Viestintäviraston lausuntopyyntö Dnro: 15/961/2015, 155/962/2014

Transkriptio

1 sivu 1/40 Viestintävirasto Viestintäviraston lausuntopyyntö Dnro: 15/961/2015, 155/962/2014 Yleisradion lausunto Viestintävirastolle tv- ja radiopalveluiden tukkumarkkinoiden markkina-analyysistä, huomattavan markkinavoiman päätöksestä sekä menetelmämuistiosta Yleisradio Oy esittää vastauksena Viestintäviraston lähettämään lausuntopyyntöön luonnoksista tv- ja radiopalveluiden tukkumarkkinoiden markkina-analyysiksi, huomattavan markkinavoiman (HMV) päätökseksi sekä menetelmämuistioksi allaolevaa. Tämä lausunto sisältää Ylen liikesalaisuuksia, jotka on merkitty [hakasulkeisiin punaisella fontilla]. Lausunnon julkisessa versiossa poistetut liikesalaisuudet on merkitty [LIIKESALAISUUS POISTETTU]. Sisällys 1. Yleisarvio lausuntopyynnön kohteena olevista luonnoksista Ylen lausunto markkina-analyysista Markkina-analyysistä yleisesti Markkina-analyysissa ja kilpailuarviossa on paremmin huomioitava Ylen erityisasema Infran vuokrausvelvollisuus ei ratkaise lähetyspalvelumarkkinoiden kilpailuongelmaa Alueellinen kilpailija ei luo kilpailupainetta valtakunnallisilla markkinoilla Kilpailun puutteesta kärsii kuluttaja Kolmen kriteerin testi toteutuu Ylen lausunto HMV-päätösluonnoksesta Radiolähetyspalveluiden sääntelyn purkamiselle ei ole perusteita Tv-lähetyspalveluille on asetettava enimmäishinta Antennipaikoille ja -kapasiteetille ehdotetut velvoitteet Vaikuttavuusarviointi on liian suppea Ylen lausunto menetelmämuistiosta ja enimmäishintapäätöksestä Johdanto Kustannuslaskentamenetelmä ei kannusta Digitaa tehokkuuteen Ehdotettu menetelmä tunnetaan yleisesti tehottomaksi... 21

2 sivu 2/ Kustannuslaskennan tulee kannustaa Digitaa tehostamaan toimintaansa Vaihtoehtoiset laskentamenetelmät Viestintävirasto olettaa virheellisesti Digitan toteutustavan tehokkaaksi Pääomakustannukset Jälleenhankintahintojen määrittäminen Pitoajat ja vuosipoistot Sitoutuneen pääoman määrittäminen Pääoman sallittu tuotto Kustannusten kohdistaminen Tuulikuorman laskenta Allokointi mastojen ja rakennusten välillä Käyttämättömien antennien huomiointi Kustannusten kohdistaminen säänneltyjen ja sääntelemättömien palvelujen sekä säänneltyjen eri palvelujen välillä Käyttö- ja yleiskustannusten kohdistaminen Viraston tulisi arvioida Digitan kustannuksia BU LRIC-menetelmällä Yhteenveto Yleisarvio lausuntopyynnön kohteena olevista luonnoksista Yleisradio pitää Viestintäviraston markkina-analyysiä varsin osuvana, mutta katsoo ehdotettujen HMV-velvoitteiden sekä menetelmämuistion vaativan olennaisia muutoksia. Lisäksi markkina-analyysin perustelut kaipaavat täsmennyksiä. Yleisradion tärkeimmät kannanotot ovat seuraavat: a. Radiolähetyspalveluiden sääntelyn purkamiselle ei ole perusteita. Ehdotettu sääntelyn purkaminen vaarantaa Ylen mahdollisuuksia tarjota laajaa julkista palvelua. b. Lähetysverkkoinfrastruktuurin hintasääntely ei ratkaise lähetyspalvelumarkkinan kilpailuongelmia luonnoksessa esitetyllä tavalla. c. Yleisradion kannalta tärkein tv- ja radiolähetyspalvelumarkkinan osa on täysin valtakunnallisten tv- ja radiolähetyspalvelujen markkina (väestöpeitto yli 99%), koska Ylellä on lakisääteinen velvollisuus tarjota tv- ja radiokanavat koko yleisölle. Keskitymme lausunnossamme tähän osamarkkinaan. d. Viestintäviraston suorittaman arvioinnin ja päätöksenteon kohteena ovat tv- ja radiolähetyspalvelujen tukkumarkkinat eivätkä laajempi kokonaismarkkina tai kuluttajien tv- ja radiopalvelujen käytön vähittäismarkkina. Lähetyspalvelumarkkinassa markkinavoiman arvioinnin kannalta relevantit markkinat rajautuvat maanpäällisten tv- ja radioverkkojen markkinoihin, koska muut tv- ja radiojake-

3 sivu 3/40 lutavat eivät ostajien eli tv- ja radioyhtiöiden kannalta ole korvaavia hyödykkeitä maanpäällisille lähetyspalveluille. Kuluttajien tv- ja radiopalvelujen käytön vähittäismarkkinassa muut tv- ja radiovastaanottotavat saattavat kehittyä osittain maanpäällistä tv- ja radiovastaanottoa korvaaviksi. Vähittäismarkkinan ominaispiirteet eivät kuitenkaan suoraan vaikuta nyt arvioitavien tukkumarkkinoiden rajaukseen markkinavoiman arvioinnissa. Tämä johtuu muun muassa tv-ohjelmistolupiin asetetuista ehdoista sekä Yleisradion lakisääteisestä palveluvelvoitteesta sekä muista nimenomaan tukkumarkkinaan liittyvistä ominaispiirteistä. Käsittelemme seuraavassa markkina-analyysin, HMV-päätöksen sekä menetelmämuistion ja antennipaikkojen enimmäishintalaskelman luonnokset yksityiskohtaisesti. Yleisradion ehdotukset luonnoksiin tehtäviksi muutoksiksi on merkitty alleviivauksella. Lausunnon lopussa jaksossa 5 Yhteenveto on esitetty tärkeimmät ehdottamamme muutokset tärkeysjärjestyksessä. 2. Ylen lausunto markkina-analyysista 2.1. Markkina-analyysistä yleisesti Yleisradio katsoo, että Viestintäviraston markkina-analyysi on oikein tehty sekä markkinamäärittelyn, kilpailuanalyysin että kolmen kriteerin testin osalta. Yleisradio on samaa mieltä Viestintäviraston kanssa siitä, että kaikilla analysoiduilla relevanteilla markkinoilla on merkittäviä kilpailuongelmia, jotka voidaan poistaa vain ennakkosääntelyn avulla. Yleisradio ehdottaa, että huomattavan markkinavoiman päätös annetaan Digita Networks Oy:lle ja Digita Oy:lle yhteisesti TYK momentin antaman mahdollisuuden Viestintäviraston on päätöksellään määrättävä yritys huomattavan markkinavoiman yritykseksi, jos tietyillä markkinoilla yksin tai yhdessä muiden kanssa sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, mukaisesti. Digita Networks Oy omistaa 100% Digita Oy:n osakekannasta ja yhtiöt toimivat täysin integroituna kokonaisuutena saman toimitusjohtajan johdolla. Koska huomattavan markkinavoiman päätöksessä määrätään velvoitteita sekä Digita Networks Oy:n omistaman käyttöomaisuuden vuokraamiseen että Digita Oy:n asiakkailleen myymien tv- ja radiolähetyspalvelujen tarjontaan, päätös muodostaa kokonaisuuden, jonka kohteena tulee olla molemmat yhtiöt. Lisäksi ehdotamme, että markkina-analyysia täydennetään seuraavassa esittämillämme tosiseikoilla ja johtopäätöksillä Markkina-analyysissa ja kilpailuarviossa on paremmin huomioitava Ylen erityisasema Laki yleisradiosta (1380/1993) 7 asettaa Ylelle palveluvelvoitteen, jonka mukaan sen on tuotava monipuolinen ja kattava julkisen palvelun televisio- ja radio-ohjelmisto siihen liittyvine oheis- ja lisäpalveluineen jokaisen saataville yhtäläisin ehdoin. Käytännössä laissa asetettu palveluvelvoite edellyttää, että Ylen on hankittava maanpäällisistä tv- ja

4 sivu 4/40 radioverkoista peruspalveluunsa kuuluville televisio- ja radiokanavilleen jakelu 100 % väestöpeitolla. Kehitys- ja laajentumisvaiheessa oleville palveluille Yle on hankkinut lyhytaikaisesti suppeamman väestöpeiton jakelua. Tällaisia tilanteita ovat olleet uusien digi-tvkanavien jakelu digisiirtymän alkuvaiheessa ja tv-kanavien teräväpiirtomuodon jakelu parhaillaan meneillään olevassa teräväpiirtosiirtymässä. Kehitysvaiheessa olevien palvelujen jakelu pyritään hoitamaan mahdollisimman alhaisilla kustannuksilla ja esimerkiksi vuosina Yle antaa tv-kanavien teräväpiirtomuodon kaikille jakeluoperaattoreille jaeltavaksi maksamatta jakelusta korvausta operaattoreille. Vastaavia kokeiluluonteisia ilman jakelukorvausta toteutettuja lähetysperiodeja on ollut myös kaupallisilla tv-kanavilla, kun jakeluoperaattorit ja tv-yhtiöt yhdessä pyrkivät lisäämään kuluttajien HD-kiinnostusta ja HD-vastaanottimien hankintaa. Yleisradion palveluvelvoitteen täyttymistä valvoo Yleisradion hallintoneuvosto. Yleisradio jakaa televisiokanavansa Digitan A-muxissa, jonka väestöpeitto on 99,96 %. Yleisradion valtakunnalliset radiokanavat lähetetään Digitan ULA-verkossa, jonka väestöpeitto on yli 99,96 %. o Yleisradion lakiin perustuva palveluvelvoite sekä eräille kaupallisille toimijoille ohjelmistoluvissa asetetut velvoitteet johtavat siihen, että tv- ja radiolähetyspalvelumarkkinoilla ei toimi normaali markkinamekanismi. Digita on ainoa verkkoyritys, jolla on koko maan kattava jakeluverkko sekä tv- että radiojakelussa. Yleisradiolla ei ole todellista mahdollisuutta kilpailuttaa tv- ja radiokanavien koko väestön kattavan perusjakelupalvelun tarjoajaa. Digita ei siten kohtaa lainkaan kilpailupainetta Yleisradion asiakkuuden suhteen. Yleisradion on kaikissa tilanteissa hankittava peruspalveluilleen koko maan kattava jakelu. Edellä kuvattu laista johtuva palveluvelvoite ja sen aiheuttama sidonnaisuus HMV-verkkoyritykseen on täysin poikkeuksellista muihin säänneltyihin viestintämarkkinoihin verrattuna. Tämä on otettava huomioon Digitan markkinavoimaa ja HMVvelvoitteita arvioitaessa sekä televisio- että radiolähetyspalveluiden markkinoilla. Viestintäviraston analyysi on oikeassa, kun siinä katsotaan, etteivät muut televisio- ja radiolähetysten jakelutavat ole korvaavia Digitan maanpäälliselle jakeluverkolle. Yleisradio voi jaella tv- ja radiopalveluitaan ainoastaan koko maan kattavassa verkossa, jonka kautta palveluita voidaan tarjota jokaiselle suomalaiselle yhtäläisin ehdoin. Digitan lähetysverkot ovat ainoat, joilla on riittävän suuri väestöpeitto Yleisradion tarpeisiin. Tv-jakelun vaihtoehtoiset lähetystavat maapäällinen VHF-tv-verkko, kaapeli-tv-verkot ja laajakaistaverkot (IPTV ja OTT) eivät ole Yleisradion kannalta Digitan jakeluverkolle relevantteja vaihtoehtoja. Kyseisten verkkojen peittoalueet eivät kata läheskään koko väestöä ja ovat yhteenlaskettunakin käytettävissä tv-kanavien jakeluun enintään noin %:lle väestöstä. Satelliitti-tv-verkon tekninen peittoalue on lähes 100% väestöstä, mutta sateliittivastaanoton piirissä nykyään olevien kotitalouksien pieni määrä (alle 5 %) ja satelliittivastaanottolaitteista ja niiden asennuksista aiheutuvat kustannukset estävät Yleisradiota korvaamasta Digitan tv-lähetyspalveluita myöskään satelliitti-tv-verkon lähetyksillä. Lisäksi Yleisradion hallintoneuvoston ja laillisuusvalvojien (OKA, EOA) päätösten mukaan Yleisradion kanavien nykyistä laajempi osavaltakunnallinen satelliittijakelu ei täyttäisi

5 sivu 5/40 kansalaisten yhdenvertaisuuden vaatimusta, joten satelliitti-tv-verkko ei ole Yleisradion käytettävissä oikeudellisistakaan syistä. Digitan FM- eli ULA-verkolle ei ole tarjolla mitään edes lähes sitä korvaavaa jakeluverkkoa. Markkina-analyysin luonnoksen jakson Kysynnän korvattavuus (radiokanavien) eri vastaanottotapajojen välillä oikeasta loppupäätelmästä huolimatta tässä jaksossa olevat arviot UHF-tv- ja OTT-IP-verkkojen kyvystä korvata ULA-radioverkkoa ovat puutteellisia ja niitä tulee täydentää seuraavasti. Ylen ja kaupallisten radiokanavien arvioidessa vaihtoehtoisia radiokanavien jakeluverkkoja korostuu yleisön käytössä olevien radiovastaanottimien suuri lukumäärä. ULAradiovastaanottimia on Suomessa käytössä eri arvioiden mukaan miljoonaa, eli noin 4-8 vastaanotinta kotitaloutta kohden, ml. vapaanajan asunnot. Valtaosa näistä ULA-vastaanottimista toimii radiovastaanottimeen suoraan liitetyllä vastaanottoantennilla eikä rakennuksen antennikaapelointiin liitetyn kattoantennin tai kaapeli-tv-verkon kautta. Digitan ULA-verkon vaihtaminen toiseen radiojakeluverkkoon edellyttäisi sitä, että korvaavan verkon lähetysten vastaanotto olisi mahdollista riittävän suurella vastaanotinkannalla, täysin valtakunnallisesti ja radiovastaanottimeen suoraan liitetyllä vastaanottoantennilla myös rakennusten sisätiloissa. UHF-tv-verkko on radiokanavien perusjakeluun täysin käyttökelvoton luonnoksessa esitettyjen syiden lisäksi sen takia, että UHF-tv-verkko on suunniteltu rakennusten katoille sijoittavilla UHF-vastaanottoantenneilla käytettäväksi. UHF-tv-verkko ei mahdollista radiokanavien vastaanottoa radiovastaanottimeen suoraan liitetyllä vastaanottoantennilla rakennusten sisätiloissa kuin pienessä osassa rakennuskantaa. Radiokanavien OTT-IP-vastaanotto matkaviestinverkkojen kautta kärsii myös ratkaisevista teknisistä rajoituksista ULA-radioverkkoon nähden. Matkaviestinverkkojen sisäpeitto rakennuksissa ei ole yhtä hyvä kuin ULA-radioverkolla, vaikka matkaviestinverkkojen suunnittelu tähtääkin sisäpeiton rakentamiseen toisin kuin UHF-tv-verkossa. Lisäksi matkaviestinverkkojen tavanomaisen unicast-liikennetavan kapasiteetti ei riitä koko väestön yhtäaikaiseen radiokanavien vastaanottoon. Kapasiteettirajoite saatetaan vuoden tähtäimellä kyetä ratkaisemaan matkaviestinverkkojen broadcastingliikennemuodolla (LTE embms, ns. LTE Broadcasting), mutta tämän teknisen ominaisuuden käyttöönotosta ei ole vielä edes suunnitelmia. Digitan koko maan kattavan ULA-radioverkon merkitystä korostaa myös sen keskeinen asema viranomaisten vaaratiedotteiden jakeluväylänä koko väestölle koko maassa sekä rauhanajan että kriisiajan olosuhteissa. Yleisradio voisi luopua radiokanavien ULAjakelusta vasta kuin vaaratiedotteiden jakelu koko väestölle voidaan ratkaista muiden verkkojen kautta. Digitan ainutlaatuista roolia koko maan kattavien tv- ja radiolähetyspalvelujen tarjonnassa kuvaa havainnollisesti Digitan itse julkaisema kuvapari 1 väestön maantieteellisestä jakautumasta. 1

