Verokannustimet innovaatio- ja yrittäjäpolitiikan välineinä

Transkriptio

1 Verokannustimet innovaatio- ja yrittäjäpolitiikan välineinä Mika Pajarinen, Petri Rouvinen ja Pekka Ylä-Anttila Teknologiakatsaus 217/2007

2 Verokannustimet innovaatio- ja yrittäjäpolitiikan välineinä Mika Pajarinen, Petri Rouvinen ja Pekka Ylä-Anttila Etlatieto Oy Teknologiakatsaus 217/2007 Helsinki 2007

3 Tekes rahoitusta ja asiantuntemusta Tekes on tutkimus- ja kehitystyön ja innovaatiotoiminnan rahoittaja ja asiantuntija. Tekesin toiminta auttaa yrityksiä, tutkimuslaitoksia, yliopistoja ja korkeakouluja luomaan uutta tietoa ja osaamista ja lisäämään verkottumista. Tekes jakaa rahoituksellaan teollisuuden ja palvelualojen tutkimus- ja kehitystyön riskejä. Toiminnallaan Tekes vaikuttaa liiketoiminnan kehittymiseen, elinkeinoelämän uudistumiseen, kansantalouden kasvuun, työllisyyden vahvistumiseen ja yhteiskunnan hyvinvointiin. Tekesillä on vuosittain käytettävissä avustuksina ja lainoina noin 500 miljoonaa euroa tutkimus-, kehitys- ja innovaatiotoiminnan rahoitukseen. Teknologiaohjelmat Tekesin valintoja suomalaisen osaamisen kehittämiseksi Tekesin teknologiaohjelmat ovat laajoja monivuotisia kokonaisuuksia, jotka on suunnattu elinkeinoelämän ja yhteiskunnan tulevaisuuden kannalta tärkeille alueille. Teknologiaohjelmilla luodaan uutta osaamista ja yhteistyöverkostoja. Ohjelmien aiheiden valinnat perustuvat Tekesin strategian sisältölinjauksiin. Tekes ohjaa noin puolet yrityksille, yliopistoille, korkeakouluille ja tutkimuslaitoksille myöntämästään rahoituksesta teknologiaohjelmien kautta. Copyright Tekes Kaikki oikeudet pidätetään. Tämä julkaisu sisältää tekijänoikeudella suojattua aineistoa, jonka tekijänoikeus kuuluu Tekesille tai kolmansille osapuolille. Aineistoa ei saa käyttää kaupallisiin tarkoituksiin. Julkaisun sisältö on tekijöiden näkemys, eikä edusta Tekesin virallista kantaa. Tekes ei vastaa mistään aineiston käytön mahdollisesti aiheuttamista vahingoista. Lainattaessa on lähde mainittava. ISSN X ISBN Kansi: Oddball Graphics Oy Taitto: DTPage Oy Paino: Painotalo Miktor, Helsinki 2007

4 Esipuhe Lukuisat maat kannustavat yritysten tutkimus- ja kehitystoimintaa avustusten lisäksi erilaisilla veromenettelyillä. Kaikkiaan noin 20 OECD-maata käyttää veromenettelyjä yritysten tutkimus- ja kehitystoiminnan aktivoimiseen. Tämän tutkimuksen tavoitteena oli tutkia miten verotuksella olisi vaikutuksia yritysten innovaatiotoimintaan. Tämä näkyisi ensisijaisesti yritysten innovatiivisuuden lisääntymisenä ja tuottavuudessa. Lisäksi tavoitteena oli tarkastella miten verokannustimet vaikuttaisivat eri yrityksiin. Tämä toteutettiin muun muassa yrityskyselyillä sekä vertaamalla kansainvälisiä käytäntöjä ja niiden tuloksia. Tutkimuksen tuloksilla on useita rinnakkaisia hyödyntämismahdollisuuksia, kuten innovaatio- ja yrittäjyyspolitiikan kehittäminen, t&k-rahoituksen parempi hyödyntäminen, yrittäjyyden edistäminen sekä Tekesin vaikuttavuuden täsmentyminen. Kiitämme Etlatieto Oy:tä ja Etlaa sekä hankkeeseen osallistuneita kirjoittajia hyvästä yhteistyöstä ja onnistuneesta lopputuloksesta. Elokuussa 2007 Tekes

5 Sisällys Esipuhe 1 Johdanto Tutkimushankkeen kuvaus Tutkimuksellinen tausta Verokannustimen käytännöistä Osatutkimukset Johtopäätökset Lähteet Verokannustimet innovaatio- ja yrityspolitiikan välineinä -hankkeen osatutkimukset Tekesin teknologiakatsauksia

6 1 Johdanto 1.1 Tutkimushankkeen kuvaus Yhä useammat OECD-maat ovat viime vuosina ottaneet innovaatiopolitiikkansa välineiksi verokannustimet. Suomessa verokannustimia ei ole käytössä. Monissa viime aikoina valmistuneissa selvityksissä kuten ns. globalisaatioraporteissa on kuitenkin viitattu siihen, että verokannustimien käyttöä tulisi harkita. Myös monet kansainväliset selvitykset osoittavat, että verokannustimilla on saatu aikaan myönteisiä tuloksia: yritysten innovaatiotoimintaan kohdistuvat investoinnit ovat kasvaneet selvästi verohelpotuksia enemmän. Empiirisen tutkimuksen löydökset verotukien vaikutuksista samoin kuin suorien t&k-tukienkin vaikutuksista ovat kuitenkin osin ristiriitaisia. Kansainväliset vertailut osoittavat, että maat joissa verokannustimia käytetään laajasti, eivät välttämättä ole innovaatiotoiminnan kärkimaita. Kyse on kuitenkin paljolti myös kansainvälisestä verokilpailusta: maat pyrkivät tarjoamaan tutkimustoimintaa verohelpotuksia houkutellakseen osaamisintensiivisiä yrityksiä. Verokannustimien ajatellaan usein olevan yksinkertaisempia, läpinäkyvämpiä ja vähemmän byrokratiaa vaativia kuin suorien tukien. Tätä taustaa vasten ETLAssa toteutettiin tutkimushanke Verokannustimet innovaatio- ja yrittäjyyspolitiikan välineinä. Tutkimushankkeen peruskysymys oli: tulisiko Suomessa ottaa käyttöön verokannustimia innovaatioja yrittäjyyspolitiikassa ja jos niin millaisia niiden tulisi olla? Tämä raportti on yhteenveto hankkeen aikana julkaistuista kuudesta osaraportista. Näiden osaraporttien lisäksi projektissa pyydettiin kolmea professoria eri yliopistoista kommentoimaan tutkimuksen tuloksia sekä toisaalta esittämään oman arvionsa verokannusteiden merkityksestä muista maista saatujen kokemusten perusteella. Asiantuntija-arviot pyydettiin professori Pierre Mohnenilta (University of Maastricht ja UNU-MERIT, Hollanti), professori Jarle Møenilta (Norwegian School of Economics and Business Admistration, Bergen) ja professori Otto Toivaselta (HECER, Helsingin yliopisto). Arviot Norjasta ja Hollannista pyydettiin sen vuoksi, että kummassakin maassa on suorien t&k-tukien ohella ollut käytössä verokannustimia ja näiden tehokkuudesta oli meneillään evaluaatiot, joita em. henkilöt olivat omasta maastaan tekemässä. 1 Tämän raportin rakenne on seuraava. Luvussa 1.2. esitellään hankkeen taustaa sekä suorien t&k-tukien ja verokannustimien ominaisuuksia innovaatiopolitiikan instrumentteina. Lisäksi esitetään tiiviisti näitä koskevia empiirisiä tutkimustuloksia. Luvussa 2 esitetään osatutkimusten tiivistelmät 2 sekä kolmen ulkopuolisen asiantuntijan arvioiden yhteenvedot. Luvussa 3 esitetään johtopäätökset. 1.2 Tutkimuksellinen tausta Verotuksen tasot ja muodot sekä näiden yhteydet talouskasvuun ovat laajan kansainvälisen mielenkiinnon kohteena niin tutkijoiden kuin politiikantekijöidenkin keskuudessa. Globalisaatio- ja integraatiokehityksen myötä maiden välisen vero- tai pikemminkin systeemi- tai järjestelmä- kilpailun katsotaan voimistuneen (Hjerppe, Kari, Kiander, & Poutvaara, 2003). Monissa maissa onkin toteutettu eriasteisia verouudistuksia: pelkästään vuonna 2006 (verrattuna vuoteen 2004) yhdeksän OECD-maata kevensi yritysverotustaan Itävalta peräti yhdeksän prosenttiyksikköä (Warda, 2006). Suomen aiemmin melko monimutkainen yritysverojärjestelmä on nykyisellään varsin linjakas sisältäen verrattain vähän tulkinnanvaraisuuksia ja säätömahdollisuuksia halu tämän linjakkuuden säilyttämiseen on ymmärrettävä. Toisaalta nykyisessäkin järjestelmässä on poikkeamia peruslinjasta. Ylipäätään lienee syytä nähdä julkisen sektorin toiminta kokonaisuutena, jonka optimoimiseen tulisi pystyä käyttämään myös verotuksellisia keinoja. Verotuksen jättäminen pois keinovalikoimasta voi johtaa tarpeettomaan byrokratisoitumiseen, institutionalisoimiseen ja uusien julkisten toimijoiden synnyttämiseen; lisäksi Suomessa on kattavan veroseurannan johdosta erinomaiset mahdollisuudet käyttää verotusta politiikkainstrumenttina siten, että toimenpiteet voidaan kohdistaa täsmällisesti ja niiden vaikutuksia voidaan arvioida. Suomessa, ja muissakin kehittyneissä maissa, on viime vuosina keskustelu verokannustimista elinkeinopolitiikan välineinä; monissa maissa verokannustimet on myös otettu käyttöön. Erityisen mielenkiinnon kohteena on ollut tutkimus- ja kehitystoiminnan tai laajemmin innovaatiotoimin- 1 Norjan evaluaatio valmistuu vuoden 2007 lopussa, Hollannin valmistui toukokuussa, ks. 2 Nämä perustuvat osin suoraan kunkin tutkimusraportin yhteenveto-osaan. 1

