Sisäministeriö E-KIRJE SM MMO Vanamo-Alho Annikki(SM) JULKINEN. Suuri valiokunta

Transkriptio

1 Sisäministeriö E-KIRJE SM MMO Vanamo-Alho Annikki(SM) JULKINEN Suuri valiokunta Asia Maahanmuuton ulkosuhteet/ Komission tiedonanto: Kertomus maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan täytäntöönpanosta vuosina U/E/UTP-tunnus EUTORI-tunnus Ohessa lähetetään perustuslain 97 :n mukaisesti selvitys Euroopan unionin komission tiedonannosta koskien kertomusta maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan täytäntöönpanosta vuosina Hallitusneuvos Annikki Vanamo-Alho LIITTEET 1. Komission tiedonanto COM(2014) 96 final 2. Perusmuistio SM Viite

2 2(2) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi kansainvälinen suojelu, kehitysyhteistyö, laiton maahanmuutto, maahanmuutto, rajavalvonta, viisumit, kotouttaminen SM, TEM, UM EUE, MMM, OKM, OM, PLM, STM, TPK, TULLI, VM, VNK, YM

3 Sisäministeriö PERUSMUISTIO SM MMO Vanamo-Alho Annikki(SM) JULKINEN Asia Komission tiedonanto: Kertomus maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan täytäntöönpanosta vuosina 2012 ja 2013 Kokous U/E/UTP-tunnus Käsittelyvaihe ja jatkokäsittelyn aikataulu Suomen kanta Neuvosto korosti toukokuussa 2012 antamissaan päätelmissä (9417/12) tarvetta seurata kokonaisvaltaisen lähestymistavan täytäntöönpanoa järjestelmällisesti kaksivuotiskertomusten avulla. Komission antamassa tiedonannossa vastataan ensimmäistä kertaa tähän tarpeeseen ja raportoidaan lähestymistavan soveltamisesta vuosina Lähestymistavan täytäntöönpanosta tullaan jatkossa raportoimaan kahden vuoden välein. Tiedonannon pohjalta laaditaan päätelmät yleisten asioiden neuvostossa, joista tiedotetaan oikeus- ja sisäasioiden neuvostoa. Yleistä Suomi pitää tiedonantoa ja neuvoston päätelmiä tervetulleena ja kannattaa esitettyjä linjauksia ja tavoitteita yleisesti. Maahanmuuton ulkosuhteiden jäsentynyt ja kattava käsitteleminen on hyödyllistä. Olemme tyytyväisiä maahanmuuton kokonaisvaltaisen lähestymistavan kehykseen, joka antaa EU:lle mahdollisuuden puhua yhdellä äänellä, jolloin EU on maahanmuuton ulkosuhteissa vahvempi, näkyvämpi ja tuloksellisempi. Tiedonannosta saa paljon ajankohtaista tietoa eri vuoropuheluista sekä niihin kohdennetusta rahoituksesta. Korostamme tasapainoon pyrkimistä lähestymistavan neljällä painopistealueella, ulkoisten ja sisäisten politiikkojen johdonmukaisuutta ja instituutioiden välisen koordinoinnin kehittämistä EU:n maahanmuuttopolitiikan tuloksellisuuden tehostamiseksi. Konkreettisena toimena kannatamme EU-edustustojen vahvempaa hyödyntämistä kolmansissa maissa. Suomi on osallistunut vuoropuheluihin poliittisella tasolla, mutta vain vähän operatiivisella tasolla. Laajenevaan yhteistyöhön osallistuminen on Suomen ohella haaste isommillekin jäsenvaltioille. Komission painottamaa jäsenmaiden laajempaa sitoutumista (resurssit, osallistuminen, välineiden hyödyntäminen) pyritään Suomen osalta tarkastelemaan tilanteen mukaan. Tämän takia on tärkeää säilyttää lähestymistavalle