6 sivu 6/40 Lainaus Digitan verkkosivulta: 50 % suomalaisista asuu täällä.... ja 50% täällä... ja Digitan antenni-tv tavoittaa kaikki suomalaiset. Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) on PlusTV/DNA -yrityskauppapäätöksessään 2 arvioinut maksutelevisiopalveluiden vähittäismarkkinan ja televisiolähetyspalveluiden tukkumarkkinan kilpailutilannetta. KKV ei ole päätöksessään ottanut kantaa markkinoiden tarkkaan määrittelyyn, vaan on tyytynyt tarkastelemaan kilpailuvaikutuksia yrityskaupan osapuolten ilmoittamilla markkinasegmenteillä. KKV on katsonut, että eri jakeluverkoissa tarjottujen maksutelevisiopalveluiden välinen korvaavuus on rajallista. Kilpailua eri jakeluverkkojen välillä rajoittaa muun muassa asiakkaille aiheutuvat vaihtokustannukset ja erot eri jakeluverkkojen peittoalueissa. KKV:n mukaan kilpailu DNA:n ja Digitan verkoissa tarjottavien maksutelevisiopalveluiden välillä on ollut mahdollista vain alueilla, jotka kuuluvat molempien yritysten peittoalueeseen. Tukkumarkkinoiden osalta KKV on todennut, etteivät muiden lähetyspalveluiden (mukaan lukien Digitan antenniverkko) asiakkaat ole kokeneet DNA:n verkkoa kilpailukykyiseksi. DNA:n asemaa on heikentänyt erityisesti sen verkon erilainen teknologiastandardi ja siitä loppuasiakkaille aiheutuvat vaihtokustannukset. KKV on edelleen todennut, että Digita on pystynyt hinnoittelemaan lähetyspalvelunsa DNA:sta riippumatta. KKV:n näkemykset tukevat Viestintäviraston markkina-analyysin johtopäätöstä siitä, ettei Digitan televisiolähetyspalveluita voida korvata muissa verkoissa tarjotulla lähetyspalvelulla. Myös Suomea väestön maantieteellisen jakauman kannalta muistuttavan Ruotsin sääntelyviranomainen Post och Telestyrelsen (PTS) on päätynyt markkina-analyysissaan samaan lopputulokseen Viestintäviraston kanssa. PTS katsoo vuonna 2013 tekemissään televisio- ja radiolähetyspalvelumarkkinoiden analyyseissa 3, ettei maanpäällistä lähetysverkkoa voida korvata muilla jakeluteillä. PTS on myös todennut, että sekä tele- 2 DNA Oy / Digi TV Plus Oy, Dnro 223/KKV / päätökset Dnr ja Dnr

7 sivu 7/40 visio- että radiolähetyspalveluiden markkinoilla havaitut kilpailuongelmat voidaan ratkaista vain ennakkosääntelyn avulla. Yleisradio on yhtä mieltä Viestintäviraston analyysin kanssa siitä, ettei uuden kilpailijan markkinoille tulo ole todennäköistä televisiolähetyspalveluiden markkinoilla (analyysin s. 55) eikä radiolähetyspalveluiden markkinoilla (s. 60). Uuden kilpailevan jakeluverkon markkinoilletulolle on markkina-analyysissa esitettyjen seikkojen lisäksi myös radiotaajuuksista johtuvia rajoitteita. Digitan käyttämien UHF- ja ULA-taajuusalueiden osalta Suomen valtion naapurivaltioiden kanssa sopima taajuusjako rajoittaa olennaisesti mahdollisuuksien suunnitella UHF-tv- ja ULA-radioverkkojen lähettimien sijainti uudelleen esimerkiksi käyttämällä suurempaa lukumäärää matalampia lähetysmastoja. Valtiorajat ylittävien radiohäiriöiden hallinta edellyttää lähettimien sijainnin, lähetysantennin sijoituskorkeuden ja lähetystehon huomioon ottamista sopimuksissa naapurivaltioiden kanssa. Kansainvälisen taajuuskoordinaation sopimukset valtioiden välillä ovat periaatteessa muutettavissa kaikkien osapuolten suostumuksella, mutta käytännössä muutosmahdollisuudet ovat olemattomat. Suomessa käytössä olevien UHF- ja ULA-lähettimien olennaiset sijaintien muutokset ja tehomuutokset vaikuttaisivat dominoefektinä Suomen naapurivaltioiden yli edelleen naapurivaltioiden naapureihin (esim. Ruotsin yli Tanskaan ja Saksaan), mikä tekee olennaisista taajuusmuutoksista käytännössä mahdottomia. Jos Suomen käytössä nykyisin olevia UHF- ja ULAtaajuuksien yritettäisiin käyttää suuremmalla määrällä matalissa mastoissa olevia lähettimiä, niin Suomen taajuusvaranto ei myöskään riittäisi nykyisen kaltaisen täysin valtakunnallisen peittoalueen rakentamiseen, vaan peittoalue jäisi suppeammaksi. Tilannetta voi luonnehtia myös siten, että Suomen ja naapurivaltioiden välinen taajuusjako on suunniteltu juuri Digitan korkeiden mastojen sijainnin ja juuri niissä tarvittavien lähetystehojen mukaan, eli myös taajuusjako estää Digitan mastojen toisintamisen. Suomen valtiolla on käytössä UHF- ja ULA-taajuuksia tietty (lähes kiinteä) määrä, jota ei ole edes teoriassa mahdollista lisätä merkittävästi. Siten vaihtoehtoisen lähetysverkkoinfrastuktuurin rakentaminen ei ole myöskään mahdollista Digitan käyttämien taajuuksien rinnalle, koska tällaisia taajuuksia ei ole saatavilla. UHF-taajuuksille tarjoavat osittain rinnakkaisen taajuusresurssin VHF-tv-taajuudet, joiden rajoitteita on käsitelty luonnoksen jaksossa Taajuusjaon asettamista rajoitteista voidaan yhteenvetona todeta, että Digitan päälähetysasemien korkeiden mastojen korvaamisen vaihtoehtoisella mastoinfrastruktuurilla estää taloudellisen kannattamattomuuden ja ympäristölupaesteiden lisäksi myös kansainvälisesti sovittu radiotaajuusallokaatio. Viestintäviraston suorittaman arvioinnin ja päätöksenteon kohteena ovat tv- ja radiolähetyspalvelujen tukkumarkkinat eivätkä kuluttajien tv- ja radiopalvelujen käytön vähittäismarkkina. Lähetyspalvelumarkkinassa kilpailullisesti relevantit markkinat rajautuvat maanpäällisten tv- ja radioverkkojen markkinoihin, koska muut tv- ja radiojakelutavat eivät ostajien eli tv- ja radioyhtiöiden kannalta ole korvaavia tuotteita maanpäällisille lähetyspalveluille. Kuluttajien tv- ja radiopalvelujen käytön markkinassa muut tv- ja radiovastaanottotavat saattavat kehittyä osittain maanpäällistä tv- ja radiovastaanottoa korvaaviksi. Vähittäismarkkinan ominaispiirteet eivät kuitenkaan suoraan vaikuta nyt arvioitavien tukkumarkkinoiden rajaukseen. Tämä johtuu muun muassa tvohjelmistolupiin asetetuista ehdoista sekä Yleisradion lakisääteisestä palveluvelvoitteesta sekä muista nimenomaan tukkumarkkinaan liittyvistä ominaispiirteistä.

8 sivu 8/ Infran vuokrausvelvollisuus ei ratkaise lähetyspalvelumarkkinoiden kilpailuongelmaa Viestintäviraston markkina-analyysissä todetaan (s. 5), että sääntelyä voidaan muuttaa ainoastaan, jos markkina-analyysi osoittaa, että markkinoilla on tapahtunut merkityksellisiä muutoksia ja siten on tarvetta olemassa olevan sääntelyn muuttamiselle. Viestintävirasto kuitenkin ehdottaa radiolähetyspalveluiden sääntelyä purettavaksi jo tässä vaiheessa, vaikka markkinoilla ei vielä ole tapahtunut merkityksellistä kilpailun lisääntymistä. Sääntelyä ei pidä purkaa ennen kuin markkinoille on tullut todellista kilpailevaa palveluntarjontaa. Tähän viitataan myös Komission markkinasuosituksen perusteluissa, joiden mukaan toteutuneet investoinnit ja kilpailevien verkkkojen käyttöönotto voi johtaa asetettujen velvoitteiden lieventämiseen. Markkinasuosituksen perusteluissa todetaan myös, että markkinoille tulo voi rajoittaa HMV-yrityksen kilpailuvoimaa vain, jos kilpailija pääsee markkinoille tarpeeksi nopeasti, pysyvästi ja laajasti. it is necessary to examine whether new entries can be sufficiently immediate and stable in the absence of regulation, so that they can limit market power. Small-scale entry (e.g. in a limited geographic area) may not be considered sufficient where the market is wider, since it may be unlikely to exercise an appreciable constraint on the dominant undertaking(s). Further, there may be objective limitations to expansion beyond the initial small-scale entry, such as the lack of economies of scale outside the most densely populated urban areas, which would make such entry unlikely to constraint the SMP undertaking(s) within the relevant time horizon. Pelkkä sääntelypäätös ei itsessään paranna markkinoiden kilpailutilannetta eikä luo riittävää kilpailupainetta Digitalle. Tämä voidaan selkeästi havaita tarkastelemalla nyt voimassa olevan HMV-päätöksen vaikutusta lähetyspalvelumarkkoinoiden kilpailutilanteeseen. Digitalle on vuonna 2008 asetettu velvollisuus vuokrata antennipaikkoja kustannussuuntautuneeseen ja syrjimättömään hintaan. Velvoitteen tarkoituksena on ollut poistaa kilpailun esteitä ja edistää kilpailua pitkällä aikavälillä. Velvoite on ollut voimassa yli kuusi vuotta. Tästä huolimatta valtakunnallisen lähetyspalvelun markkinoille ei ole tullut ainoatakaan kilpailevaa yritystä. Markkinoille tulon esteistä voidaan esittää myös käytännön esimerkkejä: vuonna 2011 Yleisradio pyysi tarjouksia vaihtoehtoisilta ULAlähetyspalvelun toimittajilta. [LIIKESALAISUUS POISTETTU] neuvotteli tarjouksesta Yleisradion kanssa perusteellisesti ja valmisteli tarjousta, mutta ei lopulta antanut Ylelle tarjousta. ] Vaikka uusia toimijoita alkaisi ehdotetun antennisääntelyn tukemana tulla markkinoille, vie valtakunnallisen lähetysverkon rakentaminen joka tapauksessa aikaa. Kuten Viestintävirasto analyysissaan toteaa (s. 57), koko Manner-Suomen väestön kattavan radiolähetysverkon rakentaminen vie useita vuosia ja vaatii merkittäviä investointeja. Vaikka markkinoille tulo tapahtuisi Digitalta vuokrattujen antennipaikkojen avulla, vaatii verkon rakentaminen silti aikaa ja investointeja. Erityisesti rakentamisen hitaus ja kalleus korostuu koko maan kattavan verkon rakentamisessa, sillä harvaan asutussa maassa väestöpeiton viimeiset prosentit ovat kaikkein hitaimpia ja kalleimpia rakentaa. Yleisradion näkemyksen mukaan on erittäin epätodennäköistä, että tv- tai radiolähetyspalveluiden tarjontaan syntyisi sääntelyn kannalta relevanttina ajanjaksona koko maan kattava kilpaileva jakeluverkko.

9 sivu 9/40 HMV-sääntelyllä on varmistettava, ettei Digita voi käyttää väärin huomattavaa markkinavoimaansa lähetyspalveluiden tarjonnassa HMV-päätöksen kattamana aikana. Tästä syystä epävarmoille, tulevaisuudessa ehkä tapahtuville muutoksille, kuten vuoden 2017 alussa voimaantulevien tv-verkkotoimilupien mahdollisesti aiheuttamille muutoksille ei pidä antaa merkitystä nyt tehtävässä markkina-analyysissa ja HMV-päätöksessä. Jos uudet toimiluvat aiheuttavat merkittäviä muutoksia televisiolähetyspalveluiden markkinaan, voidaan HMV-päätöstä tarvittaessa arvioida tältä osin uudelleen. Joka tapauksessa Viestintäviraston on TYK 52 :n mukaan analysoitava merkitykselliset markkinat uudelleen vähintään 3 vuoden välein Alueellinen kilpailija ei luo kilpailupainetta valtakunnallisilla markkinoilla Toisin kuin Viestintävirasto arvioi, radiolähetyspalveluiden markkinoilla ei ole olemassaolevaa eikä potentiaalista kilpailijaa, joka riittävällä tavalla rajoittaisi Digitan hinnoitteluvoimaa valtakunnallisten radiolähetyspalveluiden tarjonnassa. Radiolähetyspalvelumarkkinalla on välttämätöntä huomioida markkinan tärkeimmän ostajan eli Yleisradion lakisääteinen palveluvelvoite. Kuten edellä on todettu, Yleisradion on hankittava sekä tv- että radio-ohjelmistoilleen koko maan kattava jakelu. Tällä hetkellä Yleisradion ULAlähetysten väestöpeitto on yli 99,96 % eli käytännössä koko väestö. Digita on ainoa verkko-operaattori, joka voi tarjota koko maan kattavaa radiolähetyspalvelua. Yleisradion asema eroaa kaupallisista radiotoimijoista. Valtakunnallisille kaupallisille radioille ei ole asetettu nimenomaisia peittoaluevaatimuksia ohjelmistoluvissa 4 ja niiden kuuluvuusalueet 5 ovat tällä hetkellä merkittävästi suppeampia kuin Yleisradion. Aidosti valtakunnallisen radiojakelun markkinoilla voidaan Digitan kilpailijoina huomioida vain ne toimijat, joilla on koko maan kattava jakeluverkko. Tällaisen uuden toimijan markkinoilletulo ei ole todennäköistä, kuten Viestintävirasto on todennut markkinaanalyysissa (s. 60). Telemast Nordic luo kilpailupainetta ainoastaan alueellisesti. Yhtiön nykyisen verkon peittoalue on noin 85 % ja Viestintäviraston arvion mukaan Telemast voisi Digitan päälähetysasemia koskevan antennisääntelyn avulla laajentaa verkkoaan enintään 95 %:iin. 95 % väestöpeitto vastaa kaupallisten tv-kanavien jakeluun käytettävän UHF-E-kanavanipun nykyistä väestöpeittoa. Se ei ole Yleisradion toiminnan kannalta riittävän kattava, eikä Yleisradio voisi siirtää radiolähetyksiään verkkoon, joka kattaa ainoastaan 95 % väestöstä. Käytännössä 95 % väestöpeitto voisi jättää esimerkiksi Lapin ja Kainuun kokonaan kuuluvuusalueen ulkopuolelle. Telemast Nordic ei siten ole tällä hetkellä Digitan kilpailija relevantilla koko maan kattavan jakelun markkinalla. Telemastilla ei myöskään ole todellisia mahdollisuuksia laajentaa toimintaansa edes ehdotetun uuden antennisääntelyn turvin riittävän laajaksi. Telemastin toiminta ei siten luo lainkaan kilpailupainetta valtakunnallisten radiolähetyspalveluiden markkinoille eikä rajoita Digitan hinnoitteluvapautta suhteessa Yleisradioon ja muihin koko maan kattavaa palvelua ostaviin asiakkaisiin. Kuten Viestintävirasto itsekin markkina-analyysissa katsoo, Telemast voi tuoda kilpailupainetta vain lähetyspalveluihin, joiden vaatima väestöpeitto on enintään %. Ehdotettu antennipaikkojen ja antennikapasiteetin sääntely ei riitä luomaan kilpailupainetta radiolähetyspalvelun markkinoille edes teoriassa, koska sääntely kattaa aino- 4 Valtioneuvoston päätös toimiluvista radiotoiminnan harjoittamiseksi , Dnro LVM/1468/07/