7 nan sekä näihin liittyvien toimintojen, kuten (alkuvaiheen) pääomasijoittamisen tukeminen (Di Giacomo, 2004; Stewart, 2005). Toisaalta ainakaan lähtökohtaisesti ei ole syytä tulkita aineettomia oikeuksia suppeasti: yhtä lailla voitaisiin myös pohtia verokannustimen kohteena aineettomien oikeuksien suojaamista (patenttien haku ja ylläpito), koulutusta, organisatorisia muutoksia ja toimialadynamiikkaa (ml. uusien yritysten perustaminen), tietotekniikkahankintoja jne. Fyysisiin investointeihin verrattuna näillä pääsääntöisesti onkin (implisiittinen) verokannustin, koska niiden luomiseen ja kulumiseen liittyvät menot voidaan ainakin osin katsoa kirjanpidossa välittömiksi menoiksi, jolloin ne voidaan kunakin vuonna vähentää täysimääräisesti tuloista. Innovaatiopolitiikassa verokannustimet ovat luonnollisesti vain osa työkalupakkia, johon kuuluvat lisäksi mm. suorat tuet, julkisen tai yleishyödyllisen tutkimuksen tukeminen sekä näiden ja liike-elämän välisten yhteyksien vahvistaminen, aineettomien oikeuksien suoja, innovaatiotoiminnan rahoitus sekä työvoiman ja muiden tarvittavien voimavarojen saatavuus, laatu ja liikkuvuus. Seuraavassa vertaillaan näistä innovaatiopolitiikan työkaluista tarkemmin suoraa tukea ja verokannustinta. Suora tuki vs. verokannustin periaatteessa Sekä innovaatiotoiminnan suora tuki että verokannustin tarkoittavat kääntäen sitä, että osa verokertymästä jää saamatta tai on poissa vaihtoehtoisista käyttökohteista. Verokannustimia tulisikin pohtia myös valtiontalouden kokonaisuuden kannalta: yhteiskunnan näkökulmasta on kyse investoinnista, jolle pitäisi hallinnointi- ja muiden kulujen (ml. verotukseen liittyvä deadweight loss eli kulutuskorin vinoutumiseen liittyvä menetys sekä verokannustimien hakuun yms. liittyvät kustannukset yrityksissä) jälkeen saada pitkällä aikavälillä riittävästi välittömiä ja/tai välillisiä tuottoja. Yrityksille suunnattu suora tuki ja verokannustin pyrkivät korjaamaan samaa perusongelmaa: yhteiskunnallisesta tai sosiaalisesta näkökulmasta liian alhaiseksi koettua yksityisen innovaatiotoiminnan tasoa ja/tai siihen käytettyjen voimavarojen suuntautumista ei-optimaalisella tavalla. Alkuperäisen ongelman syntyyn ovat mahdollisesti vaikuttaneet pääomamarkkinoiden puutteellinen toiminta, tiedon perusluonteesta kumpuavat tahaton leviäminen ja ulkoisvaikutukset, puute sopivasta työvoimasta sekä ylipäätän tietoon liittyvät epävarmuudet/-täydellisyydet/-symmetrisyydet ja näistä johtuva tiedon markkinoiden epätäydellinen toiminta. Suora tuki edellyttää hankkeiden ja/tai niiden toteuttajien tapauskohtaisen arviointia. Verokannustin on periaatteessa itseohjautuva ja tavallaan automaattinenkin, vaikka kannustimien laajuutta ja kohdentumista voidaan säädellä eri tavoin sekä seuranta ja valvonta vaativat aktiivisia toimia. Sekä tuki että vero vaativat virkamiehiltä hyvää yritysten ja niiden liiketoimintojen ymmärtämystä, mutta informaatiovaatimukset ovat erilaisia. Suoraa tukea myönnettäessä on etukäteen muodostettava käsitys toteuttajasta, hankkeesta ja yleisestä teknologisesta kehityksestä sekä ymmärrettävä näiden yhteys innovaatiopolitiikan yleisiin tavoitteisiin ja muutoin meneillään oleviin yksityisiin ja julkisiin t&k-hankkeisiin. Mahdollisesti on myös pohdittava, toteutuisiko hanke (samassa laajuudessa) ilman tukea. Hankkeen kuluessa ja sen jälkeen on seurattava tuen käyttöä ja mitattava sen vaikutuksia. Verokannustimissa on vähemmän etukäteistietoon liittyviä vaatimuksia: toteuttajat ja hankkeet valikoituvat itse. Ongelmaksi muodostuvat lähinnä tuen kohteena olevan toiminnan yksiselitteinen rajaaminen ja sen laajuuden todentaminen (jälkeenpäin) sekä kannustimen parametrien asettaminen siten, että haluttu vaikutus saadaan aikaan yksinkertaisesti, kustannustehokkaasti ja verotuksen yleisiä periaatteita murentamatta. Tuki on luonnollisesti kannustinta joustavampi. Toisaalta se ei määritelmän mukaan ole markkinaehtoinen, vaan jakoperusteisiin liittyy aina myöntäjänsä näkemys oikeasta. Verokannustimet puolestaan eivät diskriminoi edunsaajien tai hankkeiden suhteen, vaikka jotkut maat suuntaavatkin kannustimia (enemmän) tietyn tyyppisille yrityksille (kuten pienille ja keskisuurille), hankkeille (kuten yliopistoyhteistyö tai perustutkimus), toimintamuodoille (kuten yrityksen sisäinen tai ulkoa ostettu t&k) tai tiettyyn menoerään (kuten t&k-henkilöstön työvoimakuluihin). Vaikka verokannustimeen voidaan rakentaa monia ulottuvuuksia, aina jää mahdollisuus, että tietyn tyyppisiä tai kokoisia hankkeita toteutetaan hyvin vähän tai ei lainkaan. Luonnollisesti ei myöskään ole suoria mahdollisuuksia edistää esimerkiksi yritysten välistä verkottumista, valita yhteiskunnalliselta tuotoltaan parhaita hankkeita, tukea halutun alan (esim. terveydenhuollon) hankkeita tms., vaikka toki veroporkkanan saamiseen voi liittyä myös ehtoja, joilla tavoitellaan näihin liittyviä vaikutuksia. Vaikka itse innovaatiotoimintaan liittyvän tiedon leviämisen ulkoisvaikutukset ovat lähes väistämättä positiivisia, hieman laajemmassa tarkastelussa yksittäisen yrityksen innovaatiotoiminnalla voi olla muiden kannalta negatiivisiakin ulkoisvaikutuksia esim. sen vuoksi, että uudet innovaatiot syrjäyttävät vanhoja markkinoilla tai yritykset kilpailevat hyvin samantyyppisten innovaatioiden kehittämisessä. Tällöin t&k-kilpailussa häviävien panokset valuvat osin hukkaan. Jotkut yritykset voivat myös harjoittaa t&k:ta, jonka tarkoituksena on käytännössä kilpailun rajoittaminen (esim. muiden kanssa päällekkäisten patenttihakemusten tehtailun ja näiden riitauttamisen kautta). Suoran tuen tapauksessa näitä negatiivisia vaikutuksia voidaan pyrkiä välttämään; verokannustimen tapauksessa ei. Yksinkertaisuutensa ja laaja-alaisuutensa ohella verokannustimen periaatteessa merkittävin etu on siinä, että se toisin kuin suora tuki laskee innovaatiotoiminnan rajakustannuksia, siis yhden lisäyksikön hintaa. Ainakin jos yritysten t&k:n kysyntä ja siinä tarvittavien panosten tar- 2

8 jonta ei ole kovin joustamatonta ja t&k:ta on mahdollista lisätä pienissä erissä, (lisä)kannustimen myötä periaatteessa kaikki aiemmin t&k:ta harjoittaneet yritykset lisäävät sen määrää ja todennäköisesti ainakin jotkut aiemmin t&k:ta harjoittamattomat yritykset sen aloittavat. Suoralla tuella voi toki olla samoja vaikutuksia sen piiriin kuuluvilla, mutta mekanismi ei ole sama. Syrjäytymisvaikutus se, että julkinen tuki tai kannustin vain korvaa yksityistä panosta nostamatta t&k:n kokonaistasoa on periaatteessa hieman suurempi ongelma suorassa tuessa kuin verokannustimissa. Verokannustimen rakenteesta riippuu, millaisia vaikutuksia sillä on eri toimijoihin ja niiden harjoittaman innovaatiotoiminnan sisältöön. Tyypillisesti ao. yrityksillä tulee olla tuloja ja voittoja, mikä ei välttämättä ole totta varsinkaan uusilla, kasvavilla ja/tai teknologiaintensiivisillä yrityksillä. Säännöistä riippuen verosuunnittelun kannalta voi olla kannattavaa keskittyä pieniin ja varmoihin lyhyemmän tähtäimen hankkeisiin. Verokannustimiin ja ylipäätään yritysten innovaatio- ja muunkin toiminnan tukemiseen liittyy myös strateginen kauppapoliittinen näkökulma (Spencer & Brander, 1983). Sen mukaan tulisi ottaa huomioon kaksi näkökulmaa: 1. miten maan (ja erityisesti Suomen kaltaisen pienen avotalouden) tulisi reagoida muiden maiden aiempiin ja tuleviin ratkaisuihin sekä 2. miten meidän päätöksemme mahdollisesti vaikuttavat muihin. Tyypillinen tulema strategisen kauppapolitiikan (Brander, 1995) malleissa on, että globaali hyvinvointi olisi suurinta, jos yksikään maa ei tukisi yrityksiään; ilman koordinaatiota päädytään kuitenkin vangin pulman kaltaisen päättelyn kautta tulemaan, jossa kaikki tukevat omiaan, vaikka parasta olisi, ettei kukaan antaisi tukia. Suora tuki vs. verokannustin käytännössä Seuraavassa tarkastellaan käytännön esimerkkinä t&k-toiminnan tukia. Periaatteessa suora tuki ja verokannustin ovat toistensa vaihtoehtoja, mutta käytännössä ne esiintyvät yhdessä: kaikissa OECD-maissa on käytössä yritysten suora t&k-tuki jossain laajuudessa; nykyisin 70 % OECD-maista (19 tutkituista 27 maasta, Warda, 2006) käyttää t&k:n verokannustimia kymmenen vuotta aikaisemmin puolet. Kuvasta 1 ilmenevät t&k:n verokannustimien tasot OECDmaissa (vasemmalla suurille yritykselle tarjottava kannus- Suuret yritykset, 2005 Espanja Meksiko Tsekin tasavalta Portugali Norja Korea Kanada (liittov.) Japani (int.>10 %) Japani (int.<10 %) Japani (y-o. y-työ) Unkari Unkari (y-o. y-työ) Ranska Australia UK Itävalta Alankomaat USA (liittov.) Irlanti Suomi Belgia Sveitsi Puola Islanti Tanska Tanska (y-o. y-työ) Kreikka Ruotsi Italia Uusi Seelanti Saksa 0 % 20 % 40 % Pk-yritysten lisäkannustin (negat. = pienempi kannustin) Espanja Meksiko Tsekin tasavalta Portugali Norja Korea Kanada (liittov.) Japani (int.>10 %) Japani (int.<10 %) Japani (y-o. y-työ) Unkari Unkari (y-o. y-työ) Ranska Australia UK Itävalta Alankomaat USA (liittov.) Irlanti Suomi Belgia Sveitsi Puola Islanti Tanska Tanska (y-o. y-työ) Kreikka Ruotsi Italia Uusi Seelanti Saksa -10 % 10 % 30 % 50 % Kuva 1. Suurten yritysten t&k-verokannustimet sekä pienten ja keskisuurten yritysten (mahdolliset) lisäkannustimet vuonna Lähde: Kirjoittajien laskelmat (1 B-indeksi) Wardaan (2006, pp., s. 16) perustuen. 3

