan tarkemmin. Tukilajin lunne humiiden, valmishjelmist lisi mahdllisesti llut tukilajiin spiva valinta Susitus Laajassa uudishankkeessa susitellaan laajempaa esiselvitystä, jtta ymmärretään substanssi paremmin, etenkin kun STM:n esiselvitys li varsin suppea ja keskittyi vertailemaan erilaisia timeentultuen siirrn malleja hyvin yleisellä taslla. Ennen järjestelmäratkaisun valintaa tulisi substanssi ymmärtää perusteellisesti. Vaihtehtiset järjestelmäratkaisut tulisi arviida bjektiivisesti. Esiselvitysvaiheessa lisi syytä tehdä kattava riskiarvi, jka sisältää kustannus- ja aikatauluvaikutukset sekä varautumissuunnitelmat. 2.3 LAIN VALMISTELU STM:SSÄ Havaint/Seuraus Perustimeentuln siirtn liittyvät lait valmisteltiin STM:ssä kahdessa sassa: ensimmäinen lakipaketti 8-10/2014, HE annettiin ja hyväksyttiin eduskunnassa , täydentävä laki 4-9/2016, HE annettiin ja hyväksyttiin eduskunnassa Valmistelu tehtiin ensimmäisen lakipaketin salta STM/Kari Ilmsen jhdlla työryhmissä, jissa livat mukana STM, Kela, Kuntaliitt, OM ja VM. Valmisteluvaiheessa humattiin muutksen laajuus ja haasteet, jnka takia phdittiin vaiheistusta ja aikataulun siirta sekä mahdllista yhdistämistä perustulkkeilun kanssa. Vaiheistus ja siirt lisi kuitenkin lisännyt laskennallisia kustannuksia ja se lisi vaarantanut kk lakiesityksen läpimenn hallituksessa. Tinen lakipaketti valmistui vasta vähän ennen timeenpann alitushetkeä. Lain valmistelun haasteet vaikeuttivat lain hallittua täytäntöönpana. Haasteita aiheuttivat mm: STM:n resurssien niukkuus ja vaihtuvuus. Lain valmisteluun ei ministeriön sisällä sitettu riittävää resurssia, vaan työ jäi pienen ydinsaajaryhmän hidettavaksi. Tisen lain valmisteli STM:ssä uusi juristi. ssiaalihultlainsäädännön nudattamisen laajuuden salta li epäselvyyttä. Timeentultuki n sa ssiaalihulta. Timeentultukilain tteuttajana KELA vastaa tulta sin ssiaalihullsta. Oli erilaisia näkemyksiä siitä, miltä sin Kelan tulisi nudattaa ssiaalihultlainsäädännön kknaisuuteen liittyviä säännöksiä. Esille nusi mm. timinnassa syntyvän tiedn säilyttäminen suhteessa rakenteilla levaan ssiaalihulln kansalliseen tietarkistn, KANSA; samin etsittiin tulkintaa timeenpann liittyviin pieniin yksityiskhtiin uudessa tilanteessa ssiaalihultlain asettamien vaateiden salta. Kelan rganisaatimuutksen seurauksena lakivalmistelussa suuri sa mukana lleista Kelan henkilöistä vaihtui. BDO Oy, a limited liability cmpany incrprated in Finland (Dmicile: Helsinki, Business ID ), is a member f BDO Internatinal Limited, a UK cmpany limited by guarantee, and frms part f the internatinal BDO netwrk f independent member firms.

