Asiakkaiden, kansalaisten ja hyvinvointivaltion katutason työntekijöiden käsitykset toimeentulotukiasiakkuudesta

Transkriptio

1 Asiakkaiden, kansalaisten ja hyvinvointivaltion katutason työntekijöiden käsitykset toimeentulotukiasiakkuudesta Johanna Kallio Erikoistutkija, dosentti, Turun yliopisto Huono-osaisuuden tutkimuksen seminaari Pieksämäellä

2 Esitelmän rakenne Artikkelin teoreettinen tausta Ali- ja ylikäyttö Häpeä Katutason byrokraatit Mielipiteiden institutionaalinen logiikka Mielipiteitä selittävät tekijät Tutkimusasetelma Tulokset Kuvailevat tulokset Monimuuttujamallit Johtopäätökset Jatkotutkimussuunnitelmia

3 Tutkimustehtävä 1) miten kansalaiset, asiakkaat ja hyvinvointivaltion katutason työntekijät suhtautuvat toimeentulotukiasiakkuuteen? 2) miten edellä mainitut ryhmät poikkeavat toisistaan? 3) miten yksilötason tekijöistä ideologia ja sosiodemografiset tekijät kytkeytyvät näihin käsityksiin? Kanssakirjoittajina Helena Blomberg ja Christian Kroll

4 Artikkelin taustaa Julkinen ja akateeminen keskustelu voidaan pelkistetysti jakaa yli- ja alikäyttödiskurssiin, jotka ovat indikoineet toimeentulotukijärjestelmän legitimiteettiongelmia Ylikäyttökeskustelun keskiössä ovat järjestelmän kannustinvaikutukset ja väärinkäytökset Alikäyttökeskustelun keskiössä ovat toimeentulotukijärjestelmän residuaalinen, leimaava ja byrokraattinen luonne sekä alikäyttöongelmat ja niiden syyt

5 Toimeentulotuen kohdentuminen ja alikäyttö Alikäyttöä on tutkittu subjektiivisen arvion tai rekisterien avulla Alikäytöllä tarkoitetaan sitä, että yksilö, joka on oikeutettu toimeentulotukeen, ei sitä syystä tai toisesta hae Kyse on sosiaaliturvan kohdentumisen ongelmasta Jos alikäyttö on laajaa, toimeentulotuen tehokkuus köyhyyden poistamisessa voidaan kyseenalaistaa Alikäyttö kytkeytyy erityisesti viimesijaisiin ja tarveharkintaisiin etuuksiin, jotka sisältävät viranomaiskontrollia Tutkimusten mukaan toimeentulotuen alikäyttö on laajaa sekä Suomessa että muualla Ylikäyttö puolestaan viittaa siihen, että yksilö ei ole oikeutettu etuuteen, mutta tästä huolimatta vastaanottaa sitä (lähellä vilpin käsitettä)

6 Alikäytön syitä Alikäyttö (ja ylikäyttö) on tulosta tietoisesta tai tiedostamattomasta päätöksestä Tuki voi jäädä hakematta, koska: Ei ole yhteiskunnallisesti hyväksyttyä Tarvittavan informaation puuttuminen Järjestelmän monimutkaisuus Saatava hyöty pieni tarvittavaan työmäärään Hakeminen vaikeaa

7 Mitä on häpeä? Kielteinen tunne itsestä, johon liittyy riittämättömyyden ja voimattomuuden kokemuksia Häpeä merkitsee sitä, ettei yksilö ole kyennyt täyttämään itselleen asettamia tavoitteita tai standardeja Toisaalta yksilö voi kokea, ettei hän pysty vastaamaan toisten hänelle asettamiin odotuksiin tai sosiaalisiin normeihin Mitä suurempi kuilu on odotusten ja todellisen tilanteen välillä, sitä voimakkaampi on tilanteesta koettu häpeä

8 Mitä on häpeä? Häpeä on usein seurausta nöyryytyksistä tai epäonnistumisista Internal: minä tunnen häpeää External: kansalaiset yleensä liittävät johonkin ilmiöön häpeän Häpeä sosiaalisena ilmiönä: häpeämiseen opitaan ja sosiaalistutaan Se, mitä asioita ihmiset voivat hävetä, vaihtelee historiallisesti, maittain ja kulttuureittain Häpeä ei ole vain negatiivinen asia vaan se myös suojelee ihmisiä Positiivinen häpeä voi olla esimerkiksi hienotunteisuutta, mikä estää ihmistä loukkaamasta toista