9 50 Nykytila es 40 mx T&k-verokannustin vuonna 2005 (%) jp ca nl ie kr hu au pt at no fr uk us cz 0 ch dk gr fiis be se de nz it pl Suora t&k-tuki yrityksille (%, BERD financed by government, vuonna 2004 tai viimeinen saatavilla oleva) 50 T&k-verokannustimien lisääntyminen (%-yks.) Muutos us uk at dk fr de it ch is gr case ie fi nl no mx jp pt kr be au nz es Yritysten suorien t&k-tukien muutos (%-yks., "BERD financed by government" %-os. muutos) Kuva 2. T&k-verokannustimet ja suorat tuet suurille yrityksille 2004/5 (ylempi kuva) sekä niiden muutos vuodesta 1995 (alempi kuva). Lähde: Kirjoittajien laskelmat aineistolähteinä OECD Main Science and Technology Indicators Vol 2006 release 01, OECD Science, Technology and Industry: Scoreboard 2005 sekä Warda (2006). tin; oikealla pienille ja keskisuurille yrityksille mahdollisesti tarjottava lisäkannustin). 3 On syytä korostaa, ettei kannustinprosentti suinkaan tarkoita, että yritys aina saisi kyseisen suuruisen tuen. Yleisesti ottaen sillä tulee olla verotettavaa voittoa; lisäksi monissa maissa kannustimien laskuun liittyy erilaisia lattioita, kattoja ja muita sääntöjä mm. veroedun tulevaan ja takautuvaan käyttöön liittyen. Suurenkaan kannustimen olemassaolo ei siis välttämättä kerro sen käytön laajuudesta. Kuvasta 1 havaitaan, ettei verokannustimien käytöllä välttämättä ole selvää yhteyttä maan teknologiseen tasoon tai sen t&k-intensiteettiin: vaikka Espanja ja Meksiko tarjoavat suurimmat verokannustimet, myös esimerkiksi Korean ja Japanin kannustimet ovat melko korkeita. Japanilla on eritasoisia kannustimia enemmän ja vähemmän t&k-intensiivisille yritykselle sekä yliopistojen kanssa harjoitettavaan yhteistyöhön. Unkari tarjoaa peräti noin 50 % verokannustinta silloin, kun kyse on yliopistoyhteistyöstä; myös Tanska painottaa yliopistoyhteistyötä. 3 Laskelman taustalla on OECD:n kehittämä ns. B-indeksi, joka karkeasti ottaen mittaa yrityksen tarvitsemia tuloja ennen veroja, jotta se saisi maksettua t&k-menonsa ja siihen liittyvät yritysverot (Jaumotte & Pain, 2005; Warda, 2006). Kun B-indeksistä vähennetään yksi, jää jäljelle kutakuinkin t&k-yksikköä kohden saatava verokannustin. 4

10 Suomi ei verokannustinta t&k:lle tarjoa itse asiassa pikemminkin päinvastoin (implisiittistä kannustinta siis sitä, että t&k-menot saa ainakin osin vähentää täysimääräisesti välittöminä kuluina kirjanpidossa ei kuvassa 1 huomioida). Italia tarjoaa pk-yrityksille suuriin verrattuna lähes 50 %-yksikköä runsaamman verokannustimen; myös mm. Alankomaissa ja Kanadassa suositaan pk-yrityksiä. Kanadan ja USA:n osalta on syytä huomata, että ao. luvut koskevat vain liittovaltiota: esimerkiksi Kaliforniassa on käytössä (vuosi 2005) 15 % sekä Massachusettsissa 10 % (yrityksen sisäinen t&k) tai 15 % (ulkoa ostettu t&k) verokannustimet (Paff, 2005). Kuvan 2 yläosasta havaitaan vaikkei yhteys olekaan kovin selvä, että nykyisellään t&k:n suora tuki ja verokannustin ovat pikemminkin positiivisessa yhteydessä toisiinsa kuin päinvastoin. Myös t&k:n suora tuki (tässä mitattuna yrityksen harjoittaman julkisrahoitteisen t&k:n osuudella) on Suomessa suhteellisen alhaisella tasolla. Kuvan 2 alaosasta havaitaan, että viimeisen noin kymmenen vuoden aikana t&k:n verokannustimet ovat olleet nousussa ja (suhteellinen) suora tuki laskussa. Mitä t&k:n verokannustimista tiedetään Hall ja Van Reenen (2000, s. 449) toteavat kirjallisuuskatsauksensa johtopäätöksenä, että Nykyisellä (epätäydellisellä) tiedon tasolla teemme sen johtopäätöksen, että dollarin t&k-verokannustin saa aikaan dollarin verran lisää t&k:ta. 4 Garcia-Quevedon (2004) hieman tuoreemmassa kirjallisuuden meta-analyysissa päädytään samankaltaiseen tulemaan. Analysoitujen 39 kansantaloustieteen piiriin kuuluvan ekonometrisen tutkimuksen tulokset (EconLit-tietokannasta; tuloksia yhteensä 74, koska osassa tutkimuksista julkaistu enemmän kuin yksi tulos) hän tyypittelee taulukon 1 mukaisesti. Havaitaan, että noin puolet tuloksista viittaa siihen, että t&k lisääntyy enemmän kuin verokannustimen määrällä; noin neljäsosan perusteella tulema vaikuttaisi neutraalilta siinä mielessä, että t&k-panos lisääntyisi kannustimen määrällä; hieman alle neljäsosan tuloksista viittaa siihen, että t&k lisääntyisi vähemmän kuin kannustimen määrällä. Yritystason aineistoon perustuvista tuloksista 45 % viittaa komplementaarisuuteen; toimiala-aineistoon perustuvista tuloksista peräti 67 %. Yllä mainitut katsaukset eivät ole poikkeuksia: aiemman kirjallisuuden perusteella muodostuu se yleiskäsitys, ettei kiistattomia todisteita verokannustinten ylisuhtaisesta vaikutuksesta yksityiseen t&k:hon ole. Eri tutkimuksen tulokset vaihtelevat voimakkaasti, mutta keskiarvopäätelmänä voidaan todeta, että kannustimen päälle t&k lisääntyy keskimäärin muutamia prosentteja. 1.3 Verokannustimen käytännöistä Mikäli verokannustimen käyttöönottoa harkitaan, on pohdittava ainakin seuraavia seikkoja: 1. Hallinto. Tukeen oikeutetut yritykset ja investoinnit tulisi olla mahdollisimman helposti ja yksiselitteisesti tunnistettavissa. Yritysten olisi helposti pystyttävä suunnittelemaan toimiaan kannustin huomioiden (yksinkertaisuus, ennustettavuus). 2. Muoto. Verokannustimet perustuvat yleensä joko ylimääräiseen vähennysoikeuteen verotettavasta tulosta (tax allowance) tai (muutoin) maksettavaksi tulevan veron alentamiseen (tax credit). 3. Laskentaperuste. Verokannustimet perustuvat yleensä joko toiminnan määrään tai sen lisääntymiseen. Taulukko 1. Yhteenveto t&k:n verokannustimiin liittyvästä ekonometrisesta evidenssistä. Komplementti (t&k lisääntyy enemmän kuin verokannustimen määrällä) Neutraali / ei tilastollisesti merkitsevä (t&k lisääntyy kutakuinkin verokannustimen määrällä) Substituutti (t&k lisääntyy vähemmän kuin verokannustimen määrällä) Yhteensä Yritystason aineisto Toimiala-aineisto Maatason aineisto Yhteensä Lähde: Garcia-Quevedo (2004, p. 92). Kirjoittajien vapaa käännös. 4 Kirjoittajien vapaa käännös seuraavasta: In the current (imperfect) state of knowledge we conclude that a dollar in tax credit for R&D stimulates a dollar of additional R&D. 5

11 4. Kohdentaminen. Verokannustimet voivat olla yleisiä tai kohdennettuja. OECD-maissa niitä on kohdennettu pk-yrityksille, t&k-työvoimakuluihin, perustutkimukseen, yliopistojen kanssa harjoitettavaan yhteistyöhön jne. 5. Määritelmät. Mikäli kannustimen kohteena olevaa toimintaa ei määritellä tarkasti, yrityksillä on kannustin liioitella tehdyn toiminnan määrää. Toisinaan yrityksen sisäistä ja ulkoa ostettua panostusta kohdellaan eri tavoin. 6. Globalisaatio. Suhtautuminen ulkomaisten yritysten Suomessa ja suomalaisten ulkomailla harjoittamaan toimintaan. Näitäkin keskeisempi yleinen kysymys on se, mikä tai mitkä ovat parhaita tapoja halutun vaikutuksen aikaansaamiseen: mahdollisista puutteistaan huolimatta nykyjärjestelmää pidetään toimivana. Jos tavoitteena on esimerkiksi nimenomaan uuden t&k:n synnyttäminen ja uusien toimijoiden aktivoiminen, nykymuotoisia suoria tukia ja verokannustimia tehokkaammin tähän päästäisiin todennäköisesti esimerkiksi arpomalla innovaatioseteleitä t&k:ta harjoittamattomien yritysten kesken (Alankomaissa on toteutettukin tämänkaltaisia menettelyjä; ks. esim. Cornet, Vroomen, & van der Steeg, 2006). 6

