Viestintävirastolle. Digita Oy ja Digita Networks Oy

Transkriptio

1 Viestintävirastolle Asia Lausunnon antaja Päivämäärä Asiamiehet 15/961/2015 Lausunto koskien Viestintäviraston televisio- ja radiolähetyspalvelujen markkina-analyysiä analyysiä ja huomattavan markkinavoiman päätösluonnosta Digita Oy ja Digita Networks Oy Niko Hukkinen, asianajaja Ami Paanajärvi, attorney-at-law (NY) Roschier Asianajotoimisto Oy Keskuskatu 7 A, Helsinki Puh , Fax niko.hukkinen@roschier.com, ami.paanajarvi@roschier.com

2 2 (54) Asia 15/961/2015 Digitan lausunto Ficoran markkina-analyysistä ja HMV päätösluonnoksesta 1. Johdanto ja tausta Aluksi Sääntelyn lähtökohdat Markkinoiden kehityksestä Velvoitteiden esitetty tiukentaminen Viestintäviraston menettely Vaatimukset Mastomarkkinat Mastomarkkinoiden määrittely Digitan päälähetysasemien mastojen korvattavuus radio- ja televisioverkkojen rakentamisessa Sääntelyvelvoitteet antennipaikan ja -kapasiteetin osalta Velvoitteet voivat koskea vain mastoja, jotka eivät ole korvattavissa Enimmäishintavelvoitteen asettamiselle ei ole lainmukaisia perusteita Ehdotetut enimmäishinnat on laskettu virheellisesti Antennipaikan ja -kapasiteetin vuokrausta koskevat velvoitteet ovat päällekkäisiä Televisio- ja radiolähetyspalvelujen markkinat Televisiolähetyspalvelujen markkinamäärittely on virheellinen Televisiolähetyspalvelujen kysyntä ja jakelualustojen korvattavuus DVB-T1 ja DVB-T2 kanavanippujen erottaminen Televisiolähetyspalvelujen tarjoamista koskevat velvoitteet Radiolähetyspalvelujen markkinamäärittely on virheellinen Radiolähetyspalvelujen tarjoamista koskevat velvoitteet Siirtopalvelut Prosessuaaliset laiminlyönnit Viestintäviraston päätöksenteossa Markkina-analyysi olisi tullut saattaa loppuun ennen kustannussuuntautuneen hinnoittelun määrittämiseen liittyvän selvityksen aloittamista Digitan oikeus tulla kuulluksi valmisteluvaiheessa Viestintäviraston sääntelyaikeista ja asiakirjoista, jotka voivat vaikuttaa asian käsittelyyn Digitan olisi asianosaisena tullut saada tieto ja oikeus esittää näkemyksensä Viestintäviraston markkina-analyysistä ja HMV päätöksestä ennen niiden julkaisemista... 50

3 3 (54) Digitan olisi tullut saada laajemmin tietoonsa asian käsittelyyn vaikuttavia asiakirjoja Digitan liikesalaisuuksien suojeleminen ei ole tapahtunut asianmukaisesti ja tasapuolisesti Päätöksen voimaantulo ja voimassaoloaika... 52

4 4 (54) 1. Johdanto ja tausta 1.1 Aluksi 1. Viestintävirasto on julkaissut päätösluonnoksen huomattavasta markkinavoimasta televisio- ja radiopalvelujen tukkumarkkinalla ( Päätösluonnos ) sekä siihen liittyvät päälähetysasemien antennipaikkojen enimmäishinnan määrittämistä koskevan liitteen ( Enimmäishintaliite ), televisio- ja radiopalvelujen markkina-analyysin ( Markkina-analyysi ) ja kustannussuuntautuneen hinnan arvioimista koskevan menetelmämuistion ( Menetelmämuistio ). 2. Tässä lausunnossa Digita esittää pääasialliset huomionsa Viestintäviraston Päätösluonnoksen ja sen liitännäisasiakirjojen puutteista ja virheellisyyksistä, sekä niihin perustuvat vaatimukset. Johtuen lausunnon kohteena olevan aineiston laajuudesta, asian monimutkaisuudesta sekä Digitalle lausunnon antamiseen varatun ajan lyhyydestä, Digita varaa oikeuden esittää asiassa lisänäyttöä ja täydentäviä lausuntoja myöhemmin. 3. Viestintävirasto on myöntänyt Digitalle lisäaikaa Menetelmämuistiota koskevan lausunnon antamiselle saakka. Näin ollen Digita kommentoi Menetelmämuistiota erillisessä lausunnossaan. 4. Tämä lausunto sisältää liikesalaisuuksia. Lausunnosta toimitetaan Viestintävirastolle erikseen julkinen versio. 1.2 Sääntelyn lähtökohdat 5. Viestintäviraston toimivalta tehdä markkina-analyysi ja huomattavan markkinavoiman tarkastelu perustuu Euroopan komission ( komissio ) sähköisen viestinnän sääntelyjärjestelmään 1, joka on Suomessa implementoitu mm. tietoyhteiskuntakaareen (917/2014). Tietoyhteiskuntakaaren 52 :n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on kilpailutilanteen selvittämiseksi tehtävä markkina-analyysi merkityksellisten tukku- ja vähittäismarkkinoiden määrittelemiseksi ja analysoimiseksi. Tätä analyysiä tehdessään Viestintäviraston on otettava niin pitkälle kuin mahdollista 2 huomioon komission suositus merkityksellisistä markkinoista 3 sekä muut sääntelykokonaisuuteen kuuluvat direktiivit, suuntaviivat ja suositukset. 6. Komissio antoi ensimmäisen markkinasuosituksensa 1998, joka on uusittu vuosina 2003, 2008 ja Vuonna 1998 annettu markkinasuositus käsitti 18 eri markkinaa, joista komission asettaman ennakkosääntelyn vähentämisen tavoitteen mukaisesti on vuoden 2014 markkinasuosituksessa jäljellä vain 7. Komission selkeä tavoite on vähentää ennakkosäätelyä ja siirtää markkinan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/21/EY, annettu 7 päivänä maaliskuuta 2002, sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä (puitedirektiivi), artikla 7. 3 Komission suositus sähköisten viestintäverkkojen ja palveluiden yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla (2014/710/EU).