11 Tietturvalukitus Luttamuksellinen Otsikk Kela/ Timeentultuen siirrn ulkinen arviinti Ari Itknen Versi 11 (16) kkemus perustimeentuln järjestämisestä li luvuttajalla (kunnilla) ja vastaanttaja (Kela) li vasta ppimassa tuen lunnetta, jllin Kelan kyky vaikuttaa lain mutiluun timeenpann yksityiskhtien salta väheni Susitus Lain valmistelussa tulisi varata riittävästi resursseja suhteessa aikatauluun ja/tai aikataulut pitäisi pystyä spimaan pliittisen jhdn kanssa suhteessa mahdllisiin käytettävissä leviin resursseihin. Kelassa lain valmisteluvaihe tulisi humiida paremmin riskienhallinnassa, ml. varautumistimenpiteet aikataulun myöhästymiselle ja sisällön muuttumiselle. Kelan rganisaatimuutksissa n hulehdittava jatkuvuudesta hankkeissa kaikilla saalueilla (kuten timeentultuen siirrn lain valmistelussa ja lain täytäntöönpanssa). 2.4 TOTEUTUS KELASSA Havaint/Seuraus Hankesuunnittelu TOTU (timeentultuki) -hanke Useimmat hankealueet kuten tausta, tavitteet ja rganisaati n määritelty selkeästi. Hanke n jaettu klmeen alaprjektiin, jiden sisältö n määritelty hyvin, sekä Arkki/TOTU-hankkeeseen, jka n kuvattu erillisessä hankesuunnitelmassa: 1. Asiakaspalvelu ja ratkaisutyö prjekti, 2. Henkilöstö prjekti, 3. Ohjeet, kulutus, asiakasviestintä, lmakkeet ja prsessit prjekti, 4. ICT-järjestelmä (Arkki/TOTU). TOTU-hankkeen kustannukset n määritelty hankesuunnitelmassa ylätaslla eikä kustannuksia le jaettu alaprjekteittain. Kelassa tarkempi kustannusten suunnittelu ja raprtinti n prjektikhtaista, eikä tässä arviinnissa ei tarkastettu prjektikhtaista suunnittelua ja raprtintia muutin kuin kknaistestauksen salta. TOTU-hankkeen suunnittelun ja käyttööntn välisiä tarkastuspisteitä ei le määritelty. ICT-järjestelmän hanketasn tarkastuspisteet puuttuvat hankesuunnitelmasta, esim. ICTjärjestelmän määrittelyn, timintjen tteutuksen, testauksen ja käyttööntn salta. Tämä tdennäköisesti vaikeutti kknaisuuden hallintaa ylätaslla. Tarkastuspisteet li kuitenkin kuvattu prjekteissa vuden 2014 vallitsevan hjeistuksen mukaisesti. Sidsryhmien salta kuntien kanssa tehtävän yhteistyön salta ei le mainittu mitään hanketta (khdassa mainittu pelkästään Kuntaliitt). Riskiarvi n linkitetty suraan Clarity-riskienhallintajärjestelmään, mutta se ei talleta histriatilaa - vain viimeisin versi n tallessa. Hankepäälliköllä li runsaasti muita vastuita kk hankkeen ajan. BDO Oy, a limited liability cmpany incrprated in Finland (Dmicile: Helsinki, Business ID ), is a member f BDO Internatinal Limited, a UK cmpany limited by guarantee, and frms part f the internatinal BDO netwrk f independent member firms.

12 Tietturvalukitus Luttamuksellinen Otsikk Kela/ Timeentultuen siirrn ulkinen arviinti Ari Itknen Versi 12 (16) Arkki/TOTU-hanke Arkki-Ttu hanke raprti kahdelle hjausryhmälle: Arkki-hjausryhmälle, kska li sa Arkki-hanketta, ja Ttu-hjausryhmälle. Arkki-hjausryhmä lakkautettiin Arkkiuuskehittämisen uudelleen rganisitumisen myötä vuden 2016 lpussa. Arkki/TOTU-hankkeen mistajuus ja hjaus jää kuitenkin epäselväksi. Kustannukset n budjetitu TOTU-hankkeen sisälle. TOTU-hanke n