9 Häpeä ja köyhyys (Walker 2014) Tarkastellaan köyhien kokemuksia laadullisilla aineistoilla hyvin erilaisissa maissa Norja, Uganda, Britannia, Intia, Kiina, Etelä-Korea ja Pakistan Keskeinen tulos oli, että köyhyyden emotionaalinen kokemus on hyvin samanlainen eri maissa! Huolimatta suurista elintaso- ja kulttuurieroista Kaikissa maissa: Köyhyys on enemmän kuin materiaalista puutetta Myös sosiaalista ja emotionaalista Köyhyys aiheuttaa psyykkistä kipua (emotional pain) Kaikissa maissa köyhyys hävettää

10 Häpeä ja köyhyys (Walker 2014) Kulutuskeskeisyyden kasvaminen on lisännyt köyhyyteen liittyvää häpeää Kaikissa maissa köyhät kertovat toivottomuudesta, heikosta itsetunnosta, itsesäälistä ja arvottomuuden tunteesta Kaikissa maissa köyhät kuvaavat tilannettaan vieraantumisella/syrjäytymisellä valtavirran normeista Vetäytyminen häpeän seurauksena

11 Häpeä ja toimeentulotuki (Marttila et al. 2010) Tarkastelevat laadulliseen haastatteluaineistoon perustuen toimeentulotuen asiakkaiden kokemuksia elämäntilanteestaan Ruotsissa Myös tämän tutkimuksen mukaan asiakkuudella on materiaalisia ja psykososiaalisia vaikutuksia Köyhyys, niukkuus ja taloudellinen vaihtoehdottomuus Häpeä ja stigma Riippuvuus ja voimattomuus Toivottomuus ja syrjäytyminen heikko subjektiivinen hyvinvointi

12 Artikkelin taustaa Legitimiteetin kannalta tärkeää, että tarkastellaan kaikkien tuen kannalta relevanttien ryhmien, kuten toimeentulotuen asiakkaiden, potentiaalisten käyttäjien, kansalaisten, veronmaksajien ja etuuksien tarjoajien käsityksiä Mielipiteet muodostuvat hieman eri logiikoilla: sosiaalipoliittiset mielipiteet ja käsitykset muodostuvat yksilön omien arkipäiväkokemusten ja julkisuusareenan näkemysten vuorovaikutuksesta Myös katutasobyrokraattiteoriat, intressit ja ideologia Hallitus päätti siirtää toimeentulotuen perusosan maksatuksen Kansaneläkelaitokselle (2017) Myös sanktiovalta siirtyy Kelaan (perusosan alentaminen) Tarveharkintaisin osa säilyy kunnallisessa sosiaalityössä

13 Katutason byrokraatti (Lipsky1980; Evans 2010) Tekee töitä katutasolla Julkisen sektorin toimija Toimeenpanee laissa määriteltyä sosiaalipolitiikkaa Käyttää harkintavaltaa Toimii portinvartijana Asiakkuus ei vapaaehtoista Vaikea asema: 1) asiakkaiden preferenssit ja 2) organisaation rajalliset resurssit, tavoitteet, lait ja ohjeistukset. Esim. kunnan sosiaalityöntekijä, kelan etuuskäsittelijä, kunnan sosiaaliohjaaja, poliisi tai terveyskeskuslääkäri

14 Klassinen byrokraatti (Weber) Ei yhtenäistä koulutusta tai pätevyysvaatimuksia Vähemmän liikkumavaraa viranomaispäätöksiä tehdessä Tarkat säännöt ja päätöksentekoproseduurit Tulee noudattaa tarkkaan sääntöjä ja ohjeistuksia sekä keskittyä persoonattomasti asioiden täytäntöönpanoon Byrokraattinen valvonta Sääntöihin perustuva esimieskontrolli Valvonta ja ohjeistus takaavat asiakkaiden tasa-arvoisen kohtelun Professionaalinen byrokraatti (Evans) Oma tieteenala, tutkimus, teoria, hyvät käytännöt, eettiset ohjeistukset Pätevyysvaatimukset, ammatillistieteellinen koulutus, ammattiliitto Paljon harkinta-, kontrolli- ja asiantuntijavaltaa Byrokraattinen ja professionaalinen valvonta Usein myös esimiehet ovat profession edustajia Professionaaliset byrokratiat