5 5 (54) valvonta asteittain normaalin kilpailuoikeudellisen jälkikäteisen valvonnan piiriin. Komissio toteaa vuoden 2014 suosituksessaan: In accordance with Directive 2009/140/EC, the aim of the regulatory framework is inter alia to reduce ex ante sector-specific regulation progressively as competition in markets develops and, ultimately, for electronic communications to be governed by competition law only. 7. Televisio- ja radiolähetyspalveluiden markkina (nk. markkina 18) ei ole sisältynyt komission suositukseen merkityksellisistä markkinoista enää vuoden 2008 jälkeen. Komissio katsoi jo tuolloin, että ennakkosääntelylle asetetuista nk. kolmesta kriteeristä toinen (markkinarakenne, joka ei ole omiaan johtamaan todelliseen kilpailuun merkityksellisellä aikavälillä) ei enää tämän markkinan osalta täyttynyt. Komissio korosti suosituksesta poistamisen perusteena erityisesti eri jakelumuotojen välistä kilpailua, jota markkinan dynamiikka ja tekninen kehitys ovat entisestään omiaan lisäämään Komissio ei myöskään nähnyt tarpeelliseksi ottaa markkinaa 18 takaisin markkinasuosituksensa piiriin vuonna Digitan käsityksen mukaan markkina 18 on vapautettu osittain tai kokonaan ennakkosääntelystä suurimmassa osassa EU jäsenmaita 6 ja komissio on suhtautunut kriittisesti kansallisiin päätöksiin jatkaa televisio- ja radiolähetyspalvelun markkinan sääntelyä vuoden 2008 jälkeen Sääntelyn vähentämistä on puoltanut myös Eduskunnan Liikenne- ja viestintävaliokunta ( LVVK ) tietoyhteiskuntakaarta valmisteltaessa. 8 LVVK peräänkuulutti mietinnöissään mm. rajoittavan sääntelyn sijaan investointeja mahdollistavaa ja edistävää sääntelyä sekä hallinnollisen taakan lisäämistä vain tapauksissa, joissa se on välttämätöntä. Eduskunta hyväksyi tietoyhteiskuntakaarta hyväksyessään lausuman, jonka mukaan: 4 Televisolähetyspalveluiden eri jakeluteknikoiden välisestä kilpailusta komissio totesi seuraavaa: There are number of reasons why it is considered appropriate to remove the existing wholesale market from the recommended list. Many of the comments received during the consultation indicated that significant market changes are underway. There is evidence of greater platform competition as the transition from analogue to digital delivery platform occurs. One implication is that there are likely to be fewer capacity constraints on any given platforms. A second is that many Member States are likely to have 3-4 competing platforms (terrestrial, satellite, cable and telecom-based) in contrast to 2-3 analogue platforms, one of which, satellite developed much later. The transition from analogue to digital provides an impetus for platforms to compete and attract end-users, which in a two-sided market context, also means obtaining content. These changes indicate that despite the market entry barriers that may exist, the market market dynamics are such that the second criterion is not satisfied. Vuoden 2008 suosituksen antamisen jälkeen komissio on useissa kommenteissaan (kts esim asia C(2013) todennut että The market for broadcasting transmission services is no longer listed in the Recommendation on relevant markets due to evidence of greater platform competition in the majority of Member States and fewer capacity constraints which can be attributed to the transition from analogue to digital transmission platforms. These changes have led to a situation where despite the possible existence of market entry barriers, the market dynamics are such that the second criterion of the three criteria test is not satisfied. 5 Explanatory Note accompanying the document Commission Recommendation on relevant product and service markets within the electronic communications sector susceptible to ex ante regulation in accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council on a common regulatory framework for electronic communications networks and services Ks. esimerkiksi komission kommentit asiassa C(2013) 2406 ( tai asiassa C(2012) 9838 ( a ad6a2e1/cy %20adopted_en.pdf). 8 Liikenne- ja viestintävaliokunnan mietintö 10/2014,

6 6 (54) Eduskunta edellyttää, että viestintämarkkinoiden sääntelyssä ja tietoyhteiskuntakaaren toimeenpanossa pyritään keskeisinä lähtökohtina sääntelyn ja hallinnollisen taakan vähenemiseen, palvelukehityksen mahdollistamiseen sekä alan investointien edistämiseen. 1.3 Markkinoiden kehityksestä 10. Digitalla on katsottu olevan huomattava markkinavoima televisio- ja radiolähetyspalveluiden markkinalla vuodesta 2002 saakka, jolloin Liikenne- ja viestintäministeriö teki asiaa koskevan päätöksen. Edellisen kerran televisio- ja radiolähetyspalvelumarkkinat on analysoitu vuonna Viestintäviraston toimesta. Uuden markkina-analyysin tekemisessä on siis kestänyt seitsemän vuotta eli yli kaksi kertaa kauemmin kuin komission suosittelema 2-3 vuotta Vuosina tehdyn markkina-analyysin jälkeen kilpailu Suomen televisio- ja radiolähetyspalveluiden markkinoilla on merkittävästi lisääntynyt ja markkina on juuri nyt suuren murroksen kohteena. Tiivistettynä merkittävimmät markkinamuutokset ovat seuraavat: (i) (ii)

7 7 (54) (iii) (iv) (v) (vi) 12 Kts mm. Yle-TV:n tie broadcastista verkkoon: miten käy? TVn%20tie%20broadcastista%20verkkoon%20-%20miten%20k%C3%A4y_Ismo%20Silvo.pdf, sivu Katso myös: Tätä edistänee myös vireillä oleva tekijänoikeuslain muutos, jonka seurauksena TV-yhtiöt joutuvat jatkossa maksamaan tekijänoikeusmaksut valtakunnallisten tv-kanavien lähettämisestä kaapeliverkoissa (ns. Must-carry). Tämän muutoksen arvellaan heikentävän olennaisesti TV-yhtiöiden kiinnostusta valtakunnalliseen jakeluun maanpäällisessä televisioverkossa. 17 Kts esimerkiksi:

8 8 (54) (vii) 12. Digita kiinnittää erityisesti huomiota siihen että komission suosituksen ja sen perustelumuistion mukaan 19 Viestintäviraston markkina-analyysin tulee olla tulevaisuuteen katsova. Tämän mukaisesti monet yllä luetelluista markkinakehityksistä, jotka seuraavan 1-2 vuoden aikana materialisoituvat, olisi tullut ottaa tarkemmin huomioon. Viestintävirasto ei ole lainkaan Markkina-analyysissä huomioinut esimerkiksi tulevaa verkkotoimilupakierrosta tai taajuusmuutoksia, joilla on kummallakin merkittävä vaikutus Digitan liiketoimintaan ja markkina-asemaan lähitulevaisuudessa. 13. Näistä ja muista markkinamuutoksista huolimatta Viestintävirasto on katsonut tarpeelliseksi jatkaa Digtan ennakkosääntelyä televisio- ja radiopalvelujen markkinoilla edelleen. Digitan näkemyksen mukaan tämä perustuu virheelliseen markkina-analyysiin ja on ennakkosääntelyn vähentämiselle asetetun tavoitteen vastaista. Kuten jäljempänä tullaan yksityiskohtaisesti osoittamaan, Digitan näkemyksen mukaan ennakkosääntelyn edellytykset eivät Suomen markkinoilla enää täyty. 1.4 Velvoitteiden esitetty tiukentaminen 14. Viestintäviraston Digitalle asettamat velvoitteet ovat vuoden 2002 sääntelypäätöksestä lähtien sisältäneet mm. velvoitteet kustannussuuntautuneen ja syrjimättömän hinnoittelun soveltamisesta, säänneltyjen palveluiden kirjanpidollisesta erottamisesta muista palveluista, Viestintäviraston valvoman kustannuslaskentajärjestelmän käyttämisestä sekä toimitusehtojen ja hintojen julkaisusta. Digitan on vuosittain toimitettava eriyttämislaskelmat Viestintävirastolle. Digitan tulee myös tarkastuttaa eriyttämislaskelmat ulkopuolisella tilintarkastajalla kustannusten ja hinnoittelun välisen yhteyden vahvistamiseksi.. 18 Kts mm. Yle-TV:n tie broadcastista verkkoon: miten käy? TVn%20tie%20broadcastista%20verkkoon%20-%20miten%20k%C3%A4y_Ismo%20Silvo.pdf, sivu Kts. mm komission suositus (2014), kohta 9.