12 2 Osatutkimukset Seuraavassa raportoidaan tutkimushankkeen kuuden osatutkimusten keskeiset tulokset. Osatutkimukset käsitellään julkaisupäivämäärän mukaisessa järjestyksessä. OSATUTKIMUS 1 T&k:n verokannustimien mahdollisia vaikutuksia suomalaisten yrityskyselyjen valossa (Mika Pajarinen Petri Rouvinen Pekka Ylä-Anttila, 2006, ETLA Keskusteluaiheita No. 1045; julkaistu myös Sitran Muut julkaisut -sarjassa (ISBN )). Tässä raportissa käsitellään lähinnä tutkimus- ja kehitystoiminnan (t&k) verokannustimia. Erityisesti verrataan (nykymuotoisen) suoran tuen ja (ehkä käyttöön otettavan) verokannustimen mahdollisesti toisistaan poikkeavia vaikutuksia yritysten ja yrittäjien käyttäytymiseen. Tutkimuksellisena haasteena on se, ettei t&k:n harjoittamisen institutionaalinen ympäristö ole Suomessa muuttunut viime vuosina ja vaikka olisikin, eri toimijat olisivat todennäköisesti saman säännöstön piirissä. Empiirisen tutkimuksen kannalta olisi edullisinta, että olisi toteutettu merkittäviä politiikkamuutoksia vieläpä siten, että ne koskisivat vain osaa toimijoista mieluiten jollain satunnaisella tavalla. Lisäksi mahdollisten verokannustimien vaikutusten arviointi etukäteen on vaikeaa, koska järjestelmän yksityiskohtia ei ole tiedossa ja koska yksittäisten toimijoiden reagointi kannustimiin ei ole ennakoitavissa. Tässä raportissa sovellettu lähestymistapa perustuu suoriin yrityskyselyihin sekä tulosten ekonometriseen ja tilastolliseen analyysiin. Vaikka kyselyistä ja niiden analyyseista nousevat viestit eivät olekaan aivan niin selkeitä kuin olisi toivottavaa, nousee aiemmasta kirjallisuudesta sekä tehdystä empiirisestä analyysista muutamia merkittäviä johtopäätöksiä. Verokannustimien käyttö on laajentumassa Innovaatiotoiminnan verokannustimia on laajasti otettu käyttöön OECD-maissa; lisäksi monet maat, joissa ne eivät ole käytössä, harkitsevat niitä. Verokannustimien käyttö on nousussa ja vastaavasti suorien t&k-tukien suhteellinen rooli on pienentymässä. Silti suora tuki ja verokannustin eivät näyttäisi olevan toisensa poissulkevia vaihtoehtoja, vaan ne esiintyvät käytännössä rinnakkain: t&k:n suora tuki ja verokannustimet ovat pikemminkin positiivisessa riippuvuussuhteessa keskenään kuin päinvastoin. Tutkimuksista lievää tukea verokannustimille, vaikka tulokset osin ristiriitaisia Verokannustimien käyttöä perustellaan yleensä sen neutraalisuudella: kaikki yritykset voivat periaatteessa siitä hyötyä, eikä kukaan etukäteen valitse millaisen teknologian kehittämiseen julkista tukea annetaan valinta jää yrityksille itselleen. Käytännössä tuen muoto voi kuitenkin rajata osan yrityksistä sen ulkopuolelle; lisäksi useimmat käytännön toteutukset suosivat jo vakiintuneita ja voitollisia yrityksiä. Taloustieteellisestä tutkimuksesta saatu tuki verokannustimien käytölle on osin ristiriitaista, mutta yleisenä johtopäätöksenä on, että t&k-toiminta lisääntyy hieman verokannustimen (laskennallista) määrää enemmän. Kiistatonta evidenssiä verokannustimien ylisuhteisesta vaikutuksesta t&k:hon ei kuitenkaan ole. Kyselyaineistot: enemmistö yrityksistä pitää verokannustimia hyvinä Tässä tutkimuksessa käytetyt yrityskyselyaineistot samoin kuin esimerkiksi EU:n tuore barometritiedustelu 5 kaikissa jäsenmaissa osoittavat, että valtaosa yrityksistä haluaa verokannustimia tai niiden lisäämistä ja uskoo niiden vaikuttavan t&k:ta lisäävästi. EK:n jäsenyrityksille tehdyn kyselyn mukaan noin kaksi kolmannesta vastaajista uskoo tutkimus- ja kehitystoiminnan lisääntyvän, mikäli siihen kohdistuisi verokannustin. Jos vaihtoehtona olisi nykyinen suora tuki tai verokannustin, hieman yli puolet pitäisi verokannustinta parempana. Vastaavasti noin neljäsosan mielestä suora tuki on parempi, loput pitävät näitä tukimuotoja yhtä hyvinä. Suurten yritysten ja pk-yritysten välillä ei ole paremmuudesta näkemyseroja. Kasvuhakuiset, innovatiiviset ja yhteistyöhakuiset yritykset reagoivat voimakkaimmin innovaatiotoiminnan kannustimiin eri kannustinmuotojen välillä ei kuitenkaan ole merkittäviä eroja Aloittaville yrityksille tehdyn kyselyn analyysi osoittaa, että puolet yrityksistä uskoisi tekevänsä enemmän t&k:ta, mikäli saisi siihen julkista tukea. Kasvuhakuiset, innovatiiviset ja yritysyhteistyötä harjoittavat yritykset reagoivat innovaatiotoiminnan julkisiin kannusteisiin keskimääräistä voimakkaammin: niiden keskuudessa kolme neljästä uskoi lisäävänsä t&k:ta, mikäli saavat siihen julkista tukea. Eri kannustinmuotojen suora tuki tai verokannustin välillä ei kuitenkaan ole tilastollisesti merkitsevää eroa; molem- 5 European Commission, DG Enterprise and Industry: Flash Eurobarometer 2006 Innobarometer on cluster s role in facilitating innovation in Europe. 7

13 piin tukimuotoihin reagoidaan suunnilleen samalla tavoin, vaikka myös aloittavien yritysten enemmistö näyttäisi hienoisesti suosivan verokannustimia. OSATUTKIMUS 2 Verokannustimet innovaatiopolitiikan välineenä katsaus verokannustimien käyttöön OECD-maissa (Laura Valkonen, 2006, ETLA Keskusteluaiheita No. 1046; julkaistu myös Sitran Muut julkaisut -sarjassa (ISBN )). Tämän raportin tarkoituksena on antaa yleiskuva verokannustimien hyödyistä ja haittapuolista suhteessa suoriin t&k-tukiin sekä toimia katsauksena innovaatiotoiminnan verokannustinjärjestelmiin OECD-maissa. Lisäksi raportoidaan empiirisiä tuloksia verokannustimien vaikutuksista yritysten innovaatiotoimintaan. Tarkastelun painopiste on yritysten tutkimus- ja kehitystoiminnassa eikä koko innovaatiotoiminnassa, koska verokannustimia käytetään nimenomaan t&k-toiminnan edistämiseen. Maiden väliset erot yritysverotus- ja verokannustinjärjestelmissä sekä näiden taustalla olevissa tavoitteissa vaikuttavat politiikkatoimenpiteiden tehokkuuteen. Näin ollen tutkimusten tuloksia vertailemalla ei voida saada luotettavaa kuvaa siitä, miten verokannustimien käyttöönotto vaikuttaisi t&k-toimintaan Suomessa. Vaikka verokannustimien vaikuttavuus on epäselvää, voidaan kansainvälisten tutkimusten pohjalta kuitenkin tehdä joitakin johtopäätöksiä. Tutkimustulosten osittaisesta ristiriitaisuudesta huolimatta tulosten perusteella näyttäisi siltä, että verokannustimilla on selvä innovaatiotoimintaa edistävä vaikutus (ainakin joissakin olosuhteissa). Verokannustimet eivät kuitenkaan ole mitenkään poikkeuksellisen tehokkaita t&k-toiminnan suoriin tukiin verrattuna. Täytyy kuitenkin muistaa, ettei tutkimuksissa ole arvioitu, missä määrin verokannustimien yhteiskunnalliset ja muut vaikutukset ylittävät niiden aiheuttamat hallinto- ja muut kulut. Tutkimustulosten ristiriitaisuus korostuu arvioitaessa verokannustimien ja suoran tuen keskinäistä vuorovaikutusta. T&k-toiminnan verokannustimet ja suorat tuet ovat eräiden tutkimusten mukaan toisiaan korvaavia järjestelmiä mutta käytännössä niitä on rakennettu toisiaan täydentäviksi. Koska t&k-toimintaan myönnettävät suorat tuet ovat Suomessa merkittävä osa innovaatiopolitiikkaa, tulisi verokannustimien vaikutusta tähän järjestelmään tutkia nimenomaan Suomen kannalta ennen verokannustimien mahdollista käyttöönottoa. Tutkimus on tarpeen siksi, että järjestelmästä on hyvin vaikea rakentaa yksinkertaista ja läpinäkyvää mutta toisaalta sellaista, että se tukisi juuri oikeita aloja eikä jättäisi tärkeitä yritysryhmiä tuen ulkopuolelle. Pk-yritysten osuus yrityssektorin t&k-toiminnasta Suomessa on kansainvälisesti verrattuna pieni. Verokannustinjärjestelmät on monissa maissa rakennettu tukemaan suhteellisesti enemmän pienten kuin suurten yritysten t&k-toimintaa. Esimerkiksi Norjassa verokannustimien on havaittu vaikuttavan enemmän pienten kuin suurten yritysten t&k-investointeihin. EK:n investointikysely antaa viitteitä siitä, että pienet yritykset saattaisivat käyttää t&k-toiminnan verokannustimia suuria yrityksiä enemmän, joskaan merkittävää eroa suurten yritysten ja pk-yritysten välillä ei ole. Erityisesti pk-yrityksille suunnatut t&k-toiminnan verokannusteet saattaisivat edistää pk-yritysten innovaatiotoimintaa Suomessa. Kirjallisuuden pohjalta käy hyvin ilmi se, että kansainvälinen verokilpailu ulottuu myös t&k-toimintaan. On vaikea arvioida missä määrin verohelpotukset vaikuttavat t&k-intensiivisten monikansallisten yritysten sijaintipäätöksiin. Mikäli verokannustimien käyttö yhä lisääntyy ja ne vaikuttavat yritysten sijoittumispäätöksiin, ovat verohelpotuksia tarjoamattomat maat muita epäedullisemmassa asemassa. Näin ollen verokannustimet voivat olla tärkeämpiä pienille maille kuin suurille. Innovaatiopolitiikkaa tulee kuitenkin aina tarkastella kokonaisuutena sekä suhteessa koko yritysympäristöön. Tehokas innovaatiopolitiikka edellyttää eri politiikkatoimenpiteiden välisen vuorovaikutuksen ymmärtämistä ja irrallisten politiikan välineiden käytön välttämistä. OSATUTKIMUS 3 Yrittäjyyden ja yritysten verokannustimet (Vesa Kanniainen, 2006, ETLA Keskusteluaiheita No. 1058; julkaistu myös Sitran Muut julkaisut -sarjassa (ISBN ) sekä Kansantaloudellisessa aikakauskirjassa (2007), Vol. 103: 1, ss. 8-27). Raportissa luodaan katsaus pääomatulojen ja yritystulojen verotuksen vaikutuksia koskevan alan kansainvälisen tutkimuksen päätuloksiin. Samalla pyritään noteeraamaan myös alan kotimainen tutkimus. Yritysverojen ja omistajien verojen osalta lähestymistapa perustuu partiaalianalyysiin ja vain paikoin yleisen tasapainon lähestymistapaan. Innovaatioiden teorian osalta painottuvat toimialan taloustieteen piirteet ml. yritysten välinen strateginen käyttäytyminen. Vain teoreettinen työ voi ottaa kantaa siihen, tulisiko verotukseen liittyä kannustimia vai tulisiko sen olla neutraalia. Toisaalta vain empiirinen verotutkimus voi vastata kysymyksen, miten verotus todellisuudessa vaikuttaa ja mitkä kannustimet toimivat, jos kannustimia halutaan rakentaa. Siksi arvioidaan myös empiiristä tutkimusta. Yritysten ja pääomatulojen verotuksen vaikutukset ovat tutkimusalue, joka on alati haasteellinen. Alan tutkimus on perinteisesti liikaakin keskittynyt kypsien yhtiöiden teorian kehittämiseen. Käynnistyviin yrityksiin liittyvät mekanismit ovat kovin toisenlaiset esimerkkinä markkinoille tulon kustannukset, suuret riskit, epävarmat markkinat ja rahoituksen saatavuuteen mahdollisesti liittyvät ongelmat. Jo markkinoille tulon esteiden (byrokratia, työmarkkinajärjestöjen luomat jäykkyydet, markkinoita hallitsevi- 8