10 sivu 10/40 astaan 38 päälähetinasemaa (isot mastot). Sääntelyn piirissä olevien mastojen avulla ei ole mahdollista saavuttaa koko maan kattavaa peittoaluetta. Yleisradion radiolähetyspalvelun nykyisen peittoalueen saavuttamiseksi tarvitaan useita kymmeniä täytelähetinasemia, mikä käy ilmi esimerkiksi kuuluvuusaluekartasta Viestintävirasto ei ole markkina-analyysissa tai HMV-päätösluonnoksessa konkreettisesti osoittanut, millä tavalla yksi ainoa alueellinen kilpailija pystyisi luomaan riittävää kilpailupainetta Digitan valtakunnalliseen lähetystoimintaan. Viestintävirasto on yleispalvelua koskevissa päätöksissään katsonut, että vasta kolme kilpailevaa verkkoa takaa palveluiden kohtuullisen hinnoittelun. Esimerkiksi internetpalveluita koskevassa yleispalvelun perustelumuistiossa 6 todetaan, että kahden kilpailevan palveluntarjoajan muodostamat markkinat eivät turvaa palvelun hintojen ja ehtojen kohtuullisuutta kuluttajille. Tosiasiassa Digita ei kohtaa lainkaan kilpailupainetta koko maan kattavan radiolähetyspalvelun tarjonnassa. Yhden alueellisen kilpailijan olemassaolo ei rajoita Digitan markkinavoimaa valtakunnallisilla markkinoilla Kilpailun puutteesta kärsii kuluttaja Tv- ja radiolähetyspalvelumarkkinoilta puuttuvasta kilpailusta ja kilpailun puutteesta aiheutuvasta ylikorkeasta hintatasosta kärsivät viime kädessä kotitaloudet. Maanpäällisen tv- ja radiolähetyspalvelun kustannukset ovat tv- ja radiokanavia julkaiseville Digitan asiakkaille merkittävä kustannuserä. Jos Digitan asiakasyritykset joutuvat maksamaan tv- ja radiolähetyspalveluista ylihintaa, nämä yritykset joutuvat säästämään vastaavan kustannuksen muusta toiminnastaan. Yleisradio saa Yle-veron tuotosta eduskunnan päättämän rahoituksen, jolla Yle kattaa kaikki kulunsa. Valtaosa Ylen rahoituksesta käytetään sisältöjen tuotantoon ja hankintaan. Jakelu ja muut tekniset tukitoiminnot pyritään hoitamaan mahdollisimman edullisesti. Jos Ylen jakelukustannukset pienenevät, säästynyt rahoitus käytetään sisältöihin. Päivastaisessa tapauksessa jakelusta maksettu ylihinta supistaa sisältöihin käytettävissä olevan rahoituksen määrää. Tällä tavoin Ylen tv- ja radiojakelusta Digitalle maksama ylihinta vähentää suoraan yleisölle tarjottavien sisältöjen määrää ja laatua. Kaupalliset tv- ja radioyhtiöt joutuvat arvioimaan jakelukustannuksia suhteessa saavutettavaan väestöpeittoon. Korkeat jakelukustannukset johtavat suppeampaan väestöpeitoon, mikä yleisön kannalta tarkoittaa pienempää tv- ja radiokanavien valikoimaa haja-asutusalueilla. Tällä tavoin kaupallisten tv- ja radioyhtiöiden Digitalle maksama ylihinta vähentää suoraan yleisölle tarjolla olevien tv- ja radiosisältöjen määrää hajaasutusalueilla, ja aiheuttaa alueellista epätasa-arvoa. 6 Viestintäviraston perustelumuistio Viestintäpalvelujen tarjontaan velvollisten yleispalveluyritysten nimeäminen, dnro 1970/9510/2012

11 sivu 11/ Kolmen kriteerin testi toteutuu Markkina-analyysin luonnoksen jaksossa 6.4. on kuvattu oikein ennakkosääntelyn tarvetta arvioivan kolmen kriteerin testin tuloksia. Täydennämme kuvausta seuraavasti: Kriteeri 1: Markkinoilla on merkittäviä ja pysyväisluontoisia markkinoille tulon esteitä Toimilupasääntely luo pysyvän markkinoille tulon esteen tv-lähetyspalveluiden markkinalla. Markkinoille tulo on mahdollista ainoastaan toimilupakauden alussa, seuraavan kerran vuonna LVM on jo aloittanut verkkotoimilupaprosessin valmistelun ja toimilupien hakuaika on Yleisradion käsityksen mukaan helmi-huhtikuussa Jotta uusi markkinoille tulija voi osallistua toimilupaprosesiin, sillä on oltava riittävän aikaisessa vaiheessa varmuus markkinan sääntelystä eli asetettavista HMV-velvoitteista ja säännellystä hintatasosta kaikkien tuotteiden osalta. Ehdotettu uusi HMV-sääntely tulee voimaan aikaisintaan keväällä 2015 ja se saa lainvoiman vasta mahdollisen oikeuskäsittelyn jälkeen. Lisäksi nyt ehdotettu sääntely ei anna riittävää varmuutta säänneltyjen tuotteiden hintatasosta, sillä enimmäishinta kohdistuu vain yhteen osaan kilpailevan verkko-operaattorin tarvitsemaa pullonkaulahyödykettä. Yleisradion arvion mukaan ehdotettu uusi HMV-sääntely tulee voimaan liian myöhään ja sisältää liikaa epävarmuustekijöitä eikä tämän vuoksi kannusta uusia toimijoita osallistumaan toimilupaprosesiin ja investoimaan Suomen markkinoille. Sekä tv- että radiolähetyspalveluissa koko maan kattavan verkon hallinta on tosiasiassa luonnollinen monopoli, sillä kattavan verkon toisintaminen kaikkein harvaan asutuimmissa osissa Suomea ei ole taloudellisesti kannattavaa. Kilpailevat verkot (pl. satelliitti-tv) on rakennettu enintään noin % väestöpeitolla, mikä on havaittavissa esimerkiksi Telemast Nordicin ja DNA:n toiminnassa. Myös edellä kohdassa 2.2. kuvatut radiotaajuustekniset syyt luovat pysyvän rajoitteen markkinoille tulolle. Kriteeri 2: Markkinat eivät kehity kohti kilpailua tarkasteluajanjaksolla Tv- ja radiolähetyspalveluiden markkinoilla ei ole edellytyksiä kehittyä kohti kilpailua. Yleisradiolle asetettu palveluvelvoite ja kaupallisen television ohjelmatoimilupien ehdot estävät normaalin kysyntä- ja tarjontamekanismin toimimisen sekä tv- että radiolähetyspalveluiden markkinoilla. Yleisradio ja tv-yhtiöt on sidottu lainsäädännöllä ja viranomaispäätöksillä Digitan asiakkaiksi. Markkinoiden aikaisempi kehitys antaa selvän viitteen siitä, ettei kilpailua ole syntymässä valtakunnallisten tv- eikä radiolähetyspalveluiden tarjontaan. Digita on ainoa toimija, jolla on koko maan kattava lähetysverkko ja Digitan osuus koko maan kattavista lähetyspalveluiden tarjonnasta on 100 % sekä televisio- että radiolähetyspalveluissa. Kilpailua on syntynyt ainoastaan alueellisesti keskittyen Etelä-Suomen taajama-alueille. Televisiolähetyspalveluiden markkinoilla kilpailevalle toiminnalle ei ole edellytyksiä toimilupasääntelystä johtuen. Lähetyspalveluiden markkinoille tulo edellyttää verkkotoimilupaa, minkä vuoksi alalle tulo on käytännössä mahdollista vain toimilupakauden alussa. DVB-T kapasiteetti on toistaiseksi niukkaa ja kysyntä ylittää kapasiteetin tarjonnan,

12 sivu 12/40 mikä ilmenee toistuvasti siten että osa DVB-T-ohjelmistotoimilupien hakijoista jää ilman DVB-T-toimilupaa. Tästä johtuen Digitan DVB-T-kanavanippujen kapasiteetti on edelleen niukkuushyödyke, joka antaa Digitalle suuren markkinavoiman. Kriteeri 3: Kilpailuoikeus ei riitä mahdollisten kilpailuongelmien ratkaisemiseen Kilpailuoikeus on täysin riittämätön väline ratkaisemaan säänneltyjen markkinoiden ongelmia, kuten hinnoittelun kohtuullisuutta. Kilpailulainsäädännön tehtävänä ei ole toimia hintasääntelyn välineenä. Suora hintatasoon puuttuminen silloin, kun tapaukseen ei liity kilpailuolosuhteisiin vaikuttavia menettelyjä, ei kuulu kilpailuoikeuden ensisijaiseen keinovalikoimaan. KKV:n mukaan kilpailulain nojalla voidaan puuttua vain selkeisiin ylilyönteihin hinnoittelussa. 7 Myös verkkoon pääsyä koskeviin ongelmiin ja syrjintätapauksiin voidaan puuttua kilpailulain keinoin vain, jos oikeuskäytännössä asetettu korkea näyttökynnys ylitetään. Viimeaikaisen tapauskäytännön perusteella KKV puuttuu määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön vain tapauksissa, joissa voidaan osoittaa selkeää näyttöä väärinkäytön kilpailijoita poissulkevista vaikutuksista. Lisäksi kilpailulain nojalla puuttuminen on aina jälkikäteistä reagointia jo tapahtuneisiin kilpailunrikkomuksiin. Ainoastaan ennakkosääntelyn avulla voidaan edeltäkäsin turvata palveluiden saatavuus, tasapuoliset tarjontaehdot ja kohtuullinen hintataso. KKV on muun muassa kaukolämpötoimialaa koskevan selvityksensä yhteydessä katsonut, että ylihinnoitteluun tulisi puuttua erityissääntelyllä. Sääntelylle on erityisiä perusteita silloin, jos vaihtoehtoisten tuotteiden markkinoille pääsy ei ole käytännössä ollenkaan mahdollista tai jos ongelmallisen korkea hintataso liittyy koko toimialan käyttäytymiseen. Molemmat kriteerit soveltuvat valtakunnallisten tv- ja radiolähetyspalveluiden markkinoille. Kilpailulain riittävyyttä arvioitaessa tulee huomata myös KKV:n oikeus priorisoida toimintaansa ja jättää asioita tutkimatta. Priorisointioikeuden nojalla KKV voi jättää kilpailunrajoituksen tutkimatta esimerkiksi silloin, jos on todennäköistä, ettei KKV:n tutkinta johtaisi terveen ja taloudellisen kilpailun toteutumiseen kyseisillä markkinoilla voimassa olevan sääntelyn tai viranomaispäätösten vuoksi (MAO:937/14). Vaikka KKV tutkisi asian, on määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevien tapausten käsittely KKV:ssa erittäin hidasta ja vie aina useita vuosia, keskimäärin 2,5 vuotta mutta pahimmillaan yli 7 vuotta. Näin hidas ja epävarma jälkikäteinen valvonta vaarantaisi Yleisradion lakisääteisen julkisen palvelun velvoitteen toteutumisen. 3. Ylen lausunto HMV-päätösluonnoksesta Tässä jaksossa on merkitty alleviivauksilla Yleisradion ehdotukset HMV-velvoitteiden muuttamiseksi luonnoksessa esitettyyn nähden Radiolähetyspalveluiden sääntelyn purkamiselle ei ole perusteita Yleisradio vastustaa ehdotettua radiolähetyspalveluiden sääntelyn purkamista ja pitää sitä perusteettomana ja vahingollisena. Viestintävirasto ehdottaa Digitalle asetettavaksi 7 Kilpailuviraston kaukolämpöselvityksen tulokset ja arviointiperiaatteet, raportti 2009/00/0431

13 sivu 13/40 valtakunnallisten radiolähetyspalveluiden markkinoilla ainoastaan velvoitetta julkaista hinnasto ja toimitusehdot. Näin suppea sääntely ei millään tavalla rajoita Digitan mahdollisuutta hyväksikäyttää huomattavaa markkinavoimaansa palvelun hintojen ja tarjontaehtojen asettamisessa, mistä syystä ehdotettu velvoitteiden lieventäminen vastaa käytännössä koko HMV-sääntelyn purkamista radiloähetyspalveluiden markkinalta. Yleisradio katsoo, että Viestintävirasto selkeästi ylittää harkintavaltansa, sillä ehdotetulle sääntelyn purkamiselle ei ole edellytyksiä. TYK 53 :n mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle 56, 61 ja 65 :ssä sekä 10 luvussa tarkoitettuja velvoitteita, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla. Viestintäviraston markkina-analyysin mukaan Digitalla on huomattavaa markkinavoimaa valtakunnallisten radiolähetyspalveluiden markkinoilla. Kuten jäljempänä tarkemmin perustellaan, ehdotettuja velvoitteita selvästi laajemmat HMV-velvoitteet ovat välttämättömiä valtakunnallisen radiolähetyspalvelun saatavuuden sekä hinnoittelun ja tarjontaehtojen tasapuolisuuden ja kohtuullisuuden turvaamiseksi. Lain esitöiden mukaan ennakkosääntelyä vähennetään markkinatilanteen muuttuessa silloin kun kilpailu lisääntyy ja kilpailuongelmat vähentyvät markkinoilla. Valtakunnallisten radiolähetyspalveluiden markkinoilla kilpailu ei ole lisääntynyt eikä näköpiirissä ole mitään sellaista markkinatilanteen muutosta, joka lyhyellä tai edes keskipitkällä aikavälillä tulisi johtamaan kilpailun lisääntymiseen ja kilpailuongelmien vähentymiseen. Viestintävirasto on lieventänyt radiolähetyspalveluiden sääntelyä viimeksi vuonna Tämän jälkeen Digitan markkinavoima radiolähetyspalveluissa on kasvanut ja kilpailutilanne markkinoilla heikentynyt, mikä näkyy muun muassa siinä, että Telemast Nordic on menettänyt asiakkaitaan Digitalle. Velvoitteiden poistamista ei ole päätösluonnoksessa riittävästi perusteltu eikä poistamisen vaikutuksia arvioitu. Komission näkemyksen mukaan (Päätös C(2013) 8391, asia FI/2013/1498) sääntelyä ei saa purkaa markkinalla, jossa kilpailu ei toimi. Komissio on edellyttänyt, että sääntelyn purkamisen perusteeksi esitetään riittävää konkreettista näyttöä siitä, ettei aiemmin sääntelyn kohteena olleilla yrityksillä enää ole huomattavaa markkinavoimaa ja ettei sääntelyn purku johda kohtuuttomaan hinnoitteluun. Päätösluonnoksessaan Viestintävirasto ei ole esittänyt mitään konkreettista näyttöä siitä, että Digitalle asetettavat antennipaikkaa ja antennikapasiteettia koskevat velvoitteet tai ainoastaan alueellista palvelua tarjoavan kilpailijan läsnäolo todellisuudessa rajoittaisivat Digitan hinnoitteluvoimaa valtakunnallisilla radiolähetyspalveluiden markkinoilla ja näin estäisivät Digitaa käyttämästä väärin markkinavoimaansa. Sääntelyn purkaminen vaarantaa Yleisradiolla olevan lakisääteisen palveluvelvoitteen toteuttamisen. Radiolähetyspalveluiden kustannukset muodostavat merkittävän osan Yleisradion jakelukustannuksista. Radiolähetyspalvelun kustannukset ovat [LIIKESA- LAISUUS POISTETTU] Yleisradion vuoden 2015 arvioiduista kokonaisjakelukustannuksista. Radiolähetyspalvelun osuus Yleisradion jakelukustannuksista on [LIIKESA- LAISUUS POISTETTU]. Radiolähetyspalveluiden saatavuus on tärkeää myös kuluttajien kannalta. Yleisradion radiopalvelut ovat markkinoiden tärkein radiopalvelu yli 50 % kuunteluosuudella. Lisäksi ne ovat osassa maata ainoa saatavilla oleva radiopalvelu. Ylikorkeat Digitan perimät radiolähetyspalvelun hinnat saattavat pakottaa Ylen karsimaan valtakunnallisten radiokanavien määrää.