9 9 (54) 15. Lisäksi Digitan velvoitteiden noudattaminen on ollut niin Viestintäviraston 20, Korkeimman hallinto-oikeuden kuin Kilpailu- ja Kuluttajavirastonkin ( KKV ) tarkastelun kohteena. Viestintävirasto on todennut Digitan televisiopalveluiden hinnoittelun täyttäneen kustannussuuntautuneisuuden ja syrjimättömyyden velvoitteet päätöksessään , jonka korkein hallinto-oikeus on vahvistanut 22. KKV on tutkinut Digitan televisio- ja radiolähetyspalveluiden hinnoittelua nk. Nelonen 23 ja Fiamax 24 asioissa, joissa kummassakaan KKV ei ole katsonut Digitan hinnoittelussa olevan moitittavaa. 16. Digita on siis Viestintäviraston, KKV:n ja korkeimman hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan noudattanut sille Viestintäviraston ennakkosääntelypäätöksissä asetettuja hinnoitteluvelvoitteita kuten myös muita velvoitteitaan. Ei ole mitään syytä olettaa, että Digita ei toimisi näin myös jatkossa. Mikäli markkinoiden kehittyminen ei vastaa Viestintäviraston tahtotilaa, kyse ei ole Digitan ennakkosääntelyn riittämättömyydessä tai puutteissa sen velvoitteiden noudattamisessa tai toiminnassa. Sen sijaan kyse on markkinatoimijoiden vapaasta tahdonmuodostuksesta normaalin markkinatalouden toimintaperiaatteiden mukaisesti, johon puuttuminen on paitsi kilpailupolitiikan myös komission selkeästi asettaman ennakkosääntelyn vähentämisen tavoitteen vastaista. 17. Huolimatta edellä kohdassa 1.3 kuvatusta kiihtyvästä kilpailukehityksestä sekä Digitan todistetusti huolellisesta lain ja velvoitteiden noudattamisesta, Viestintävirasto on Päätösluonnoksessa esittänyt televisio- ja radiolähetyspalvelumarkkinoiden ennakkosääntelyä jatkamista ja myös sen kiristämistä merkittävästi. 18. Viestintäviraston Päätösluonnoksessa esittämät velvoitteet ovat tiukempia kuin koskaan aikaisemmin, vaikka markkina on muuttunut täysin vuosista 2002 tai Päätösluonnos käsittää seuraavat olennaiset tiukennukset Digitaan kohdistuvassa ennakkosääntelyssä: (i) Viestintävirasto esittää Digitalle velvollisuutta noudattaa kustannussuuntautunutta enimmäishintaa 25 nykyisen kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen sekä siihen liittyvän vuosittaisen yksityiskohtaisen raportointivelvollisuuden lisäksi, 20 On huomattava, että Viestintäviraston päätöksen jossa Digitan (digitaalisten) televisiolähetyspalveluiden hinnat todettiin kustannussuuntautuneiksi on vahvistanut myös Korkein hallinto-oikeus jo (Taltio 1115, Dnro 1386/3/10). 21 Viestintäviraston päätös 249/9313/2008, kts erityisesti kohta KHO, 1386/3/ KKV päätös 533/ /2010, KKV päätös 239/61/2008, Enimmäishintavelvoite koskee antennipaikan vuokrausta.

10 10 (54) SI (ii) (iii) Viestintävirasto esittää antennipaikan vuokrausvelvollisuuden kanssa päällekkäisen antennikapasiteetin vuokrausvelvollisuuden asettamista, ja Viestintävirasto esittää televisiolähetyspalvelujen tarjoamisen ja kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuuden ulottamista koskemaan myös DVB-T2 kanavanippuja D ja H. 19. Kuten tässä lausunnossa osoitetaan, Viestintäviraston esittämälle ennakkosääntelyn jatkamiselle ja kiristämiselle ei ole nykyisessä markkinatilanteessa lainmukaisia perusteluja. Päätösluonnos on räikeässä ristiriidassa komission asettaman sääntelyn vähentämisen tavoitteen kanssa. Jo vuoden 2007 suosituksen rinnalla julkaistussa muistiossaan komissio asettaa kansallisille valvontaviranomaisille markkina-analyysin ohjeessa 26 korostetun velvollisuuden varmistaa että sääntely on kohtuullisella tasolla suhteessa sillä tavoiteltuun tavoitteeseen sekä aiheuttaa niin vähän haittaa kuin mahdollista sääntelyn kohteena olevalle yritykselle (pienimmän puuttumisen periaate) Viestintäviraston menettely 20. Digita kiinnittää myös erityistä huomiota Viestintäviraston menettelyyn Päätösluonnoksen valmistelussa. Digita viittaa tältä osin myös tämän lausunnon osioon 5. Vaikka Digita on ainoa Viestintäviraston sääntelytoimenpiteiden kohde, ei Digitalle ole annettu asianmukaista mahdollisuutta puolustaa lainmukaisia oikeuksiaan ja vaikuttaa itseään koskevan asian käsittelyyn ja Viestintäviraston päätöksentekoon. Viestintäviraston menettely on johtanut siihen, ettei Digitan oikeus tulla kuulluksi oman asiansa käsittelyssä ole toteutunut täysimääräisesti. 21. Viestintävirasto ei myöskään ole päätöksessään esittänyt tosiasiallista näyttöä tai perusteluja päätöksessä tekemiensä kannanottojen tueksi. Viestintäviraston menettely asiassa rikkoo siten Digitan lainmukaista oikeutta puolustautua siihen kohdistettua voimakasta julkisen vallan käyttöä vastaan. 2. Vaatimukset 22. Digita vaatii kunnioittavasti Viestintävirastoa tässä lausunnossa esitetyillä perusteilla: A. Ensisijaisesti poistamaan Digitaa koskevan ennakkosääntelyn kokonaisuudessaan, tai 26 Komission ohjeet markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arvioimista varten sähköisen viestinnän verkkoja ja palveluja koskevassa yhteisön sääntelyjärjestelmässä (2002/C 165/03). 27 COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT, EXPLANATORY NOTE Accompanying document to the Commission Recommendation on Relevant Product and Service Markets within the electronic communications sector susceptible to ex ante regulation in accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (Second edition){(c(2007) 5406)}. Kts eritysiesti kohta 2.6. jossa todetaan: In particular, as noted in the Guidelines on market analysis, in order to establish that a proposed remedy is compatible with the principle of proportionality, the action to be taken must pursue a legitimate aim and the means employed to achieve the aim must be both necessary and the least burdensome, i.e. it must be the minimum necessary to achieve the aim.

11 11 (54) B. Toissijaisesti 1) tekemään asiassa uuden markkina-analyysin ja siihen perustuvan uuden päätösluonnoksen, joissa nykyisessä Markkina-analyysissä ja Päätösluonnoksessa olevat ilmeiset virheet ja puutteellisuudet on korjattu; ja 2) uudessa päätösluonnoksessa: i. poistamaan antennipaikkojen vuokrausta koskevat velvoitteet kokonaisuudessaan radiopalvelujen osalta; ii. poistamaan antennipaikkojen vuokrausta koskevat velvoitteet televisiopalvelujen osalta iii. kokonaisuudessaan, kun kyse on alle 90 % väestöpeiton lähetysverkkojen rakentamisesta; iv. muiden kuin ei-korvattavien päälähetysasemien mastojen osalta, kun kyse on yli 90 % väestöpeiton lähetysverkkojen rakentamisesta v. poistamaan päälähetysasemien antennipaikkojen vuokrauksen kustannussuuntautunutta enimmäishintaa koskevan velvoitteen, vi. vii. viii. poistamaan antennikapasiteetin vuokrausta koskevan velvoitteen, poistamaan televisiolähetyspalvelujen tarjoamista koskevan velvoitteen kokonaisuudessaan, ja oikaisemaan televisio- ja radiolähetysmarkkinoiden kustannussuuntautuneen hinnan arvioimisessa käytettävää menetelmää (Menetelmämuistio) Ennen uutta päätösluonnosta koskevan julkisen kuulemisen alkamista Viestintäviraston on annettava Digitalle asianmukainen oikeus tutustua ja kommentoida Viestintäviraston asiassa keräämää selvitysaineistoa sekä Viestintäviraston tekemiä tulkintoja ja johtopäätöksiä sekä muutoin annettava Digitalle mahdollisuus käyttää lainmukaisia puolustautumisoikeuksiaan koskien Viestintäviraston Digitalle esittämiä velvoitteita. 28 Digita lausuu Menetelmämuistiosta erillisellä lausunnolla jonka määräaika on

