EAKR-TOIMENPIDEOHJELMIEN JA KAN- SALLISEN RAKENNERAHASTOSTRATEGI- AN ARVIOINTI

Transkriptio

1 Vastaanottaja Aila Ryynänen Asiakirjatyyppi Loppuraportti Päivämäärä TEEMA 1. EAKR-TOIMENPIDEOHJELMIEN HALLINTOJÄRJESTELMÄN TOIMIVUUS EAKR-TOIMENPIDEOHJELMIEN JA KAN- SALLISEN RAKENNERAHASTOSTRATEGI- AN ARVIOINTI

2 SISÄLTÖ 1. Johdanto 1 2. Arvioinnin aineistot ja arvioinnin toteutustavan kuvaus Minitapausanalyysit Sähköinen kysely Työpaja Kansainvälinen vertailu 8 3. Arvioinnin havainnot Alueellisten, kansallisten ja EU-viranomaisten välisen yhteistyön sujuvuus Hankevalinta Tietojärjestelmien toimivuus Maksatusten sujuvuus Paikanpäällä tehtävät tarkastukset Hallinnollisten käytäntöjen ja menettelytapojen yhdenmukaisuus Sääntelyn tarkoituksenmukaisuus ja tulkinnan yhdenmukaisuus Hallinnoinnin taloudellisuuden arviointi (hallinnoinnin kustannukset suhteessa rakennerahastovaroihin) Johtopäätökset ja kehittämissuositukset Johtopäätökset ja operatiiviset suositukset Yhteenveto 41 Ramboll Mikonkatu 15 A, 3rd floor Helsinki P F

3 EAKR-TOIMENPIDEOHJELMIEN JA KANSALLISEN RAKENNERAHASTOSTRATEGIAN ARVIOINTI 1 1. JOHDANTO Käsillä oleva raportti on EAKR-ohjelmien toimeenpanon arviointiraportti. Arvionti koskee ensimmäisen teeman, EAKR-toimenpideohjelmien hallintojärjestelmän toimivuuden arviointia. Arviointi on toteutettu ajalla marraskuu 2011 helmikuu Arvioinnissa on ollut seitsemän teemaa, jota kutakin on käsitelty BIKVA-menetelmän mukaisesti asiakaslähtöisesti. Asiakkaalla on tässä arvioinnissa tarkoitettu hankkeiden hakijoita. Pääpainotus on ollut hankkeen saaneilla, jotka voivat arvioida hallintojärjestelmän toimivuutta sen kaikissa vaiheissa. Asiakkaiden palautetta on käsitelty sidosryhmien ja viranomaisten kanssa arvioinnin kuluessa. Raportin havainto ja johtopäätösluvut rakentuvat näiden seitsemän teeman varaan. Johtopäätösluvussa on esitetty kaksi lukua, joista toinen vetää yhteen arvioitsijan johtopäätöksiä kunkin arviointiteeman näkökulmasta ja toinen vetää lyhyesti yhteen arvioinnin keskeisiä havaintoja. Arvioinnin tehtävä ja kysymykset ovat Työ- ja elinkeinoministeriön asettamia sekä RMC:n tarjouksessaan täsmentämiä. Tämän arvioinnin lähtökohtana on ollut EAKR-hallintojärjestelmän tarkastelu asiakkaiden eli hanketoteuttajien näkökulmasta.

4 EAKR-TOIMENPIDEOHJELMIEN JA KANSALLISEN RAKENNERAHASTOSTRATEGIAN ARVIOINTI 2 2. ARVIOINNIN AINEISTOT JA ARVIOINNIN TOTEU- TUSTAVAN KUVAUS Nyt toteutettu arviointi koski EAKR-toimenpideohjelmien ja kansallisen rakennerahasto-strategian vuosien arvioinnin teemaa 1, eli EAKR-toimenpideohjelmien hallintojärjestelmän toimivuuden arviointia. Arvioinnissa analysoitiin ohjelmien hallinnointia ja sen toimivuutta sekä ohjelma-alueittain että maakuntatasolla. Arvioinnissa tarkasteltiin eroja hallintojärjestelmän toimivuudessa myös hanketyypeittäin, hankejaolla yritystukea saaneet hankkeet sekä tutkimus- ja kehitystukea saaneet hankkeet. Näiden lisäksi arviointiteemaa käsiteltiin kolmen eri toimijaryhmän kautta: asiakkaat, sidosryhmät/ alueviranomaiset sekä hallintoviranomaiset. Asiakkailla tarkoitetaan hankkeiden toteuttajia ja edunsaajia, sidosryhmillä/ alueviranomaisilla tarkoitetaan ELY-keskusten, maakuntaliittojen viranomaisia sekä muista aluekehittämistoimijoita. Hallintoviranomaisilla tarkoitetaan hallinto- ja todentamisviranomaisia sekä tarkastusviranomaisia. Arviointi jakaantui kuuteen eri työvaiheeseen: yhteenveto aikaisemmista arvioinneista, sähköinen kysely, mini-tapausanalyysit, hallinnollisen taakan arviointi, kansainvälinen kartoitus hyvistä käytännöistä sekä työpaja. Arvioinnissa tarkasteltiin seuraavia arviointiteemoja: 1) Alueellisten, kansallisten ja EU-viranomaisten välisen yhteistyön sujuvuus 2) Hankevalinnan käytännöt, ml. ohjelmien ympäristö- ja kestävyyskriteerit ja - tavoitteet 3) Tietojärjestelmien toimivuus, ml. ympäristövaikutusten arviointi 4) Maksatusten sujuvuus 5) Hallinnollisten käytäntöjen ja menettelytapojen yhdenmukaisuus eri viranomaistahojen välillä 6) Hallinnollisten toimien sääntelyn tarkoituksenmukaisuus ja tulkinnan yhdenmukaisuus 7) Hallinnoinnin taloudellisuuden arviointi (hallinnoinnin kustannukset suhteessa rakennerahastovaroihin) Arviointi toteutettiin kehittävän arvioinnin ja monitoimijaisen osallistavan lähestymistavan periaatteita noudattaen. Koska hallinnon onnistuneisuutta mittaa ensi kädessä se, miten asianosaiset hallinnon toimivuuden kokevat, ei hallintojärjestelmän arviointi voi olla riippumatonta suhteessa kohteeseensa. Kehittävässä ja osallistavassa arvioinnissa arvioinnin tekijät ja kohteet toimivat vuorovaikutuksessa, jonka tavoitteena on yhteinen oppiminen ja yhteisesti tehty tulkinta arvioinnin aikana kerätystä tutkimusaineistosta. 1 Arvioinnin yksi tärkeimmistä kulmakivistä oli asiakaslähtöisyys. Kehittämisohjelman hallinnon näkökulmasta tärkein asiakas on kehittämisrahoituksen saaja (kuva 1). 1 Ks. esim. Uusikylä, P., Virtanen, P Evaluators as Information Brokers Enhancing Social Capital and Policy Coherence. Evaluation Connections Vol 1/2009 (April), pp. 3-8.