4 2(7) ominainen joustavuus. Vuoropuheluiden määrää ei tulisi ainakaan lisätä tässä vaiheessa. Fokusointi olisi perusteltua, kuten komissio toteaa. Päällekkäisyyttä tulee myös pyrkiä välttämään. Toisaalta on varmaan hyvä, että mahdollisimman laajat piirit kumppanimaiden virkamiehistä pääsevät osallistumaan yhteistyöhön. Viisumipolitiikasta/liikkuvuudesta Tiedonannossa selostetaan laajasti Euroopan unionin viisumiasioihin liittyvää vuoropuhelua kolmansien maiden kanssa. Tältä osin mainitaan Euroopan unionin käyvän erillistä viisumivuoropuhelua eräiden valtioiden kanssa. Usein viisumivuoropuhelua edeltää viisumien myöntämisen helpottamista ja takaisinottoa koskevien sopimusten neuvotteleminen. Viisumipolitiikkaan liittyvä matkustamisen helpottaminen on hyvä keino vauhdittaa EU-alueen ja myös Suomen taloutta. Viisumivuoropuhelun osalta on lähdettävä vastavuoroisuuden toteutumisesta sekä sovittujen menettelytapojen noudattamisesta. Näin saadaan tehtyä riittävän laajapohjainen arvio viisumivapaiksi esitetyistä maista. Viisumivuoropuhelun osalta on huomioitava myös maantieteellinen tasapaino ja eri valtioiden tasapuolinen kohtelu. Sikäli kun viisumivuoropuhelu johtaa jonkin valtion kansalaisten viisumivapauteen, on tärkeää jatkaa viisumivapauden täytäntöönpanon monitorointia. Erityisen tärkeää tämä on niiden kolmansien maiden osalta, joissa on havaittu tapahtuneen viisumivapautta koskevia väärinkäytöksiä. Viisumien myöntämisen helpottamista ja takaisinottoa koskevien sopimusneuvotteluiden yhteydessä voidaan kiinnittää huomiota myös muihin oikeus- ja sisäasioiden alaan kuuluvien uudistusten toteuttamiseen kyseisessä kolmannessa valtiossa. Työvoiman maahanmuutosta ja lupamenettelyistä Suomi jakaa komission näkemyksen, että kaikkea muuttoliikkeen potentiaalia ei ole hyödynnetty kilpailukyvyn ja talouskasvun välineenä. Pohtimista kannattaa jatkaa siitä, miten hyödyntämistä voitaisiin lisätä. Tulee kuitenkin muistaa, että EU-maiden työmarkkinat, ulkomaalaisväestöt, muuttovirrat ja ulkomaisen työvoiman roolit ovat hyvin erilaiset eri jäsenmaissa. Siksi maahanmuuttoratkaisu, joka toimii yhdessä EUmaassa, ei välttämättä toimi toisessa, vaan saattaa jopa olla haitallinen. Toimivalta työvoiman maahanmuutossa jakautuu perussopimuksen mukaan jäsenvaltioiden kesken. Yhtenäisten EU-työmarkkinoiden kehittäminen on hyvin pitkän aikavälin tavoite, joka on vaikeasti saavutettavissa. Suomessa pyritään jatkuvasti virtaviivaistamaan maahanmuuttoon liittyviä lupamenettelyitä. Tiedon lisääminen maahanmuuton edellytyksistä ja lupamenettelyistä kolmansissa maissa on tärkeä, aina käyttökelpoinen väline, kun pyritään organisoimaan paremmin laillista maahanmuuttoa ja torjumaan laitonta. Ihmisoikeuksista Suomi pitää tärkeänä, että maahanmuuttajien ihmisoikeuksien suojelu kansainvälisten velvoitteiden mukaisesti otetaan huolellisesti huomioon EU:n yhteistyössä kolmansien maiden kanssa. Haavoittuvimmassa asemassa olevien maahanmuuttajien, kuten naisten, lasten ja vähemmistöihin kuuluvien maahanmuuttajien, oikeuksiin tulee kiinnittää erityistä huomiota. On hyvä, että tiedonannossa painotetaan entistä tehokkaammin ihmisoikeusnäkökulmaa, jonka tulee olla läpileikkaava painopiste yhteistyössä. Toisaalta on hyvä myös erottaa tämä asia kansainvälisestä suojelusta eli turvapaikkajärjestelmästä, joka on erityinen väline ihmisoikeuksien toteutumista turvaamaan.

