1 Valtakunnallisen. lastensuojelun henkilöstöselvityksen tulosten perusteella aloitettavan valvonnan toimeenpano

Transkriptio

1 1 Valtakunnallisen lastensuojelun henkilöstöselvityksen tulosten perusteella aloitettavan valvonnan toimeenpano

2 Dnro 5138/ /2014 Päiväys

3 Sisällys 1 Johdanto Riskinarviointi ja kohteet Valvontaviranomaisten työnjako ja tehtävät Suunnitelmaperusteisen valvonnan toimeenpano Seuranta ja arviointi

4 1 Johdanto Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valvira on laatinut yhdessä aluehallintovirastojen (AVIt) kanssa valtakunnallisen valvontaohjelman Kunnalliset lastensuojelupalvelut vuosille Valvontaohjelman toimeenpano-osassa erityisen tarkastelun kohteeksi nostettiin muun muassa lastensuojelun henkilöstön määrän ja kelpoisuuden valvonta. Henkilöstöselvityksessä tarkasteltiin erityisesti asiakasmäärien suhdetta sosiaalityöntekijöiden, sosiaaliohjaajien ja muun lastensuojelun asiakastyötä tekevän henkilöstön määrään. Erityishuomiota kiinnitettiin myös sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun lain (272/2005, jäljempänä kelpoisuuslaki) täyttymiseen. Valtakunnallinen selvitys tehtiin, koska valvontaviranomaisten käyttöön hyödynnettävää ajankohtaista ja valtakunnallisesti vertailukelpoista tietoa lastensuojelun henkilöstötilanteesta ei muuten ole riittävästi saatavilla. Tässä toimeenpano-osassa esitetään selvityksen perusteella aloitettavat jatkotoimenpiteet, valvonnan toteutus ja aikataulutus. 4

5 2 Riskinarviointi ja valvonnan kohteet Lastensuojelulaissa (417/2007) säädetään henkilöstön mitoituksista ja asiakasmääristä ainoastaan sijaishuollossa. Kuntien lapsi- ja perhekohtaisen lastensuojelun henkilöstömitoituksen tarkkoja vähimmäisvaatimuksia ei ole kaikilta osin laissa säädetty. Lain velvoitteiden täyttäminen ja laadukkaan lastensuojelun toteuttaminen edellyttää kuitenkin riittävää henkilöstömäärää. Sosiaalihuoltolain (710/1982) 10 :n mukaan sosiaalihuollon toimeenpanoon kuuluvia tehtäviä varten kunnassa pitää olla sosiaalihuollon ammatillista henkilöstöä ja jokaisen kunnan käytettävissä on oltava sellaisen asiakastyöhön osallistuvan viranhaltijan palveluja, jolla on sosiaalityöntekijän ammatillinen kelpoisuus. Kunnassa pitää siis olla lastensuojelutoimenpiteistä päättävä viranhaltija, jolla on kelpoisuuslain 3 :n mukainen sosiaalityöntekijän ammatillinen kelpoisuus. Kunnan sosiaalihuollon johtavalla viranhaltijalla on oltava kelpoisuuslain 10 :n 1 tai 2 momentin tai 3 :n mukainen sosiaalityöntekijän kelpoisuus. Kunnan sosiaalihuollon johtavan viranhaltijan tai hänen määräämänsä viranhaltijan päätösvaltaa ja tosiasiallisia hallintotoimia koskevissa asioissa valmisteluvastuu kuuluu lapsen asioista vastaavalle sosiaalityöntekijälle, jolle ei voida delegoida päätösvaltaa. Jokaiselle lastensuojelun asiakkaana olevalle lapselle pitää nimetä hänen asioistaan vastaava sosiaalityöntekijä, jolla on oltava sosiaalityöntekijän ammatillinen kelpoisuus (LsL 13 b ). Kiireellistä sijoitusta koskevan päätöksen tehnyt viranhaltija ei voi tehdä kiireellisen sijoituksen jatkamista koskevaa päätöstä. Lastensuojelulaissa on lisäksi säädetty työparityöskentelystä tietyissä tehtävissä. Esimerkiksi lastensuojelutarpeen selvitys ja huostaanoton valmistelu tulisi lähtökohtaisesti tehdä työparityöskentelynä. Työparina voi olla toinen sosiaalityöntekijä tai muu lastensuojelun työntekijä. Kunnalla pitää siis olla käytettävissään useita riittävän kelpoisuuden omaavia viranhaltijoita lastensuojelupäätöksiä varten. Pienissä kunnissa edellä mainittujen tehtävien hoitaminen edellyttää käytännössä yhteistyötä. Selvityksessä saatujen tulosten perusteella on määritelty riskiperusteisen arvioinnin kautta ne kunnat (32), joissa tulosten perusteella oli selvästi nähtävissä, että lastensuojelun henkilöstömitoitukset olivat riittämättömiä. Suunnitelmaperusteisen valvonnan kohteet on valittu lastensuojelulain keskeisten tavoitteiden ja säännösten sekä kyselytulosten osoittamien puutteiden perusteella. Kyselytulokset nostivat esiin mm. seuraavia puutteita ja epäkohtia: kokonaan kyselyyn vastaamatta jättäminen (2), kunnan käytettävissä ei ole kunnan johtosäännössä määritellyn lapsi- ja perhekohtaisen lastensuojelun päätöksentekovaltaa käyttävän sosiaalihuollon johtavan viranhaltijan työpanosta (1), puutteet sosiaalityöntekijöiden määrissä (29) - ei ollenkaan kelpoisuusehdot täyttäviä sosiaalityöntekijöitä lapsi- ja perhekohtaisessa lastensuojelussa (17), 5