Arkki/TOTU-hankesuunnitelmassa kuvattu siirtymää valmistelevana hankkeena, mutta sen rlia hjaavana elementtinä ei le juurikaan kuvattu. TOTU-hjausryhmä n hyväksynyt lunnksen ilman kmmentteja. Hankesuunnitelmassa n tdettu, että kustannusarvi tulee ylittymään arviidusta, mutta uutta kustannusarvita ei le tehty. Prjektien ajantasainen kustannusseuranta li Clarityssä. Riskiarvi n linkitetty suraan Clarity-riskienhallintajärjestelmään, mutta se ei talleta histriatilaa (vain viimeisin versi). Hankkeen jakautuminen alaprjekteihin ja vaiheistus n hankesuunnitelmassa epäselvä. Työmäärää ja kustannuksia ei le jaettu alustan ja liiketimintasvellusten kehityksen välillä. Hankesuunnittelu, prjektijak ja vaiheistus n kuitenkin llut vallitsevan Arkkihankekäsikirjan hjeistuksen mukaista, kska kyseessä li Arkki-kknaishankkeen sa. ARKKI/TOTU-hankkeen sisällä kknaisuuden hallinta perustui hjelmistkehityksessä yleisesti käytettyyn julkaisuhallintamenetelmään, jlla hallittiin TOTU-järjestelmään liittyvät tietjärjestelmäsuudet. Julkaisuhallinta kettiin ARKKI/TOTU- hankkeen sisällä nnistuneeksi ja hyvän kknaiskuvan antajaksi. Hankepäälliköllä li runsaasti muita vastuita kk hankkeen ajan Järjestelmäkehitys Järjestelmäkehitys käytti iteratiivista julkaisumenetelmää. Tietjärjestelmäkknaisuuksien tteutus ja testaus pririsitiin tärkeysjärjestyksessä. Ensimmäinen systeemitestattava julkaisu valmistui kesäkuussa 2015 ja viimeinen julkaisu valmistui marraskuussa 2016, hieman ennen käyttööntta. Alun perin järjestelmäkehityksen piti valmistua kesäkuussa Testaus jatkui vielä helmikuun 2017 lppuun. IT-hankkeen raprtinti TOTU-hjausryhmälle ei antanut selkeää kuvaa esim. hankkeeseen liittyvistä riskeistä, valmiusasteesta (jäljellä levasta työmäärästä ja ajasta per svellus) ja vikjen määristä ja krjausajista. Riskejä li kuitenkin esitetty ja käsitelty kelan jhdssa/jhtryhmässä yleisellä taslla, ilman tarkempia varautumissuunnitelmia tms. ARKKI/TOTU-hankkeen raprtinti kuitenkin vastasi vallinnutta Kelan käytäntöä ja Arkki-hankekäsikirjaa. Lainsäädännöstä jhtuvan kireän aikataulun takia TOTU:n järjestelmäkehityksessä päädyttiin Kelan sisäiseen järjestelmäkehitykseen, jssa käytettiin Kelan maa ja sittain keskeneräistä ARKKI-alustaa, jllin TOTU:ssa kehitettiin myös Arkki-alustaa. TOTUhanke li haastava varhaisessa vaiheessa lleella Arkki-alustalla tteutettavaksi. Lainsäädännön keskeneräisyys vaikeutti ja hidasti timeentultuen prsessin ja järjestelmän kehittämistä, kska määrittelyn aikana ei tiedetty, mitä tarkalleen lisi pitänyt tehdä. Järjestelmäkehityksen määrittelyä hidasti timeentultuen puutteellinen saaminen ja tulkinta Kelassa. Harkinnanvarainen tuki n pikkeava verrattuna Kelan muihin etuuksiin, jiden suuruus määräytyy selkeästi. Tukikäsittelyprsessin valmistelussa ja järjestelmän määrittelyn varhaisessa vaiheessa ei pystytty hyödyntämään kunnissa BDO Oy, a limited liability cmpany incrprated in Finland (Dmicile: Helsinki, Business ID ), is a member f BDO Internatinal Limited, a UK cmpany limited by guarantee, and frms part f the internatinal BDO netwrk f independent member firms.