15 Mielipiteiden institutionaalinen logiikka (AlbrektLarsen2006, 52) Tarve Kontrolli Identiteetti Residuaalinen hvv Avoin keskustelu siitä, ovatko asiakkaat oikeasti avun tarpeessa Avoin keskustelu siitä, ovatko asiakkaat itse syyllisiä ahdinkoonsa Asiakkaat meistä erottuvana ryhmänä, kuuluvat heihin (riippuvuuskulttuuri, alaluokka, sossukuningattaret jne.) Universaali hvv Ei tällaista keskusteluperinnettä, koska tarveharkintaa vähän Ei tällaista keskusteluperinnettä, koska tarveharkintaa vähän Asiakkaat kuuluvat meihin, ei alaluokan tai riippuvuuskulttuurin perinnettä Vastavuoroisuus Asenne Selvä raja järjestelmän rahoittajien ja käyttäjien välillä Avoin keskustelu siitä, ovatko asiakkaat tarpeeksi nöyriä ja kiitollisia saadessaan apua Ei selvää rajaa, koska kaikki rahoittajia ja käyttäjiä tavalla tai toisella Ei tällaista keskusteluperinnettä, koska ei selkeää rajaa rahoittajien ja käyttäjien välillä

16 Mielipiteiden institutionaalinen logiikka (Albrekt Larsen2006) Tarveharkintaisen toimeentulotuen legitimiteetti on heikko, koska sen asiakkaisiin liitetään herkästi kielteisiä piirteitä Residuaalisen järjestelmän institutionaalinen luonne tuottaa avointa keskustelua siitä, ovatko asiakkaat oikeasti avun tarpeessa ja ovatko he itse syyllisiä ahdinkoonsa. Edelleen järjestelmän luonne synnyttää keskustelua asiakkaiden vilpillisyydestä ja laiskuudesta, mistä johtuen asiakkaiden on jatkuvasti todisteltava moraalista vilpittömyyttään ja avuntarpeensa suuruutta. Järjestelmä synnyttää ylikäyttödiskurssia, joka heikentää järjestelmän legitimiteettiä.

17 Mielipiteiden institutionaalinen logiikka (Albrekt Larsen2006) Residuaalisissa hyvinvointivaltioissa kansalaisten enemmistö uskoo köyhien olevan itse syyllisiä ahdinkoonsa (heidän ansaitsevuutensa kyseenalaistetaan jatkuvasti) järjestelmän legitimiteetti heikko kansalaisten enemmistöllä ei ole intressejä kehittää ja rahoittaa sitä hyvinvointivaltio pysyy suppeana ja tarveharkintaisena Universaaleissa hyvinvointivaltioissa logiikka on päinvastainen (positiivinen kehä)

18 Millä tekijöillä voimme selittää huonoosaisiin liittyviä mielipiteitä? Oma kokemus (esim. asiakkuus, köyhyys, talousvaikeudet) Omat intressit tai oman ryhmän intressit Ymmärrys, empatia Kohtaaminen (exposure, intergroup contact theory) Ymmärrys taustalla vaikuttavista monimutkaisista prosesseista Empatia Vähentää stereotyyppistä ajattelua ja pelkoja Tietoisuus (esim. oma lähiympäristö tai koko maa)

19 Ikä sukupolvivaikutus Koulutus Sosiaalistuminen Valikoituminen Koulutus lisää ymmärrystä Ideologiset tekijät Puoluekanta Sijoittuminen oikeistovasemmistoakselille Arvot Abstraktit käsitykset Uskonto

20 Tutkimuskysymykset 1) miten kansalaiset, asiakkaat ja hyvinvointivaltion katutason työntekijät suhtautuvat toimeentulotukiasiakkuuteen? 2) miten edellä mainitut ryhmät poikkeavat toisistaan? 3) miten yksilötason tekijöistä ideologia ja sosiodemografiset tekijät kytkeytyvät näihin käsityksiin? katutason työntekijöistä tarkastelemme kuntien sosiaalityöntekijöitä ja Kelan paikallistoimistojen käsittelijöitä