6 - ei ollenkaan kelpoisuusehdot täyttäviä lapsen asioista vastaavia sosiaalityöntekijöitä (7), - ei ollenkaan sosiaalityöntekijöitä lapsi- ja perhekohtaisessa lastensuojelussa (3) ja - ei ollenkaan lapsen asioista vastaavia sosiaalityöntekijöitä lapsi- ja perhekohtaisessa lastensuojelussa (2). 6

7 3 Valvontaviranomaisten työnjako ja tehtävät Valvira ja aluehallintovirastot AVIt ohjaavat ja valvovat lastensuojelua alueillaan ja toteuttavat toimivaltaisina viranomaisina alueilla tehtävää valvontatyötä. Valvira ohjaa AVIen toimintaa niiden toimintaperiaatteiden, menettelytapojen ja ratkaisukäytäntöjen yhdenmukaistamiseksi. Valvira myös käsittelee periaatteellisesti tärkeät ja laajakantoiset asiat, usean AVIn toimialuetta tai koko maata koskevat asiat tai kun AVI on esteellinen käsittelemään asiaa. Kunnat ja omavalvonta Kunta vastaa itse järjestämiensä ja tuottamiensa lastensuojelupalvelujen lainmukaisuudesta. Kunnassa lastensuojelun asiakasprosessia ja toiminnan lainmukaisuutta valvoo sosiaalihuollosta vastaava toimielin. Kunnan toteuttamassa lastensuojelun valvonnassa keskeisintä on, että toiminnan lainmukaisuutta, palvelujen saatavuutta ja laatua seurataan riittävällä tavalla omassa toiminnassa syntyvien ja siitä koottavien tietojen ja raporttien avulla. Mahdollisiin puutteisiin on tartuttava viiveettä. Järjestämisvastuussa oleva kunta vastaa aina myös niistä järjestämisvastuunsa piiriin kuuluvista palveluista, jotka se on ulkoistanut, hankkinut ostopalveluina tai palvelusetelillä. Kuntien on kiinnitettävä erityistä huomiota muiden kuntien ja yksityisten palvelujen tuottajien kanssa tekemiinsä sopimuksiin. Hankittaessa palveluja sopimusteitse tai palvelusetelin avulla kunnan on aina varmistettava, että hankittavat palvelut vastaavat vähintään sitä tasoa, jota edellytetään vastaavalta kunnalliselta toimijalta. Sosiaalihuollon palvelujen asianmukainen järjestäminen, johtaminen ja kehittäminen edellyttävät toimivaa omavalvontaa eli jäsentynyttä toimintamallia ohjaus-, seuranta- ja valvontajärjestelmineen. Omavalvonta tarkoittaa kaikkia niitä toimenpiteitä, joilla toimija itse systemaattisesti seuraa, arvioi ja valvoo toimintaansa, sen laatua, tuottamiaan palveluja ja niiden riittävyyttä. Organisaation johto on vastuussa toimivan omavalvonnan kehittämisestä ja toiminnan arvioinnista. Sosiaalihuollon lainsäädännössä ei toistaiseksi ole yksityistä sosiaalihuoltoa koskevaa lakia (922/2011) lukuun ottamatta mainintaa omavalvonnasta terminä. Omavalvonta on kuitenkin luontainen ja olennainen osa palvelujen ja toiminnan laadunhallintaa. Hyvin toimiva omavalvonta on merkittävä osa palvelutoiminnan ennakkovalvontaa, jolloin on mahdollista välttää valvontaviranomaisten puuttuminen toimintaan jälkikäteisen valvonnan tai seuraamusten keinoin. 7