5 Pääasiallinen sisältö 3(7) Suomi korostaa, että kolmansien maiden kanssa yhteistyötä tehtäessä on syytä kiinnittää huomiota käsitteiden selkeyteen, jotta monitulkintaisuuden mahdollisuus saadaan minimoitua. Suomessa puhutaan yleensä perus- ja ihmisoikeuksista. Myös ulkosuhteissa voi tapauskohtaisesti olla aiheellista puhua ihmisoikeuksien ohella myös perusoikeuksien noudattamisesta, erityisesti silloin kun sovelletaan kansallisia ja EU-normeja (perusoikeudet) sekä kansainvälisiä normeja (ihmisoikeudet). Laittoman maahanmuuton torjunnasta ja paluusta Paluun edistämisen yhteydessä komissio keskittyy puhumaan takaisinottosopimuksista. Kumppaneille tulisi kuitenkin välittää tietoa myös siitä, että omat kansalaiset tulee ottaa takaisin ilman takaisinottosopimustakin kansainvälisen tapaoikeuden nojalla. Tämä tulisi ottaa huomioon myös takaisinoton kannustimien yhteydessä. Komission mukaan EU:lla on tarjota vähän kannustimia. Kannustimia koskevan keskustelun yhteydessä on johtopäätöksenä ollut 'enemmällä enemmän' -periaatteen hyväksyminen. Sitä voitaisiin soveltaa kauppa-, yritys- ja teollisuuspolitiikkaan. Periaatteen käytännön soveltaminen on haaste, jota on hyvä selvittää yhdessä. Varsinaisten takaisinottosopimusten ohella tulee muistaa erilaiset yleiset kumppanuussopimukset, joiden määräyksillä takaisinottoa myös voidaan edistää. Niiden yhteydessä voisi olla luontevaa kytkeä takaisinotto muihin edellä mainittuihin yhteistyön aloihin kuten esimerkiksi kauppapolitiikkaan, jos se katsotaan tarkoituksenmukaiseksi. Kansainvälisestä suojelusta Alueellisia suojeluohjelmia koskeva tiedonanto on vuodelta Tuolloin ohjelmaa sovellettiin eräisiin Afrikan suurten järvien alueen ja itäisen Euroopan maihin. Nykyisin ohjelmaa sovelletaan myös Pohjois-Afrikan maihin ja Syyrian naapurimaihin. Olisi paikallaan tarkastella välineen käyttöä ja sisältöä nykyisissä olosuhteissa. Kolmen pysyvän ratkaisun (paluu, paikallinen kotoutuminen ja uudelleensijoittaminen) käyttämisen tutkiminen olisi varmaan paikallaan. Komission edustaja onkin neuvoston työryhmässä kertonut, että asiasta valmistellaan joku asiakirja tänä tai ensi vuonna. Kun kauttakulkumaiden toivotaan hallitsevan muuttovirtoja ja käsittelevän kansainvälisen suojelun hakemuksia asianmukaisesti, tulee muistaa solidaarisuus näitä maita kohtaan. Maiden tukeminen heidän tarpeidensa mukaan on välttämätöntä. EU:n naapurimaat joutuvat laittomien muuttovirtojen kohteeksi maantieteellisistä syistä, kun niiden kautta pyritään EU:hun. Kun näiden maiden valmiuksia vahvistetaan, tulee välineiden joukossa olla myös paluu ja palauttaminen, koska ilman sitä asianmukainen maahanmuuttohallinto ei ole mahdollista. Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa on toiminut vuodesta 2005 lähtien EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan yleisenä kehyksenä ulkosuhteissa. Siinä määritellään, miten EU käy poliittista vuoropuhelua ja tekee yhteistyötä kolmansin maiden kanssa. Lähestymistapa perustuu selkeästi määriteltyihin painopisteisiin, jotka heijastavat EU:n strategisia tavoitteita ja jotka sisältyvät EU:n yleiseen ulkopolitiikkaan ml. kehitysyhteistyö.