14 sivu 14/40 Radiolähetyspalveluiden markkinoiden ongelmat johtuvat erityisesti siitä, että Digitalla on 100 % markkinaosuus koko maan kattavan lähetyspalvelun tarjonnassa eikä yhtä kattavan kilpailevan verkon markkinoille tulo ole todennäköistä. Lisäksi Yleisradiolle asetettu palveluvelvoite sitoo sen koko maan kattavan jakeluverkon eli käytännössä Digitan asiakkaaksi. Näistä syistä normaali kilpailumekanismi ei toimi radiolähetyspalveluiden markkinoilla. Palvelun saatavuus ja hintojen ja toimitusehtojen kohtuullisuus on varmistettava erityissääntelyllä. Kuten edellä kohdassa 2.6. on todettu, kilpailulainsäädäntö ei tuo riittävää suojaa Digitan asiakkaille. Hidas ja epävarma jälkikäteinen kilpailuvalvonta vaarantaisi Yleisradion lakisääteisen julkisen palvelun velvoitteen toteutumisen. Kuten edellä kohdassa 2.3. on todettu, antennipaikkoja ja antennikapasiteettia koskeva sääntely ei riitä poistamaan radiolähetysmarkkinan kilpailuongelmia. Digita ei kohtaa lainkaan kilpailupainetta koko maan kattavan radiolähetyspalvelun tarjonnassa. Ìlman tehokasta ennakkosääntelyä ei voida turvata radiolähetyspalveluiden saatavuutta eikä hintojen ja ehtojen kohtuullisuutta ja tasapuolisuutta. Ehdotettu hinnaston ja toimitusehtojen julkaisuvelvoite ei yksinään riitä ratkaisemaan valtakunnallisten radiolähetyspalveluiden kilpailuongelmia. Tietoyhteiskuntakaaren esitöiden mukaan huomattavan markkinavoiman yritykselle voidaan asettaa ainoastaan kevyitäkin velvoitteita, kuten 69 :ssä tarkoitettuja avoimuutta koskevia velvollisuuksia. Näin voidaan esitöiden mukaan kuitenkin menetellä vain, jos markkinoilla ei ole teleyrityksen huomattavasta markkinavoimasta huolimatta havaittavissa merkittäviä kilpailuongelmia. Digitalla on valtakunnallisen radiolähetyspalvelun markkinalla 100 % markkinaosuus eikä markkinalla ole edes potentiaalisen kilpailun uhkaa. Digitan monopoliasema aiheuttaa kilpailuongelmia, joihin tulee puuttua tehokkaalla ennakkosääntelyllä. Valtakunnallisten radiolähetyspalveluiden markkinoilla pelkän julkaisuvelvoitteen asettaminen ei ole perusteltua, eikä sillä saavuteta HMV-luonnoksessa esitettyjä tavoitteita. Luonnoksessa Digitalle ei esitetä asetettavaksi edes velvoitetta tarjota radiolähetyspalvelua. Digita voi siten kieltäytyä kokonaan tarjoamasta palvelua Yleisradiolle tai muille asiakkaille tai tarjota palvelua täysin kohtuuttomin ehdoin ja hinnoin. Tällaisessa tilanteessa hinnaston ja toimitusehtojen julkaisulla ei ole mitään itsenäistä lisäarvoa. Päätösluonnoksessa Viestintävirasto viittaa hinnaston julkaisun olevan tarpeen hinnoittelun läpinäkyvyyden ja ehtojen kohtuullisuuden valvonnan kannalta. Digitalle ei kuitenkaan ehdoteta asetettavaksi läpinäkyvyyteen tai kohtuullisuuteen liittyviä velvoitteita. Pelkkä julkaisuvelvoite ei edistä sääntelyn tavoitteita, koska julkinen hinnasto ja toimitusehdot voivat sisältää syrjiviä ja kohtuuttomia ehtoja ja hintoja. Pelkkä julkaisuvelvoite ei anna Viestintävirastolle mitään mahdollisuutta puuttua julkaistun hinnaston ja toimitusehtojen sisältöön. Digitalle on asetettava velvollisuus tarjota valtakunnallista radiolähetyspalvelua. Digitan valtakunnalliselle radiolähetyspalvelulle ei ole kysynnän tai tarjonnan korvattavuuden näkökulmasta vaihtoehtoa vähittäis- eikä tukkumarkkinalla. Yleisradio on sidottu jakamaan radio-ohjelmistonsa Digitan verkossa, sillä se on ainoa koko maan kattava verkko. Antennipaikan ja -kapasiteetin vuorkausvelvollisuudet eivät yksin riitä poistamaan radiolähetyspalveluja koskevien markkinoiden kilpailuongelmia. Kilpailevan koko maan kattavan verkon rakentaminen ei edellä esitetyllä tavalla ole todennäköistä.

15 sivu 15/40 Digitalle on asetettava velvoite soveltaa syrjimättömiä ehtoja ja hintoja radiolähetyspalveluiden tarjonnassa. Syrjimättömyysvelvoite on tarpeen markkinolla jo toimivien ja sinne pyrkivien yritysten tasapuolisten kilpailuedellytysten turvaamiseksi. Syrjimättömyysvelvoite on tarpeen myös siksi, ettei Digitalla olisi mahdollisuutta tarjota jakelupalvelua Yleisradiolle huonommin ehdoin kuin kaupallisille toimijoille. Yleisradiolle asetetusta palveluvelvoittesta johtuen sillä ei ole mahdollisuutta kilpailuttaa radiolähetyspalvelun tarjoajaa. Digitalle on asetettava kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite myös radiolähetyspalveluiden markkinalla. Tietoyhteiskuntakaaren esitöiden mukaan HMV-yrityksille asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin. Kohtuullisuutta arvioitaessa tulisi ottaa huomioon markkinoilla vallitseva kilpailutilanne ja -ongelmat. Esimerkiksi markkinoilla, joissa kilpailua ei lainkaan esiinny toimilupajärjestelmän tai muusta vastaavasta syystä aiheutuvan monopolitilanteen takia, hinnoitteluvelvollisuuksien tulisi olla tehokkaita. Digitalla on valtakunnallisten radiolähetyspalveluiden markkinalla 100 % markkinaosuus, mistä johtuen sillä on mahdollisuus asettaa hinnat yli kilpailullisen tason. Palvelusta maksettavat korvaukset ovat merkittävä kustannuserä radio-ohjelmistopalveluiden tuotannossa. Korkea lähetyspalvelun hinta koituu loppuasiakkaiden haitaksi ohjelmistojen huonompana laatuna ja saatavuutena. Yleisradiolla ei ole mahdollisuutta kilpailuttaa radiolähetyspalveluiden tarjoajaa. Tämän vuoksi on välttämätöntä, että Digitalle asetetaan velvoite noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua radiolähetyspalveluiden tarjonnassa. Jotta sääntely toimisi tehokkaasti, on Digitalle asetettava myös velvollisuus noudattaa enimmäishintaa radiolähetyspalveluiden tarjonnassa. Kuten Viestintävirasto on antennipaikan osalta todennut, enimmäishinnan asettaminen on perusteltua vaikeimmin toisinnettaville osille. Koko maan kattava lähetysverkko on luonnollinen monopoli, jota on käytännössä mahdotonta toisintaa. Lisäksi radiolähetyspalveluille asetetun kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen vastaisesta hinnoittelusta aiheutuu vakavaa haittaa Yleisradiolle ja muille radiotoimijoille sekä myös kuluttajille Tv-lähetyspalveluille on asetettava enimmäishinta Yleisradio kannattaa HMV-päätösluonnoksessa tv-lähetyspalveluille ehdotettuja velvoitteita, mutta pitää niitä riittämättöminä. Tv-lähetyspalveluiden tehokas sääntely on välttämätöntä Yleisradion palveluvelvoitteen toteuttamiseksi kohtuullisilla kustannuksilla. Digitalle asetettu kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite tulee määritellä siten, että se estää ristisubvention säänneltyjen lähetyspalveluiden ja sääntelyn ulkopuolelle jäävien lähetyspalveluiden ja muiden kilpailtujen palveluiden välillä, sekä toiseksi myös säänneltyjen tv-lähetyspalvelujen sisällä eri kananippujen. Asiaa on selostettu tarkemmin jäljempänä menetelmämuistiota koskevassa osuudessa. Ehdotettujen velvoitteiden lisäksi Digitalle on asetettava velvollisuus noudattaa enimmäishintaa tv-lähetyspalveluiden osalta. Kuten Viestintäivirasto on antennipaikan osalta todennut, enimmäishinnan asettaminen on perusteltua vaikeimmin toisinnettaville osille. Koko maan kattava lähetysverkko on luonnollinen monopoli, jota on käytännössä mahdotonta toisintaa. Lisäksi tv-lähetyspalveluille asetetun kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen vastaisesta hinnoittelusta aiheutuu vakavaa haittaa Yleisradiolle ja

16 sivu 16/40 muille televisiotoimijoille sekä myös kuluttajille. Enimmäishinta myös lisää sääntelyn ennustettavuutta ja sitä kautta kannustaa alalle tuloon. TV:n ohjelmistotoimiluvat ovat tulossa hakuun viimeistään vuonna 2016 ja sääntelyn ennustettavuudella on iso merkitys ohjelmistotoimilupien hakijoille, erityisesti mahdollisille uusille markkinoille tulijoille. Jos enimmäishintaa ei aseteta, Yleisradio tulee vaatimaan Digitan lähetyspalveluiden hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden selvittämistä uuden valvontamallin mukaisesti heti HMV-päätöksen tultua voimaan. Yleisradiolla on syytä epäillä, ettei Digitan nykyinen hinnoittelu ole uuden valvontamallin mukaisesti kustannussuuntautunutta Antennipaikoille ja -kapasiteetille ehdotetut velvoitteet Yleisradio kannattaa HMV-päätösluonnoksessa antennipaikoille ja -kapasiteetille ehdotettuja velvoitteita, mutta pitää niitä riittämättöminä sääntelylle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Nämä velvoitteet eivät vielä yksinään ratkaise lähetyspalvelumarkkinoiden kilpailuongelmia Viestintäviraston esittämällä tavalla. Antennisääntelyn lisäksi myös tv- ja radiolähetyspalveluiden tehokas sääntely on välttämätöntä. Antennipaikkojen ja -kapasiteetin säätelyn tehokkuuden varmistamiseksi vuokrausvelvoitteeseen tulee liittää myös laadullisia kriteereitä, kuten viankorjauksen nopeus ja laitetiloihin pääsyn turvaaminen. Laadulliset velvoitteet voidaan määritellä joko HMVpäätöksessä tai ViVin suosituksen muodossa tilaajayhteysmarkkinaa vastaavasti. 8 Ehdotettu sääntely kohdistuu vain Digitan päälähetysasemiin. Kuten Viestintävirasto itsekin analyysissaan toteaa, koko maan kattavaa lähetysverkkoa ei voi rakentaa pelkästään päälähettimien varaan. Yleisradio katsoo, että Viestintäviraston tulee tarkasti seurata markkinan kehitystä ja viimeistään seuraavan HMV-analyysin yhteydessä arvioida, onko sääntely syytä ulottaa myös täytelähettimiin. Velvollisuus noudattaa enimmäishintaa on laajennettava koskemaan antennipaikan lisäksi myös laitetiloja ja antennikapasiteettia. Pelkän antennipaikan enimmäishintasääntely ei ratkaise markkinoiden kilpailuongelmia Viestintäviraston HMVpäätösluonnoksessa kuvaamalla tavalla. Mahdollisen kilpailevan verkko-operaattorin on vuokrattava Digitalta antennipaikan lisäksi myös laitetila. Lisäksi antennikapasiteetin hankinta on käytännössä usein ainoa kilpailijan kannalta relevantti vaihtoehto. Kilpailija, joka rakentaa verkkonsa Digitan infrastruktuuriin tukeutuen, tarvitsee Digitalta antennipaikan lisäksi myös laitetilan. Pelkällä antennipaikalla ei DVB-T/T2- lähetystoiminnassa tee mitään, koska lähettimiä ei niiden suuren koon takia voi sijoittaa mastoihin 9. Kuten seuraavasta kuvasta nähdään, ehdotetussa sääntelyssä laitetilat jäävät samalla tavalla Digitan markkinavoiman armoille kuin tähänkin asti. Nykyinen, jälkikäteiseen hinnoitteluvalvontaan perustuva sääntely ei ole lisännyt kilpailua verkkotoiminnassa lainkaan. Pelkän antennipaikan enimmäishinta ei edistä kilpailun syntymistä, koska laitetila yksi kriittinen tuotannontekijä jää enimmäishintasääntelyn ulkopuolelle. 8 Esimerkiksi Viestintäviraston suositus 304/2005 S, Menettelytavat tilaajayhteyksien, tilaajayhteyden siirtokapasiteetin ja laitetilojen vuokrauksessa 9 Ja jos voisikin, oikeus ei sisälly viraston ehdottamaan sääntelyyn.