14 en yritysten strateginen käyttäytyminen) vuoksi verokannustimien luominen ei ole teoreettisesti poissuljettu, vaikka teoria ei anna yksityiskohtaisempia ohjeita käytäntöä varten. Koska ammattiyhdistysliike on kustannusrasitus yritystoiminnalle, voi myös kysyä, tarvitaanko verotuksesta vetoapua niissä maissa, joissa on vahva ammattiyhdistysliike. Myös innovaatiokannustimien säilyminen edellyttää verottajalta vähintäänkin malttia. Innovaatiotoiminta nimittäin edellyttää positiivisia voitto-odotuksia. Yritysten strategisen käyttäytymisen vaikutukset ovat niin moninaiset, että ne voivat johtaa ali- tai yli-investointiin asiayhteydestä riippuen. Vaikka neutraalisuuden tavoittelusta luopuminen ei välttämättä ole ongelmaton lähtökohta, täytyy olla käsitys siitä, minkä mekanismin uskotaan dominoivan, jos verokannustimia luodaan. Myönteisten ulkoisvaikutusten tavoittelulla voidaan puoltaa ajatusta t&k-toiminnan tukemisesta. Toisaalta tämä linjaus on toki perinteisesti rakentunut enemmän suorien t&k-tukien ja mm. patenttisuojan varaan kuin verosubventioihin. Koska verottaja ei ole rakentanut lähtökohtaisesti verotusta neutraaliksi, mm. pohjoismainen mallin edut näyttäytyvät oletettua myönteisemmässä valossa. Markkinoille tuloa rajoittavat ja investointikannustimia heikentävät tekijät periaatteessa heikentävät neutraalisuutta edellyttävän veropolitiikan lähtökohtia. Yhdistyneenä onnistuvien hankkeiden ulkoisvaikutuksiin, voidaan jopa kysyä, onko innovaatioiden ennustamisen vaikeus hyväksyttävä syy innovaatiokannustimien luomiseksi? OSATUTKIMUS 4 T&k-toiminnan verokannustimet ja yritysdynamiikka (Niku Määttänen Mika Maliranta, 2007, ETLA Keskusteluaiheita No. 1065; julkaistu myös Sitran Muut julkaisut -sarjassa (ISBN )). Tässä tutkimuksessa vertaillaan erilaisten verokannustinjärjestelmien vaikutuksia numeerisen, t&k-investointeja ja yritysdynamiikkaa kuvaavan mallin avulla. Tutkimuksessa keskitytään kahteen kysymykseen: tulisiko verokannustimien koskea yrityksen kaikkia t&k-investointeja vai ainoastaan tietyn määrän ylittäviä lisäinvestointeja ja miten tulisi kohdella niitä yrityksiä, jotka eivät tee verotettavaa voittoa, eivätkä siten välttämättä pysty hyödyntämään verokannustimia. Tutkimuksessa käytettävässä mallissa yritykset päättävät työvoiman palkkaamisesta kahteen tehtävään: tuotantoon ja t&k-toimintaan. Tuotannon lisääminen nostaa välittömästi yhtiön kassavirtaa. T&k-toiminta ei välittömästi lisää yrityksen kassavirtaa vaan ainoastaan niin sanottua osaamispääomaa. Osaamispääoma puolestaan nostaa myöhemmin tuotannollisessa toiminnassa mukana olevan henkilöstön tuottavuutta. Mallissa varsinkin nuoret yritykset tarvitsevat ulkopuolista rahoitusta. Varioimalla ulkopuolisen rahoituksen hintaa, voidaan tarkastella sitä, miten rahoituskustannukset vaikuttavat eri verokannustinjärjestelmiä koskeviin tuloksiin. Mallin tasapainossa on koko ajan hyvin erilaisissa tilanteissa olevia yrityksiä: Osa yrityksistä on juuri aloittanut toimintansa, osa on ollut markkinoilla jo pitkään ja osa on juuri poistumassa markkinoilta. Yritykset ovat myös tuottavuudeltaan hyvin erilaisia. Se, että malli tuottaa tässä mielessä monipuolisen yritysdynamiikan on tärkeätä sen vuoksi, että erilaisten verokannustimien ja rahoituskustannusten voi olettaa vaikuttavan eri tavalla erilaisessa tilanteessa oleviin yrityksiin. Oleellinen osa tutkimusta on mallin tarkentaminen siten, että yritysdynamiikka mallissa vastaa mahdollisimman hyvin empiirisessä aineistossa havaittavaa dynamiikkaa. Käyttämällä suomalaista yritys- ja toimipaikka-aineistoa tutkimuksessa osoitetaan, että yritysten ikä- ja tuottavuusjakaumat ovat mallissa hyvin samankaltaisia kuin todellisessa aineistossakin. Tutkimuksen tavoitteena on verrata erilaisia verokannustinjärjestelmiä keskenään; siinä ei siis yritetä arvioida onko yksityisten t&k-investointien tukeminen joko verokannustimin tai suoran tuen avulla ylipäätään järkevää. Se riippuu ainakin siitä, kuinka suuria ulkoisvaikutuksia yksityisillä t&k-investoinneilla arvioidaan olevan ja mikä on tukien rahoittamiseen tarvittavien verotulojen aiheuttama tehokkuustappio (marginal cost of public funds). Tutkimuksessa ei myöskään pyritä arvioimaan ovatko verokannustimet tehokkaampia kuin suorat tuet. Se puolestaan riippuu esimerkiksi siitä, kuinka hyvin suorat tuet pystytään kohdistamaan juuri sellaisiin investointeihin, joihin liittyy suurimmat myönteiset ulkoisvaikutukset. Mallin perusteella verokannustimien kohdentaminen vain lisäinvestoinneille lisää yritysten t&k-investointeja paljon enemmän kuin verokertymävaikutukseltaan samansuuruinen tuki kaikille investoinneille. Samalla lisäinvestointien tukeminen kuitenkin muuttaa selvästi resurssien allokaatiota erilaisessa tilanteessa olevien yritysten kesken, mikä näkyy koko yritysdynamiikassa. Tämä vähentää talouden tehokkuutta, mikä mallissa näkyy tuotannon arvon vähenemisenä. Tulokset siis osoittavat, että lisäinvestointien tukemiseen perustuva verokannustinjärjestelmä ei ole yksiselitteisesti parempi kuin kaikkien investointien tukemiseen perustuva järjestelmä. Se kumpi järjestelmä on parempi, riippuu siitä, kuinka suuri myönteinen ulkoisvaikutus t&k-toimintaan liittyy. Mitä suurempi tämä ulkoisvaikutus on, sitä todennäköisemmin lisäinvestointien tukeminen on tehokkaampaa kuin kaikkien investointien tukeminen. Tulokset osoittavat myös yleisemmin, että verokannustinjärjestelmien arvioiminen pelkästään sen mukaan kuinka paljon ne nostavat t&k-investointeja voi olla harhaanjohtavaa. 9

15 Sillä, kohdistetaanko t&k-investointeihin liittyvät verokannustimet vain voittoa tekeville yrityksille vai kaikille yrityksille, ei mallin perusteella ole suurta merkitystä. Osin tämä selittyy yksinkertaisesti sillä, että suurin osa t&k-toiminnasta tapahtuu yrityksissä, jotka tekevät voittoa. Lisäksi voittoa tekeville yrityksille kohdistetut verokannustimet kannustavat myös tappiota tekeviä yrityksiä lisäämään t&k-toimintaansa nostamalla osaamispääoman tulevaisuudessa mukanaan tuomia voittoja. Mallia olisi mielenkiintoista laajentaa sisällyttämällä siihen edustava kuluttaja ja sen työntarjontapäätös, vääristävä verotus ja t&k-toimintaan liittyvä ulkoisvaikutus. Näiden laajennusten jälkeen malli mahdollistaisi erilaisten verokannustinjärjestelmien vertaamisen kuluttajien hyvinvoinnin perusteella. OSATUTKIMUS 5 Tutkimus- ja tuotekehitysinvestointien verotuki (Tarmo Valkonen, 2007, ETLA Keskusteluaiheita No. 1066; julkaistu myös Sitran Muut julkaisut -sarjassa (ISBN )). Tässä raportissa kuvataan t&k-investointien verotukea kasvuteorian, toimialan taloustieteen ja yritysverotuksen teorian näkökulmasta. Kirjallisuudesta ei löytynyt kehikkoa, jossa nämä näkökulmat olisi yhdistetty. Eri näkökulmien esittely auttaa kuitenkin ymmärtämään verotuen mahdollisia vaikutuskanavia. Uusi kasvuteoria ja toimialan taloustiede ovat antaneet välineitä analysoida t&k-toiminnan ja sen verotuksen vaikutuksia tilanteissa, joissa uusklassiseen perinteeseen nojautuva yrityksen verotuksen teoria ei ole parhaimmillaan. Päätuloksena on, että verotuki on hyödyllinen väline tietynlaisten markkinapuutteiden kuten investointien positiivisten ulkoisvaikutusten huomioimiseksi. Uuden kasvukirjallisuuden alkuperäinen optimismi verotuen kasvuvaikutusten suhteen on kuitenkin vähentynyt ja päähuomio on kiinnittynyt muihin politiikan alueisiin, kuten kilpailun edistämiseen. Toimialan taloustiede on lisäksi identifioinut tilanteita, joissa t&k-toiminnasta syntyy negatiivisia ulkoisvaikutuksia. Samoin se huomioi mahdollisuuden markkinaehtoiseen ulkoisvaikutusten sisäistämiseen yhteistyöllä. Teoreettinen tutkimus ei siis anna yksiselitteistä suositusta verotuen suhteen. Empiiriset tutkimukset muualta maailmasta antavat melko yksimielisen kuvan siitä, että verotuella saadaan ainakin jonkin verran lisää investointeja ja sen mukana talouteen lisää kasvua. Investointeja voidaan silti tehdä liikaa, jos investointien yhteiskunnallisen tuoton ja yrityksen saaman tuoton erotus jää liian pieneksi nettomääräisiin veromenetyksiin nähden. Arvioita erotuksen suuruudesta on vaikea tehdä luotettavasti. Lisäksi on otettava huomioon nettomääräisten veromenetysten kattamisesta syntyvät hyvinvointitappiot joko muiden verojen korotuksen tai varojen vaihtoehtoisen käytön kautta. Suomen korkeilla veroasteilla hyvinvointitappiot ovat kansainvälisesti verraten suuret. Nettomääräisten veromenetysten suuruutta voidaan pienentää asettamalla verotuelle ylärajoja tai esimerkiksi suuntaamalla tuki t&k-investointien vuosittaiseen lisäykseen. Toinen tapa pyrkiä varmistamaan verotuen optimaalisuus on suunnata se sellaisille toimialoille tai investointeihin, joissa arvioidaan yhteiskunnallisen tuoton olevan keskimääräistä suurempi markkinatuottoihin nähden, kuten perustutkimuksessa usein sanotaan olevan. Monissa maissa suositaan pieniä ja keskisuuria yrityksiä joko kohdentamalla suurempi verotuki suoraan niille, tai käyttämällä rahamääräisiä enimmäismääriä vähennyksille. Verotulosäästöjen lisäksi ilmeinen perustelu on, että markkinapuutteet koskevat enemmän pieniä ja aloittavia yrityksiä. Ei kuitenkaan ole selvää, että yhteiskunnallisen tuoton ja markkinatuoton erotus on suurimmillaan juuri näiden yritysten tekemissä t&k-investoinneissa. Lisäksi mitä pitemmälle kohdistamisessa mennään, sitä lähemmäs tullaan suoran julkisen tuen ominaisuuksia ja sen ongelmia, kuten irtautumista investointien markkinaohjauksesta. Pääomatulojen verotuksen teoria nojaa lähtökohtaan, jossa voidaan verottaa normaalista poikkeavia voittoja ilman että se vaikuttaa investointipäätöksiin. Normaalin tuoton määrittely ei kuitenkaan ole yksiselitteinen sen suhteen pitäisikö tuoton sisältää korvaus riskinotosta. T&k-investointien kannalta tämä ero on tärkeä, koska investoinnit ovat tyypillisesti hyvin riskipitoisia. Toinen tärkeä kysymys on rajoittamaton tappioiden vähennysoikeus ja siirretylle verovähennykselle maksettava korko. Suomen verojärjestelmä on vastannut kansainväliseen verokilpailuun eriyttämällä pääomatulojen ja ansiotulojen verotuksen ja soveltamalla suhteellisen alhaista yritysverokantaa laajaan veropohjaan. Kilpailussa t&k-toiminnan sijainnista veroetua myönnetään kansainvälisesti verraten varsin vähän, mutta suora tuki on huomattavaa. Jotkut nykyisen pääomatuloverotuksen ongelmat, kuten tappioiden tasauksen rajoitukset ja verotuksen kynnykset, saattavat haitata riskipitoisia t&k-investointeja enemmän kuin muita. Näiden ongelmien poistamisella on etusija yleiseen verotukeen nähden. Päätös huomattavasta yritysverotuesta edellyttäisi tarkempaa tutkimusta siitä, kuinka suuri on yhteiskunnallisen tuoton ja markkinatuoton erotus. Lisäksi pitäisi tietää kuinka hyvin jo nykyinen suora tuki kohdentuu niihin toimintoihin, joissa ero on suurimmillaan. Tukimuotojen välisen paremmuuden ratkaisemiseen ei talousteoria anna yksiselitteistä vastausta, koska se riippuu muun muassa kilpailuolosuhteista, ulkoisvaikutusten luonteesta ja suuruudesta sekä yritysten reaktioista erilaisiin kannusteisiin. 10