13 Tietturvalukitus Luttamuksellinen Otsikk Kela/ Timeentultuen siirrn ulkinen arviinti Ari Itknen Versi 13 (16) levaa saamista. Järjestelmäkehityksen määritys juduttiin alittamaan sittain alusta kesken kehitystyön. Järjestelmän testauksessa ilmeni timinnallisia virheitä käyttöönttn saakka, mutta käyttööntthetkellä perustiminnallisuus li kunnssa. Käytettävyystestauksessa käytettiin ulkpulista palveluntarjajaa Tukikäsittelyprsessin valmistelu Kunnissa li tisistaan pikkeavia laintulkintja, jten Kelassa laadittiin ma timeentultuen työhje. Tulevat timeentultukien käsittelijät kulutettiin lppuvudesta 2016 sekä lisäresurssit alkuvudesta Kulutuksessa käytettiin sittain keskeneräistä tietjärjestelmää. Kelan timeentulturvaetuuksien saamiskeskus ja kehittämispalvelujen suunnittelijat kuluttivat ensin vakuutuspiirien henkilöitä, jtka sitten kuluttivat etuuskäsittelijät. Asiakastietjen siirt kunnista Kelaan tapahtui tietsujasyistä manuaalisesti hakemusten yhteydessä. Tämä hidastutti merkittävästi hakemusten käsittelyä. Siirtymävaiheessa vuden 2016 lpussa sa kunnista teki pitkiä, yli kuukauden kestäviä tukipäätöksiä, jllin saatiin prrastettua Kelan työruuhkaa alkuvunna Tukien käsittelymenettelyn lainmukaisuus selvisi varsin myöhään. Timeentultukien käsittelijöitä ei llut varattu riittävästi tteutuneeseen tarpeeseen nähden. Alkuperäinen, liian vähäinen tukikäsittelijöiden määrä perustui Kelassa tehtyyn arvin tarvittavista henkilöresursseista. Kelassa n kerätty käsiteltävien tukien käsittelyprsesseista tieta siitä, paljnk tukihakemusta khden käsittelijältä kuluu aikaa. Tämän lisäksi arviitiin käsiteltävien tukihakemusten määrä, jka vastasi tteumaa. Lisäksi arvissa humiitiin aikaisemmat kkemukset saman tyyppisten mutta pienempivlyymisten tukien haltuuntssa. Aikaisemmat tukien haltuuntt eivät lleet aiheuttaneet ngelmia. Arviintivirhe tapahtui tukihakemuskhtaisessa käsittelyajassa. Tukihakemuksen käsittely vei aikaa arviitua enemmän, kska: Tuet juduttiin maksamaan suraan laskuttajalle eikä tuen hakijalle kerralla niputtamalla eri laskut, mikä lisäsi tukikäsittelijän timenpiteitä. Laskujen määrä yllätti. Tuenhakijan aikaisempia tukiperusteita ja laskuttajatietja (timittajarekisteriä) ei llut käyttööntthetkellä tietjärjestelmässä, vaan tiedt piti syöttää manuaalisesti. Timeentultukien asiakkaat eivät lleet tttuneet käyttämään sähköisiä palvelukanavia tarvittavine liitteineen, vaan henkilökhtaisen palvelun suus li muita Kelan etuuksia suurempi, mikä lisäsi tukihakemuksen käsittelyaikaa. Tuki n harkinnanvarainen etuus, jnka valmistelun autmatisinti tukipäätöstä varten ei le niin selkeää ja helppa kuin Kelan muissa määrämutisissa etuuksissa. Harkinta tukipäätöksissä vie käsittelijöiltä aikaa. Esim. Kuntaliitn ja esim. Helsingin kaupungin ssiaalitimen humautusta timeentultuen BDO Oy, a limited liability cmpany incrprated in Finland (Dmicile: Helsinki, Business ID ), is a member f BDO Internatinal Limited, a UK cmpany limited by guarantee, and frms part f the internatinal BDO netwrk f independent member firms.