17 sivu 17/40 Pelkälle antennipaikalle asetettava enimmäishinta jättää käytännössä Digitan infran kokonaisvuokran jälkikäteisesti valvottavan kustannussuuntautuneen hinnan varaan. Enimmäishintapäätös ei nimittäin ota mitään kantaa esimerkiksi laitetilojen kohtuullisena pidettäviin kustannuksiin. Enimmäishintapäätöksestä (sivut 9-11) selviää vain, että Viestintävirasto ei hyväksy Digitan tapaa allokoida laitetilojen kustannuksia antennipaikoille. Koska muuta ei tässä vaiheessa asiasta selviä, Yleisradion käsityksen mukaan antennipaikan ja laitetilan yhteishinnalle ei välttämättä tapahdu mitään (tästä lähemmin menetelmämuistiota koskevassa osuudessa). Digitan päälähetysasemilla UHF-antennit on useimmiten sijoitettu mastojen huippuihin, sillä näin korkean maston hyöty maksimoituu eikä mastorakenne häiritse ympärisäteilevän antennin lähetyssignaaleja. Tästä johtuen mastojen huiput ovat jo varattuja ne ovat Digitan itsensä käytössä. Lisäksi Digitalla on mastojen yläosissa käyttämättömiä VHF-antenneja, joiden varaamat antennipaikat olisivat kilpailevan toimijan kannalta toiseksi houkuttelevin vaihtoehto. Kilpailevan verkko-operaattorin kannalta kiinnostavimpia antennipaikkoja ei siten käytännössä ole saatavilla, mikä vähentää ehdotetun sääntelyn tehoa merkittävästi. Useimmiten kilpailijan ainoaksi vaihtoehdoksi jää vuokrata Digitalta antennikapasiteettia. Ehdotetussa HMV-päätösluonnoksessa antennikapasiteetti on jäämässä jälkikäteisen hinnoitteluvalvonnan varaan. Kuten nyt voimassa oleva sääntely on osoittanut, jälkikäteinen hintasääntely ei riitä avaamaan verkkomarkkinaa kilpailulle. Digitalla on jo vuodesta 2008 saakka ollut velvollisuus vuokrata päälähetysasemien antennipaikkoja kustannussuuntautuneeseen hintaan, mutta markkinoita ei ole syntynyt. Ainoa televisiolähetysmarkkinalla toimiva kilpaileva verkko-operaattori DNA päätti sääntelystä ja yhteiskäytön ilmeisistä mittakaava- ja muista eduista huolimatta rakentaa verkkonsa rinnakkaiseen infrastruktuuriin tukeutuen. Tämä on vahva näyttö jälkikätei-

18 sivu 18/40 sen hinnoittelun valvonnan tehottomuudesta: hinnat eivät asetu kilpailullisten markkinoiden tasolle ja Digitalle on kannattavaa rajoittaa infrapalvelujen tuotantonsa alle kysynnän ja markkinoiden kannalta optimaalisen tason. Pienempi määrällinen myynti korkeammalla yksikköhinnalla maksimoi voiton. Viestintäviraston soveltaman laskentamenetelmän ansiosta Digita on joka tapauksessa saanut täyden kompensaation mastoista aiheutuvista kustannuksista vaikka mastojen kapasiteetti ei ole ollut täydessä käytössä. Tätä taustaa vastaan ei ole realistista odottaa, että antennikapasiteetin vuokraukseen syntyisi markkinat ainakaan ilman enimmäishintasääntelyä. Antennikapasiteetin vuokrauksen jättäminen enimmäishintasääntelyn ulkopuolelle on epäloogista myös siksi, että Viestintävirasto pitää antennipaikkaan ja antennikapasiteettiin pääsyä samalla tavalla vaikeimmin toisinnettavina arvoketjun osina. Antennipaikan, laitetilan ja antennikapasiteetin sääntelyn tulisi lähtökohtaisesti olla samanlaista. Koko lähetysasemaa on kohdeltava yhtenä kokonaisuutena ja enimmäishinta on ulotettava koskemaan sen kaikkia osia. Tämä on välttämätön mutta ei riittävä edellytys kilpailun syntymiselle. 3.4 Vaikuttavuusarviointi on liian suppea Tietoyhteiskuntakaaren 53 :n mukaan Huomattavaa markkinavoimaa koskevassa päätöksessään Viestintäviraston on arvioitava yrityksille asetettavien velvollisuuksien vaikutukset markkinoille. Viestintävirasto kuitenkin tulkitsee vaatimusta hyvin suppeasti. Vaikutusarvio lähinnä toistaa muun HMV-päätöksen argumentaatiota ja pitäytyy täysin viraston esittämissä valinnoissa. Vaikutusarviossa ei huomioida vaihtoehtoisia tapoja lainkaan; ei arvioida esimerkiksi enimmäishinnan ulottamista televisio- ja radiolähetyspalveluihin tai antennikapasiteetin vuokraamiseen eikä edes radiotoiminnan sääntelyn purkamisen vaikutuksia. Yleisradion mielestä vaikutusarvion tulisi olla viraston työkalu arvioida sääntelyn erilaisia vaihtoehtoja. Sen pitäisi siis olla olennainen osa koko HMV-päätösprosessia, ja siinä tulisi pohtia erilaisten vaihtoehtojen vaikutusta toimijoihin ja kilpailutilanteeseen. Valinnat tulisi tehdä vasta vaikutusarvion jälkeen. Esimerkiksi brittiläisen Ofcomin 10 ohjeistuksessa todetaan vaikutusarviosta seuraavasti: An Impact Assessment is an essential part of considering different options for regulation, including alternatives to formal regulation, and then, using objective criteria, selecting the best option. Subject to the principle of proportionality, an Impact Assessment will generally: identify the impacts of each option on the interests of particular groups of stakeholders; identify any impacts which each option would have on competition; identify and, where possible, quantify the costs and benefits flowing from the impacts which each option would have; assess the key risks associated with each option. 10 Ofcom Better Policy Making. Ofcom s approach to Impact Assessment.

19 sivu 19/40 Vaikutusarviossaan Viestintävirasto yliarvioi antennipaikan ja -kapasiteetin sääntelyn kilpailua lisäävää ja Digitan markkinavoimaa vähentävää vaikutusta. Vaikutusarvioinnissa katsotaan, että ehdotetut velvollisuudet antaisivat yhdenmukaiset lähtökohdat verkkoinvestointeihin koko toimialalla, mahdollistaisivat kilpailevan lähetysverkon rakentamisen ja näin lisäisivät kilpailua valtakunnallisilla radiolähetysmarkkinoilla. Arviota ei perustella yksityiskohtaisesti. Arvio on ristiriidassa markkina-analyysin kanssa, jossa todetaan, että radiolähetyspalveluiden markkinoille ei ole tulossa kokonaan uutta kilpailijaa ja että nykyinen alueellinen toimija voisi laajentaa oman verkkonsa väestöpeiton enintään 95 %:iin. Kuten edellä kohdassa 2.4 on tarkemmin todettu, alueellinen kilpailija ei luo riittävää kilpailupainetta koko maan kattaviin palveluihin. Vaikutusarviossa ei myöskään analysoida niitä syitä, joiden vuoksi koko maan kattavan lähetyspalvelun markkinoille ei ole syntynyt lainkaan kilpailua, vaikka Digitalla on ollut velvoite vuokrata pullonkaulatuotetta eli antennipaikkoja kustannussuuntautuneeseen ja syrjimättömään hintaan jo vuodesta Digitan ainoa kilpailija Telemast Nordic on Yleisradion käsityksen mukaan menettänyt asiakkaitaan Digitalle, jonka markkina-asema on entisestään vahvistunut. Tosiasiassa valtakunnallisen lähetyspalvelun markkinoille tulossa on esteitä, joita ei voida mastoinfrastruktuurin HMV-sääntelyllä poistaa. Koko maan kattava lähetysverkko on luonnollinen monopoli, jota ei Suomen kaltaisessa harvaan asutussa maassa ole taloudellisesti mahdollista toisintaa. Myös viraston käsitys antennipaikalle asetettavan enimmäishinnan merkityksestä on liioiteltu. Kuten Yleisradio on lähemmin perustellut edellä, pelkästään antennipaikkaan kohdistuvana enimmäishinta ei ratkaise markkinoiden kilpailuongelmia. Koska antennipaikan vuokraajan on hankittava myös laitetila Digitalta, ei muilta markkinoilta mahdollisesti saatavilla referenssihinnoilla ole mitään merkitystä eivätkä ne rajoita Digitan markkinavoimaa omien laitetilojensa ja liitännäispalveluiden hinnoittelussa. Yleisradio, muut tv- ja radioyhtiöt tai kilpailevat verkko-operaattorit eivät saa suppeasti vain antennipaikalle asetettavasta enimmäishinnasta Viestintäviraston olettamaa hyötyä. Lähetysasema on pullonkaulatuote kokonaisuudessaan, ei vain antennipaikan osalta. Suppeasti asetettu enimmäishinta ei tarjoa kilpailijoille ennustettavuutta omiin investointeihinsa eikä lisää yritysten oikeusturvaa, vaikka vaikuttavuusarviossa niin väitetäänkin. Viestintäviraston vaikutusarviossa vaihtoehtoisia etenemistapoja, niiden vaikutuksia tai niiden keskinäistä paremmuutta ei arvioida lainkaan. Luultavasti ainakin osin tästä syystä vaikutusarvio sisältää joitakin Yleisradion käsityksen mukaan perusteettomia väitteitä. Arviossa virasto esimerkiksi toteaa, että kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevat velvoitteet kannustavat Digitaa tehostamaan toimintaansa ja että enimmäishintavelvoitteen asettamisen johdosta yrityksellä ei ole mahdollista asettaa hintaa yli tason, joka saavutettaisiin kilpailullisilla markkinoilla. Näitä väitteitä ei perustella vaikutusarviossa, muualla HMV-päätöksessä tai muissakaan lausuntopyynnön kohteena olevissa dokumenteissa mitenkään. Lisäksi arviossa todetaan antennikapasiteetin vuokrausvelvollisuuden lisäävän Digitan liikevaihtoa ja tehostavan kapasiteetin käyttöastetta. Yleisradio muistuttaa, että antennipaikkoja kyseinen velvollisuus on koskenut jo vuodesta 2008 alkaen, mutta mainittuja vaikutuksia ei ole saavutettu. Vaikutusarvioinnissa tulisi nykyistä tarkemmin analysoida, millä tavalla ja kuinka todennäköisesti ehdotetut velvoitteet riittävät asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen. Yleisradion näkemyksen mukaan vaikutusarviossa yliarvioidaan ehdotettujen hinnoitteluvelvoitteiden tehokkuutta edistäviä vaikutuksia. Kuten Yleisradio jäljempänä tarkem-

20 sivu 20/40 min esittää (ks. menetelmämuistiota koskeva osuus), Viestintäviraston käyttämä kustannuslaskentamenetelmä ei sisällä tehokkuuteen kannustavia elementtejä. Kustannuslaskenta perustuu käytännössä Digitan toteutuneisiin kustannuksiin sellaisinaan. Vaikutusarvioinnissa ei lainkaan arvioida ehdotetun radiolähetyspalvelun sääntelyn purkamisen vaikutuksia Digitan asiakkaisiin tai kuluttajiin. Sääntelyn purkaminen radiolähetyspalvelumarkkinalta tulee johtamaan hintojen nousuun ja lopulta loppukäyttäjien saatavilla olevien radio-ohjelmien määrän ja laadun heikkenemiseen. Vaikutusarvioinnin mukaan radiolähetysmarkkinan sääntelyn purkaminen tasapainottaa antennisääntelystä Digitalle aiheutuvia hallinnollisia lisäkustannuksia. Tätä ei voida pitää perusteena sääntelyn purkamiselle. Viestintävirasto katsoo, että ehdotetut velvoitteet korjaisivat markkinoiden kilpailuongelmat nykyisiä HMV-velvoitteita nopeammin ja tehokkaammin ja toisivat loppuasiakkaille aiempaa enemmän hyötyä. Arviota ei perustella tarkemmin. Radiolähetyspalvelun markkinalla tilanne tulee muodostumaan päinvastaiseksi, sillä antennipaikan ja - kapasiteetin sääntely vaikuttaa parhaimmassakin tapauksessa lähetyspalvelun markkinoilla viiveellä. Koko maan kattavan verkon rakentaminen on hidasta ja vie aikaa useampia vuosia. Näin ollen ehdotettu sääntely vaikuttaa radiolähetyspalvelun kilpailuongelmiin selvästi hitaammin kuin nykyinen, suoraan lähetyspalvelumarkkinaan kohdistuva sääntely. Lisäksi on erittäin todennäköistä, ettei aidosti koko maan kattavaan jakelupalveluun synny jatkossakaan kilpailua, vaan Digitan markkinaosuus tulee säilymään 100 %:ssa. Antennipaikkojen ja -kapasiteetin sääntely on siten suoraan lähetyspalvelumarkkinaan kohdistettua sääntelyä tehottomampi keino puuttua lähetyspalvelumarkkinan ongelmiin. Vaikutusarvioinnissa todetaan, ettei velvoitteilla olisi vaikutusta julkistalouteen. Lähetyspalveluiden hinnoittelulla kuitenkin on vaikutus Yleisradion julkisrahoitteiseen toimintaan ja verorahoituksella tarjottavaan palveluun, kuten edellä on tarkemmin esitetty. Ehdotamme, että vaikutusarviota täydennetään edellä esittämämme mukaisesti. 4. Ylen lausunto menetelmämuistiosta ja enimmäishintapäätöksestä 4.1 Johdanto Koska enimmäishintapäätös perustuu menetelmämuistiossa esitettäviin periaatteisiin, Yleisradio kommentoi näitä kahta dokumenttia yhdessä. Yleisesti voi todeta, että menetelmämuistio sisältää kustannuslaskentaa selkeyttäviä elementtejä, mutta käytännön tasolla materiaali ei tarjoa juuri mitään konkreettista laskentamenetelmän kuvausta. Yleisradion kannalta hinnoittelun valvonta jää käytännössä jälkikäteisessä valvonnassa määrittyvien menetelmien varaan eikä nyt vain yleispiirteisesti esitetty menetelmä anna Yleisradiolle juuri mitään mahdollisuuksia arvioida tulevaa sääntelyn mukaista hintaa. Jopa antennipaikkoja koskevan enimmäishinnan osalta esitys on Yleisradion kannalta puutteellinen. Yleisradio näkee laskennan lopputuloksen eli päälähetysasemien antennipaikkojen hinnat, mutta ei pysty itse verifioimaan tai toistamaan laskelmia. Antennikapasiteetin tai -lähetyspalvelun hinnoittelulaskelmasta Yleisradio ei näe edes lopputuloksia, koska hinnoittelun valvonta perustuu jälkikäteiseen valvontaan.