8 4 Suunnitelmaperusteisen valvonnan toimeenpano Aluehallintovirastot Kappaleessa 2. (Riskinarviointi ja valvonnan kohteet) on määritelty ne kunnat (32), joissa tulosten perusteella oli selvästi nähtävissä, että lastensuojelun henkilöstömitoitukset olivat riittämättömiä. Niitä kuntia ei erikseen ohjata AVIen valvontaan, jotka jo ovat näillä valvonnassa, vaan meneillään olevia valvontatoimenpiteitä jatketaan selvityksessä saadut tulokset huomioiden. Myöskään niiden kuntien osalta valvontaa ei aloiteta, joiden sosiaalipalvelujen järjestäminen on kyselyyn vastaamisen jälkeen siirtynyt esim. kuntayhtymän hoidettavaksi. Kyselyyn vastaamatta jättäneille kunnille annetaan mahdollisesta jo meneillään olevasta valvonnasta huolimatta hallinnollista ohjausta vastaamatta jättämisen johdosta. Näin ollen AVIen valvontaan tulevien kuntien lukumääräksi muodostui lopulta 18. AVIt aloittavat valvontatoimenpiteet viimeistään vuoden 2014 syyskuun loppuun mennessä. Kyselytulosten pohjalta aluehallintovirastojen valvontaan tulevien kuntien osalta AVIt ratkaisevat valvontatapaukset tapauskohtaisen arvion perusteella. AVI voi harkintavaltansa puitteissa antaa hallinnollista ohjausta, kuten huomautuksen tai kiinnittää huomiota toiminnan järjestämiseen ja hyvän hallintotavan noudattamiseen tai antaa määräyksen puutteiden korjaamiseksi. Määräystä voidaan tarvittaessa tehostaa uhkasakolla. Valvira Suomen perustuslain (731/1999) 124 :ssä säädetään julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaiselle. Sosiaalihuollon johtaville viranhaltijoille ja sosiaalityöntekijöille kuuluu runsaasti julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä. Kuntalain (365/1995) 44 :n 2 momentin mukaan tehtävää, jossa käytetään julkista valtaa, tulee hoitaa virkasuhteessa. Kunnalliset lastensuojelupalvelut valvontaohjelmassa (s. 25) on määritelty virkavastuulla suoritettavat tehtävät, joita ei valvontaviranomaisten näkemysten mukaan voi hankkia yksityiseltä sektorilta. Nämä ovat: lastensuojeluilmoitusten vastaanottaminen ja arviointi lastensuojelutarpeen selvitys asiakassuunnitelmien laatiminen lastensuojelun päätöksenteko ja lastensuojelun valvonta. 8