14 Tietturvalukitus Luttamuksellinen Otsikk Kela/ Timeentultuen siirrn ulkinen arviinti Ari Itknen Versi 14 (16) erityslunteesta (humiitavaksi käsittelyprsessin ja sen resurssien suunnittelussa) ei humiitu riittävästi. Suurelle salle tuen käsittelijöistä tukilaji li ennestään tuntematn. Tuen käsittelyn ppiminen vie aikaa ja alussa tukien käsittely li letettua hitaampaa. Klmassa 750 käsittelijästä siirtyi Kelan sisältä. Täydentävät, myöhemmin palkatut käsittelijät (nin 300) tulivat Kelan ulkpulelta, jista 100 li kkeneita kuntien timeentultukien käsittelijöitä Käyttööntt ( ) Timeentultuen järjestelmät ja prsessit tettiin suraan tutantkäyttöön ilman kattavaa testausta, piltintia tai vaiheistettua käyttööntta. Käyttööntttestissä li kuitenkin tdennettu perustiminnallisuuksien timivuus tutantympäristössä ennen käyttööntta. Havaittujen timinnallisten vikjen krjaus jatkui tehstetusti käyttöönttvaiheessa. Järjestelmän timinta vakiintui nin kuukauden kuluessa käyttööntsta. Käyttööntn alussa verkkn liittyvässä vanhassa taustajärjestelmässä havaittiin kapasiteettingelma, jka krjattiin nin kahdessa viikssa. Timeentultuen vaikutusta vanhihin taustajärjestelmiin ei llut testattu. Henkilöresursseissa humattiin kapasiteettivajaus pian vuden vaihteen jälkeen, tähän reagitiin npeasti lisäämällä asiakaspalvelun ja etuuskäsittelijöiden määrää sekä taln sisäisesti muista tukilajeista että rekrytimalla lisää ulkisia resursseja nin 300 hengellä. Tämän jälkeen tukihakemusten käsittelyajat n kevään aikana saatu nrmalisitua vaaditulle taslle. Kknaisuudessaan käsittelijämäärä n tällä hetkellä nin 1050 henkilöä. Lpullinen määrä, paljnk perustimeentultuki vaatii henkilökuntaa pysyvästi, selviää vasta työn vakiintumisen kautta, Kelan arvin mukaan vuden 2018 aikana. Timeentultuen käsittelyprsessia ei ehditty testata kattavasti ennen siirta Kelan vastuulle, näin timeentultuen käsittelijöiden määrän riittämättömyys ja puutteet timeentultuen hakijiden palveluprsessissa ja krdininnissa Kelan ja kuntien välillä eivät tulleet selkeästi esille. Timeentultuen krdininti Kelan ja kuntien kesken jäi sittain keskeneräiseksi. Kuntien salta ylätasn hjaus puuttui. Kuntien ja Kelan yhteistyön kehittämiseksi ei saatu erillistä rahitusta ja yhteistyön laatu vaihteli kunnittain. Yhteistyö jäi Kelan vastuulle ja tteutettiin vakuutuspiireittäin. Eri sapulten vastuut tteutuksessa ja tteutuksen yksityiskhdat livat epäselviä vielä lppuvudesta 2016, mikä li käytännössä liian lähellä timeenpann määräaikaa. Kuntien ja Kelan välisen yhteistyön harjittelulle jäänyt juurikaan aikaa. Timeentultuen hakijat eivät ymmärtäneet timeentultuen käsittelyvastuita ja käsittelyprsessia, vaikka Kela li viestinyt tulevasta muutksesta. Kelan surituskyky timeentultukien käsittelyssä ei llut riittävä heti siirtymän jälkeen vuden 2017 alussa, minkä seurauksena sa timeentultukien päätöksistä ja maksuista viivästyivät. Maksujen viivästyminen aiheutti haittaa timeentultukien hakijille muun muassa perushyödykkeiden kuten lääkkeiden hankinnassa ja vukran maksussa. BDO Oy, a limited liability cmpany incrprated in Finland (Dmicile: Helsinki, Business ID ), is a member f BDO Internatinal Limited, a UK cmpany limited by guarantee, and frms part f the internatinal BDO netwrk f independent member firms.