21 sivu 21/40 Seuraavissa kappaleissa kommentoidaan menetelmämuistiota ja enimmäishintapäätöstä sellaisinaan ottamatta paljoakaan kantaa ehdotetun sääntelyn yleisempiin puutteisiin tai esimerkiksi ehdotetun enimmäishinnan suppeaan soveltamisalaan. Näitä yleisempiä puutteita Yleisradio on kommentoinut jo edellä. Ehdotamme, että Viestintävirasto täydentää menelmämuistiota ja enimmäishintapäätöstä seuraavassa esittämämme perusteella. 4.2 Kustannuslaskentamenetelmä ei kannusta Digitaa tehokkuuteen Ehdotettu menetelmä tunnetaan yleisesti tehottomaksi Yleisradion käsityksen mukaan Viestintäviraston menetelmämuistiossa kuvaama kustannuslaskentamalli on tyypiltään käytännössä Rate of Return. Se tunnetaan myös nimellä Cost Plus, mikä kertoo hyvin sen olennaisen luonteen. Yritykselle kompensoidaan kaikki kustannukset ja marginaali päälle: Sallittu myyntihinta = + Operointikustannukset + Poistot + WACC * NKA (eli pääoman tuotto) Menetelmän yleisesti tunnettu heikkous on se, että se ei kannusta säänneltyä yritystä toimimaan tehokkaasti. Yritys voi aina siirtää kustannukset hintoihin: operointikustannukset siirtyvät hintoihin suoraan ja investointimenot NKA:n ja vuosipoistojen kautta. Tehottomuudesta ei siis rangaista, kuten kilpailluilla markkinoilla. Itse asiassa yrityksen ei edes hyödytä alentaa kustannuksiaan, koska tällöin sen olisi alennettava myös hintojaan. Yrityksen ei myöskään kannata purkaa tehottomaksi tai hyödyttömäksi käynyttä pääomaa tuotantorakenteestaan, koska tällöin se joutuisi alentamaan hintojaan. Yrityksellä ei ylipäätään ole mitään paineita sopeuttaa tuotantorakennettaan esimerkiksi kysynnän muutosten, teknologisen kehityksen tai muiden vastaavien syiden takia. Rate of Return -sääntelyn tiedetäänkin johtavan gold plating-efektiin; yrityksen kannattaa investoida myös heikosti tuottavaan pääomaan, jolle ei kilpailuilla markkinoilla olisi kompensaatiota saatavissa. Lisäksi se vääristää kustannusrakennetta pääomavaltaiseen suuntaan 11. Tämän kaiken merkitys vain korostuu, kun Viestintävirasto on ehdotuksen mukaan sallimassa Digitan pääomalle hyvin korkean yli 10 %:n vuosituoton. Tarkastelemme tuoton määrittelyä tarkemmin jäljempänä Kustannuslaskennan tulee kannustaa Digitaa tehostamaan toimintaansa Sääntely ei edes parhaimmillaan riitä korvaamaan kilpailun puutetta. Kuten Yleisradio on tuonut esiin jo edellä, ehdotettu sääntely tuskin riittää verkkotason kilpailun avaamiseksi ainakaan käynnistymässä olevalla tv-verkkotoimilupakierroksella. Ja joka tapauksessa näyttää selvältä, että Digitan verkkoinfrastruktuuri säilyy yhtä kriittisessä asemas- 11 Rate of return menetelmän heikkouksia on tarkasteltu lähemmin esimerkiksi teoksessa Baldwin, Robert & Cave, Martin & Lodge, Martin Understanding Regulation. Theory, Strategy and Practice. Oxford University Press. Esimerkiksi Britanniassa menetelmä todettiin tehottomaksi jo vuonna 1984 British Telecomin yksityistämisprosessin yhteydessä; sen sijaan menetelmäksi valittiin RPI-X (ks. Stephen C. Littlechild: Regulation of British Telecommunications' Profitability, Report to the Secretary of State, February 1983).

22 sivu 22/40 sa kuin nykyäänkin. Siksi kustannuslaskentamenetelmä tulisi valita niin, että se toimii myös yhden verkko-operaattorin hallitsemalla markkinalla. Ehdotettu menetelmä nojaa Digitalle aiheutuneisiin ja Digitan ilmoittamiin kustannuksiin. Näin siitä huolimatta, että virasto itsekin toteaa menetelmämuistiossa (s. 4), että ilman kilpailupainetta toimivalla yrityksellä ei ole tarvetta tehostaa toimintaansa ja tämän vuoksi on katsottu, että yrityksen omiin kustannuksiin perustuva sääntely ei kaikissa tilanteissa johda kilpailtujen markkinoiden hintatasoon. Sekä enimmäishinnan että kustannussuuntautuneen hinnan laskenta tulisi irrottaa Digitan toteutuneista kustannuksista. Jotta sääntely tarjoaisi edes osan kilpailtujen markkinoiden hyödyistä, sääntelyn on kannustettava säänneltyä yritystä tehostamaan toimintaansa ja varmistettava, että yrityksen asiakkaat saavat kohtuullisen osan tehokkuushyödyistä. Yleisradion käsityksen mukaan Viestintäviraston ehdottama sääntely ei tee kumpaakaan. Aivan erityisesti se ei takaa Digitan asiakkaille osuutta mahdollisista tehokkuuskorjauksista. Ehdotetun antennipaikkoja koskevan enimmäishinnan osalta tämä puute korostuu, koska virasto on asettamassa enimmäishinnan kolmeksi vuodeksi Digitan nykyisten kustannusten tasolle. Jos Digita tehostaa toimintaansa seuraavan kolmen vuoden aikana, se saa pitää tehokkuushyödyn kokonaan itsellään. Asetettava hintakatto takaa sille nykyisen kustannustason mukaiset hinnat. Jos siis Digita menetelmästä huolimatta tehostaa toimintaansa 12, Digitan asiakkaat eivät pääse hyödyistä osallisiksi. Yleisradion huolta havainnollistaa seuraava kuva. Yleisradion mukaan hintakattoa asetettaessa tulisi asettaa Digitalle tehokkuustavoite. Tarkastelujakson lopussa vuonna 2018 kustannustason olisi oltava nykyistä alempi tai Digitalle ei taata täyttä kompensaatiota kustannuksilleen. Viraston olisi siis otettava käyttöön ns. glide path nykyisestä kustannustasosta kohti tavoitetasoa. Lisäksi enimmäishinta olisi asetettava niin, että myös Digitan asiakkaat saavat niistä osansa. Seuraava kuva havainnollistaa asiaa. 12 Kannuste tehokkuuden parantamiseen ei ole selvä, koska yritys voi menettää tehokkuuskorjauksen tuomat voitot seuraavalla sääntelykierroksella. Siten tehotonta pääomaa ei välttämättä kannata purkaa. Tästä syystä enimmäishinta tulisi asettaa nykyisen kustannustason alapuolelle.

23 sivu 23/40 Hintakatto olisi siis ehdottomasti asetettava Digitan nykyisen kustannustason alapuolelle. Tällöin Digitan olisi ensinnäkin pakko tehostaa toimintaansa ja lisäksi Digitan asiakkaat hyötyisivät kustannusten alentumisesta. Viestintäviraston tulisi siis paneutua Digitan tehokkuuden arviointiin merkittävästi esitettyä enemmän. Keinoja on useita Vaihtoehtoiset laskentamenetelmät Viestintävirasto pohtii vaihtoehtoisia laskentamenetelmiä menetelmämuistion sivuilla 5-7. Enimmäkseen pohdinnassa keskitytään vertailemaan jälleenhankintahintoihin ja kirjanpidon tasearvoihin perustuvia tapoja arvostaa tuotantoon sitoutuva pääoma. Yleisradio kannattaa viraston näkemystä jälleenhankintahintojen paremmuudesta, sillä niiden käyttö kuvaa paremmin mahdollisen uuden toimijan kohtaamaa kustannusta ja siten mallintaa paremmin valintaa oman verkon rakentamisen ja olemassa olevan verkon vuokraamisen välillä. Jälleenhankintahintojen käyttö huomioi myös teknologisen kehityksen vaikutuksen pääoman arvoon. Yleisradion mielestä Viestintäviraston pohdinta nykykäyttöarvojen ja tasearvojen mahdollisesta yhtäsuuruudesta (sivu 7) on kuitenkin epärelevanttia; valinnan tulee perustua juridiseen, tekniseen ja taloudelliseen argumentaatioon eikä siihen, ovatko eri menetelmillä lasketut arvot sattumalta yhtä suuria vai eivät. Viestintävirasto ei laajemmin avaa tekemäänsä selvitystyötä, jonka perusteella se on valitsemaansa menetelmään päätynyt. Tämä on erityisen valitettavaa siksi, että menetelmämuistiossa virasto toteaa (s. 7) valitsemansa menetelmän noudattavan aikaisempaa käytäntöä, mutta mahdollistavan aikaisempaa huomattavasti laajemmin tehokkuusarvioinnin. Menetelmämuistiossa tämä mahdollisuus huomattavasti aikaisempaa laajempaan tehokkuusarviointiin ei kuitenkaan konkretisoidu tehokkuusarvioinnissa sovellettavien menetelmien kuvauksena. Kappaleissa 3.3 ja 3.4 esitetyt periaatteet ovat hyvin yleisluonteisia eikä tehokkuusarvioinnin keinoista tässä nimenomaisessa tapauksessa kerrota juuri mitään konkreettista. Tästä syystä menetelmä ei tällaisenaan tuo markkinoille kaivattua ennustettavuutta Viestintävirasto olettaa virheellisesti Digitan toteutustavan tehokkaaksi Viestintävirasto toteaa menetelmämuistion sivulla 7 seuraavasti: Suomessa on käytössä myös toisenlaiseen topologiaan perustuva lähetysverkko, joka on kuitenkin ollut tele-

24 sivu 24/40 visiolähetyskäytössä vasta muutaman vuoden. Viestintäviraston mukaan vielä ei ole selkeää näyttöä siitä, kummalla tavalla rakennettu verkko olisi kustannuksiltaan toista tehokkaampi. Kilpailullisilla markkinoilla toimiva DNA on joka tapauksessa harjoittanut DTT-toimintaa Digitan verkkotopologiaan nähden vaihtoehtoisella tavalla jo usean vuoden ajan. Yleisradion näkemyksen mukaan DNA on pystynyt rakentamaan verkkonsa hyvin tehokkaasti ja se todennäköisesti pystyy hyödyntämään synergiaetuja mobiiliverkon palvelujen tuotannon kanssa. Kilpailluilla markkinoilla yritysten onkin hyödynnettävä mahdolliset synergiaedut, koska tehottomuudesta aiheutuvia kustannuksia ei kompensoida. Yleisradion mukaan Viestintäviraston tulisi arvioida DNA:n valitseman verkkototeutuksen tuotantotehokkuutta osana Digitan tehokkuuden arviointia. Nyt virasto olettaa Digitan verkon toteutustavan tehokkaaksi, vaikka sen itsensäkään mielestä vielä ei ole selkeää näyttöä siitä, kummalla tavalla rakennettu verkko olisi kustannuksiltaan toista tehokkaampi. Virasto ei perustele näkemystään mitenkään. Yleisradion käsityksen mukaan Viestintäviraston saatavilla olevat verkko-operaattorien sisäiset kustannustiedot eivät puolla tätä näkemystä. Yleisradion käsityksen mukaan DNAn tv-verkon kustannustaso on tehokkaiden teknisten ja operatiivisten valintojen ansiosta huomattavasti Digitan verkon kustannustasoa alempi. Viestintäviraston tulee tehdä eri operaattorien verkkojen kustannustasosta perusteellinen vertailu, johon tehokkuusarvio voidaan perustaa. Verkkojen kustannustasoja on myös tarkasteltava erillään niiden kerryttämistä tuotoista. Digitan vahvan markkina-aseman takia DNAn tuotto- ja kannattavuustaso ovat saattaneet toistaiseksi jäädä huonoiksi, mutta tämä ei estä vertailemasta verkkojen kustannustasoja. 4.3 Pääomakustannukset Jälleenhankintahintojen määrittäminen Yleisradio pitää hyvänä Viestintäviraston tavoitetta perustaa jälleenhankintahinnan määritys ensisijaisesti markkinahintoihin (menetelmämuistio, s. 12). Samoin Yleisradio pitää hyvänä linjauksena rajoittaa indeksoinnin käyttöä. On kuitenkin valitettavaa, että nämä linjaukset eivät näy nyt luonnoksessa esitettävien enimmäishintojen määrittämisessä mitenkään eikä linjausten tuleva soveltamistapa käy muualta materiaalista mitenkään ilmi. Siten linjausten merkitys esimerkiksi lähetyspalvelujen kustannussuuntautuneen hinnoittelun valvonnassa jää täysin epäselväksi. Viestintävirasto esittää asettavansa ensimmäishinnan vain päälähetysasemien antennipaikoille. Tältä osin pääoma koostuu erityisesti mastoista. Niiden jälleenhankintahintojen määrittämisessä Viestintävirasto näyttää heti luopuvan menetelmämuistiossa esittämistään periaatteista. Esimerkiksi suurten mastojen jälleenhankintahinnat perustuvat Digitan laitetoimittajalta saamaan tarjoukseen (enimmäishintapäätösluonnos, sivut 5-11) Jyväskylän 322-metrisen maston uusimisesta vuonna Ensinnäkin Yleisradio on jo aikaisemmin kiinnittänyt huomiota siihen, että kyseinen masto on rakennettu vuonna 1994 eikä maston uusiminen vuonna 2006 ollut mitenkään ajankohtaista. Siten sekä tarjouksen pyytäjä että tekijä käytännössä tiesivät, että prosessi ei johda kauppoihin, mikä Yleisradion käsityksen mukaan heikensi tarjouksen luotettavuutta. Toiseksi Viestintävirasto hyväksyy Digitan tavan indeksoida vuoden 2006 hinta nykyhetkeen rakennuskustannusindeksillä. Tämä siitä huolimatta, että menetelmämuistiossa virasto toteaa indeksoinnin olevan vasta viimeinen keino ja että indeksin on otettava

25 sivu 25/40 huomioon teknologinen kehitys ja ettei indeksointia tule käyttää juuri viittä vuotta vanhempien hankintojen yhteydessä. Tässä indeksointijakso on mastorungon osalta lähes kymmenen vuotta ja maston perustusten ja turvallisuuteen liittyvien osien kohdalla jopa yli 20 vuotta. Mikä merkittävintä, tässä poikkeama markkinahinnoista ja lyhyistä indeksointijaksoista koskee ylivoimaisesti tärkeintä pääomakomponenttia. Rakennuskustannusindeksi ei huomioi teknologista kehitystä ja siksi se ei Yleisradion käsityksen mukaan vastaa mastojen jälleenhankintahintojen kehitystä. Mastot ovat lisäksi rakenteina poikkeuksellisia, mikä edelleen heikentää keskiarvoisen indeksin soveltuvuutta jälleenhankintahintojen määrittämisessä. Aivan erityisesti indeksi ei huomioi jakeluverkon tai edes mastojen toteutustavan tehokkuutta mitenkään. Esimerkiksi vuodesta 2006 vuoteen 2014 indeksi nousi yli 20 prosenttia, mikä Yleisradion käsityksen mukaan ei mitenkään yksiselitteisesti vastaa mastojen rakentamiskustannusten kehitystä. Rakennuskustannusindeksin kehitystä havainnollistaa seuraava kuva 13. Viraston menetelmä horjuu myös siinä, että enimmäishintapäätösluonnoksessa (s. 8) indeksoimalla saadun maston tämänhetkisen jälleenhankintahinnan oikeellisuutta perustellaan nykykäyttöarvon ja kirjanpitoarvon yhtäsuuruudella. Yleisradio ei ymmärrä tämän perusteen relevanssia. Kumpaa virasto lopulta pitää menetelmällisesti oikeana, jälleenhankintahintaa vai taservoa? Yleisradio on myös eri mieltä Pöyry Telecomin vuonna 2011 laatiman selvityksen antamasta tuesta viraston isojen mastojen jälleenhankintahintojen määritykselle. Viestintäviraston pitämän infotilaisuuden 14 materiaalissa nimenomaisesti todetaan Pöyry Telecomin asiantuntijaselvityksen johtopäätöksenä, että jälleenhankintahinnan tarkka määrittely on vaikeaa tai miltei mahdotonta (infrastruktuuri on osin vanhaa, kertaluonteisiin rakennusprojekteihin perustuvaa infrastruktuuria, jolle ei löydy luotettavia hintareferenssejä lähivuosilta) ja että jälleen- 13 Kuva perustuu Tilastokeskuksen aineistoon: Suomen virallinen tilasto (SVT): Rakennuskustannusindeksi [verkkojulkaisu]. ISSN= Helsinki: Tilastokeskus [viitattu: ]. Saantitapa:

26 sivu 26/40 hankintojen määritykseen [liittyy] paljon epävarmuutta ja tulkinnanvaraisuutta 15. Pöyry toteaa myös, että indeksien käyttö jälleenhankintahintojen määrittelyssä voi kasvattaa jälleenhankintahintaa perusteettomasti. Tässä on kyse juuri samoista mastoista, mutta Viestintävirasto ei esitä käyttämiensä jälleenhankintahintojen tueksi mitään uutta evidenssiä. Indeksointia sen sijaan on jatkettu taas neljällä vuodella. Viraston laskelmassaan käyttämät jälleenhankintahinnat eivät Yleisradion käsityksen mukaan ole nyt yhtään sen luotettavampia kuin asiantuntijaselvityksen aikaan vuonna Itse asiassa Pöyry Telecom ehdotti vuonna 2011 jälleenhankintahintojen käytöstä luopumista juuri määritykseeen liittyvän epäluotettavuuden takia. Mainitun infotilaisuuden materiaalin perusteella Pöyryn tärkein tv- ja radioverkon infrastruktuurin jälleenhankintahintoja koskeva johtopäätös oli juuri se, että niiden määrittämiseen liittyi niin suuria epävarmuuksia, että jälleenhankintahintojen käytöstä tulisi luopua. Viestintävirasto yhtyi tähän näkemykseen ja esitti itsekin luopumista jälleenhankintahinnoista ja siirtymistä tasearvoihin. Esityksessään televisiolähetyspalvelujen hinnoittelun infotilaisuudessa virasto mm. totesi, että jälleenhankintahintojen määrittämisessä on havaittu lukuisia epäkohtia 16. Lopulta virasto luopui tasearvoihin siirtymisestä, mutta luopuminen ei muuttanut yllä kuvatulla tavalla määritettyjä jälleenhankintahintoja yhtään aikaisempaa luotettavimmiksi. Ajan kuluminen ja indeksoinnin jatkaminen eivät korjauksiksi riitä. Mastojen jälleenhankintahinnoilla on erittäin suuri merkitys Yleisradion Digitalle maksaman hinnan muodostuksessa ja siksi Viestintäviraston tulee ehdottomasti pitäytyä menetelmänsä periaatteissa ja selvitettävä mastojen käypä markkinahinta. Jos valmiita luotettavia referenssejä ei Suomesta tai ulkomailta löydy, viraston on määritettävä markkinahinta muilla tavoin. Laskentamenetelmän kokonaisuuden ymmärtämisen sekä soveltamisen ja vaikutusten arvioinnin tekee mahdottomaksi se, että Viestintävirasto ei esitä muiden pääomaerien, kuten lähetinasemarakennusten tai lähestysverkon laitteiden, jälleenhankintahintojen määrittämisestä mitään konkreettista. Täten esimerkiksi antennikapasiteetin ja lähetyspalvelun pääomakustannuksia ei pysty arvioimaan julkistetun materiaalin perusteella lainkaan Pitoajat ja vuosipoistot Menetelmämuistiossa Viestintävirasto toteaa noudattavansa teknis-taloudellisia pitoaikoja ja tasapoistoja. Yleisradiolla ei ole huomautettavaa näihin periaatteisiin. Menetelmämuistio jättää kuitenkin periaatteiden soveltamistavan avoimeksi. Lisäksi enimmäishintapäätösluonnoksen perusteella virasto on käyttänyt suoraan Digitan ilmoittamia pitoaikoja. Digitan ilmoituksen mukaan sen käyttöomaisuuden teknis-taloudelliset pitoajat vastaavat yhtiön kirjanpidossaan käyttämiä pitoaikoja (enimmäishintapäätösluonnos, s. 11). Kirjanpidossa pitoajan perusteena on kuitenkin käyttöomaisuushyödykkeen talou- 15 Esityksessä ei eritellä infrastruktuuria tarkemmin, mutta oletamme sen tarkoittavan ainakin päälähetysasemien rakennuksia ja mastoja. 16 Ks. Viestintäviraston esitys infotilaisuudessa televisiolähetyspalvelujen hinnoittelusta Säänneltyjen tuotteiden hinnoittelun arviointiperiaatteiden kehittäminen.

27 sivu 27/40 dellinen pitoaika 17 teknis-taloudellisen pitoajan sijaan. Siten menetelmämuistion määritelmä teknis-taloudellisesta pitoajasta jää osin epäselväksi. Digita muutti kirjanpidon pitoajat vastaamaan teknis-taloudellisia pitoaikoja tilikaudella ; käytännössä Digita pidensi kirjanpidon pitoaikoja. Muutoksen jälkeen kyseisellä tilikaudella pisimmät pitoajat olivat ryhmässä Rakennukset ja rakennelmat, vuotta 19. Yleisradion tietojen mukaan mm. päälähetysasemien mastot ja rakennukset ovat tässä omaisuusryhmässä ja siten tuolloinen käsitys perusinfran teknistaloudellisesta pitoajasta oli maksimissaan 50 vuotta (tässä omaisuusryhmässä juuri mastojen ja lähetinasemarakennusten pitoajat lienevät pisimpiä). Tämä oli siis sekä Digitan että Viestintäviraston käsitys asiasta. Tilikaudella 2013 Digita Networks Oy:n pitoajat kyseisessä ryhmässä olivat vuotta 20. Koska Viestintävirasto näyttää hyväksyvän Digitan ilmoittamat pitoajat, vaikuttaa siltä, että Viestintäviraston mukaan perusinfran teknis-taloudellinen pitoaika olisi pidentynyt 50 vuodesta 80 vuoteen. Muutos on jo teoreettisesti merkittävä, sillä se kertoo Viestintäviraston uskovan Digitan nykyisen infrastruktuurin olevan sekä teknisesti tuotantokelpoista että tuottavan tuloa 30 vuotta aikaisempaa pidempään. Muutenhan viraston ei tulisi teknis-taloudellisen pitoajan pidentämistä hyväksyä. Muutoksella on myös merkittävä vaikutus nykykäyttöarvoon ja siten pääomakustannuksiin kokonaisuudessaan. Viraston ehdottaman laskentakaavan mukaan pitoajan pidentäminen alentaa vuosipoistoja, mutta kasvattaa nykykäyttöarvoa. Siten muutoksen kokonaisvaikutus ei ole yleisesti yksiselitteinen, mutta Yleisradion käsityksen mukaan kaikilla realistisilla parametriarvoilla pitoajan pidentäminen nostaa pääoman kokonaiskustannuksia sekä vuositasolla että elinkaaren yli laskettuna. Menetelmämuistiosta ei käy ilmi, miten kustannuslaskennassa pitoajan muutoksiin suhtaudutaan. Kun menetelmäkuvausta tulkitsee neutraalisti, päätyy oletukseen, että Viestintävirasto soveltaa vuosipoistojen ja NKA:n laskennassa kulloistakin teknistaloudellista pitoaikaa aikaisemmasta käytännöstä riippumatta. Tällöin pitoajan muutoksen merkitystä voidaan havainnollistaa seuraavalla kuvalla, jossa oletetaan pitoajan muutos 50 vuodesta 80 vuoteen tehdyksi vuoden 41 alussa. Vuosipoistojen taso laskee, mutta poistot jatkuvat 30 vuotta aikaisempaa pidempään ja pääoma tulee lopulta poistetuksi enemmän kuin yhteen kertaan 21. Uudella kaavalla laskettuna NKA puolestaan nousee 22, mikä suoraan nostaa pääoman euromääräistä tuottoa vuosittain. Kuvankin perusteella on selvää, että pääomalle maksettava kokonaiskorvaus vuodesta 41 alkaen nousee merkittävästi alkuperäiseen tilanteeseen verrattuna. 17 Ks. esim. Leppiniemi, Jarmo Hyvä kirjanpitotapa. 18 Ks. esim. KHO-päätös , dnro 1386/3/ Digita Oy:n tilinpäätös Aikaisemmin maksimi Digitan kirjanpidossa oli 40 vuotta. 20 Digita Networks Oy:n tilinpäätös / /80 = 1,3 > 1. Kirjanpidossa näin ei tapahdu, koska pitoajan mahdollinen muutos koskee vain poistamatonta osaa pääomasta. Näin kirjanpidossa pääoma tulee aina poistetuksi tasan kerran. 22 Ks. esim. menetelmämuistion s. 13. Pitoajan muutos ei luonnollisesti vaikuta pääomakomponentin ikään eikä jälleenhankintahintaan, joten ainoa kaavassa muuttuva parametri on pitoaika. Kuten kaavasta ilmenee, pitoajan pidentäminen väistämättä nostaa NKA:n arvoa.

28 sivu 28/40 Viestintäviraston tulee ottaa selvemmin kantaa pitoaikojen muutoksiin sekä niiden käsittelyyn ja vaikutuksiin kustannuslaskennassa. Pitoajan pidentäminen 50 vuodesta 80 vuoteen kesken pitoajan nostaa Yleisradion Digitalle maksamia pääomakorvauksia pääoman koko jäljellä olevan elinkaaren ajaksi. Pääoman arvo nousee ja pääoma tulee poistetuksi yli yhteen kertaan. Yleisradio ei ymmärrä eikä hyväksy tällaisia muutoksia, varsinkaan kun perusteluja menettelylle ei ole selostettu. Digitan verkko-operointi on erinomainen esimerkki pääomavaltaisesta liiketoiminnasta, joten pääoman arvostamisella ja pitoaikojen määrityksellä on suuri merkitys hinnoittelun valvonnassa. Yleisradion kannalta on olennaista, miten ja kuinka pitkiksi pitoajat menetelmässä määritetään. Julkistetun materiaalin perusteella Yleisradio ei esimerkiksi pysty päättelemään, missä kohdassa teknis-taloudellista pitoaikaansa Viestintävirasto arvioi Digitan päälähetysasemien tällä hetkellä olevan. Yleisradio ei tiedä sen paremmin pääomakomponenttien ikiä kuin niiden pitoaikojakaan. Siten Yleisradio ei myöskään pysty arvioimaan uuden nykykäyttöarvon laskentakaavan merkitystä aikaisempaan keskiarvoistavaan kaavaan nähden. Viestintäviraston tulisi vähintään julkistaa käyttämänsä pitoajat ja asettaa ne itse asiantuntija-arvioiden perusteella. Se lisäisi sääntelyn läpinäkyvyyttä ja hinnoittelun ennustettavuutta. Esimerkiksi Energiavirasto toimii näin; se määrittelee pitoajoille vaihteluvälin ja raportoi valintansa toimialalle Sitoutuneen pääoman määrittäminen Yleisradion mielestä on hyvä, että sitoutuneen pääoman (nykykäyttöarvon) määrittäminen perustuu omaisuuserien todellisiin ikiin aikaisemman keskiarvoistamisen sijaan. Kuten olemme jo edellä todenneet, annettujen tietojen perusteella Yleisradio ei kuiten- 23 Ks. esim. Energiamarkkinavirasto Sähkön jakeluverkkotoiminnan ja suurjännitteisen jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden valvontamenetelmien suuntaviivat vuosille (dnro 945/430/2010). Yritys saa valita käyttämänsä pitoajan vaihteluvälin sisältä, mutta voi muuttaa käyttämäänsä pitoaikaa vain perustelluista syistä. aviivat_2012_2015.pdf/e9de867e-513b-4ce5-84d2-322e1c585ba0

29 sivu 29/40 kaan pysty arvioimaan muutoksen merkitystä käytännössä. Emme tiedä omaisuuserien ikiä emmekä teknis-taloudellisia pitoaikoja, joten emme pysty arvioimaan missä kohtaa pitoaikaansa esimerkiksi päälähetysasemien mastot ovat. Esimerkiksi mastojen nykykäyttöarvot todennäköisesti muuttuvat nykyisestä, mutta me emme pysty arvioimaan edes muutoksen suuntaa. Lähetysasemien rakennusten ja lähetyspalveluun liittyvien omaisuuserien osalta tiedot ovat vielä niukempia ja siten tulevan hinnoittelun ennustettavuus on olematonta. Yle katsoo, että Viestintäviraston tulee laskentamenetelmän kuvauksessa kuvata menetelmä yksityiskohtaisesti ja selostaa menetelmän vaikutukset, mikä on täysin mahdollista paljastamatta Digitan liikesalaisuuksia Pääoman sallittu tuotto Yleisradio on menetelmätasolla pääosin samaa mieltä pääomalle sallitun tuoton määrittämisestä. CAPM ja WACC ovat puutteistaan ja soveltamisvaikeuksistaan huolimatta yleisesti käytettyjä menetelmiä myös sääntelyssä. Menetelmien parametrien määrittämisestä Yleisradio ei kuitenkaan ole kaikilta osin samaa mieltä. Ehdotamme että parametrien määritystä muutetaan seuraavassa kuvatulla tavalla. Tv- ja radiolähetyspalvelujen markkinassa ei ole viestintäpoliittista tarvetta kannustaa operaattoreita lisäinvestointeihin, toisin kuin esimerkiksi laajakaistamarkkinassa, jossa investointihalukkuuden turvaaminen on keskeinen viestintäpoliittinen tavoite. Tämän markkinan viestintäpoliittiset tavoitteet kohdistuvat tv- ja sisältöjen laajan valikoiman turvaamiseen koko yleisölle koko maassa. Viestintäviraston tulee ottaa nämä eri markkinoiden väliset viestintäpoliittiset erot huomioon määritellessään CAPM-mallin parametreja. Eri markkinoilla toimivien yritysten kaavamaisen tasapuolinen kohtelu johtaa viestintäpoliittisesti vääriin lopputuloksiin. Viestintäviraston viimeisin päivitys sallituista tuotoista on toukokuulta Sitä edeltävä tammikuulta 2014 ja sitä edeltävä (Viestintäviraston internetsivujen mukaan) joulukuulta Yleisradion käsityksen mukaan Viestintävirasto on varsinaisesti analysoinut asiaa viimeksi vuonna 2012; se teetti alkuvuodesta 2012 KPMG:llä tutkimuksen ja julkaisi asiasta oman muistionsa Menetelmätasoa Yleisradio kommentoikin seuraavassa lähinnä mainitun KPMG:n tutkimuksen pohjalta. Riskitön korko Toukokuun 2014 päivityksessä Viestintävirasto on asettanut riskittömän koron tasolle 1,94% ja sanoo koron perustuvan Suomen 10 vuoden viitelainojen aikavälin keskimääräiseen korkoon. Muistion mukaan uusi noteeraus on noin 0,3 prosenttiyksikköä edellistä noteerausta korkeampi 24. Muistiossa ei ole lähdeviittausta eikä tarkempaa yksilöintiä käytetystä viitekorosta, mutta vuoden 2012 KPMG:n analyysissä viitekorkona oli Suomen 10-vuotisen valtionlainan korko. Tämä on Yleisradion mukaan hyväksyttävä tapa ja on myös hyväksyttyä käyttää esimerkiksi vuoden keskiarvoa viimeisen hetken havainnon sijaan. Suomen valtion lainakorot ovat kuitenkin olleet laskussa ja Suomen Pankin tilaston 25 mukaan Suomen valtion 10 vuoden obligaation kor- 24 Yleisradiolle ei ole selvinnyt, mihin edelliseen päivitykseen Viestintävirasto tällä viittaa. 25

30 sivu 30/40 ko on tällä hetkellä selvästi alle yhden prosentin. Euroopan keskuspankin tilaston mukaan Suomen valtion kymmenen vuoden korko joulukuussa 2014 oli 0,89% 26. Helmikuun 2015 alussa korko painui jopa negatiiviseksi. Yleisradion mukaan riskittömän koron tulisi siten olla 0,5-1,0 prosenttiyksikköä Viestintäviraston käyttämää alhaisempi. Haluamme huomauttaa, että korkoero näkyy suoraan Yleisradion Digitalle maksamassa pääomakorvauksessa. Markkinariskipreemio Kuten KPMG:n vuoden 2012 tutkimuksessa todetaan, markkinariskipreemio on taloudellisesti epävarmoina aikoina, kuten nyt vuonna 2015, tavallista korkeampi. Tämä näkyy myös alla olevassa professori Damodaranin 27 dataan perustuvassa kuvassa, joka kuvaa riskittömän koron ja markkinariskipreemion kehitystä Yhdysvalloissa vuodesta 1960 vuoteen 2014: markkinariskipreemio on nyt korkeimmillaan, kun samaan aikaa riskitön korko on alimmillaan. Preemio on nyt lähes 6%, mutta alhaisimmillaan se on ollut alle 3% päivitetty Riskittömänä korkona on valtion pitkäaikaisten lainojen tuotto ja markkinatuoton korvikkeena S&P 500 -indeksi.