5 EAKR-TOIMENPIDEOHJELMIEN JA KANSALLISEN RAKENNERAHASTOSTRATEGIAN ARVIOINTI 3 Kuva 1. Asiakas eli rahoituksen saaja on arvioinnin keskiössä suhteessa arviointitehtäviin. Arvioinnin toteuttamisessa huomioitiin kuitenkin laajasti eri toimijoiden näkökulmat, mikä käytännössä tarkoittaa toimivuuden arviointia kaikilla edellä mainituilla eri toimijatasoilla. Arviointi eteni eri hallintotasoilta toiselle asiakaslähtöisyyttä korostavaa BIKVA-arviointimenetelmää 2 soveltaen. Tiedonkeruu aloitettiin alimmalta hallintotasolta edeten alhaalta ylös, jolloin arvioitsijan tai ohjaavan virkamiestahon näkemykset eivät määritelleet hallintojärjestelmälle olennaisia arviointikysymyksiä, vaan hallinnon toimivuutta pystyttiin arvioimaan mahdollisimman asiakaslähtöisesti kentän ääntä kuunnellen, tässä tapauksessa hankkeiden toteuttajien, edunsaajien ja kumppanien näkemykset ja tarpeet huomioiden. Pohjan arviointityölle antoi yhteenveto aiemmista arvioinneista sekä selvityksistä. Työvaiheen aikana käytiin läpi mm. aikaisemmat arvioinnit, ohjelma-asiakirjat sekä rakennerahasto-ohjelmien hallinnointia ja toimeenpanoa koskevia ohjeistuksia. Kansallisten asiakirjojen lisäksi tarkasteltiin myös EU-tason asiakirjoja. Näiden pohjalta tarkennettiin arvioinnin kysymyksiä huomioiden hyvän hallinnon ja toimeenpanon toimivuuden kriteerit, kuten tavoitteenmukaisuus, tehokkuus, läpinäkyvyys ja tuloksellisuus. 2.1 Minitapausanalyysit Arvioinnin aikana toteutetut minitapausanalyysit toteutettiin otoksella, joka valittiin siten, että analyysi sisälsi erisisältöisiä ja kokoisia, erilaisten organisaatioiden toteuttamia ja rahoittamia hankkeita. Myös maantieteellinen kattavuus sekä eri toimintalinjat huomioitiin hankevalinnassa (ks. kuvio 1). Rajallisen tapaustutkimusten määrän (yhteensä 20 hanketta) vuoksi täydellisesti tilastollisesti edustavan otoksen laatiminen ei käytännössä kuitenkaan ollut mahdollista. Hankevalinnassa kiinnitettiin erityistä huomiota siihen, että mukaan valikoitui mahdollisimman erilaisia hankkeita, ja näin haluttiin taata mahdollisimman kattava kuva erilaisten hanketoimijoiden näkemyksistä. Työvaiheen aikana haastateltiin hanketoimijoita sekä rahoittajaviranomaisia. Lisäksi valittiin yksi isompi hanketoimija, jossa hanketoteuttajien lisäksi haastateltiin myös alueellisia viranomaisia, näin oli mahdollista ottaa lähitarkasteluun hankeprosessissa olevat molemmat osapuolet. Lähitarkasteluun valikoitui Itä-Suomen yliopisto. 2 Ks. esim. Krogstrup, H. K Asiakaslähtöinen arviointi - BIKVA-malli. Hyvät käytännöt menetelmäkäsikirja. Arviointiraportteja 1/2004. Helsinki, Stakes.

6 EAKR-TOIMENPIDEOHJELMIEN JA KANSALLISEN RAKENNERAHASTOSTRATEGIAN ARVIOINTI 4 Kuvio 1: Minitapausanalyysi 2.2 Sähköinen kysely Arvioinnin sähköinen kysely lähetettiin kaikille EAKR-rahoitusta saaneille hanketoimijoille. Kyselyn avulla tunnistettiin hallintojärjestelmän keskeisimmät ongelmakohdat asiakkaiden näkökulmasta. Kyselyn vastaanotti yhteensä henkilöä, joista 940 vastasi kyselyyn, näin ollen kyselyn vastausprosentiksi muodostui 19 %. Kyselyn virhemarginaali on +/- 2,25 % ja näin ollen vastausten luottamustaso on 95 %. Kysely toteutettiin Surveypal-kyselyjärjestelmän avulla, ja kyselystä lähetettiin yksi muistutusviesti kyselyyn vastaamatta jättäneille. Muistutusviestin jälkeen kyselyn vastaajamäärä kaksinkertaistui, vastaajat edustivat sekä yritystuki että muuta kehittämistukea saaneita hanketoimijoita tasaisesti kaikilta ohjelma-aluilta. EURA ja TUKI2000 järjestelmistä saatujen hankkeiden taustatietojen pohjalta sähköisen kyselyn tuloksia on voitu analysoida kyselyn taustamuuttujat huomioiden, kuten ohjelma-alue, maakunta ja hankkeen toteuttajataho. Sähköisen kyselyn avulla kerätty aineisto vastasi sekä vastaajien edustamien hankkeiden koon, sekä alueellisen sijainnin osalta erinomaisesti kohdepopulaatiota. Vastauksia saatiin kattavasti sekä TUKI2000 järjestelmässä olevilta hankkeilta, että EURA2007 järjestelmässä olevilta hankkeilta. Vastaajajoukon vastaavuus kohdepopulaation hankekoon sekä myöntämismaakunnan mukaan on esitetty alla (Kuvio 2 ja Kuvio 3).

7 Etelä-Karjala Etelä-Pohjanmaa Etelä-Savo Kainuu Kanta-Häme Keski-Pohjanmaa Keski-Suomi Kymenlaakso Lappi Pirkanmaa Pohjanmaa Pohjois-Karjala Pohjois-Pohjanmaa Pohjois-Savo Päijät-Häme Satakunta Uusimaa Valtakunnallinen Varsinais-Suomi Etelä-Karjala Etelä-Pohjanmaa Etelä-Savo Kainuu Kanta-Häme Keski-Pohjanmaa Keski-Suomi Kymenlaakso Lappi Pirkanmaa Pohjanmaa Pohjois-Karjala Pohjois-Pohjanmaa Pohjois-Savo Päijät-Häme Satakunta Uusimaa Valtakunnallinen Varsinais-Suomi EURA2007- järjestelmän hankkeet Tuki2000- järjestelmän hankkeet EAKR-TOIMENPIDEOHJELMIEN JA KANSALLISEN RAKENNERAHASTOSTRATEGIAN ARVIOINTI 5 Vastaajajoukon vastaavuus kohdepopulaatioon hankekoon mukaan Yli Yli % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % Kyselyyn vastanneet hankkeet (% vastaajista) Kaikki hyväksytyt hankkeet (% hyväksytyistä) Kuvio 2: Vastaajajoukon vastaavuus kohdepopulaatioon hankekoon mukaan Tuen keskiarvo N Myönnetyn tuen mediaani EURA (kyselyvastaajat) EURA (kohdepopulaatio) TUKI (kyselyvastaajat) TUKI (kohdepopulaatio) % Vastaajajoukon vastaavuus kohdepopulaatioon maakunnan mukaan 20 % 15 % 10 % 5 % 0 % EURA2007-järjestelmän hankkeet Tuki2000-järjestelmän hankkeet Prosenttia kaikista hyväksytystä hankkeista Prosenttia kyselyyn vastanneista hankkeista

8 EAKR-TOIMENPIDEOHJELMIEN JA KANSALLISEN RAKENNERAHASTOSTRATEGIAN ARVIOINTI 6 Kuvio 3: Vastaajajoukon vastaavuus kohdepopulaatioon maakunnan mukaan Suurimmalla osalla vastaajista oli myös aikaisempaa kokemusta EU-rahoitteisten hankkeiden toteutuksesta, minkä pohjalta sähköiseen kyselyyn vastanneiden voidaankin olettaa tuntevan EUrahoitteisten hankkeiden prosessit ja hallinnan. Erityisesti EURA2007- järjestelmässä olevien hankkeiden vastaajat olivat rutinoituneita EU-rahoitteisten hankkeiden toteuttajia, sillä vastaajista yli kolmannes oli osallistunut vähintään viiden EU-rahoitteisen hankkeen käytännön toteutukseen tai ollut mukana tuensaajan edustajana (Kuvio 4). Kuinka monen EU-rahoitteisen hankkeen käytännön toteutuksessa olet ollut mukana / Kuinka monta kertaa olet ollut tuensaajan edustajana? (n=936) 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 37 % 25 % 10 % 21 % 47 % Yli 5 kertaa 3-5 kertaa 1-2 kertaa 30 % 20 % 25 % Ei aiempaa kokemusta 10 % 0 % 13 % EURA 21 % TUKI2000 Kuvio 4: Sähköiseen kyselyyn vastanneiden kokemus EU-rahoitteisten hankkeiden toteutuksesta Kyselyn vastaajien joukossa oli runsaasti erilaisten hakijaorganisaatioiden edustajia. Noin puolet kaikista vastaajista oli TUKI2000 järjestelmässä olevien yrityshankkeiden edustajia. EURA2007 järjestelmän hankkeiden (vastedes EURA hanke) toteuttajista valtaosa oli kuntia, kuntayhtymiä ja maakuntaliittoja tai oppilaitoksia ja tutkimuslaitoksia.