21 Aineisto ja vastemuuttujat Katutason työntekijä aineisto (kerätty loppuvuonna 2011) WEBE-kysely (kerätty keväällä 2012) Vastemuuttujat: Toimeentulotuen hakeminen koetaan häpeällisenä (häpeä) Monet, jotka ovat toimeentulotuen tarpeessa, eivät kuitenkaan hae sitä (alikäyttö) Monet hakevat toimeentulotukea vilppiin perustuen (ylikäyttö tai vilppi) Useimmat toimeentulotuen varassa olevat ovat laiskoja ja heiltä puuttuu halu ratkaista ongelmansa (laiskuus)

22 Selittävät tekijät Ammattiryhmä sosiaalityöntekijä vs. Kelan käsittelijä Toimeentulotukiasiakkuus oletko sinä tai joku kotitalouteesi kuuluva saanut viimeisen 12 kuukauden aikana toimeentulotukea? Kyllä vs. ei Sukupuoli Ikä Koulutus Poliittinen samaistuminen

23 Menetelmät analyysit erikseen kansalais- ja työntekijäaineistoilla suorat jakaumat ja logit-mallit Mallit: 1. mukana työntekijäryhmä tai asiakkuus 2. mukana kaikki sosiodemografiset ja ideologiset tekijät 3. mukana kaikki käytetyt tekijät yhtä aikaa

24 Taulukko 1. Kansalaisten ja katutason työntekijöiden näkemykset toimeentulotukiasiakkuudesta. Täysin ja osittain väitteiden kanssa samaa mieltä olevien prosentuaaliset osuudet raportoitu. Kansalaisten aineisto on painotettu. Kansalaisaineisto Kaikki Asiakkaat Muut Häpeä Alikäyttö Ylikäyttö Laiskuus Työntekijäaineisto Kaikki Sosiaalityöntekijät Kelan käsittelijät

25 (1) (2) (3) (1) (2) (3) (1) (2) (3) (1) (2) (3) Häpeä Alikäyttö Ylikäyttö Laiskuus Ammatti Kelan käsittelijä Sosiaalityöntekijät *** *** *** *** *** *** (0.140) (0.155) (0.323) (0.349) (0.063) (0.087) (0.035) (0.047) Sukupuoli Nainen Mies ** * (0.162) (0.163) (0.188) (0.197) (0.265) (0.258) (0.433) (0.426) Ikä 35 vuotta tai vähemmän (0.153) (0.153) (0.204) (0.204) (0.168) (0.169) (0.160) (0.166) 51 tai enemmän *** *** * *** ** (0.090) (0.090) (0.292) (0.269) (0.176) (0.196) (0.086) (0.104) Koulutus Enintään toinen aste Korkea-aste *** * *** (0.153) (0.157) (0.250) (0.203) (0.095) (0.125) (0.097) (0.147) Puoluekanta Oikeisto Muut (0.159) (0.159) (0.186) (0.194) (0.204) (0.199) (0.209) (0.199) Vihreät ** ** ** * * (0.482) (0.484) (0.338) (0.285) (0.130) (0.161) (0.139) (0.206) Vasemmisto * * * *** ** (0.244) (0.245) (0.159) (0.145) (0.124) (0.140) (0.101) (0.121)

26 (1) (2) (3) (1) (2) (3) (1) (2) (3) (1) (2) (3) Häpeä Alikäyttö Ylikäyttö Laiskuus Asiakkuus Asiakas Muut * (0.176) (0.179) (0.190) (0.209) (0.233) (0.255) (0.302) (0.357) Sukupuoli Nainen Mies * * ** ** ** ** *** *** (0.087) (0.086) (0.079) (0.079) (0.144) (0.145) (0.177) (0.179) Ikä 35 vuotta tai vähemmän *** *** *** *** (0.179) (0.181) (0.258) (0.258) (0.142) (0.141) (0.086) (0.085) 51 tai enemmän *** *** *** *** (0.172) (0.173) (0.301) (0.301) (0.118) (0.117) (0.057) (0.057) Koulutus Enintään toinen aste Korkea-aste *** *** *** *** (0.135) (0.137) (0.095) (0.095) (0.068) (0.067) (0.058) (0.056) Pol. samaistuminen Oikeisto Keskusta * * ** ** *** *** (0.156) (0.156) (0.159) (0.159) (0.094) (0.095) (0.074) (0.075) Vasemmisto ** ** *** *** ** ** *** *** (0.292) (0.290) (0.376) (0.378) (0.096) (0.097) (0.063) (0.064)