15 Tietturvalukitus Luttamuksellinen Otsikk Kela/ Timeentultuen siirrn ulkinen arviinti Ari Itknen Versi 15 (16) Osa kiireellisesti käsiteltävien tukien päätöksistä viivästyi. Kelan timistt ja puhelinpalvelu ruuhkautuivat, mikä laski asiakaskkemusta. Kelan maine lutettavana tukien käsittelijänä laski ainakin hetkellisesti. Viivästyneistä tuista n maksettu krvauksia tukien hakijille yhteensä nin 4.3 M Riskienhallintamenettelyt Riskienhallintamenettelyt eivät jhtaneet riittäviin ennaltaehkäiseviin timiin tai varautumistimenpiteisiin. Kelassa n nnistuttu aikaisemmissa tukien timeenpanissa, mikä saatti heikentää herkkyyttä reagida mahdllisiin riskeihin. Alkuperäisestä taviteaikataulusta ltiin myöhässä, ja järjestelmä valmistui lähellä tutantn siirrn ajankhtaa. Järjestelmän tutannnkaltaisen käytön testaus ja käsittelyprsessin testaus jäi lähelle käyttööntthetkeä ja keskittyi perustimintihin. Tukikäsittelyssä ei varauduttu riittävillä ylimääräisillä varahenkilöresursseilla, vaikka Kuntaliitn ja kaupunkien edustajat livat kuvanneet timeentultukea haastavaksi tukilajiksi. Ennen siirtymäaikaa kulutettiin runsaasti resursseja (arvilta 1000 henkilöä) ja siirtymäaikaa varten palkattiin 100 määräaikaista henkilöä. Käyttööntthetkellä timeentultuessa työskenteli arvilta 750 henkilöä. Siirtymäaikana tulleiden hakemusten määrä li niin suuri, että varautumistimenpiteistä hulimatta käsittely ruuhkautui tammi- ja maaliskuun välisenä aikana. Ruuhkaa krjattiin siirtämällä julukuun pulivälistä alkaen tilapäisesti 200 käsittelijää Kelan sisältä täysipäiväisesti ratkaisemaan timeentultukihakemuksia. Määräaikaisia henkilöitä palkattiin myöhemmin 300 henkilöä lisää. Lainsäädännössä ei annettu mahdllisuutta vaiheistettuun käyttöönttn, jten tämä lisi pitänyt kmpensida muilla timenpiteillä, esim. piltimalla käyttööntettavaa prsessia ja ICT-järjestelmää sana Vantaa-Kela-kkeilua tai varautumalla vielä suuremmilla lisäresursseilla Susitus Määritellään hankkeen alussa selvä vastuunjak palvelun vastaanttajan ja järjestelmän kehittäjän välillä. Periaatteessa vastuunjan tulisi lla samanlainen kuin ulkisen järjestelmätimittajan kanssa. Hyvin laajissa hankkeissa hankepäällikköjen ltava päätimisia ja niillä lisi hyvä lla ma hjausryhmänsä. ICT-järjestelmähankkeessa tulee raprtida kuukausittain riittävän yksityiskhtaisesti, mm. valmiusaste (jäljellä leva työmäärä ja aika per svellus), vikjen määrät ja krjausajat sekä riskit ja niihin varautuminen. BDO Oy, a limited liability cmpany incrprated in Finland (Dmicile: Helsinki, Business ID ), is a member f BDO Internatinal Limited, a UK cmpany limited by guarantee, and frms part f the internatinal BDO netwrk f independent member firms.

16 Tietturvalukitus Luttamuksellinen Otsikk Kela/ Timeentultuen siirrn ulkinen arviinti Ari Itknen Versi 16 (16) Prsessien ja järjestelmien kehitystä varten edellytetään, että lainsäädäntö n riittävän valmis/vakiintunut. Varmistetaan laintulkinnan asianmukaisuus yhteistyössä eri sapulten kanssa mahdllisimman varhaisessa vaiheessa määrittelyä. Uuden palvelun kehityksessä varmistetaan että tarvittavat käsitteistöt ja tulkinnat n tehty ennen ICTtteutusta. Testataan prsessi ja järjestelmät kattavasti ennen käyttööntta, testaukseen varataan aikaa. Tukikäsittelyyn liittyvät eri sapulet humiidaan testauksessa. Uudet prsessit ja järjestelmät tetaan käyttöön vaiheistetusti. Ensimmäiset käyttööntt pilttikäyttönä tai esim. alueellisesti yksi kerrallaan. Varaudutaan riskeihin. Tteutuksen aikataulun vaarantavat riskit tunnistetaan ja analysidaan. Reagidaan riskeihin herkästi. Viestitään tteutuksen vaarantavat riskit tahille, jtka vivat vaikuttaa sisältöön, tteutustapaan eri timijiden kanssa, käyttööntn aikatauluun tai käyttööntn laajuuteen (alueellinen vaiheistus). Riskienhallintatyökalusta tulee nähdä riskien kehittymisen suunta ja histriatiedt BDO Oy, a limited liability cmpany incrprated in Finland (Dmicile: Helsinki, Business ID ), is a member f BDO Internatinal Limited, a UK cmpany limited by guarantee, and frms part f the internatinal BDO netwrk f independent member firms.