9 EAKR-TOIMENPIDEOHJELMIEN JA KANSALLISEN RAKENNERAHASTOSTRATEGIAN ARVIOINTI Kyselyyn vastanneet hankkeet (kpl) hankekoon, tietojärjestelmän ja toteuttajatyypin mukaan 0 EURA TUKI EURA TUKI EURA TUKI EURA TUKI EURA TUKI EURA TUKI Yli Oppilaitos tai tutkimuslaitos Kunta, kuntayhtymä, maakuntaliitto Järjestö, yhdistys, säätiö tai muuyhteisö Yritys Valtion liikelaitos tai viranomainen Yritys/Tuki 2000 Kuvio 5: Kyselyyn vastanneiden hankkeiden jakaumat hankekoon, tietojärjestelmän ja toteuttajatyypin mukaan 2.3 Työpaja Asiakkailta kerättyjä näkemyksiä hallintojärjestelmän toimivuudesta testattiin ja vietiin eteenpäin viranomaisille, sekä alueellisille että hallintoviranomaisille, järjestetyssä työpajassa. Työpajassa käytiin läpi tunnistettuja kipupisteitä, keskusteltiin ryhmissä niiden relevanttiudesta sekä etsittiin ratkaisuja tunnistettujen kipupisteiden selvittämiseksi. Työpajan toteutus oli osa arvioinnissa hyödynnetty BIKVA-tiedonkeruumenetelmää, jossa alimmalta tasolta kerättyä tietoa käsiteltiin ja täydennettiin yhdessä viranomaisten kanssa. Työpajan lisäksi arvioinnin aineistoa täydennettiin toteuttamalla välittävien viranomaisten haastatteluita. Haastatellut henkilöt on listattu tämän raportin liitteissä.

10 EAKR-TOIMENPIDEOHJELMIEN JA KANSALLISEN RAKENNERAHASTOSTRATEGIAN ARVIOINTI Kansainvälinen vertailu Tarjouksen mukaisesti arvioinnissa etsittiin kansainvälisiä esimerkkejä ja ratkaisuja arvioinnissa tunnistettujen suomalaiseen hallintojärjestelmään liittyvien keskeisimpien hallinnollisten pullonkaulojen ratkaisemiseksi. Alkuperäisessä suunnitelmassa ehdotuksena oli valita viisi maata, joista kussakin haastateltaisiin yksi keskeinen hallinnosta vastaava viranomaistaho. Käytännön haasteiden ja pullonkaulojen tunnistamisen ja kansainvälisten asiantuntijoiden konsultoinnin jälkeen todettiin, ettei mikään jäsenmaista kykene vastaamaan näihin haasteisiin suoraan. Tämä johtuu sekä hallintojärjestelmien eroista että kansallisten järjestelmien ja organisaatioiden ominaispiirteistä. Tästä syystä päädyttiinkin yhdistettyyn tutkimusstrategiaan, jossa sekä konsultoitiin kansainvälisiä asiantuntijoita ja arvioitsijoita ja heidän avullaan koottiin kirjallinen aineisto ja tunnistettiin muutamia haastateltavia. Benchmarking-vertailuoppimismenetelmää käytetään laajasti rakennerahastoarviointienkin kentällä. Menetelmä perustuu periaatteelle tavoitteellisesta ja tietopohjaisesta vertailusta. Kyse on useimmiten sekä arvioinnin sisäisestä näkemyksestä että ulkoisten tietolähteiden käytöstä. Tarkoitus on synnyttää kokonaan uutta tietoa ja näkemystä ulkoisten ja sisäisten tietolähteiden käytön pohjalta arvioinnissa valittujen vertailu-ulottuvuuksien osalta. Vertailuanalyysissa valitaan useimmiten rajattu määrä saavutuksia, suorituksia tai onnistumista kuvaavia mittareita, joita voidaan verrata. Tietojen vertailu voi parhaimmillaan toimia katalyyttina tai organisatorisen uudistamisen välineenä, jolla organisaation (tai ohjelman / instrumentin) koettua lisäarvoa sidosryhmien ja edunsaajien keskuudessa lisätään ja/tai laadullisesti edistetään. 3 Monissa tapauksissa benchmarkingilla on haettu lisäarvoa julkisen sektorin kehittämisen pullonkauloihin sen sijaan että keskityttäisiin liiaksi sisäänpäin katsovaan, mittareille, indikaattoreille ja sisäiselle tulosvertailulle perustuvaan suoritusten arviointiin. Tässä raportoidussa arvioinnissa hyödynnettiin vertailuanalyysissa sekä Ramboll Management Consultingin että Europen Policy Research Centren asiantuntijoiden osaamista. 4 Heitä lähestyttiin koosteella arvioinnin alustavasta analyysista ja työpajajohtopäätöksistä ja heidän kanssaan käytiin keskusteluja siitä, mistä lähteistä ja maista voisi löytyä ratkaisuja ko. haasteisiin. Asiantuntijoiden toisen käden näkemysten lisäksi kaksi haastattelua tehtiin suoraan maiden ohjelmatyössä mukava olevien viranomaisten kanssa, Göran Brulin Ruotsin Tillväxtverketistä ja Paul Casey Walesin WEFO:sta. 3 Ks. Leibfried and McNair Erityiskiitokset kuuluvat Frederike Grossille ja Rona Michielle Glasgow n yliopiston EPRC:stä ja Annegret Bötelille Ramboll Management Consultingin Saksan yksiköstä, sekä haastateltaville Göran Brulin ja Paul Casey.