12 12 (54) 3. Mastomarkkinat 3.1 Mastomarkkinoiden määrittely 24. Viestintäviraston Markkina-analyysin mukaan antennipaikkaan ja - kapasiteettiin pääsyn tukkumarkkinoilla 29 merkitykselliset hyödykemarkkinat muodostuvat Digitan päälähetysasemien antennipaikka- ja antennikapasiteettipalveluista ja niiden käyttöönottamiseksi tarvittavista liitännäistuotteista riippumatta siitä, käytetäänkö palveluja televisio- vai radiolähetyspalvelujen tarjoamiseen. Markkinan maantieteellinen ulottuvuus kattaa Viestintäviraston määritelmän mukaan kaikki Digitan 38 päälähetysasemalla sijaitsevaa lähetysmastoa. 25. Digita toteaa aluksi, että maanpäällisen antenniverkon tarkasteleminen erillisenä markkinana ei ylipäätään ole perusteltua. Sekä radio- että televisiolähetyksissä maanpäällinen antenniverkko kohtaa merkittävää kilpailupainetta muiden lähetysverkkojen taholta, jotka ovat vaihtoehtoisia radio- ja televisiolähetysten jakelualustoja. Näin ollen relevantti hyödykemarkkina käsittää myös satelliitti-, kaapeli, laajakaista- ja mobiiliverkot. Kuluttajilla on mahdollisuus ja kyky tehokkaasti hyödyntää vaihtoehtoisia jakelukanavia sekä radio- että televisiolähetysten vastaanottamiseen. Markkina-asema yhdessä verkossa ei heijasta markkinaasemaa radio- tai televisiolähetysten tarjonnassa kokonaisuutena. 26. Kuluttajamarkkinan olosuhteet määrittelevät ratkaisevasti myös niitä tuotantoja jakeluketjussa edeltävien markkinoiden (tukkumarkkinat) toimintaa. Näin ollen eri jakelualustojen keskinäinen korvaavuus kuluttajamarkkinalla merkitsee jakelualustojen korvaavuutta myös tukkumarkkinoilla. Tämä tarkoittaa, ettei myöskään antennipaikkaan ja -kapasiteettiin pääsyn tukkumarkkinoilla ole perusteita erottaa maanpäällistä antenniverkkoa omaksi markkinakseen muista lähetysverkoista (sama koskee lähetyspalveluja, ks. jäljempänä jakso 4.1). 27. Markkina-analyysin perusteella Viestintävirasto on pitänyt ratkaisevana antennipaikkaan ja -kapasiteettiin pääsyn tukkumarkkinoiden määrittelyssä arvioida sitä, onko potentiaalisilla lähetyspalvelujen tarjoajilla mahdollisuus käyttää muita kuin Digitan päälähetysasemien mastoja rinnakkaisen jakeluverkon rakentamiseksi (Päätösluonnos, s. 10). 28. Viestintävirasto on tarkastellut erityisesti, onko antennipaikkaan ja - kapasiteettiin pääsyn tukkumarkkinoilla Digitan infrastruktuuria riittävässä määrin korvaavia palveluja (so. mastoja), joita televisio- tai radiolähetyspalveluita tarjoava yritys voisi käyttää lähetysverkon rakentamiseen ilman merkittäviä lisäkustannuksia ja teknisiä muutoksia (Markkina-analyysi, s. 43). Olennaista tässä arvioinnissa on se, voidaanko markkinoilla yleisesti tarjolla olevien ns. matalien lähetysmastojen (telecommastot) katsoa muodostavan riittävässä määrin korvaavan vaihtoehdon 29 Digitan näkemyksen mukaan tällaista markkinaa ei ole olemassa, vaan kyse on mastomarkkinasta eli antenni- ja laitetilan vuokraamisesta televisio- ja radiolähetysverkkojen antennien ja niihin liitännäisten laitteiden asentamista varten.

13 13 (54) Digitan päälähetysasemien mastoille. Viestintäviraston päätelmä on, ettei Digitan päälähetysasemien mastoille ole korvaavia vaihtoehtoja nyt tai tulevaisuudessa. 29. Viestintäviraston markkinamäärittely on puutteellinen ja sen johtopäätökset olennaisesti virheellisiä. Kuten seuraavassa osoitetaan, sekä televisio- että radiolähetyspalvelujen kannalta Digitan päälähetysasemien mastot ovat joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta tehokkaasti korvattavissa markkinoilla valmiina tarjolla olevilla muilla mastoilla. 30. Digita kiinnittää huomiota myös Viestintäviraston markkinamäärittelyn eroihin verrattuna KKV:n päätöskäytännössään tarkastelemaan mastomarkkinaan 30. KKV:n päätöksissä markkinaan on luettu kuuluviksi kaikki ne mastot, jotka soveltuvat matkaviestinverkon tukiaseman kiinnittämiseen korkeutensa, sijaintinsa ja muiden ominaisuuksiensa puolesta. KKV:n mukaan näihin mastoihin voidaan sijoittaa matkaviestinverkkojen lisäksi myös muita radiolähettimiä, esimerkiksi radiolinkkejä sekä TV- ja radioverkkojen lähetysantenneja. Ottamatta kantaa lopulliseen markkinamäärittelyyn, KKV on päätöskäytännössään systemaattisesti tarkastellut mastomarkkinoita valtakunnallisena markkinana. 31. Kuten Viestintävirasto on Markkina-analyysissä (s.41) todennut, Suomessa oli vuonna 2014 käytössä noin 7400 erilaista lähetysmastoa. Suurimmat lähetysmastoja omistavat ja vuokraavat tahot ovat TeliaSonera Finland Oyj, Elisa Oyj (Ecosite Oy), DNA Oy ja Anvia Oy, joilla kaikilla on mastoja ympäri Suomea. KKV:n päätöskäytännössä on käsitelty mastojen omistajien markkinaosuuksia seuraavasti: TeliaSonera Finland Oyj markkinajohtaja noin 40-60%:n markkinaosuudella. 31 Elisa Oyj:n markkinaosuus on noin 20-30%, DNA Oy:n noin 10-30% 32 ja Anvia Oy:n alle 5%. KKV:n selvityksien mukaan yksikään verkko-operaattori ei tule Suomessa toimeen ilman mastopaikkojen vuokrausta kilpailevalta yhtiöltä Digitan näkemyksen mukaan Viestintäviraston olisi tullut Markkina-analyysissä määrittää antennipaikkaan ja -kapasiteettiin pääsyn tukkumarkkina samoin kuin KKV tähänastisessa päätöskäytännössään 34. Tällöin relevanttiin mastomarkkinaan voidaan katsoa kuuluvan kaikki ne mastot, jotka 30 Esimerkiksi dnro 261/ /2012, Elisa Oyj/PPO-Yhtiöt et al , dnro 197/KKV /2014, DNA Oy/TDC Oy Finland ja TDC Hosting Oy, ja hiljattain jatkoselvitykseen siirtynyt dnro 405/KKV /2014, Elisa Oyj/Anvia Oy. 31 Elisa Oyj:n arvio TeliaSoneran markkinaosuudesta vuonna 2011, dnro 261/ / Kts dnro 261/ /2012, sivu dnro 261/ /2012, sivu Komission puitedirektiivin artikla 16(1) mukaan Viestintäviraston tulisi tehdä markkina-analyysi yhteistyössä KKV:n kanssa.