6 4(7) Lähestymistavan tavoitteena on edistää vuoropuhelua ja yhteistyötä kolmansien maiden kanssa neljällä alalla: 1) laillisen maahanmuutto parempi organisointi ja hyvin hallitun liikkuvuuden edistäminen, 2) laittoman maahanmuuton torjunta ja ihmiskaupan kitkeminen, 3) muuttoliikkeen kehitystä tukevien vaikutusten maksimointi ja 4) kansainvälisen suojelun edistäminen ja turvapaikan ulkoisen ulottuvuuden lujittaminen. Kokonaisvaltaista lähestymistapaa toteutetaan poliittisissa vuoropuheluissa, oikeudellisin välinein, operatiivisesti ja valmiuksia kehittämällä sekä monenlaisella ohjelma- ja hanketuella. Kahdenväliset, alueelliset vuoropuhelut sekä maailmanlaajuiset prosessit Komissio kertoo tiedonannossaan ja sen liitteessä maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan eli maahanmuuton ulkosuhdepolitiikan soveltamisesta vuosina 2012 ja Raportissa kerrotaan, miten eri välineitä on käytetty kuluneiden kahden vuoden aikana. Liikkuvuuskumppanuuksia on EU:ssa solmittu seuraavien maiden kanssa: Kap Verde 2008, Moldova 2008, Georgia 2009, Armenia 2011, Azerbaidzhan 2013, Marokko 2013 ja Tunisia Sen valmistelu on kesken Jordanian kanssa. Potentiaalisia uusia kumppaneita ovat Algeria, Egypti, Libya, Libanon, Syyria, Valko-Venäjä ja Ukraina. Jäsenvaltiot ovat osallistuneet kumppanuuksiin vaihtelevasti. Arviointiosuudessa komissio toteaa, että liikkuvuuskumppanuuksia pidetään hyödyllisinä välineinä. Ne ovat saaneet osapuolet pohtimaan yhdessä maahanmuuttopolitiikkaansa ja siihen liittyvää yhteistyötä. Entistä enemmän pitää valvoa, että kumppanuuksia sovelletaan tasapainoisesti kaikkien temaattisten osioiden kesken: mukaan lukien laillinen maahanmuutto, ihmisoikeuksien noudattaminen ja pakolaisten suojelu. Maahanmuuttoasioita käsitellään entistä yksityiskohtaisemmin myös laajempien poliittisten vuoropuhelujen yhteydessä (assosiaatiosopimukset, kumppanuus- ja yhteistyösopimukset ja erilaiset puitesopimukset). Tämä on omiaan edistämään politiikkojen johdonmukaisuutta. Liikkuvuuskumppanuudet ovat maahanmuuton ulkosuhteiden toteuttamisen väline naapurimaiden kanssa, jotka ovat osoittautuneet erittäin hyödyllisiksi. Muita välineitä ovat kahdenväliset vuoropuhelut strategisten kumppaneiden kanssa kuten Yhdysvallat, Venäjä, Intia, Kiina ja Nigeria. Vuonna 2012 luotiin uusi yhteistyön väline maahanmuuton yhteinen toimintasuunnitelma (CAMM). Sitä on valmisteltu Intian ja Nigerian kanssa. Komission mielestä tätä välinettä voitaisiin harkita lisäksi Indonesian, Etelä-Afrikan, Kazakstanin ja Brasilian kanssa, sekä olosuhteiden salliessa myöhemmin myös Kiinan ja Ghanan kanssa. Edellä mainittujen kahden välineen lisäksi on erinäisiä monenvälisiä