11 EAKR-TOIMENPIDEOHJELMIEN JA KANSALLISEN RAKENNERAHASTOSTRATEGIAN ARVIOINTI 9 3. ARVIOINNIN HAVAINNOT 3.1 Alueellisten, kansallisten ja EU-viranomaisten välisen yhteistyön sujuvuus Valmistelun näkökulmasta suomalainen ohjelmakäytäntö on hyvän hallinnon ideaalin mukainen. Kuten mm. Euroopan parlamentin selvityksessä 5 on todettu, Suomen hallintokäytännölle on tyypillistä laajojen konsultaatioiden hyödyntäminen ohjelma- ja lainsäädäntötyön tukena. Hallintokulttuurin näkökulmasta suomalainen malli on sekoitus keskitettyä ja hajautettua hallintomallia, jossa ministeriöillä on hallintoviranomaisena suuri vastuu ja merkitys, mutta samalla ohjelmatoteutus on pitkälti hajautettu alueellisille ja paikallisille viranomaisille. Kaikki eri toimijat ovat mukana valmistelutyössä ja myös seurantakomiteoiden työskentelyssä on mukana laaja joukko toimijoita. Hankkeiden valmistelussa ja valinnassa toteutetaan hyvän hallinnon periaatteita, kuten muun muassa: - läpinäkyvyys - avoimuus - tasapuolisuus - kustannustehokkuus ja laatu - dokumentointi. 6 EAKR-toimenpideohjelmien seurantakomiteat ovat hyväksyneet ohjelmien valintaperusteet. Näitä valintaperusteita noudatetaan sellaisinaan hankerahoituksen myöntämiseksi järjestettävissä julkisissa avoimissa hauissa. EAKR-toimenpideohjelmissa valintakriteerit jakautuvat yleisiin, välttämättömiin valintakriteereihin, jotka kaikkien hankkeiden on täytettävä, hankevalintaa ohjaaviin vallintakriteereihin sekä toimintalinjakohtaisiin valintakriteereihin. Jos hakemus ei täytä yhtä tai useampaa välttämätöntä ehtoa, ei sen osalta arvioida enää muita valintaperusteita, vaan hakemus hylätään tässä vaiheessa. Yleisillä arviointiperusteilla arvioidaan hankesuunnitelman toteuttamiskelpoisuutta. Välittävä toimielin voi halutessaan lisätä erityisiä arviointiperusteita, jotka asettavat rahoitettavalle toiminnalle tarkentavia kriteerejä esimerkiksi toiminnan sisällöstä. Seurantakomiteoiden hyväksymien valintakriteerien lisäksi voi maakunnan yhteistyöryhmä tarkentaa kriteereitä. Lisäksi välittävät toimielimet voivat edelleen täsmentää maakunnan yhteistyöryhmän linjausta. MYR:n ja rahoittajaviranomaisten tarkennetut valintakriteerit eivät kuitenkaan voi olla ristiriidassa seurantakomitean hyväksymien ohjelmatason valintakriteerien kanssa. Valmistelun laajapohjaisuuden rinnalla hallinnon sujuvuus edellyttää selkeää tehtävien ja vastuiden määrittelyä ja erittämistä toteutuksen aikana. Kullekin viranomaiselle, hallintoviranomaiselle, todentamisviranomaiselle ja maksatusviranomaiselle, on määritelty omat roolit hankevalinnan ja toteutuksen suhteen. Roolien ja tehtävien selkeys, sujuvuus ja läpinäkyvyys ovat hyvän hallintokäytännön osatekijöitä. Ohjelmavalmistelu yhteen sovitetaan aluekehityslain mukaisesti maakuntien pitkän aikavälin strategiaa linjaavan maakuntasuunnitelman laadinnan kanssa, sekä maakuntasuunnitelmia lähivuosien konkreettisiksi toimenpiteiksi konkretisoivien maakuntaohjelmien laadinnan kanssa. Esimerkiksi Itä-Suomessa ohjelmavalmistelun tukena on ollut organisoituna laaja yhteistyö, johon on kytketty kaikki keskeiset toimijatahot, mukaan lukien valtion aluehallintoviranomaiset, kuntakenttä, elinkeinoelämän järjestöt ja tutkimus- ja koulutusorganisaatiot jne. Kansalaisten sekä mm. ympäristö- ja naisjärjestöjen osallistuminen valmisteluvaiheessa on mahdollistettu lausuntoja palautemenettelyin. Kaikissa maakunnissa ohjelmaluonnokset on käsitelty maakuntien yhteistyöryhmissä ja hyväksytty maakuntavaltuustoissa tai valtuuston delegoinnin perusteella maakuntahallituksissa. Näin on haluttu varmistaa viranomaisten yhteinen näkemys ja yhteistyön toimivuus ohjelmien varsinaisessa toteutuksessa. 5 European parliament (2011): Directorate General for Internal Policies, Policy Department B: Structural And Cohesion Policies, Regional Development: Moving Towards A More Result/Performance-Based Delivery System In Cohesion Policy. Study coordinated by the Centre for Industrial Studies. 6 TEM (2010) Hallintoviranomaisen Ohje 2/

12 EAKR-TOIMENPIDEOHJELMIEN JA KANSALLISEN RAKENNERAHASTOSTRATEGIAN ARVIOINTI 10 Arvioinnin aikana järjestetyssä työpajassa todettiin viranomaisten, sekä alueellisten viranomaisten että hallintoviranomaisten, välisen yhteistyön toimivan hyvin. Arvioinnin aikana järjestetyssä työpajassa todettiin viranomaisten, sekä alueellisten viranomaisten että hallintoviranomaisten, välisen yhteistyön toimivan hyvin. Myös haastatteluissa hanketoteuttajat olivat pääosin tyytyväisiä eri viranomaisten väliseen yhteistyöhön. Valtaosa hanketoimijoista totesi, ettei heillä ollut varsinaisesti edes tietoa siitä, miten tai millaista yhteistyötä eri viranomaiset tekevät, sillä he asioivat ainoastaan oman rahoittajaviranomaisensa kanssa. Yksittäisissä tapauksissa eri viranomaiset olivat kuitenkin tehneet toisistaan poikkeavia rahoituspäätöksiä siten, että hakija on kielteisen päätöksen saatuaan lähettänyt hankehakemuksensa toiselle viranomaiselle, joka on myöntänyt rahoitusta toisen viranomaisen jo kertaalleen hylkäämälle hankkeelle. Lisäksi ongelmallisina koettiin laajat ylimaakunnalliset hankkeet, joissa mukana oli useita eri rahoittajatahoja. Tällöin käytännön haasteena mainittiin eri rahoittajaviranomaisten toisistaan poikkeavat maksatusperusteet sekä maksatushakemusten raportointikäytännöt. 100 % Eri viranomaisilta saamani ohjeistukset ovat olleet yhteneviä 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % 12 % 16 % 8 % 27 % 22 % 24 % 15 % 35 % 20 % 11 % 6 % 4 % EURA-hankkeet (n=521) Tuki hankkeet (n=371) En osaa sanoa Täysin samaa mieltä Jokseenkin samaa mieltä Siltä väliltä Jokseenkin eri mieltä Täysin eri mieltä Kuvio 6: Hakijoiden näkemyksiä viranomaisilta saaduista ohjeistuksista Täydentävissä välittävien organisaatioiden haastatteluissa yhteistyön sekä Euroopan komission, työ- ja elinkeinoministeriön sekä välittävien toimijoiden kesken koettiin toimivan hyvin. Osa haastatelluista kuitenkin mainitsi, että tilanteissa, joissa välittävä viranomainen on epäselvässä tilanteessa pyytänyt ministeriöltä täsmennystä tai kannanottoa, on vastausta joko jouduttu odottamaan kohtuuttoman pitkään tai sitä ei ole saatu lainkaan. Tällöin yksittäiset välittävät toimielimet ovat joko joutuneet viivyttämään päätöksiään tai tekemään omia tulkintoja. Kansainvälisen vertailun näkökulmasta hankevalinnan prosessin kannalta merkittäviä vaiheita ovat sekä ohjelmasta tiedottaminen yleisellä tasolla että hakijoiden mobilisointi että itse valintaprosessi, jossa hakijoiden tuottaman tiedon pohjalta ja valinnassa käytettävien kriteerien avulla arvioidaan yksittäiset hakemukset suhteessa koko ohjelmaan ja muiden hakemusten tarjoamaan vertailupohjaan ja suhteelliseen laatuun. Tavoitteena on sen turvaaminen, että ohjelmaa parhaiten toteuttavat hakemukset valikoituvat rahoitettavaksi ja niillä on valmius ja kyky viedä suunnitelmansa mukainen hanke menestyksekkääseen päätökseen. Hankevalintaan liittyy monia kriittisiä laatu- ja toteuttamiskelpoisuusedellytyksiä, joihin voidaan vaikuttaa myös erillistoimin (tiedotuksella, asiantuntijoiden käytöllä, kriteeristöjä kehittämällä jne.). Kansainvälistä tilannetta tarkasteltaessa näyttää siltä, että ulkopuolisten asiantuntijoiden