16 OSATUTKIMUS 6 Verokannustimet yksityishenkilöiden riskipääomasijoitusten aktivoinnissa (Markku Maula, 2007, ETLA Keskusteluaiheita No. 1068; julkaistu myös Sitran Muut julkaisut -sarjassa (ISBN ). Verokannustimien käyttöä yksityishenkilöiden riskipääomasijoitusten aktivointiin on esitetty viime vuosina harkittavaksi useiden selvitysten ja kasvuyrittäjyyttä tuntevien tahojen aloitteesta niin Suomessa kuin laajemminkin Euroopassa. Toistaiseksi aiheesta on kuitenkin ollut saatavilla melko niukasti päätöksenteossa tarvittavaa tutkimuspohjaista tietoa eikä sitä ole koottu yhteen. Tässä katsauksessa tiivistetään saatavilla olevan kansainvälisen tutkimustiedon ja kokemukset. Tässä rajaudutaan yksityishenkilöiden suoria pääomasijoituksia aktivoiviin verokannustimiin, mutta on huomattava, että myös yleisellä verotuksellisella (yritysten ja yksityishenkilöiden verotus) ja lainsäädännöllisellä ympäristöllä (esim. konkurssilainsäädäntö ja työmarkkinoiden sääntely) on olennainen merkitys alkavien innovaatioyritysten perustamiselle ja kehittämiselle ja niiden riskipääomarahoitukselle. Myös Suomessa on havaittu monia haasteita ja avoimia kysymyksiä muissakin osa-alueissa kuin bisnesenkeleiden verokannustimien puutteessa. Alkavat yritykset, erityisesti innovaatiopohjaiset nopeaan kasvuun tähtäävät yritykset, tarvitsevat usein ulkoista omanpääomanehtoista riskirahoitusta, jota ei usein ole helposti saatavilla. Rahoituksen ohella kasvuyritykset tarvitsevat tukea myös yrityksen kehittämiseen ja hallitustyöskentelyyn. Usein ne hyödyntävät rahoituksessaan pääomasijoittajia (joko pääomasijoitusyhtiöitä tai bisnesenkeleitä). Alkavaan vaiheeseen sijoittavia pääomasijoitusyhtiöitä on vähän ja ne voivat vain harvoin vastata koko alkuvaiheen pääomasijoitusten kysyntään. Näin ollen bisnesenkeleillä on parhaimmillaan hyvin merkittävä rooli alkavan vaiheen innovaatioyritysten rahoittamisessa ja tukemisessa. Verokannustimilla on arvioitu olevan hyvin merkittävä rooli bisnesenkelisijoitusten aktivointivälineenä ja uusia verokannustinohjelmia onkin otettu viime vuosina käyttöön useissa maissa. Verokannustimien toimivuutta on kuitenkin tutkittu toistaiseksi melko vähän johtuen osaksi melko vähäisestä määrästä käytössä olevia verokannustinmalleja, joista olisi saatavilla systemaattista tietoa pitkältä aikaväliltä. Tähänastisista tutkimuksista perusteellisin ja eniten viitattu on Ison-Britannian veroviraston teettämä tutkimus, joka antoi tukea verokannustimien toimivuudelle ja jonka pohjalta Ison-Britannian hallitus päätti jatkaa ja lisätä kannustimista vuosina 2004 ja Verokannustimien toimivuuteen vaikuttavista tekijöistä ei toistaiseksi ole juuri lainkaan tutkimusta. Voidaan kuitenkin olettaa, että verokannustimien toimivuuteen vaikuttavat monet taustatekijät, kuten esimerkiksi pääomasijoitusten kysyntä, yrittäjien ja sijoittajien osaaminen, yrittäjien ja sijoittajien mahdollisuudet kohdata sekä esimerkiksi lähtötilanne sijoittajien ja kohdeyritysten ja muussa verotuksellisessa sekä lainsäädännöllisessä toimintaympäristössä. Keskeisiä kiinnostavia kysymyksiä onkin mm. se, miten tehokkaasti vaikuttavia ja kustannustehokkaita verokannustimet lopulta ovat bisnesenkelisijoitusten kannustamisessa ja miten verokannustinmallien eri parametrit vaikuttavat niiden vaikuttavuuteen ja kustannustehokkuuteen. Verokannustinten kustannusten arvioinnin kannalta olisi tärkeä tuottaa nykyistä tarkempaa tilastoaineistoa esimerkiksi yksityishenkilöiden listaamattomiin pk-yrityksiin tekemistä sijoituksista saamista luovutusvoitoista ja niihin perustuvista verotuotoista jaoteltuna esimerkiksi yrityksen iän ja sijoituksen pitoajan suhteen ja mahdollisuuksien mukaan myös esimerkiksi merkittävät suorat valtiontuet mahdollistavan EU:n nuorien innovatiivisten yritysten määritelmän mukaisesti (Euroopan komissio, 2006). 6 Toistaiseksi mahdollisten verokannustinten kustannuksista ei ole Suomessa voitu tehdä edes staattisia arvioita. Päätöksenteon kannalta vielä hyödyllisempää olisi mallintaa ja arvioida verokannustinten pitkän aikavälin dynaamisia vaikutuksia, koska kasvuyrityksiin tehtäviä riskipääomasijoituksia tukevilla verokannustimilla aikaansaatujen yhteiskunnallisten hyötyjen voi ennakoida syntyvän usean vuoden aikana kohdeyritysten kasvaessa ja työllistäessä. 7 Käytännössä päätöksenteon näkökulmasta joudutaan kuitenkin toimimaan vielä pitkään ilman lopullista vastausta erityyppisten verokannustinten hyvyydestä. Lopullisen vastauksen tuottaminen on tulevaisuudessakin vaikeaa johtuen mm. siitä, että verokannustimia voidaan rakentaa hyvin monella eri tavalla ja pienten yksityiskohtien toteutus tai erot toimintaympäristössä saattavat tehdä yhtäällä hyvin toimivasta mallista toisaalla huonosti toimivan. Vaikkei tutkimuksesta olekaan lähiaikoina odotettavissa lopullista vastausta verokannustinten hyvyyteen ja parhaaseen rakenteeseen, päätöksenteon kannalta arvokasta informaatiota voi kuitenkin olla myös havainto, että useissa maissa, joissa pääomasijoitusmarkkinat ovat maailman ke- 6 Koska esimerkiksi EU-tasolla on arvioitu nuorien innovatiivisten yritysten rahoitusrajoite siinä määrin merkittäväksi Euroopan kilpailukykyä haittaavaksi ongelmaksi, että komission tuoreen ohjeen mukaisille nuorille innovatiivisille yrityksille sallitaan jopa miljoonan euron suorat valtiontuet (Euroopan komissio, 2006), ja koska kyseisen puitteen pohjalta Suomessakin suunnitellaan merkittäviä suoria tukia, voisi olla perusteltua harkita voitaisiinko ongelmaan vastata tehokkaammin parantamalla hieman tällaisiin yrityksiin kohdistuvien yksityisten sijoitusten tuotto-riski suhdetta esimerkiksi niihin tehtyjen riskipääomasijoitusten luovutusvoittojen verotuksen huojennuksella ja vähentää siten tarvetta verovarojen kanavointiin niihin kohdistettaviin merkittäviin suoriin valtiontukiin. 7 Toisaalta mikäli verokannustin kohdistuisi huojennuksena luovutusvoittoihin, jotka on tehty verokannustimen käyttöönoton jälkeen tehtyihin riskipääomasijoituksiin, kustannuksetkin syntyisivät vasta kun kansantaloudellisia positiivisia vaikutuksia on jo ehtinyt syntyä yritysten kasvettua ennen niistä irtautumista. 11