27 Johtopäätökset I Alikäyttöä ja häpeää pidettiin yleisempänä ongelmana kuin laiskuutta ja vilppiä. Alikäytön arveltiin olevan selvästi suurempi ongelma kuin ylikäytön. Tuloksemme poikkeavat Kankaan ja Sikiön 1990-luvun puolivälissä tekemästä kansalaistutkimuksesta, jossa käsitykset näyttäytyivät hyvin ambivalentteina. Ylikäyttö- ja laiskuuskäsitykset eivät ole yhtä suuri järjestelmän legitimiteettiongelma kuin ne ovat olleet aikaisemmin.

28 Johtopäätökset II Toisaalta alikäyttökäsitykset vaikuttavat Kankaan ja Sikiön tulosten perusteella yhtä yleisiltä nyt kuin 1990-luvun puolivälissä Kansalaisten käsitykset toimeentulotukiasiakkaista eivät olleet juurikaan tylympiä kuin asiakkaiden Esim. myös iso osa kansalaisista pystyi tunnistamaan häpeäntuntemukset

29 Johtopäätökset III Häpeä/alikäyttönäkökulmasta katsottuna kunnallinen sosiaalitoimi toimeentulotuen myöntäjänä näyttää ongelmalliselta, koska siihen liittyy edelleen köyhäinhoidollista häpeäleimaa. Tästä näkökulmasta katsottuna Kela-siirtymä vaikuttaa kannatettavalta institutionaaliselta ratkaisulta. Kelassa jo työmarkkina- ja asumistuki Alueellinen tasa-arvo MUTTA: Kelan käsittelijöiden keskuudessa mielikuvat laiskoista ja vilpillisistä asiakkaista olivat yleisempiä kuin sosiaalityöntekijöiden keskuudessa. Kela-siirtymää ja tulevia asiakaskohtaamisia ajatellen tulos on haasteellinen. Kela-siirtymästä huolimatta toimeentulotuen tarveharkintaisin osa, säilyy kunnallisessa sosiaalityössä. Miten tämä ja ennen kaikkea perusosan hallinnoinnin siirtyminen Kelaan, vaikuttaa toimeentulotukiasiakkuutta koskeviin mielikuviin, jää nähtäväksi.

30 Suunnitteilla oleva jatkotutkimus Miten kansalaiset, kuntien sosiaalityöntekijät, Kelan käsittelijät ja kuntien sosiaalijohtajat sekä Kelan paikallistoimistojen johtajat suhtautuvat toimeentulotuen asiakkaiden ansaitsevuuteen (deservingness)? Blomberg, Kallio, Kangas, Kroll ja Niemelä

31 Johanna Kallio Turun yliopisto, sosiologia Kiitos!

32 Kirjallisuus Albrekt Larsen C. (2006), The Institutional Logic of Welfare Attitudes. How Welfare Regimes Influence Public Support. Hampshire: Ashgate Publishing Limited. Blomberg H. & Kallio J. & Kroll C. (2015), Asiakkaiden, kansalaisten ja hyvinvointivaltion katutason työntekijöiden käsitykset toimeentulotukiasiakkuudesta (vertaisarvioinnissa). Evans, T. (2010), Professional Discretion in Welfare Services. Beyond Street-Level Bureaucrace, Ashgate, Farnhamn. Kangas O. & Sikiö J. (1996), Kunnon kansalaisia vai laiskoja lurjuksia? Suomalaisten käsitykset toimeentulotuen saajista. Teoksessa O. Kangas & V-M. Ritakallio (toim.) Kuka on köyhä? Köyhyys 1990-luvun puolivälin Suomessa. Helsinki: Stakesin tutkimuksia 65, Lipsky, M. (1980), Street-level bureaucracy. New York: Russell Sage Foundation. Marttila A. et al. (2010), Controlled and dependent: Experiences of living on social assistance in Sweden. International Journal of Social Welfare, 19(2), Walker R. (2014), The Shame of Poverty. Oxford: Oxford University Press. Weber, M. (1947), The theory of social and economic organization. New York, NY: Free Press.