13 EAKR-TOIMENPIDEOHJELMIEN JA KANSALLISEN RAKENNERAHASTOSTRATEGIAN ARVIOINTI 11 käyttö on yleistymässä, erityisesti uusissa jäsenmaissa. 7 Monissa Suomen kanssa vertailukelpoisissa jäsenmaissa on todettu valintakriteerien haasteet ja soveltumattomuus. Esimerkiksi Ruotsissa seuraavat haasteet on tunnistettu: Eri toimijoiden ja teemojen vertailulle ei ole selkeästi räätälöityjä, soveltuvia valintakriteerejä. Valintakriteerien ja kelpoisuuskriteerien ero ei aina ole riittävän selkeä, arviointia ja vertailua tekevien tai vertailun ja arvioinnin kohteen kannalta. Vertailussa sovelletut asteikot vaihtelevat käytännössä. Valintakriteerien määrittelyt ovat riittämättömiä ja Sweco Eurofuturesin tekemissä arviointihaastatteluissa on todettu informaation olleen tässä suhteessa riittämätöntä. Linkki valintakriteerin ja asetettujen tavoitteiden välillä jää usein myös riittämättömäksi, yhteys on heikko ja sitä ei ole systemaattisesti kuvattu. Yleisempänä kommenttina arvioinnissa todettiin myös koko vaikutuslogiikan edellyttävän vahvistamista kaikissa tarkastelluissa ohjelmissa, jolloin myös kriteerien ja tavoitteiden suhde selkeytyisi. 8 Kumppanuuskysymyksissä kaikki jäsenmaat ja komissio ovat kiinnittäneet erityistä huomiota yritysten sitouttamiseen mukaa rakennerahastotoimintaan. Tämä ei ainoastaan heijasta yrittäjyyden kasvanutta merkitystä ja statusta yhteiskunnassa yleisemmin vaan yritysten sitoutumisesta on muodostunut yksi keskeisistä laadun ja tehokkuuden mittareista. Kuten Iso-Britannian kohdalla todettiin rakennerahastokauden alussa viime kauden kokemuksista opittuun liittyen (ks. DTZ & EPRc 2006: Summary of Key Lessons Learned from Previous Programmes in Wales, the UK and the EU) : Yksittäisten toimien (kuten koulutus tai t&k-toimenpide) ja yrityksen kannattavuuden välillä on vaikea nähdä suoraa linkkiä, koska tämä riippuu monista eri tekijöistä (kuten markkinoiden tilanteesta). Monissa tapauksissa linkki on nähtävissä yritysten halukkuudessa investoida niukkoja voimavarojaan tietylle alueelle. Tämä voikin olla paras vaikuttavuuden tai onnistumisen mittari (DTZ & EPRc 2006, p. 20) Kumppanuuksien rakentamisessa ja hyödyntämisessä erityishuomiota on kiinnitetty yksityisen sektorin osallistumisen turvaamiseen. Yksityisen sektorin hankkeet ovat edelleen kansainvälisestikin poikkeus sääntöön. Muun muassa Walesissa on todettu, että tämä johtuu pitkälti sitkeästä ennakkokäsityksestä, että rakennerahastorahojen saaminen on vaikeaa ja aikaavievää. Walesissa onkin perustettu oma yksityisen sektorin rahoituksen yksikkö, joka pyrkii rohkaisemaan yksityisen sektorin mukaan saamista, sääntöjä ja käytäntöjä yksinkertaistaen, osaamista kehittämällä ja verkostoja rakentamalla. WEFO on organisoinut myös alueellisia fasilitaattoreita, joiden tehtävä on hakea sopivia rahoitusvälineitä eri käyttökohteisiin (Wales Objective 1 and 2/T MTE) (Ibid, 39). Monissa jäsenmaissa on pyritty tällä kaudella myös suurempiin hankekokonaisuuksiin. Suurempien hankkeiden nähdään mahdollistavan pienien toimijoiden mukaantulon, konsortioiden vetäjien ollessa ammattimaisia hanketoimijoita ja organisaatioita, jotka kykenevät kantamaan vastuun hallinnollisesta taakasta. Esimerkiksi Ruotsi on maita, joissa on tietoisesti kasvatettu hankekokoa. Valitut painopisteet (erityisesti innovaatio ja erikoistuminen) edellyttävät ammattimaisten hanketoimijoiden sitoutumista, joilla on realistinen mahdollisuus sitoutua myös osarahoitukseen. Uhkana on nähty, että rakennerahastoilla korvataan tutkimusrahoituksen aukkoja ja kohdistetaan toimia muuhun kuin rakenteelliseen uudistamiseen, johon rahoituksen määritelmällisesti tulisi kohdistua. Klusteritoimijoiden merkitys on jatkuvasti korostunut ja esimerkiksi Skånessa klusterien kehittäminen on organisoitu elinkeinoyhtiön koordinoitavaksi. Toinen hankevalinnan käytäntöjä yhdenmukaistanut ja selkeyttänyt toimintatapa liittyy temaattisiin hakuihin, joita muun muassa Ruotsissa ja Britanniassa on toteutettu tällä ohjelmakaudella. Tällä on pyritty vahvistamaan hankkeiden rakenteellisen uudistamiskyvyn roolia. Hankkeilla tulisi keskittyä tukemaan rahoitusvälineen nimenkin mukaista rakenteellista uudistamista, infrastruktuuri- tai perusinvestointipainotuksen sijaan. Ruotsissa on tässä yhteydessä huomiota kiinnitetty ohjelmastrategian ja hakuprosessien tasolla ns. neljän askeleen malliin, jossa painopistettä siirre- 7 Bötel et al. (2012): Comparative Study of The Project Selection Process Applied in Cohesion Policy Programmes in a Number of Member States, Commissioned by the European Commission, Directorate General for Regional Policy, Final Report, February Sweco Eurofutures (2009): Rätt lösning för rätt problem. Rapport 2 från utvärderingen av genomförandeorganisationen för de regionala programmen för den regionala fonden och det nationella socialfondsprogrammet, s. 57.

14 EAKR-TOIMENPIDEOHJELMIEN JA KANSALLISEN RAKENNERAHASTOSTRATEGIAN ARVIOINTI 12 tään uuden infrastruktuurin rakentamisesta ja käyttöönotosta jo olemassa olevan infrastruktuurin paremmassa ja innovatiivisemmassa hyödyntämisessä, kysynnän perusinvestointien sijaan. Hankkeiden kehittämisessä ja valinnassa on myös kehitetty strategisempaa otetta, josta esimerkkinä voidaan mainita Walesin malli, jossa (ikään kuin itsestään tai ennakoimatta generoituvista) hakemuksista on siirrytty suunnitelmallisempaan sopimuspohjaiseen Expression of Interest -malliin. Hakijoiden neuvontaan ja tukemiseen on tällä kaudella kiinnitetty erityistä huomiota. Walesin esimerkissä on kiinnostavaa sekä Specialist European teams malli että erityisesti järjestösektorin mobilisointiin ja palvelemiseen kohdistettu 3-SET malli. 9 Neuvontapalveluiden lisäksi tarjolla on kuukausittaisia tiedotteita, paikallisia ja alueellisia verkosto- ja tiedonvaihtotapahtumia teemojen ja kohderyhmien mukaa organisoituna, vuosittainen seminaari jne. Malli on todettu säilyttämisen arvoiseksi myös arvioinnissa, joka suhtautui muihin Spatial European Team palveluihin osin varsin kriittisesti. Erityisesti tiimien strateginen merkitys näytti jäävän odotettua heikommaksi ja strategisen viitekehyksen valmistelussa ei tiimeillä ollut juuri minkäänlaista roolia. 10 Sen sijaan projektitoimijatasolla hyötyä nähtiin syntyneen. Asiakas- ja käyttäjälähtöisestä toimintamallista esimerkkinä voi järjestöjen suuntana pitää myös sitä, että järjestöille kohdistetuissa sähköisissä neuvontapalveluissa ei keskitytä ainoastaan rakennerahastoihin, vana järjestöille tarjolla oleviin eri rahoitusvälineisiin ja mahdollisuuksiin kokonaisuutena. 11 Projektitoimijoiden hallinnollisen taakan keventämiseksi, pienien toimijoiden ja yritysten roolin mahdollistamiseksi ja toiminnan tehostamiseksi kaikille toimijoille kohdistuvien hankehakujen sijaan Walesissa on toteutettu mallia, jossa lähdetään liikkeelle Expression of Interest yhteydenotolla, jolloin rahoitusneuvonnan avulla kyetään paremmin ohjaamaan samanhenkisiä hankeaihioita ja ideoita toetutukseen ja päästään suunnitelmallisempiin kokonaisuuksiin kuin puhtaassa perinteisemmässä hankehakumallissa 12. Näin on kyetty suurempiin hankekokonaisuuksiin. 3.2 Hankevalinta Liiketoimintasuunnitelma täytyi lähettää kahteen kertaan ja joutui lähettämään lisäselvityksiä asioista, jotka oli jo lähettänyt. Ideapaperivaihe oli toimiva. Hakulomakkeessa on sekä hyvää että huonoa, kysellään monia asioita, jotka ovat hankkeen toteutuksen kannalta yhdentekeviä. Tulisi olla enemmän suunnitelmaan ja tuloksiin keskittyvä, tuloksellisuuden arviointiin tulisi keskittyä enemmän. Määrälliset tavoitteet ovat hankala asia arvioida. Heidän hankkeessaan ympäristövaikutukset ovat aivan turhia, näitä tulisi tarkastella kriittisesti, samoin on tasa-arvovaikutuksen Tämä hakemus oli melko helppo. (Hakijoiden arvioita haastatteluissa) Rakennerahastorahoitusta voivat hakea yritykset, oppilaitokset, tutkimuslaitokset, kunnat, seutukunnat ja muut oikeuskelpoiset yhteisöt tai niiden yhdistelmät. Hankehaku tapahtuu pääsääntöisesti avoimena hakuna, eli hankehakemuksia otetaan vastaan vuoden ympäri. Näin on erityisesti yritystukiin liittyvän rahoituksen osalta sekä yritystukihakkeiden osalta. Useissa maakunnissa on kuitenkin käytössä hakukierrokset, jolloin 1-3 kertaa vuodessa annettaan päivämäärä, johon mennessä saapuneet hakemukset käsitellään samassa prosessissa. Hakemukset saapuvat EURA2007-tietojärjestelmän kautta sekä lisäksi allekirjoitettuna postitse. Yritystukia haetaan WEFO 2010, Ks. esim Ohjeistus, ks.:

15 EAKR-TOIMENPIDEOHJELMIEN JA KANSALLISEN RAKENNERAHASTOSTRATEGIAN ARVIOINTI 13 pääsääntöisesti paperilomakkeella. Yritystukien sähköinen hakujärjestelmä on otettu käyttöön kaikissa ELY-keskuksissa syyskuussa Maakunnan liittojen osalta hankevalinta menee siten, että hakemuksen saavuttua aluekehityspäällikkö tms. käy hankkeet alustavasti läpi ja valitsee hankkeelle sopivan valmistelijan. Arvioinnin haastattelujen perusteella hanketoimijat käyvät keskusteluja viranomaisten kanssa jo hankkeen hakemusvaiheessa, näin hankehakemusten laatu onkin hyvä ja hyvä valmistelu edesauttaa myös hankkeen onnistunutta toteutusta. Alkuvaiheessa tarkastetaan, että hanke täyttää sille asetetut EAKR-ohjelman välttämättömät ehdot, ja hankevalmistelija varmistaa, ettei kaksoisrahoitusta tapahdu. Suurin osa maakuntien liitoista käyttää seurantakomiteoiden ohjelmatason valintakriteerien lisäksi omia, täsmennettyjä kriteerejä, jotka pohjautuvat maakunnan omiin painopistevalintoihin. Valmistelija viimeistelee projektiselvityksen sekä tekee lopullisen pisteytyksen ja päätösesityksen. Hakemusarvioinnin, hankeryhmän käsittelyn ja lausuntojen perusteella hankkeet asetetaan tärkeysjärjestykseen. Maakuntaliiton kaikki hakkeet käsitellään maakunnan yhteistyöryhmän sihteeristössä, joka esittää hanketta joko rahoitettavaksi tai hylättäväksi. Rahoituskelpoisiksi todetut hankkeet viedään päätettäväksi maakuntahallitukseen. Päätös kirjataan EURA2007- tietojärjestelmään ja päätöksestä ilmoitetaan postitse hakijalle. 14 ELY-keskusten osalta hankevalmistelu menee siten, kun yritystukihankehakemus saapuu ELYkeskukseen TYO-yksikön päällikkö määrää hankkeelle esittelijän, joka tutustuu hankkeeseen asiakirjojen perusteella ja tekee yrityskäynnin hankkeen tukikelpoisuuden arvioimiseksi. Esittelijä laatii Tuki2000-järjestelmässä hankeselvitysraportin ja arvioi hanketta suhteessa kansalliseen yritystukisäädöstöön, EAKR-ohjelmaan ja maakunnan yhteistyöryhmän vahvistamiin alueellisiin valintakriteereihin, ELY-keskuksen rahoituslinjauksiin sekä kustannusten tukikelpoisuuteen. Hankevalinnassa otetaan kantaa myös hankkeen vaikuttavuuteen sekä toimiala- ja markkinatilanteeseen. Yritystukihankkeiden priorisoinnissa ei käytetä pisteytystä vaan hankkeet käydään läpi kyllä/ ei luokittelulla. Saapuneet yritystukihakemukset esitellään säännöllisesti ELY-keskuksen hankeryhmälle, yritystukiryhmälle tai maakunnan rahoitusryhmälle. 15 ELY-keskusten osalta noin puolet keskuksista käyttää omia, maakunnan omiin painopistevalintoihin pohjautuvia täydentäviä kriteereitä seurantakomiteoiden hyväksymien kriteerien lisäksi. Myönteiset yritystukipäätökset kirjataan Tuki2000-järjestelmään ja myönteiset ympäristötukipäätökset joko Tuki2000- tai EURA2007-järjestelmään. Arvioinnin haastatteluista kävi ilmi, että moni yritystukea hakeva käy myös keskusteluja rahoittajaviranomaisen kanssa ennen hankehakemuksen jättämistä. Nämä etukäteen käydyt keskustelut koetaan erittäin hyödyllisenä ja hankeprosessia tukevana. Hankkeen hakemusvaiheessa käydyt keskustelut eivät kuitenkaan juuri näy hylättyjen hakemusten määrässä, sillä yritystukien osalta hylättyjä hankehakemuksia on enemmän kuin muiden hankkeiden osalta (ks. Taulukko 1 ja Taulukko 2). Tämä selittyy osittain sillä, että yritystukihankkeiden kriteeristö poikkeaa muiden hakkeiden kriteeristöstä eikä valinta näin ollen ole yhtä helposti etukäteen ennustettavissa. 13 Valintaprosessiselvitys, TEM Ibid. 15 Ibid.