14 14 (54) soveltuvat televisio- ja radiolähetysantennien kiinnittämiseen korkeutensa, sijaintinsa ja muiden ominaisuuksien puolesta. 35 Näin määritellyille antennipaikkaan ja -kapasiteettiin pääsyn tukkumarkkinoille tulisi katsoa kuuluvaksi vähintäänkin kaikki 80 metriä ja korkeammat mastot 36. Digitan tietokannan mukaan Suomessa on yli metriä korkeita tai korkeampia mastoja, joista TeliaSonera Oyj omistaa, Elisa Oyj ja DNA Oy. Suurin osa Digitan televisio- ja radiotoimintaan käyttämistä mastoista on matalampia telecom-mastoja. Digitalla 80 metriä tai korkeampia mastoja on käytössä 33. Tämän lisäksi Viestintävirasto on Markkina-analyysissä tarkastellut Digitan päälähetysasemien korvattavuutta nimenomaan valtakunnallisten lähetysverkkojen rakentamisen kannalta. Viestintävirasto ei kuitenkaan ole selvittänyt sitä, ovatko Digitan päälähetysasemien mastot (tai mitkä niistä) korvattavissa, kun rakennetaan väestöpeitoltaan valtakunnallista suppeampaa lähetysverkkoa. Tämä puute on markkina-analyysissä keskeinen, koska kaupallisen toiminnan ja siten kysynnän kannalta keskeisiä ovat nimenomaan verkot, joiden väestöpeitto on korkeintaan 90 % Digitan päälähetysasemien mastojen korvattavuus radio- ja televisioverkkojen rakentamisessa (a) Mastojen korvattavuus verkon väestöpeiton kannalta 34. Mastomarkkinoiden osalta Viestintävirasto tarkastelee Markkina-analyysissä sekä kysynnän että tarjonnan korvattavuutta ainoastaan siitä näkökulmasta, onko valtakunnallisen lähetysverkon toteuttaminen mahdollista joko vuokraamalla antennitilaa muista kuin Digitan mastoista tai rakentamalla uusi vastaava lähetysmastojen infrastruktuuri (jaksot ja ). 35. Viestintäviraston mukaan uuden toimijan markkinoille tuloa rajoittaa valtakunnallisen lähetysverkon rakentamisesta koituvat kustannukset ja rakentamisen viemä aika, jonka aikana uudella toimijalla ei ole mahdollisuutta tarjota täysmittaisesti valtakunnallisia lähetyksiä (markkina-analyysi, s ). Edelleen Viestintävirasto toteaa näyttävän siltä, ettei koko Manner-Suomen väestön kattavien lähetyspalveluiden tarjoaminen ole kannattavaa käyttämällä vain markkinoilla yleisesti tarjolla olevia matalia lähetysmastoja (s. 43). 36. Näin ollen Viestintävirastokaan ei siis katso antennipaikkaan ja -kapasiteettiin pääsyn tukkumarkkinan kilpailutilanteessa olevan ongelmia, kun kyse on antennipaikoista muille kuin koko Manner-Suomen kattaville televisio- ja radiolähetyspalveluille. 37. Tästä huolimatta Viestintäviraston markkinamäärittelyn lopputulos, jota velvoitteiden asettamisen perusteena käytetään, on Digitan päälähetysasemien antennipaikka ja -kapasiteettipalvelut 35 Kts. KKV Dnro 197/KKV / Tässä yhteydessä on myös huomattava, että mastojen lisäksi mm. DNA Oy ja Digita sijoittavat tukiasemia muihin 80 korkeudella sijaitseviin paikkoihin (kuten esim. taloyhtiöiden katolle).

15 15 (54) liitännäispalveluineen kattaen kaikki Digitan päälähetysasemien mastot, yhdessä tai erikseen. 38. Toisin sanoen jokainen Digitan päälähetysaseman masto on ennakkosääntelyn kohteena riippumatta siitä, onko mastoon vuokralle tulijan tarkoituksena rakentaa koko maan kattava lähetysverkko, johon kilpailuongelmat Viestintäviraston mukaan liittyvät, vai esimerkiksi 85 % väestöstä tai vain pääkaupunkiseudun väestön kattava verkko. Viestintävirasto ei myöskään mitenkään ole ottanut analyysissään huomioon sitä, onko mastoa tarkoitus käyttää televisio- vai radiolähetystoimintaan. 39. Kuten Päätösluonnoksessakin todetaan (s. 10), kilpailevan verkko-operaattorin tarvitsemien päälähetysasemien antennipaikkojen tarve riippuu kuitenkin sen asiakkaiden tavoittelemasta verkon peittoalueesta. Tämän mukaisesti Digitan päälähetysasemien mastojen korvattavuus riippuu tosiasiassa siitä, millaista verkkoa vuokralle tulija on rakentamassa. 40. Viestintäviraston esittämät velvoitteet koskien Digitan päälähetysasemien mastoja ovat siten huomattavasti laajempia kuin Viestintäviraston Markkinaanalyysin nojalla olisi perusteltavissa. (b) Mastojen korvattavuus radiolähetyspalveluja varten 41. Mainosrahoitteisten radiokanavien, eli kaikkien muiden kuin Yleisradion julkisen palvelun kanavien, kannalta olennaista on saavuttaa vain se asiakaspeitto, jonka tavoittamisesta mainostajat ovat valmiita maksamaan riittävästi suhteessa jakelun aiheuttamiin kustannuksiin. 42. Lähtökohtaisesti yli 90 % väestöpeiton saavuttaminen ei ole kaupallisesti perusteltua, koska viimeisen 10 % tavoittaminen Suomen väestöstä maksaa jakelukustannuksina huomattavasti enemmän kuin mitä mainostajat ovat valmiita radiokanaville tämän 10 % tavoittamisesta mainosmaksuina maksamaan. Suomessa 90 % väestöpeitto merkitsee vain pientä osaa Suomen maantieteellisestä alueesta. Loppuosa maasta on hyvin harvaan asuttua ja sen kattaminen lähetysverkolla vastaavasti erittäin kallista suhteessa saavutettuun lisäasiakaspeittoon. Jakelukustannuksia nostavat merkittävästi yli 90 % väestöpeiton omaaville verkoille asetetut viranomaisvelvoitteet. 43. Tästä syystä Suomessa ei ole Digitan lisäksi muita radiolähetysverkkoja, joiden väestöpeitto olisi yli 90 % Sen sijaan, kuten Viestintäviraston markkina-analyysin Taulukko 4 (s. 31) osoittaa, alle 90 % väestöpeiton FM-radiokanavia Suomessa on 11 37, jotka ovat 37 Todellisuudessa FM-radiokanavia on huomattavasti enemmän.

16 16 (54) kaikki mainosrahoitteisia kanavia. Näistä kanavista 7 ostaa lähetyspalveluja Digitalta ja 4 Telemast Nordicilta. 46. Voidaan siis perustellusti todeta, että radioyhtiöillä on merkittävää kysyntää radiolähetyspalveluille ainoastaan alueella, joka kattaa enintään 90 % väestöstä. Tämä taas tarkoittaa, että potentiaalisella radiolähetyspalvelun tarjoajalla on merkittävää kysyntää lähinnä sellaisille antennipaikoille, joilla saavutetaan korkeintaan 90 % väestöpeitto. 47. Alle 90 % väestöpeiton osalta Suomessa on jo olemassa Digitalle vaihtoehtoinen toimija. Telemast Nordicin radiolähetysverkon väestöpeitto on tällä hetkellä suurimmillaan 86 % 48. Telemast Nordicin radiolähetysverkossa hyödynnetään tällä hetkellä myös Digitan päälähetysasemien mastoja. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, ettei niitä voisi täysin kilpailukykyisesti korvata myös muilla markkinoilla saatavilla olevilla mastoilla (kts kuva alla).