31 sivu 31/40 Digitan hintasääntelyssä ja erityisesti etukäteen asetettavassa enimmäishinnassa on kyse muun ohessa liiketoiminnan tulevista riskeistä tilanteessa, jossa liiketoiminta perustuu jo kauan sitten menneisyydessä tehtyihin investointeihin. Tässä säännellyssä liiketoiminnassa Digita ei tule tekemään lainkaan uusinvestointeja, ja korvausinvestoinnitkin ovat melko pieniä koko käyttöomaisuuteen nähden. Juuri tämän markkinan sääntelyn viestintäpoliittisena tavoitteena ei ole lainkaan Digitan investointihalukkuuden tukeminen. Tämän takia nyt vuonna 2015 vallitsevan poikkeuksellisen pääomamarkkinatilanteen painoarvoa tulisi Yleisradion mielestä vähentää. Toukokuun 2014 muistiossaan Viestintävirasto toteaa käyttävänsä riskittömästä korosta edeltävän vuoden keskiarvoa, mutta markkinariskipreemiosta virasto kuitenkin käyttää hetkellistä arvoa 28. Viestintäviraston molemmat valinnat ovat Yleisradion vahingoksi. Yleisradion mielestä myös markkinariskipreemiossa tulisi ottaa huomioon nykyisen markkinatilanteen poikkeuksellisuus. Näin on tehty esimerkiksi Hollannissa, jossa preemio asetettiin historiallisen ja tulevaisuuteen katsovan evidenssin keskiarvona 29. Yleisradio pitää myös outona Viestintäviraston tapaa käyttää tälle(kin) parametrille muistiossa esitetyn vaihteluvälin ylärajaa ilman perusteluja. Betan määritys Viestintäviraston toukokuun 2014 päivityksessä ei ole yrityskohtaista riskitasoa kuvaavan beta-kertoimen määrityksestä mitään uutta ja beta-kertoimet ovat samat kuin vuonna Yleisradio siten olettaa, että toukokuun 2014 muistiossa betan määritys perustuu KPMG:n tutkimukseen vuodelta KPMG:n tutkimuksessa todetaan tvmarkkinoiden betan määrityksen keskeinen ongelma: vertailuyhtiöitä ei juuri ole. Tutkimuksessa vertailuyhtiöitä on neljä, kolme amerikkalaista (näistä ainakin yksi oikeastaan globaali) ja yksi italialainen. Yleisradion mielestä ei ole mitenkään selvää, että nämä hyvin erilaisilla markkinoilla toimivat yritykset olisivat päteviä vertailukohtia Digitan systemaattisen riskin arvioinnissa. Lisäksi vertailuyritysten betojen vaihtelu on hyvin merkittävää: velattomat betat vaihtelevat välillä 0,62-0,97. Tämän perusteella laskettu oman 28 Näin myös KPMG:n tutkimuksessa vuonna OPTA The Cost of Capital for KPN's Wholesale Activities. A Final Report for OPTA. Nera Economic Consulting.

32 sivu 32/40 pääoman betan vaihteluväli 30%:n velkaisuusasteella on 1,0-1,3. Esimerkiksi mobiiliverkkotoiminassa oman pääoman betan vaihteluväli on 0,8-0,9. Esitettyjen lukujen valossa mobiiliverkkotoiminnassa systemaattinen riski on alhaisempi kuin markkinoilla keskimäärin (beta < 1). Vastaavasti tv-lähetyspalveluissa systemaattinen riski on markkinoiden keskimääräistä riskiä suurempi tai vähintään yhtä suuri (beta 1). Yleisradio ei pidä tulosta uskottavana. Mikä tekisi Digitasta mobiiliyhtiöitä tai koko markkinaa herkemmän systemaattiselle riskille? Sen asiakkaista suurin osa on toimilupaehtojensa takia pakotettuja ostamaan verkkopalveluita juuri Digitalta jatkuvasti samoilla ehdoilla talouden suhdanteista riippumatta. Viestintäviraston/KPMG:n menetelmässä tärkein ongelma on vertailuyhtiöiden vähäisyydessä tai niiden Digitasta poikkeavasta liiketoiminnan ja riskiprofiilin luonteessa. Tämä puute tulisi kompensoida lisäämällä vertailuyhtiöitä. Esimerkiksi Ruotsin PTS käyttää viimevuotisessa analyysissään 30 Viestintävirastoa laajempaa vertailuyhtiöiden joukkoa. PTS:n portfoliossa ovat kaikki samat neljä tv/infrayhtiötä kuin Viestintäviraston/KPMG:n analyysissä, mutta niiden lisäksi joukko teleyhtiöitä ja energiayhtiöitä 31. Yhteensä yhtiöitä on yli 30, mikä on Yleisradion mielestä selvästi edustavampi otos. PTS:n analyysin tuloksena maanpäällisen tv- ja radiotoiminnan velaton beta on 0,55 ja oman pääoman beta 0,89. PTS käyttää velkaisuusastetta 38%; Viestintäviraston 30% velkaisuusasteella oman pääoman beta olisi vielä alhaisempi, 0,79. Kun keskitytään vain omalle pääomalle sallittuun tuottoon (CAPMmenetelmän osuus beta*markkinariskipreemio), eroksi Viestintäviraston ja PTS:n välille saadaan 3,1 prosenttiyksikköä (1,3 x 6% = 7,8% vs. 0,79 x 6% = 4,74%). On selvää, että Yleisradion ja muiden Digitan säänneltyjen palvelujen asiakkaiden kannalta tällainen ero on erittäin merkittävä. Määritystapojen eron merkitys edelleen kasvaa, kun Viestintävirasto käyttää tässäkin KPMG:n määrittämän vaihteluvälin ylärajaa. Tätäkään valintaa Viestintävirasto ei perustele. Velkapreemio Viimeisimmässä päivityksessään Viestintävirasto ei tarkastele velkapreemion mahdollisia muutoksia. Tältäkin osin parametriarvot perustunevat siten KPMG:n vuoden 2012 analyysiin. KPMG:n mukaan tuolloin velkapreemiota olisi voinut hieman laskea silloisesta maksimistaan 3,5 prosentista, mutta Viestintävirasto jätti kuitenkin ylärajan tuolloin ennalleen. Ja nyt Viestintävirasto edelleen käyttää tuon ylärajan mukaista velkapreemiota. Vertailun vuoksi todettakoon, että Elisan keskimääräinen korkotaso viime vuoden kolmannella neljänneksellä oli 2,1% 32. Viestintäviraston käyttämä riskipreemio tuntuu siten ylimitoitetulta. Ja, kuten muidenkin parametriarvojen kohdalla, Viestintävirasto käyttää tässäkin asiantuntija-arvion mukaista ylärajaa valintaansa mitenkään perustelematta. Kun otetaan huomioon, että pääomakorvaus lasketaan kaavalla WACC * NKA, sallitun tuoton määrittäminen on aivan yhtä tärkeää kuin NKA:n määrittäminen. Yleisradion mie- 30 PTS Uppdaterad kalkylränta för marksänd fri-tv och analog ljudradio - samråd (PTS ER 2014:26). % pdf 31 Laskennassa tv/infrayhtiöiden paino on 50%, teleyhtiöiden 33,3% ja energiayhtiöiden 16,7%. Myös PTS:n tuloksessa tv-toiminnan beta on korkeampi kuin esim. teletoiminnan, koska tv/infrayhtiöiden painokerroin on suurin. Absoluuttinen ero on kuitenkin selvästi pienempi. 32

33 sivu 33/40 lestä Viestintäviraston tulisi arvioida maanpäällisen radio- ja tv-toiminnan sallittu pääoman tuotto uudelleen, hakea Digitalle kattavampi vertailuyritysten joukko ja lopettaa annettujen vaihteluvälien ylärajojen perusteeton käyttö. 4.4 Kustannusten kohdistaminen Yleisradio pitää esitettyä pääomakustannusten kohdistamistapaa pääosin perusteltuna. Haluamme kuitenkin kiinnittää huomiota erityisesti antennien aiheuttaman tuulikuorman laskentaan, virtuaalimaston hyödyntämiseen laskennassa ja kustannusten allokointiin mastojen ja laitetilojen välillä Tuulikuorman laskenta Menetelmämuistion (s. 17) ja enimmäishintapäätösluonnoksen (s. 17) mukaan viraston noudattama antennien tuulikuorman laskentakaava on suoraan Digitan käyttämä kaava 33. Yleisradion käsityksen mukaan tämä kohdistus ei vastaa yhtäkään Viestintäviraston vuonna 2009 teettämän kansainvälisen vertailun 34 mukaista kohdistamistapaa. Emme väitä esitettyä laskentatapaa vääräksi, mutta kaipaamme perusteluja ensinnäkin sille, miksi virasto käyttää suoraan säännellyn yrityksen esittämää laskentatapaa ja sille, miksi esitetty laskentatapa antaa viraston mielestä oikeamman kuvan antennien aiheuttamasta suhteellisesta kustannuskuormasta kuin viraston teettämän kv-vertailun laskentatavat. Annetuilla tiedoilla Yleisradio ei pysty itse arvioimaan erilaisten laskentatapojen vaikutusta lopputulokseen. Tuulikuorman kaavaa sovelletaan esityksen mukaan vain tv- ja radioantenneihin. Esimerkiksi matkaviestinverkon antennien aiheuttaman tuulikuorman arvioinnissa virasto käyttää Digitan esittämää tapaa ja huomioi tällaisten antennien osuuden ns. virtuaalisen telecom-maston vähennyksellä. Erityisinä perusteina mainitaan, että virtuaalimastoilla huomioitavien antennien vaihtuvuus on Digitan selvityksen perusteella huomattavasti suurempi ja että sääntelemättömään toimintaan liittyvien antennien vaihtuvuus on usein säännöllistä. Yleisradio ei ymmärrä, miten näistä perusteista päädytään erilaisen laskentamenetelmän valintaan. Tätäkin suurempi ongelma Ylen kannalta on se, että annetuilla tiedoilla Yleisradio ei pysty arvioimaan, missä määrin telecom-antennit alentavat Yleisradion tv- ja radiopalveluista (tai vuokralleottajan antennipaikoista) maksamaa hintaa. Aineistosta selviää kuitenkin, että virtuaalimastovähennys perustuu laskennalliseen jälleenhankintahintaan ja sen perusteella laskettaviin poistoihin ja pääoman tuottoon. Laskelma perustuu siis teoreettisiin kustannuksiin Digitalle aiheutuneiden kustannusten sijaan. Yleisradion mielestä tällainen laskennallinen kustannus ei voi olla liikesalaisuus ja siksi tieto tulee julkaista. Muuten Yleisradio ei pysty arvioimaan menetelmävalinnan merkitystä tai kohtuullisuutta. Luonnoksista ei käy ilmi, missä määrin Viestintävirasto vaatii Digitalta tehokkuutta telecom-antennipaikkojen myynnissä. Yleisradion mielestä laskelmassa olisi perusteltua 33 Asia selviää myös Digitan antennipaikkahinnastosta Pöyry Telecom Antennipaikkojen hinnoittelu pdf

34 sivu 34/40 olettaa jokin tietty määrä telecom-antenneja jokaiseen päälähetysaseman mastoon; jos Digita saisi myydyksi enemmän,se hyötyisi, mutta vastaavasti häviäisi, jos ei ponnistele maston käyttöasteen nostamiseksi. Tältä osin Digita ei myynnissään edes ole alisteinen toimilupapolitiikalle, sillä mobiilioperaattoreita ja siten potentiaalisia asiakkaita on useita. Vuoden 2013 toimintakertomuksessaan Digita Networks Oy toteaakin solmineensa teleoperaattoreiden kanssa pitkäaikaisen sopimuksen laitetilojen vuokraamisesta 4G/LTE-verkkojen rakentamista varten Allokointi mastojen ja rakennusten välillä Menetelmämuistion ja enimmäishintapäätösluonnoksen mukaan ehkä merkittävin Viestintäviraston Digitan esittämään kustannuslaskentaan tekemä muutos on se, että virasto ei allokoi lähetysasemarakennusten kustannuksia mastoille (enimmäishintapäätösluonnos, s ). Yleisradio pitää viraston tekemää muutosta perusteltuna, mutta vaikutuksiltaan epäselvänä. Itse asiassa esitetyn materiaalin perusteella voi päätellä, että kyse on vain kustannusten uudelleenallokaaatiosta, ei kokonaiskustannusten uudelleenarvioinnista. Yleisradion tulkinnan mukaan aikaisemmin Digitan mastoille kohdistama osuus rakennuksista allokoidaan nyt mastoilta takaisin laitetiloihin. Siten aikaisempaan verrattuna antennipaikkojen kustannukset alenevat, mutta vastaavasti laitetilojen nousevat. Asiaa havainnollistaa seuraava kuva (kustannuserien suhteet on kuvassa valittu mielivaltaisesti). Yleisradion käsityksen mukaan Viestintävirasto vahvisti tämän tulkinnan tiedotustilaisuudessaan Viestintäviraston ehdotus jättää muutoksen kokonaisvaikutuksen epäselväksi. Mitä tahansa allokoinnin muutos, tai ylipäätään antennipaikan enimmäishinnan asettaminen, hinnoittelussa muuttaakin, antennipaikan ja laitetilan yhteiskustannus ei tällä ehdotuksella muutu ilmeisesti lainkaan. Hinnan ennustettavuus ei parane eikä ehdotus helpota kilpailevan verkko-operaattorin pääsyä markkinoille. Tällöin muutos ei paranna myöskään Digitan asiakkaiden tai kuluttajien asemaa eikä edistä viestintämarkkinoiden tehokkuutta tai kestävää kilpailua. Muutos itse asiassa tarkoittaa sitä, että enimmäishinnan alainen osuus arvoketjusta edelleen suppenee ja yhä