16 EAKR-TOIMENPIDEOHJELMIEN JA KANSALLISEN RAKENNERAHASTOSTRATEGIAN ARVIOINTI 14 Taulukko 1: Hankepäätökset EURA2007-järjestelmässä, tilanne Keskiarvon ylittävät osuudet on merkitty punaisella. Välittävä viranomainen Peruttu hakemus Hylätty Hyväksytty Kaikki yhteensä KPL % KPL % KPL % KPL Et.-Karjalan liitto 9 24 % 1 3 % % 38 Et.-Pohjanm. liitto % 4 7 % % 58 Et.-Savon mk.liitto % % % 78 Etelä-Pohjanmaan ELY 7 8 % 6 7 % % 85 Etelä-Savon ELY % 5 10 % % 52 Hämeen ELY 7 37 % 0 % % 19 Hämeen liitto 3 12 % 1 4 % % 25 Itä-Uudenm. liitto 1 25 % 0 % 3 75 % 4 Kaakkois-Suomen ELY % 3 6 % % 52 Kainuun ELY 6 20 % 0 % % 30 Kainuun maak.k-yht % 5 8 % % 65 Keski-Pohjanm.liitto % 0 % % 72 Keski-Suomen ELY 7 30 % 0 % % 23 Keski-Suomen liitto % % % 129 Kymenlaakson liitto % 8 9 % % 89 Lapin ELY % 4 6 % % 72 Lapin liitto % % % 226 Liikennevirasto 3 9 % 0 % % 34 OPM 9 43 % 0 % % 21 Pirkanmaan ELY 2 13 % 0 % % 15 Pirkanmaan liitto % 9 11 % % 83 Pohj.-Karjal. mk.liitto % % % 105 Pohj.-Pohjanm.liitto % 4 1 % % 296 Pohjanmaan ELY 2 50 % 0 % 2 50 % 4 Pohjanmaan liitto 7 12 % 3 5 % % 57 Pohjois-Karjalan ELY % 1 2 % % 48 Pohjois-Pohjanmaan ELY % 1 1 % % 117 Pohjois-Savon ELY % 2 7 % % 29 Pohjois-Savon liitto % 8 5 % % 160 Päijät-Hämeen liitto % % % 155 Satakunnan ELY 3 60 % 0 % 2 40 % 5 Satakuntaliitto % 0 % % 86 STM 0 % % 0 % 1 TEM 2 10 % 0 % % 20 Uudenm. liitto 7 47 % 0 % 8 53 % 15 Uudenmaan ELY 2 20 % 0 % 8 80 % 10 Varsin.-Suom. liitto % 4 6 % % 69 Varsinais-Suomen ELY % 5 12 % % 43 YM 0 % 0 % % 7 (tyhjä) % 0 % 0 % 39 Kaikki yhteensä / keskiarvo % % % 2536

17 EAKR-TOIMENPIDEOHJELMIEN JA KANSALLISEN RAKENNERAHASTOSTRATEGIAN ARVIOINTI 15 Taulukko 2: Hankepäätökset Tuki2000-järjestelmässä, tilanne Keskiarvon ylittävät osuudet on merkitty punaisella. Välittävä viranomainen Peruutetut ja siirretyt Kielteiset Myönteiset Kaikki yhteensä KPL % KPL % KPL % KPL Etelä-Pohjanmaan ELY % 9 6 % % 152 Etelä-Savon ELY % % % 463 Hämeen ELY % % % 512 Kainuun ELY % % % 242 Kaakkois-Suomen ELY % % % 393 Keski-Suomen ELY % % % 531 Lapin ELY % % % 758 Pirkanmaan ELY % 27 9 % % 297 Pohjanmaan ELY % % % 450 Pohjois-Karjalan ELY % % % 524 Pohjois-Pohjanmaan ELY % % % Pohjois-Savon ELY % % % 477 Satakunnan ELY % % % 210 Varsinais-Suomen ELY % 9 7 % % 134 Kaikki yhteensä /keskiarvo % % % Tehdyissä hankepäätöksissä on selkeitä eroja alueittain. Joillakin alueilla on huomattavasti enemmän peruutettuja ja siirrettyjä hankkeita kuin toisilla, sama ilmiö on havaittavissa myös kielteisten hakepäätösten osalta. Arvioinnin viranomaishaastattelujen 16 avulla selvitettiin syitä, jotka selittäisivät alueiden välisiä eroja hankepäätöksiin liittyen. Tehtyjen viranomaishaastattelujen perusteella yhdeksi selittäväksi tekijäksi peruutettujen hakkeiden osalta nousi hakemuksen saapuminen väärälle viranomaiselle. Tietojärjestelmät eivät mahdollista hankkeen siirtämistä toiselle viranomaiselle, vaan hankehakemus täytyy peruuttaa ja pyytää hakijaa jättämään se uudelleen toiselle viranomaiselle. Toisena selittävänä tekijänä nähtiin olevan se, että hakijat peruuttavat mieluummin hakemuksensa kuin ottavat kielteisen päätöksen. Kielteiset päätökset ovat julkisia ja jotkin hakijat saattavat kokea tämän haitaksi hankkeen muiden rahoitusmadollisuuksien näkökulmasta. Joillakin alueilla elää myös ajatus siitä, että kielteinen hankepäätös merkitsee, ettei enää jatkossa kyseessä olevaa aihepiiriä rahoitettaisi. Kolmanneksi seikaksi nousi hanketoimijoiden rajallinen määrä, jolloin samat toimijat saattavat hakea jo aikaisemmin rahoitettua hanketta. Tämä havainto koskee erityisesti niitä alueita, joissa hanketoimijoiden määrä on rajallinen ja viranomaiset tuntevat toimijakentän hyvin. Toisaalta myös viranomaisen näkökulmasta peruutettu hanke merkitsee vähemmän toimia kuin kielteisen päätöksen saava hankehakemus. Vastaavasti alueilla, joilla kielteisiä päätöksiä tehdään runsaasti mutta keskeytyksiä on vähän, välittävän viranomaisen edustajan mukaan pyritään pääasiassa siihen, että päätöksen hankkeen hyväksymisestä tai hylkäämisestä tekee päätöksen valmistelijan tai hankehakijan sijaan ylin päättävä elin. Hakijoille ei siis ilmoiteta valmistelevan henkilön näkemystä kesken valintaprosessin vaan kaikki jätetyt hakemukset viedään eteenpäin. Tämä ei kuitenkaan poissulje konsultatiivista valintaprosessia myös näissä tapauksissa lähes kaikkien hankehakemuksen jättäneiden toimijoiden kanssa on keskusteltu ennen varsinaisen hankehakemuksen jättämistä. 16 Arviointiaineistoa täydennettiin viidellä viranomaishaastattelulla, jota edustivat Lapin liittoa, Pohjois-Pohjanmaan liittoa, Päijät- Hämeen liittoa, Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskusta sekä Pohjanmaan ELY-keskusta.