17 17 (54) 49. Vastaava verkko samalla 85 % väestöpeitolla (katso kartta alla) tai jopa laajennettuna 90 % väestöpeittoon on toteutettavissa ilman yhtäkään Digitan mastoa. 50. Mastojen korvattavuuteen vaikuttaa olennaisesti myös se, että radioluvat ja radiotaajuudet ovat radioyhtiöiden hallinnassa. 38 Radioyhtiöt kilpailuttavat verkko-operaattoreita operaattoreita teknisen palvelun tuottamisesta sekä radioyhtiöllä olevien lupien ja taajuuksien mukaisen verkon rakentamisesta. Radiotoiminnassa lähetysverkot räätälöidään siten aina radioyhtiön tarpeiden mukaan,, ottaen huomioon viranomaisten asettamat ehdot, eli kattamaan mahdollisimman tarkasti sen väestön, jonka tavoittamisen uskotaan parhaiten houkuttelevan mainostajia ja kuuntelijoita eri kanaville. Radioyhtiö voi siten toteuttaa kanaviensa lähetysverkon kilpailuttamalla mastotoimijoita myös alueittain tai vaikka mastokohtaisesti. Radioyhtiö voi myös päättää tuottaa lähetysverkon kokonaan tai osittain itse. 38 Digitaalisessa televisiolähetystoiminnassa radiotaajuudet ja radioluvat on myönnetty verkko-operaattorille. operaattorille.

18 18 (54) 51. Radiolähetysverkon rakentamiseen soveltuvat erityisesti alle 90 % väestöpeiton osalta hyvin kaikki yli 80 metriä korkeat mastot. Radio-ohjelmien tehokas lähettäminen ei edellytä vastaavaa antennikorkeutta kuin isoilla lähetystehoilla toteutettava televisiolähetykset, vaan ne voidaan asentaa ja systemaattisesti asennetaankin mastoissa olennaisesti alemmaksi. Näin ollen radio-ohjelmien ohjelmien lähetyspalvelujen tehokas tarjoaminen on täysin mahdollista hyödyntäen ns. matalia mastoja, joita Suomessa on tarjolla tuhansia eri toimijoiden hallinnassa (ks. Markkina-analyysi, analyysi, s. 41 ja edellä kohta 3.1)..

19 19 (54) 52. Kuten jäljempänä kohdassa (e) selvennetään, radiolähetysten vastaanottaminen maanpäällisessä antenniverkossa ei myöskään edellytä kuluttajalta erillistä vastaanottoantennia kuten televisiolähetysten vastaanottaminen. Näin ollen radio-ohjelmien lähettäminen tehokkaasti samoille kuluttajille ei edellytä, että lähetykset tapahtuisivat samasta suunnasta. Kuluttaja voi siten saman vastaanottoantennin (radiolaitteen) välityksellä kuunnella eri toimijoiden eri suunnista lähetettäviä radio-ohjelmia. 53. Kuten Viestintäviraston Markkina-analyysissä todetaan, alle 150 metriä korkeita mastoja on Suomessa n kappaletta ja kilpailu antennipaikkojen vuokrausmarkkinalla toimivaa. Alla olevassa kuvassa on esitetty esimerkki verkkosuunnitelmasta, jonka peittoalue on 90 % Suomen väestöstä (kentänvoimakkuuskriteeri 54dBuV/m). Tämän radiolähetysverkon toteuttaminen ei edellytä yhdenkään Digitan omistuksessa olevan maston käyttämistä. 54. Edellä kuvatun mukaisesti radiolähetysverkon rakentaminen kattamaan 90 % Suomen väestöstä ei edellytä ainoatakaan Digitan päälähetysasemien mastoa vaan se voidaan toteuttaa käyttämällä markkinoilla yleisesti saatavilla olevia ns. matalia mastoja.

20 20 (54) 55. Yli 90 % väestöpeiton saavuttaminen on myös mahdollista ilman Digitan päälähetysasemien käyttöä, kun taajuus- ja verkkosuunnittelu toteutetaan tehokkaasti. Tällä hetkellä saatavilla ei ole uusia valtakunnallisia radiolähetystaajuuksia ja olemassa olevat taajuudet ovat radiolupien myötä tällä hetkellä Yleisradiolla ja Radio Novalla. Radioyhtiöillä on siten päätösvalta siitä, keneltä ne radiolähetyspalvelun ostavat. Radiolupaehdot määräytyvät koordinointien ja Viestintäviraston taajuussuunnitelman perusteella. 56. Näin ollen, sikäli kuin vuokralle tulijan tarkoituksena on kattaa radiolähetysverkollaan väestöstä korkeintaan 90 %, ei Digitalla tule olla antennipaikan vuokraamisen velvoitetta lainkaan. Tämä ei tietenkään tarkoita, että Digita ei antennipaikkoja vuokraisi, vaan ainoastaan sitä, että vuokraamista ei tule alistaa ennakkosääntelylle. Joka tapauksessa Digitan päälähetysasemien korvattavuus on yli 90 % väestöpeiton osalta analysoitava mastokohtaisesti oikeasuhtaisten velvoitteiden asettamiseksi. (c) Mastojen korvattavuus televisiolähetyspalveluja varten 57. Myös televisiolähetysten osalta keskeinen kysyntä kohdistuu lähetyspalveluihin, jotka kattavat korkeintaan 90 % Suomen väestöstä. Yli 90 % väestöpeiton lähetysverkon vaatimus koskeekin ainoastaan Yleisradion julkisen palvelun TV-kanavia (yleisradiolain nojalla) sekä ns. yleisen edun mainosrahoitteisia kanavia, joiden on ohjelmistotoimilupiensa nojalla taattava kanavien näkyvyys koko maassa

21 60. -,.. t

22 22 (54) 62. Näin ollen, sikäli kuin vuokralle tulijan tarkoituksena on kattaa televisiolähetysverkollaan väestöstä korkeintaan 90 %, ei Digitalla tule olla antennipaikan vuokraamisen velvoitetta. 63. Myös kun televisiolähetysverkolla halutaan saavuttaa yli 90 % Suomen väestöstä, on verkon toteuttamisessa tuon 90 % ylittävältä osalta (90 99,96 %) mahdollista käyttää Digitan mastojen ohella vaihtoehtoista jakelutekniikka kuten esimerkiksi satelliittijakelua tai laajakaistaverkkoa. 64. Tämän osalta on tärkeää huomata, että tulevissa television verkkotoimiluvissa täydentävän jakelutien käyttäminen tullee olemaan nimenomaisesti sallittua. Liikenne- ja viestintäministeriö on julkaissut luonnoksen (Liite 2) television verkkotoimilupahakemusten hakuilmoituksesta, johon sisältyy seuraava toimilupaedellytys: Toimiluvan mukainen verkko on kanavanipuissa A ja B rakennettava siten, että verkot kattavat x mennessä Manner-Suomen väestöstä 100 prosenttia. Hakijat voivat selvittää valtioneuvostolle, kuinka ne voisivat toteuttaa osan väestöpeittovaatimuksesta (enintään 10 prosentin väestöpeiton osalta) käyttämällä muita jakeluteitä, kuten satelliittia, kaapeliverkkoa tai langatonta laajakaistaverkkoa tavalla, jolla turvataan kuluttajien kysynnän mukainen televisiotarjonta, toimintavarmuus poikkeusoloissa ja kriisitilanteissa sekä lähetysten riittävän samanlainen laatu ja vastaanoton hinta kuin käytettäessä jakelutienä antennitelevisioverkkoa. 65. (d) Mastojen korvattavuus kustannusten kannalta 66. Viestintävirasto on Päätösluonnoksessa esittänyt, että Digitan päälähetysasemien mastot eivät olisi korvattavissa radio- tai televisioverkon rakentamisessa johtuen niiden käyttämisestä syntyvästä kustannustehokkuudesta. 67. Viestintäviraston Päätösluonnoksen (s. 9-10) mukaan Digitan päälähetysasemissa voidaan niiden korkeudesta johtuen käyttää suurteholähettimiä, joilla saavutetaan laajempi maantieteellinen peitto kuin matalissa mastoissa käytettävillä lähettimillä. Näin ollen suurteholähettimiä tarvitaan lukumäärällisesti vähemmän kuin matalien mastojen lähettimiä, mikä olisi kustannustehokkaampaa. Matalien mastojen hyödyntäminen ei siten mahdollistaisi kilpailukykyisen verkon rakentamista korkeammista kustannuksista johtuen. Tätä tukee Viestintäviraston mukaan myös se, että Digitan päälähetysasemissa on entuudestaan useita antenneja eli korkea 44 On hyvä huomata, että jo tällä hetkellä maanpäällisen verkon katvealueiden kattamiseen käytetään satelliittijakelua.