9 Lastensuojelun asiakkaiden oikeusturvan ja yhdenvertaisen kohtelun takaamiseksi on tarpeen selvittää ja linjata tarkemmin, millä tavoin lapsi- ja perhekohtaisen lastensuojelun tehtävissä on mahdollista käyttää julkisen tehtävän hoitamisessa yksityisen palvelun tuottajan työpanosta. Valvira ottaa asian periaatteellisesti tärkeänä ja laajakantoisena asiana selvitettäväkseen. Taulukko 1. Kuntiin kohdistuva valvonta. Lain/ asetuksen kohta Laki sosiaalija terveysalan lupa- ja valvontavirastosta (669/2008, Valviralaki) 6 Kelpoisuuslaki 10 Lastensuojelulaki 13 Kelpoisuuslaki 10 Lastensuojelulaki 13 Valvottava asia Valviralle laissa tarkoitettujen tehtävien suorittamisen kannalta annettavat tarpeelliset tiedot ja selvitykset Kunnan sosiaalihuollon johtava viranhaltija Lastensuojelutoimenpiteistä päättävä viranhaltija Vaadittava taso Kunnan viranomaisen on Valviralain 6 :n mukaisesti pyynnöstä annettava maksutta virastolle lain 2 :ssä tarkoitettujen tehtävien suorittamiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset sen estämättä, mitä salassapitovelvollisuudesta säädetään. Kelpoisuuslain 10 :n 1 momentin mukainen kelpoisuus tai eräissä tapauksissa 10 :n 1 tai 2 momentin mukainen kelpoisuus tai 3 :n mukainen kelpoisuus Kunnalla on käytettävissään em. kelpoisuusehdot täyttävän sosiaalihuollon johtavan viranhaltijan palveluja. Kelpoisuuslain 3 :n mukainen kelpoisuus Kunnalla on käytettävissään em. sosiaalityöntekijän kelpoisuusehdot täyttävän lastensuojelutoimenpiteistä päättävän viranhaltijan palveluja. Puuttumiskriteeri Kunnan viranomainen ei ole antanut virastolle Valviralain 2 :ssä tarkoitettujen tehtävien suorittamiseksi tarpeellisia tietoja ja selvityksiä pyynnöstä huolimatta. Kunnan käytettävissä ei ole em. kelpoisuusehdot täyttävän sosiaalihuollon johtavan viranhaltijan palveluja. Kunnan käytettävissä ei ole em. sosiaalityöntekijän kelpoisuusehdot täyttävää viranhaltijaa. Työnjako: Valvira/ AVI AVI AVI AVI 9

10 Lastensuojelulaki 13 b Kunnan käytettävissä ei ole sosiaalityöntekijän kelpoisuusehdot täyttävää lapsen asioista vastaavaa sosiaalityöntekijää. Suomen perustuslaki 124 Kuntalaki 44 Lapsen asioista vastaava sosiaalityöntekijä Julkisen vallan käyttöä tai merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältävät tehtävät Kelpoisuuslain 3 :n mukainen kelpoisuus Jokaiselle lastensuojelun asiakkaana olevalle on nimetty hänen asioistaan vastaava sosiaalityöntekijä. Kunnassa on sosiaalityöntekijän kelpoisuusehdot täyttäviä lapsen asioista vastaavia sosiaalityöntekijöitä. Perustuslain 124 :n mukaisesti julkinen hallintotehtävä on annettu muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla (ja on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia). Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä hoitavat vain viranomaiset. Riski, että julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä on annettu muulle kuin viranomaiselle PL 124 :n ja kuntalain 44 :n vastaisesti. AVI Valvira Tehtävää, jossa käytetään julkista valtaa, hoidetaan virkasuhteessa (kuntalaki 44 2 mom.). 10

11 5 Seuranta ja arviointi Valvira seuraa henkilöstöselvityksen tulosten perusteella aloitettavaa AVIen kuntiin kohdistamaa valvontatyötä ja arvioi valvonnan vaikuttavuutta. 11

12 PL Helsinki Lintulahdenkuja 4, Helsinki Koskenranta 3, Rovaniemi Puhelin Faksi Sähköposti: kirjaamo(at)valvira.fi