18 EAKR-TOIMENPIDEOHJELMIEN JA KANSALLISEN RAKENNERAHASTOSTRATEGIAN ARVIOINTI 16 Alueellisia eroja kielteisten päätösten määrässä selittää osaksi se, että viranomaisilla on erilaisia linjauksia hankevalintaa koskien. Joillakin alueilla linjaukset ovat tiukemmat, mikä karsii jo hakuvaiheessa hakemusmääriä. Viranomaisten hankekäsittelytavoissa on myös eroja, toiset antavat hankkeen mennä hakemusvaiheessa kielteiseen päätösvaiheeseen helpommin kuin toiset. Kaikki haastatellut ovat kuitenkin yhtä mieltä siitä, että konsultatiivinen ote hankevalmistelussa on paras tapa toimia sekä hankehakijan että viranomaisen näkökulmasta. Arvioinnin sähköisen kyselyn tulosten perusteella asiakkaat kokevat edellä kuvatun hankevalintaprosessin hyvänä. Arvioinnin minitapausanalyysien pohjalta kävi ilmi, että hankevalinnan käytännöt koetaan melko sujuvina hanketoimijoiden, asiakkaiden keskuudessa. Viranomaisen antama apu hankehakemuksen laatimisessa koettiin hyödyllisenä ja lähes kaikki haastatellut hanketoimijat olivat käyttäneet viranomaisen apua hankehakemuksen laadinnassa. Poikkeuksen tekivät ainoastaan ne hanketoimijat, jotka olivat hakeneet rahoitusta useamman kerran, niin sanotut rutinoituneet hankehakijat. Apua kohdistui erityisesti hakemuksen tekniseen toteutukseen, ei niinkään sisältöön. Hanketoimijat kokivat viranomaisten kanssa käytävän yhteistyön hakemusvaiheessa hyväksi ja joustavaksi, sillä molemmilla on intresseissä hyvän ja laadukkaan hankehakemuksen laadinta. Hankehakijat kokivat myös hyväksi käytännön, jossa jo varhaisessa vaiheessa viranomainen kertoo, mikäli hankerahoituksen saaminen on epätodennäköistä, eikä hankevalmistelua näin ollen kannata enää jatkaa. Arvioissa ei ollut eroja yritystukea hakeneiden ja muuta hankerahoitusta hakeneiden välillä. Sekä sähköisen kyselyn, että tapausanalyysien mukaan hankehakemuksen laatimista pidettiin kuitenkin keskimäärin melko vaativana. Kyselyvastaajista yksinkertaisena tai melko yksinkertaisena hankehakemuksen laatimista piti hakijatyypistä riippumatta noin viidennes hankkeista kun taas vaativana tai erittäin vaativana hankehakemuksen laadintaa piti EURA-hakijoista lähes 60 % ja TUKI hakijoista vajaa 55 %. Kuinka vaativana pidit hankehakemuksen laatimista? 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % 1 % 1 % 7 11 % 50 % 42 % 23 % 26 % 19 % 19 % 1 % 2 % EURA -hakijat (n=472) Tuki hakijat (n=303) En osaa sanoa Erittäin vaativana Melko vaativana Ei yksinkertainen eikä vaativa Melko yksinkertaisena Erittäin yksinkertaisena Kuvio 7: Hakijoiden arviot hankehakemuksen laadinnan vaativuudesta Haastateltujen hanketoimijoiden mielestä hankkeiden hakulomakkeissa on sekä hyviä että huonoja ominaisuuksia. Hyvää on se, että hakulomakkeen koettiin selkeyttävän omia ajatuksia ja samalla koko hanketta esimerkiksi hankkeen kokonaisrahoitukseen liittyen. Toisaalta huonona koettiin se, että hakulomakkeessa pyydettiin täyttämään useampaan kertaan samoja asioita, ja erityisesti yrityksen tulevaan liiketoimintaan liittyviä lukuja pidettiin hankala arvioida. Myös ympäristö- ja tasa-arvovaikutusten arviointiin suhteuduttiin kriittisesti erityisesti yritystukea hakeneiden hanketoimijoiden keskuudessa. Koettiin, että määrällisten tavoitteiden arvioinnin sijaan tulisi keskittyä enemmän hankesuunnitelman ja tuloksellisuuden arviointiin.

19 EAKR-TOIMENPIDEOHJELMIEN JA KANSALLISEN RAKENNERAHASTOSTRATEGIAN ARVIOINTI 17 Vaikka hakuvaihetta pidettiinkin yleisesti melko haastavana, vain harva toimija oli turvautunut maksulliseen apuun hankkeen hakuvaiheessa. Yleisesti ottaen Tuki 2000 hakijat olivat käyttäneet sekä maksullista että maksutonta ulkopuolista apua hieman Eura hankkeita useammin. Keskimäärin ulkopuolinen maksullinen apu vuositasolla maksoi noin 1770 euroa 17. Oletko käyttänyt hankehakemuksen laadinnassa ulkopuolista apua? 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % 1 % 2 % 0 % 0 % 74 % 25 % EURA -hakijat (n=473) 64 % 34 % Tuki hakijat (n=299) 95 % 5 % EURA -hakijat (n=474) 84 % 16 % Tuki hakijat (n=302) En osaa sanoa En Kyllä Maksuton ulkopuolinen apu Maksullinen ulkopuolinen apu Kuvio 8: Maksullisen ja maksuttoman ulkopuolisen avun käyttö hankehakemuksen laadinnassa Hankkeiden valintakriteereissä on alueellisia eroja, kuten aikaisemmin kävi jo ilmi. Tämä johtuu erityisesti alueiden omista painopistevalinnoista, mikä saattaa näyttäytyä asiakkaille eriarvoisena kohteluna hankevalintoihin liittyen. Alueellisia eroja on myös käytettävissä olevan hankerahan määrässä. Itä- ja Pohjois-Suomessa käytettävissä olevat hankevarat ovat suuremmat kuin Etelä- Suomessa, mikä vaikuttaa kilpailuun hankehakijoiden välillä. Hankevarojen niukkuus heijastuu myös hyväksyttyjen hakemusten määrään ja osuuteen kaikista hakemuksista. Sähköisessä kyselyssä hakijoilta tiedusteltiin myös kuinka paljon he olivat saaneet tukea rahoitusviranomaisilta ennen hakemuksen jättämistä koskien tuen saantimahdollisuuksia, hakemuksen sisällöllisessä tekemisessä sekä hakemuksen teknisessä valmistelussa. Sähköisen kyselyn tulosten mukaan erityisesti Tuki hankkeet olivat tehneet runsaasti yhteistyötä rahoittajan kanssa ja pitivät tukea myös keskimäärin melko hyödyllisenä. Molempien hakijaryhmien mukaan hyödyllisintä oli yhteistyö rahoittajaviranomaisten kanssa koskien tuen saantimahdollisuuksia ennen virallisen hakuprosessin alkamista. Tätä tukea sähköisen kyselyn vastaajat arvioivat myös saaneensa eniten. 17 n=60,, vaihteluväli , keskihajonta=2050,69

20 1=Ei lainkaan / Ei lainkaan hyödyllistä, 3=Erittäin paljon / Erittäin hyödyllistä Yhteistyön/tuen määrä (1=Ei lainkaan tukea, 3= Runsaasti tukea) EAKR-TOIMENPIDEOHJELMIEN JA KANSALLISEN RAKENNERAHASTOSTRATEGIAN ARVIOINTI 18 3 Rahoittajaviranomaiselta saadun tuen ja muun yhteistyön hyödyllisyys ja määrä Tuki 2000: Rahoitusviranomaiselta saatu tuki virallisen hakemuksen tekemisessä sisällöllisesti Tuki 2000: Rahoittajaviranomaiselta saatu tuki virallisen hakemuksen tekemisessä teknisesti. 2 Tuki 2000:Yhteistyö/ tuki rahoittajaviranomaisen kanssa koskien tuen saantimahdollisuuksia ennen virallisen hakuprosessin alkamista. Eura: Rahoitusviranomaiselta saatu tuki virallisen hakemuksen tekemisessä sisällöllisesti Eura: Rahoittajaviranomaiselta saatu tuki virallisen hakemuksen tekemisessä teknisesti Yhteistyön/tuen hyödyllisyys (1=ei lainkaan hyödyllistä, 3= erittäin hyödyllistä) Eura: Yhteistyö/ tuki rahoittajaviranomaisen kanssa koskien tuen saantimahdollisuuksia ennen virallisen hakuprosessin alkamista. Kuvio 9: Hakijoiden arviot rahoittajaviranomaiselta saadun tuen ja muun yhteistyön hyödyllisyydestä ja määrästä Kun rahoittajan kanssa ennen virallisen hakuprosessin alkamista tehdyn yhteistyön määrää ja hyödyllisyyttä tarkastellaan alueittain huomataan, ettei alueiden välillä ole merkittäviä eroja tarkasteltaessa tarjotun tuen määrää tai hyödyllisyyttä. 3 Yhteistyö/ tuki rahoittajaviranomaisen kanssa koskien tuen saantimahdollisuuksia ennen virallisen hakuprosessin alkamista. 2 1 Rahoittajaviranomaiselta saatu tuki Viranomaiselta saadun tuen hyödyllisyys Kuvio 10: Hakijoiden arviot rahoittajaviranomaisen kanssa tehdyn yhteistyön määrästä ja sen hyödyllisyydestä ennen virallisen hakuprosessin alkamista maakunnittain. Tarkastelusta poistettu Etelä-Karjala, Keski-Pohjanmaa ja Uusimaa havaintojen vähyyden vuoksi. Sähköisessä kyselyssä vastaajat arvioivat myös sitä, kuinka hyvin haun etenemisestä oli tiedotettu hakijalle hakemuksen käsittelyn aikana. EURA2007 järjestelmässä olevista hakijoista tyyty-