23 23 (54) kapasiteetin käyttöaste, mikä myös alentaisi lähetyspalvelujen yksikkökustannuksia suhteessa muihin mastoihin. 68. Väitteidensä tueksi Viestintävirasto ei kuitenkaan esitä minkäänlaisia laskelmia tai muuta näyttöä. On myös erikoista, että Viestintävirasto esittää kustannustehokkuutta koskevat perustelemattomat väitteet ainoastaan Päätösluonnoksessa, mutta ei Markkina-analyysissä. 69. Sen sijaan Viestintävirasto toteaa itsekin: Televisio- ja radiolähetysverkko on mahdollista rakentaa myös käyttämällä matalia mastoja. Viestintäviraston näkemyksen mukaan vielä ei ole kuitenkaan selkeää näyttöä siitä, kummalla tavalla rakennettu verkko olisi kustannuksiltaan toista tehokkaampi. Enimmäishintaliite, s. 7 Toisalalta korkeiden mastojen antennipaikkojen käyttäminen on kalliimpaa kuin matalien lähetysmastojen. Markkina-analyysi, s. 42 ja alaviite Matalien mastojen käyttö televisio- ja radioverkkojen rakentamisessa on siis tunnustetusti täysin mahdollista. Ilman huolellista, verkkokohtaista analyysiä ei myöskään ole mahdollista arvioida, mitä mastoja käyttämällä verkon rakentaminen on edullisempaa. 71.

24 24 (54)

25 25 (54) 76. Televisio- ja radioverkkoja voidaan toteuttaa myös hyödyntämällä erilaisten mastojen kombinaatioita, mikä voi olla kustannustehokasta myös muiden kuin valtakunnallisten verkkojen rakentamisessa. 77. Viestintävirasto ei ole myöskään millään tavoin osoittanut, että muiden saatavilla olevien mastojen hyödyntäminen olisi ajallisesti olennaisesti hitaampaa kuin Digitan mastojen hyödyntäminen.. 46 (e) Kuluttajien antennien suuntaaminen 78. Viestintävirasto näyttää pitävän kuluttajien antennien suuntausta Digitan päälähetysasemien mastoihin keskeisenä tekijänä korvaavan televisio- tai radiolähetysverkon rakentamisessa. Viestintävirasto ei kuitenkaan ole edes yrittänyt selvittää, onko tämä todellinen este muiden kuin Digitan päälähetysasemien mastojen käytölle. 79. Radiolähetysten vastaanottaminen maanpäällisessä antenniverkossa ei edellytä kuluttajalta erillistä vastaanottoantennia kuten televisiolähetysten vastaanottaminen. Radiolähetykset vastaanotetaan lähes aina vastaanottimien sisään rakennetuilla antenneilla, eikä antennin suuntaamista lähetysasemaa kohti käytännössä tarvita. 80. Näin ollen eri toimijoiden (radioyhtiöt) radio-ohjelmien lähettäminen tehokkaasti samoille kuluttajille ei edellytä, että lähetykset tapahtuisivat samasta suunnasta, eli kuluttaja voi saman vastaanottoantennin (radiolaitteen) välityksellä kuunnella eri suunnista ja eri palveluntarjoajan toimesta lähetettyjä radio-ohjelmia. Digitan mastoja ei siten ole tarpeen käyttää lainkaan. Viestintävirastolla ei ole minkäänlaisia perusteita väittää, että korvaavan radiolähetysverkon kannalta kuluttajien antennien suuntauksella olisi merkitystä

26 26 (54) 83.. (f) Johtopäätökset Digitan mastojen korvattavuudesta 84. Kuten edellä on osoitettu, Digitan päälähetysasemien mastot ovat korvattavissa kilpailukykyisellä ja tehokkaalla vaihtoehdolla niin radio- kuin televisiolähetysverkonkin rakentamisessa aina, kun rakennettavan verkon väestöpeitto on korkeintaan 90 %. 85. Radiolähetysverkkojen osalta myös yli 90 % väestöpeitto voidaan saavuttaa kustannustehokkaasti ilman Digitan mastoja, kun taajuus- ja verkkosuunnittelu toteutetaan tehokkaasti. Digitalla ei siten ole huomattavaa markkinavoimaa antennipaikkojen ja -kapasiteetin tukkumarkkinoilla kun kyse on radiolähetysverkkojen rakentamisesta, eikä ennakkosääntely ole niiden osalta perusteltua lainkaan. Joka tapauksessa Digitan mastojen korvaavuus tulisi arvioida 90 % väestöpeiton ylittävältäkin osalta mastokohtaisesti oikeasuhtaisten velvoitteiden asettamisen edellytyksenä. 86. Televisiolähetyspalvelujen osalta Digita toteaa, että mikäli lähetysverkolla halutaan saavuttaa yli 90 % Suomen väestöstä, on verkon toteuttamisessa tuon 90 % ylittävältä osalta (90 99,96 %) yleensä tehokasta hyödyntää joko Digitan mastoja tai vaihtoehtoista jakelutekniikka kuten esimerkiksi satelliittijakelua tai laajakaistaverkkoa