17 hittyneimpiä, on myös pitkäaikaista kokemusta bisnesenkeliverokannustimista ja tähän kokemukseen pohjautuen ohjelmia on viime vuosina jatkettu tai laajennettu. Vaikkei tutkimuksesta tultane lähivuosina saamaan lopullista vastausta erilaisten verokannustimien vaikuttavuudesta, kannustimien eri piirteiden ja olosuhdetekijöiden vaikutuksista ja optimaalisen ohjelman rakentamisesta, käytettävissä oleva tutkimus ja kokemukset kuitenkin viittaavat siihen, että hyvin suunnitelluilla verokannustimilla olisi merkittäviä positiivisia vaikutuksia ja että niiden rooli voisi olla merkittävä alkavien yritysten riskipääomarahoituksen kehittämisessä. Kehittyneimmissä verokannustinmalleissa (esim. Ison-Britannian EIS) on katsottu tarvittavan useita kannustinelementtejä ja sijoitukseen liittyvät tuloverohyvitykset on nostettu viimeaikaisissa malleissa (esim. USA:n ACE-esitys) keskeisimmäksi kannustinelementiksi pääomien ja uusien sijoittajien aktivoinnissa. Pitkäaikaisten riskipääomasijoitusten luovutusvoittojen verotuksen osittaiseen tai kokonaiseen huojennukseen perustuvassa riskipääomahuojennus -tyyppisessä verokannustimessa yhdistyisi kuitenkin monta elinkeino- ja veropolitiikassa pitkällä aikavälillä tavoiteltavaa näkökulmaa: Pitkäaikaisten (esim. yli 3 vuotta) pääomasijoitusten luovutusvoittoverojen huojennus olisi kannustinmallina yksinkertainen, helposti ymmärrettävä ja kommunikoitava ja olisi myös suhteellisen vaivaton ja edullinen hallinnoida suhteessa muihin vaihtoehtoisiin verokannustinmalleihin. 8 Suomen kontekstia koskevan empiirisen tutkimuksen valossa pitkäaikaisten yli kolme vuotta pidettyjen listaamattomiin yrityksiin tehtyjen sijoitusten luovutusvoittojen verovapaus olisi mekanismina tutkituista vaihtoehdoista vaikuttavuudeltaan paras kannustinmalli. Myös Isossa-Britanniassa luovutusvoittojen verohuojennusta pidettiin EIS-mallin toisena tärkeimpänä elementtinä sijoitusvuonna saadun verohyvityksen rinnalla. Koska kustannuksia (menetettyjä verotuloja) aiheutuisi vain menestyneistä sijoituksista, välitön kustannus olisi vähäisempi kuin jos vastaavantasoisia kannustimia myönnettäisiin kaikista sijoituksista. Menestyvät yritykset työllistävät ja tuottavat enemmän muita verotuloja, joten kansantaloudellisesta näkökulmasta kannustimien kustannukset ja kansantaloudelliset tuotot kulkisivat käsi kädessä. Menestyksellisistä sijoituksista saatava hyöty aktivoisi voimakkaammin sijoittajia, joilla on syytä uskoa voivansa tunnistaa menestyskelpoisia kohdeyrityksiä ja lisätä kohdeyritysten arvoa. Tämä piirre auttaisi automaattisesti parantamaan riskipääomarahoituksen kohdistumista elinkelpoisimpiin hankkeisiin ja kohottamaan kohdeyritysten sijoittajilta saamaa lisäarvoa ja kohdeyritysten kehitystä ilman erityistä sääntelyä, kuten esim. rajaamista tiettyihin sijoittajaryhmiin. Luovutusvoiton verotukseen kohdistuva riskipääomahuojennus olisi periaatteena sijoitushetken verohyvityksiä helpommin ja perustellummin sovellettavissa eri tavoin riskipääomasijoituksia tekeviin ryhmiin (mm. monet kokeneimmista suomalaisista bisnesenkeleistä tekevät sijoituksensa sijoitusyhtiön kautta 9 ja ns. osaamispääomasijoittajat sijoittavat pääosin osaamistaan kohottaakseen yrityksen arvoa). Luovutusvoiton verotukseen kohdistuva kannustin voisi aktivoida myös hyvin kasvuhakuisia yrittäjiä, joita on toistaiseksi Suomessa varsin vähän. 10 Luovutusvoittoveron huojennukseen perustuvalla kannustimella olisi erilaisiin vaihtoehtoihin (julkiset tuet tai ex ante -kannustimet) verrattuna todennäköisesti pienin riski aiheuttaa haitallisia vääristymiä markkinoiden toimintaan. Pääomasijoitusmarkkinoiden kehittämistä koskeva kirjallisuus pitää julkisen sektorin ensisijaisena roolina luoda toimivat lainsäädännölliset ja verotukselliset puitteet taloudellisesti kannattavalle riskipääomasijoitustoiminnalle ja vasta toissijaisesti tarjota suoria tukia. Luovutusvoitonverotuksen on havaittu olevan keskeinen pääomasijoitusmarkkinoiden kehittymiseen vaikuttava tekijä, mm. koska bisnesenkelisijoituksissa ja muissakin riskipääomasijoituksissa haetaan ensisijaisesti myyntivoittoja kohdeyrityksen kasvattamisen ja arvonnousun kautta. Koska luovutusvoittojen verotuksen huojennuksen kautta luodussa kannustimessa hyötyjä tulisi vain voitollisista sijoituksista, riski verokannustimien johtamisesta puhtaasti verohyötyjen takia tehtäviin sijoituksiin olisi vähäisempi kuin esimerkiksi sijoitushetkellä saataviin verohyvityksiin perustuvissa malleissa. Koska pitkäaikaisten osakesijoitusten luovutusvoittojen osittainen tai kokonainen verovapaus on käytössä useissa Euroopan maissa, pitkäaikaisten osakesijoitusten luovutusvoittojen huojennukseen perustuva kannustinmallin voisi katsoa yhdentävän eurooppalaisia verotuskäytäntöjä. Luovutusvoittoverojen huojennuksella ei olisi todennäköisesti suuria haitallisia vaikutuksia vaikka niistä pääsisivät hyötymään jo hieman pidemmälläkin kasvuvaiheessa olevat innovaatioyritykset. Näin ollen kohdistussäännöt ja väärinkäytösten esto olisi yksinkertaisempaa toteuttaa riittävällä tarkkuudella kuin esimerkiksi sijoitusmäärään kytketyissä verohyvityksissä. Luovutusvoittoverojen huojennuksen ulottaminen myös suomalaisil- 8 Esimerkiksi sinänsä mielekkään tuntuinen vaihtoehtoinen ajatus verohuojennuksesta tai -vapaudesta, jonka ehtona olisi uudelleen sijoittaminen määräajan kuluessa (ns. jälleenhankintavaraus) olisi verohallinnollisesti huomattavasti vaikeampi toteuttaa. 9 Luovutusvoittojen verokohtelu tehtäessä bisnesenkelisijoituksia sijoitusyhtiön kautta ei ole nykyisellään kovinkaan selkeätä. 10 Mahdollisessa omistaja-yrittäjiin ulottuvassa kannustimessa kohdistaminen voimakkaasti työllistävien kasvuyritysten tukemiseen olisi haastavampaa kuin niihin kohdistuvia ulkoisia riskipääomasijoituksia aktivoitaessa ja esimerkiksi verohyötyjen saaminen vain itsensä työllistävien ammatinharjoittajien yrityksistä tulisi voida rajata pois. Talouskasvun ja työllistävyyden näkökulmasta tutkimustulokset osoittavat, että hyvin pieni osa nopeimmin kasvavista yrityksistä luo hyvin suuren osan uusista työpaikoista. Kasvuyrittäjien kannustimien varmistaminen on kuitenkin hyvin tärkeä asia. 12

18 la kevyesti säännellyillä vaihtoehtoisilla markkinapaikoilla (tunnettuna ulkomaisena esimerkkinä esim. Lontoon Alternative Investment Market AIM, Suomessa kenties esimerkiksi Privanet ja/tai suunniteltu First North -markkinapaikka yms.) tehtäviin osakesijoituksiin vastaisi osaltaan huoliin suomalaisesta omistajuudesta, kasvuyritysten rahoitusmahdollisuuksista ja irtautumismahdollisuuksista alkavan vaiheen yrityksiin tehdyistä sijoituksista. Pitkäaikaisten osakesijoitusten myyntivoiton verotuksen keventämisen voi myös argumentoida olevan osinkoverotuksen keventämistä parempi tapa kehittää kotimaista omistajuutta ja kasvuyrittäjyyttä mm. siitä näkökulmasta, että kasvuyritykset voivat harvoin jakaa osinkoja. Listaamattomien (tai kevyesti säännellyillä markkinoilla listattuihin) pk-yritysten osakkeisiin tehtyjen pitkäaikaisten sijoitusten myyntivoiton veronhuojennus ei myöskään aiheuttaisi samanlaisia kasvu- tai listautumiskynnyksiä kuin esimerkiksi nykyinen osinkoverotusporrastus, jos hyöty olisi saatavissa säänneltyyn pörssiin listautumisen jälkeenkin olettaen, että sijoitus olisi tehty ennen listautumista. Keskeisimmäksi ongelmaksi luovutusvoittojen verotukseen perustuvassa kannustimessa koetaan sen mahdollinen riittämättömyys, koska hyöty tulee vain pienestä osasta onnistuneimpia sijoituksia. Tästä syystä pelkkien luovutusvoittojen verotukseen keskittyvien kannustimien ei ole katsottu välttämättä yksinään riittävän. Mikäli arvioitaisiin tarvittavan useamman tyyppisiä elementtejä, priorisoinnin näkökulmasta verojärjestelmän kehittäminen lienee kuitenkin turvallisempaa aloittaa listaamattomien yritysten luovutusvoiton verotuksen huojennuksen kaltaisista toimenpiteistä, jotka ovat teoreettisesti kestävämpiä ja suhteellisen yksinkertaisia hallinnoida ja kohdentaa kuin verohyvityksen luonteisista toimenpiteistä, jotka edellyttäisivät verohallinnollisesti vaikeammin toteutettavaa menettelyä verohyvitysten kohdistamiseksi haluttujen vaikutusten saamiseksi. 11 Edellä kuvattujen argumenttien pohjalta yhtenä vaihtoehtoisena suunnittelun lähtökohtana verotuksen keinoin toteutettavaksi tavaksi kannustaa yksityishenkilöiden riskipääomasijoituksia voisi harkita ns. riskipääomahuojennusta, jossa sijoitushetkellä nuoreen innovatiiviseen yritykseen tehtyjen yli kolmen vuoden mittaisten pääomasijoitusten luovutusvoittojen verotuksessa myönnettäisiin huojennus. 12 Kaiken kaikkiaan hyvin suunnitelluilla ja kohdennetuilla verokannustimilla voidaan nykyisen (tosin vielä melko rajallisen) tutkimustiedon ja useista maista saatujen kokemusten valossa arvioida olevan merkityksellinen rooli yksityishenkilöiden tekemien riskipääomasijoitusten aktivoinnissa. 13 Kannustimilla voisi olla merkittävä vaikutus kasvuyrittäjyydessä tarvittavan riskipääoman ja siihen liittyvän osaamisen tarjonnan lisäämisessä sekä myös kotimaisen omistajuuden vahvistamisessa. Näiden lisäksi verokannustimilla voisi olla Suomessa myös voimakas signaalivaikutus merkittävänä muutoksena julkisen sektorin tekoihin perustuvassa virallisessa suhtautumisessa kasvuyrittäjyyteen ja sitä kautta suomalaista yrittäjyysilmapiiriä merkittävästi kehittävä vaikutus. Kolmen viisaan arvio: Yhteenveto professori Pierre Mohnenin, professori Jarle Møenin ja professori Otto Toivasen arvioista Kaikki kolme asiantuntijaa esittivät jossakin muodossa kirjallisuudessa yleisesti esiintuodut perustelut t&k-toiminnan julkiselle tuelle. Keskeiset perustelut ovat: 1. Rahoitusmarkkinoiden toimintapuutteet. 2. Tutkimustoiminnan investoinnit ovat suurelta osin ns. uponneita kustannuksia eli niille on vain rajoitetusti muuta käyttöä. Tämän vuoksi innovaatiotoiminnan edellytyksenä on, että innovaatiotoimintaa harjoittava voi kattaa investointimenonsa tuotteen myynnistä saamillaan voitoilla. 3. Innovaatiotoiminnalla on merkittäviä ulkoisvaikutuksia. Tutkimustoimintaa harjoittava ei yleensä saa itselleen kaikkea innovaatiotoiminnasta tulevaa hyötyä, vaan se koituu laajemminkin talouden ja yhteiskunnan hyödyksi. Yksityisen ja kokonaistaloudellisen tuoton väliin jää siis kiila, jonka vuoksi yritysten t&k-toiminnan tukeminen on perusteltua. Kun rahoitusmarkkinat ovat jo pitkälle kehittyneet, taloustieteelliset perustelut innovaatiotoiminnan tukemiselle liittyvät lähinnä kohtiin 2 ja 3. On kuitenkin muistettava, että julkisen sektorin kyky ja mahdollisuus toteuttaa tukipolitiikkaa, vaikka em. edellytykset olisivatkin olemassa, ovat rajoitetut. Julkisen sektorin tuleekin tarkoin analysoida sen markkinapuutteen olemassaolo, jota politiikalla pyritään korjaamaan ja pohdittava mikä siihen olisi paras keino. 11 Suomessa on kuitenkin viimeaikaista kokemusta myös verohyvitystyyppisistä verokannustimista kotitalousvähennyksestä, jonka viimeaikainen tutkimus on arvioinut kustannustehokkaaksi. 12 Määritelmänä voisi harkita käytettäväksi mahdollisesti tarvittavin tarkennuksin edellä kuvattua Euroopan komission nuori innovatiivinen yritys -määritelmää (Euroopan komissio, 2006), jolloin yrityksen tulisi hankkia lausunto hyväksytyltä ulkopuoliselta asiantuntijalta tai tilintarkastajalta kriteerien täyttymisestä. Kriteerit täyttävät sijoitukset olisi perusteltua rekisteröidä sijoitusvuonna verottajan rekisteriin luovutusvoiton verotuksen yhteydessä myönnettävien huojennusten hallinnoinnin yksinkertaistamiseksi ja kannustimen vaikuttavuuden arvioinnin mahdollistamiseksi. 13 On kuitenkin tärkeä muistaa, että verokannustimet eivät yksinään riitä tehokkaan bisnesenkelimarkkinan luomiseksi, vaan samanaikaisesti tarvitaan mm. koulutusta sekä yrittäjille että bisnesenkeleille sekä mekanismeja, joilla sijoittajat ja rahoitusta tarvitsevat yritykset voivat löytää toisensa mahdollisimman tehokkaasti. Lisäksi on syytä muistaa, että verokannustimien tunnettuudella ja ymmärrettävyydellä on vaikutuksensa niiden käyttöön ja käytön yleistymiseen, joten lyhytaikaisten pilottiohjelmien perusteella ei välttämättä voida tehdä lopullisia johtopäätöksiä verokannustinohjelmien pitkän aikavälin vaikutuksista bisnesenkelisijoitustoiminnan tukemisessa. 13

19 Keinoja ovat periaatteessa verokannustimet ja/tai suorat tuet. Kolmen viisaan esittämien asiantuntija-arvioiden perusteella ei ole ehdotonta näyttöä siitä, että jompikumpi tapa olisi selvästi toista parempi. Tutkimustieto kertoo vain sen, että molemmat voivat olla toimivia, mutta eivät välttämättä ole. Professori Otto Toivanen kiinnittää huomiota siihen, että kansainvälisen tieteellisen arviointikäytännön läpäissyt tutkimustieto Suomen t&k-tuista osoittaa, että tuet näyttävät lisäävän yritysten t&k-investointeja vähintään tuen määrällä tai sitä enemmän (additionaliteetti). Ne siis eivät syrjäytä yksityisiä t&k-investointeja. Toivasen johtopäätös on, että Suomessa ei ole riittävästi tietoa siitä, millaiset olisivat optimaaliset t&k-verohelpotukset ja parantaisiko niiden käyttöönotto nykytilannetta. On epäselvää, mitkä olisivat niiden vaikutukset yritystoimintaan tai valtiontalouteen. Ei ole myöskään tietoa, jonka varaan suunnitella sekajärjestelmää, ts. sellaista jossa olisi samaan aikaan verokannusteita ja suoria t&k-tukia. Tällaista tietoa on kuitenkin hankittavissa lähivuosina, minkä jälkeen päätöksiä mahdollisista verokannustimista voidaan tehdä. Professori Pierre Mohnen on ollut mukana arvioimassa Hollannin verokannustinjärjestelmää, jossa verohelpotukset on sidottu t&k-henkilöstön palkkoihin. Hollannin järjestelmä on arvioinnin mukaan toiminut tavoitellulla tavalla. Verohelpotuksia saaneet yritykset ovat investoineet t&k:hon selvästi enemmän kuin menetetyt verotulot ovat, ns. bang for the buck on ollut selvästi yli ykkösen, jokaista menetettyä veroeuroa kohden on investoitu 1,5 1,94 euroa (95 %:n luottamusväli) tutkimus- ja kehitystoimintaan. Yrityskoolla on merkitystä. Kannustin vaikuttaa pienimpiin yrityksiin (1 9 henkilöä) voimakkaammin kuin suuriin. Professori Mohnen ei kuitenkaan esitä suositusta verokannustimien käyttöönottamiseksi Suomessa, sillä hänen arvionsa mukaan nykyinen järjestelmä toimii hyvin. Erityisesti, jos halutaan toteuttaa strategista ja valikoivaa innovaatiopolitiikkaa, suorat tuet saattavat olla verokannustimia parempia. Tämä tietenkin edellyttää, että tukiorganisaatio (Suomen tapauksessa Tekes) toimii tehokkaasti ja että sillä on riittävä asiantuntemus projektien ja yritysten arviointiin. Samoin on huolehdittava siitä, että arviointiprosessi säilyy puolueettomana. Kun Suomen innovaatiojärjestelmän haasteena on suhteellisen vähäinen yrittäjyys ja kasvuyritysten puute, Mohnen ehdottaa harkittavaksi pieniin ja aloittaviin yrityksiin kohdistuvaa tukea pääomasijoittamisen verotuen kautta. 14 Professori Jarle Møenin arvio on perusteellisin kolmesta. Siinä esitetään Norjan verokannustinjärjestelmän keskeiset piirteet, järjestelmän toimivuuden alustava arvio meneillään olevan evaluoinnin perusteella sekä lopuksi arvio siitä, olisiko Suomen innovaatiopolitiikkaan järkevää tuoda verokannustimia. 15 Norjassa verokannustimet otettiin käyttöön vuonna 2002 (SkatteFUNN). Sen lisäksi käytössä on suoria t&k-tukia, kuten muissakin verokannustimia soveltavissa maissa. Norjassa verohelpotukset kohdistettiin järjestelmää luotaessa tehtyjen suositusten mukaisesti aluksi vain pk-yrityksille (määriteltynä EU:n pk-yrityskriteerien mukaan). Kuitenkin jo vuonna 2003 järjestelmä ulotettiin myös suuriin yrityksiin. Pk-yritykset saavat kuitenkin suuremman verotuen kuin suuret. Tuelle on sen nykymuodossa asetettu useita kriteereitä ja järjestelmä on samalla monimutkaistunut. T&k-hankkeiden, joiden perusteella verohelpotus (18 20 % verosta) annetaan, on oltava viranomaisten hyväksymiä eli tutkimusja kehitysprojekteiksi luokiteltuja. Niiden on oltava fokusoituja johonkin tavoitteeseen tarkoituksenaan tuottaa uutta tietoa uuden tai parannetun tuotteen, palvelun tai prosessin kehittämiseksi. T&k-toimintaan käytetylle työpanokselle/henkilö on yläraja (1 850 tuntia/vuosi), samoin siitä aiheutuville työvoimakustannuksille (500 kruunua/tunti). Tukea voivat vuodesta 2007 alkaen kuitenkin saada myös yrittäjät, jotka eivät saa palkkatuloa yrityksestä. Alustavan arvion mukaan järjestelmä on toiminut suhteellisen hyvin. Tukea hakevien ja niin muodoin kriteerit täyttävää tutkimus- ja kehitystoimintaa tekevien yritysten määrä on kasvanut nopeasti. Verohelpotukseen oikeuttavien projektien määrä on vaihdellut ja välillä vuosittain. Vuonna 2005 saadun verotuen määrä oli noin 135 milj. euroa. Tästä peräti 100 miljoonaa annettiin yrityksille maksettuna tukena, koska yrityksillä ei ollut joko lainkaan tai riittävästi verotettavaa tuloa ja niin muodoin veroa, josta vähennys olisi voitu tehdä. Verotuki oli siis pitkälti suoraa tukea vastaperustetuille yrityksille. Valtaosa (85 %) verotukeen oikeutetuista projekteista tehdäänkin pienissä, alle 50 henkilön yrityksissä. Keskimääräinen tuki/henkilö on ollut noin euroa. Tuki on lähes puolittanut yritysten maksaman tuloveron verrattuna tilanteeseen, jossa t&k-verohelpotuksia ei olisi ollut (niissä yrityksissä, joissa verotettavaa tuloa on ollut riittävästi). Tällä tavoin mitattuna kannustinelementti on ollut varsin suuri. Järjestelmä on kuitenkin kaiken kaikkiaan menettänyt jonkin verran yksinkertaisuuteen ja läpinäkyvyyteen liittyviä etuja ja lähestynyt suoraa tukijärjestelmää. Ensimmäiset arviot osoittavat, että myös Norjan verohelpotusjärjestelmä lisää t&k-menoja enemmän kuin menete- 14 Samaa ehdottaa professori Markku Maula omassa raportissaan kuten edellä on selostettu. 15 Jarle Møen (2007) 14

20 tyt verotulot ovat. Järjestelmään siis liittyy tavoiteltu additionaliteetti. Ekonometrinen analyysi verokannusteiden tuottavuusvaikutuksista osoittaa, että ne johtavat tuottavuuden kasvuun, mutta lisäys on varsin pieni. Analyysiin liittyy runsaasti metodologisia ongelmia ja tulokset tarkentuvat kun evaluointi etenee. Møen on varovainen suosittelemaan Norjaa koskevien tulosten perusteella verokannustimien käyttöönottoa Suomessa. Jos niitä kuitenkin otettaisiin käyttöön, Norjan kokemukset viittaavat siihen, että ne toimivat parhaiten pienten yritysten kannustamisessa. Lisäksi niiden tulisi kohdistua t&k-lisäinvestointeihin mieluummin kuin koko t&k-menoihin. 16 Lisäksi järjestelmän tulisi olla hallinnollisesti mahdollisimman yksinkertainen ja siksi se olisi suunniteltava huolellisesti ennen käyttöönottoa. Pienimmille yrityksille suunnattu verohelpotus saattaisi lisätä t&k:ta tekevien yritysten määrää ja suunnata t&k-investointeja uusille aloille, sillä tällöin yritykset yksin päättäisivät investointien kohdentumisesta. Møen kuitenkin tähdentää, että tärkeintä on arvioida koko t&k-tukijärjestelmää ja sen tehokkuutta eikä sitä missä muodossa tuki annetaan. Tuet ovat vain yksi osa innovaatiopolitiikkaa ja pitkällä aikavälillä esimerkiksi koulutuspolitiikalla on suuria vaikutuksia eri maiden innovaatiotoimintaan ja sen onnistuneisuuteen. 16 Samaan esittää myös Pierre Mohnen. 15