27 27 (54) 89. Sen sijaan kaikki muut Digitan mastot ovat korvattavissa yhdellä tai useammalla vaihtoehtoisella mastolla radio- ja televisioverkon rakentamisessa ja siksi jätettävä ennakkosääntelyn ulkopuolelle Sääntelyvelvoitteet antennipaikan ja -kapasiteetin osalta 90. Digita katsoo, että mastomarkkinoiden ennakkosääntely ei ylipäätään ole perusteltua, koska maanpäällinen antenniverkko kohtaa merkittävää kilpailupainetta muiden jakeluverkkojen taholta sekä televisio- että radiolähetysten osalta. 91. Joka tapauksessa ennakkosääntelyssä on noudatettava pienimmän puuttumisen periaatetta ja markkinoiden kehitysvaihe huomioiden erityisen huolellisesti varmistuttava siitä, ettei markkinoiden vapaata toimintaa puutteellisten selvitysten johdosta rajoiteta enempää kuin on aivan välttämätöntä Velvoitteet voivat koskea vain mastoja, jotka eivät ole korvattavissa 92. Kuten edellä on todettu, Digitalla ei ole huomattavaa markkinavoimaa mastomarkkinalla lainkaan radiolähetysverkkojen osalta. Televisiolähetysverkkojen osalta huomattava markkinavoima voi olla olemassa korkeintaan niiden mastojen osalta, jotka eivät ole korvattavissa kilpailijoiden mastoilla valtakunnallisen (yli 90 % väestöpeitto) televisio- tai radioverkon rakentamisessa (Liite 1). Sääntelyvelvoitteiden asettaminen Digitalle ei ole näiden mastojen lisäksi lainmukaista Enimmäishintavelvoitteen asettamiselle ei ole lainmukaisia perusteita 93. Viestintävirasto on Päätösluonnoksessa esittänyt Digitalle velvollisuutta noudattaa päälähetysasemien mastojen antennipaikkojen vuokrauksessa Viestintäviraston määrittämää kustannussuuntautunutta enimmäishintaa. 94. Enimmäishintojen asettaminen on poikkeuksellisen voimakas ennakkosääntelykeino. Kuten edellä jaksossa 1.2 on jo todettu, komission selkeänä tavoitteena on sääntelyn asteittainen väheneminen. Tämän tulisi olla myös Viestintäviraston tavoitteena. Tilanteessa jossa Viestintävirasto kuitenkin katsoo sääntelyn olevan tarpeen, on komission markkina-analyysin ohjeen 48 mukaan varmistettava, että sääntely on kohtuullista ja suhteessa sillä tavoiteltuun päämäärään ja että se noudattaa pienimmän puuttumisen periaatetta. Komissio korosti tätä jo 2007 suosituksensa yhteydessä julkaistuissa sisäisissä ohjeissa 49 : 47 Viestintäviraston Markkina-analyysi pohjautuu siten virheelliseen olettamaan siitä että korvaavan verkon tulisi olla täysin identtinen. 48 Komission ohjeet markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arvioimista varten sähköisen viestinnän verkkoja ja palveluja koskevassa yhteisön sääntelyjärjestelmässä (2002/C 165/03). 49 COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT, EXPLANATORY NOTE Accompanying document to the Commission Recommendation on Relevant Product and Service Markets within the electronic communications sector susceptible to ex ante regulation in accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (Second edition){(c(2007) 5406)}.

28 28 (54) In particular, as noted in the Guidelines on market analysis, in order to establish that a proposed remedy is compatible with the principle of proportionality, the action to be taken must pursue a legitimate aim and the means employed to achieve the aim must be both necessary and the least burdensome, i.e. it must be the minimum necessary to achieve the aim. 95. Digita katsookin, että Viestintäviraston määrittämän enimmäishinnan asettamiselle ei ole lainmukaisia perusteita ja velvoite on kohtuuton suhteessa sillä tavoiteltuun päämäärään. Näin ollen Digita vaatii Viestintävirastoa poistamaan päälähetysasemien antennipaikkojen vuokrauksen kustannussuuntautunutta enimmäishintaa koskevan velvoitteen uudesta päätösluonnoksesta. 96. Viestintävirasto on Päätösluonnoksessa katsonut enimmäishinnan asettamisen olevan tarpeen, koska pelkän kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvollisuuden asettamista ei ole yksistään pidettävä riittävänä velvoitteena kilpailun edistämiseksi. Viestintävirasto perustelee näkemystään sillä, että Digitalla on jo vuodesta 2008 lähtien ollut velvoite hinnoitella antennipaikan vuokra kustannussuuntautuneesti, mutta antennipaikkoja ei ole tästä huolimatta vuokrattu kovinkaan merkittävästi. Viestintävirasto katsoo, että kilpailevan palveluntarjonnan muodostuminen käytännössä estyy, ellei antennipaikkaan pääsyä voida taata etukäteen tiedossa olevalla kustannussuuntautuneella enimmäishinnalla. 97. Viestintävirasto ei millään tavalla perustele olettamustaan siitä, että kustannussuuntautunut enimmäishinta verrattuna Digitan nykyiseen kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun tulisi edes teoreettisesti lisäämään kilpailevan palveluntarjonnan muodostumista. Viestintävirasto ei myöskään esitä mitään näyttöä siitä, miksi kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite ei ole johtanut riittävän ennustettaviin hintoihin, joiden perusteella potentiaaliset kilpailijat olisivat väitetysti voineet tehdä liiketoimintapäätöksiä. Viestintäviraston näkemys näyttääkin perustuvan puhtaasti siihen perustelemattomaan olettamaan, että Digitan antennipaikan vuokraushinnat ovat olleet liian korkeita, joka olisi estänyt kilpailevan palveluntarjonnan syntymisen. 98. Viestintäviraston näkemys on virheellinen.

29 29 (54) 99. Digitan mastojen antennitilan väitetysti vähäisen hyödyntämisen syynä ei ole siis se, että Digita olisi hinnoitellut antennipaikat yli kohtuullisen kustannussuuntautuneen hinnan tai että hinnoittelu ei olisi riittävän läpinäkyvää. Digitan kustannussuuntautuneet antennipaikkahinnat ovat vuodesta 2008 alkaen olleet Digitan Internet-sivuilla vapaasti kaikkien nähtävissä Kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite sekä velvollisuus julkaista hintalistat luovat riittävän ennustettavuuden kilpailevan palveluntarjonnan muodostumisen kannalta. Viestintäviraston tavoite, kilpailevan palveluntarjonnan lisääminen, voidaan siten saavuttaa ilman enimmäishinnan soveltamisen velvollisuutta Digitalla on lisäksi ollut velvollisuus toimittaa vuosittain Viestintävirastolle kuvaus käyttämästään kustannuslaskentajärjestelmästä, säänneltyjen tuotteiden eriyttämislaskelmat, hinnoittelulaskelmat sekä tilitarkastajan kertomus kustannuslaskentajärjestelmän ja eriyttämislaskelmien tarkastuksesta (Päätösluonnos, s. 24). Osana lausuntoaan tilintarkastaja myös vahvistaa, että Digitan kustannusten ja hinnoittelun välillä on selkeä yhteys. On vaikea ymmärtää, miksi nämä valvontakeinot eivät olisi riittäviä kustannussuuntautuneen hinnoittelun varmistamiseksi. Digita kiinnittää huomiota siihen, että Markkina-analyysi ja sen liitännäisasiakirjat kuvaavat laajalti viestintämarkkinalain mukaisia Viestintäviraston valvontakeinoja. On huomattava että tietoyhteiskuntakaaren tultua voimaan Viestintäviraston valvontakeinot ovat merkittävästi laajentuneet (ks. erityisesti tietoyhteiskuntakaaren 73-75) Digitalla on ollut jo 2008 lähtien velvollisuus hinnoitella antennipaikan vuokraus kustannussuuntautuneesti ja syrjimättömästi. Näin se on myös toiminut. Kuten osiossa 1.4 on jo todettu, Viestintävirasto on vuosivalvonnan lisäksi tutkinut Digitan hinnoittelua tarkemmin 2010 ja todennut sen kustannussuuntautuneeksi, jonka näkemyksen KHO on vahvistanut. Lisäksi KKV on tutkinut mm. Digitan hinnoittelun syrjimättömyyttä ja kustannussuuntautuneisuutta eikä ole löytänyt siitä moitittavaa. Digita ei myöskään ole koskaan kieltäytynyt vuokraamasta antennipaikkaa sitä haluavalle Viestintävirasto esittää Päätösluonnoksessaan myös yhtenä syynä enimmäishintojen asettamiselle sen, että antennipaikasta maksettavat korvaukset ovat yksi merkittävimmistä kustannuseristä vähittäismarkkinoilla tarjottavien televisio-ohjelmistopalveluiden tuotannossa (s. 21). Näkemys on paitsi jälleen täysin perustelematon, myös virheellinen Digitan Liikenne- ja Viestintäministeriön julkaiseman raporttiin 50 perustuvan käsityksen mukaan Suomessa ohjelmistotuotantoon ja -hankintoihin käytetään n miljoonaa euroa vuodessa. Maanpäällisen antenniverkon. 50 LVM Sähköisen median viestintäpoliittinen ohjelma