yhteistyörakenteita, kuten nk. Rabatin prosessi, EU Afrikka-yhteistyö, itäisen kumppanuuden maahanmuutto- ja turvapaikkapaneeli kuuden kumppanimaan kanssa, nk. Prahan prosessi ja silkkitien maahanmuuttoyhteistyö (osa nk. Budapestin prosessia), jotka ulottavat yhteistyön kauemmaksi kohti Keski-Aasiaa. Näiden vuoropuheluiden osalta komissio toteaa, että foorumit ovat olleet hyödyllisiä poliittisten keskustelujen käymiseen kolmansien maiden ryhmittymien kanssa. Tuloksellisuus on ollut epätasaista operatiivisella tasolla. Jäsenmaiden osallistumisessa on parantamisen varaa. Olisi syytä järjestää vähemmän, mutta tavoitteellisempia kokouksia. Tarvitaan joustavuutta muuttuvissa olosuhteissa.

7 Maailmanlaajuisten prosessien yhteinen valmistelu on edistänyt jäsenvaltioiden yhdenmukaista esiintymistä ja EU:n painoarvoa YK:n yleiskokouksen yhteydessä pidetyssä korkean tason vuoropuhelussa kansainvälisestä muuttoliikkeestä ja kehityksestä sekä vuosittain kokoontuvassa maailmanlaajuisessa muuttoliike- ja kehitysfoorumissa (GFMD). Tukholman GFMD:ssä tämän vuoden toukokuussa olisi tärkeää pyrkiä helpottamaan työvoiman kansainvälistä liikkuvuutta ja katsoa, miten parhaalla tavalla maahanmuutto voidaan saada mukaan vuoden 2015 jälkeiseen kehitysagendaan. Ehdotuksia vahvistaa kokonaisvaltaisen lähestymistavan tuloksellisuutta Haasteena on näinä aikoina erityisesti, miten yhteistyöllä kumppaneiden kanssa voitaisiin edistää kasvua ja kilpailukykyä sekä paikata työvoiman ja ammattitaidon tarjonnan puutteita. Kumppanuudet tarjoaisivat välineitä helpottaa palveluntarjoajien, opiskelijoiden tai ammatinharjoittajien liikkuvuutta. Myös viisumipolitiikan käyttöä tähän tarkoitukseen voitaisiin lisätä. Tavoitteena on entistä parempi tasapaino kansallisen toimivallan ja EU:n entistä yhtenäisempien työmarkkinoiden välillä. Jäsenvaltioiden toimia tulee yhteen sovittaa työvoiman maahanmuuton paremman organisoinnin kanssa. Kansainvälisen suojelun hankkeita on käynnistetty 20 kumppanimaassa. Jatkossa tulee varmistaa, että tämä teema sisältyy kaikkiin vuoropuheluihin. Alueellisten suojeluohjelmien käyttöä tulisi lisätä ja korostaa niiden kehitysulottuvuutta samalla kun kolmansien maiden suojeluvalmiuksia parannetaan. Niitä voidaan käyttää laajentamaan suojelualuetta EU:n tärkeille lähialueille. Maahanmuuttajien ihmisoikeudet on läpileikkaava teema, joka tulee pitää systemaattisesti mukana kaikissa vuoropuheluissa. Se koskee kaikenlaisia maahanmuuttajia ja liikkujia. Erityisesti tulee ottaa huomioon erilaiset haavoittuvassa asemassa olevat kuten alaikäiset, ihmiskaupan uhrit ja ilman oleskelulupaa olevat. Tähän teemaan kuuluu mm. hanke edistää terveyspalvelujen tarjontaa haavoittuville ryhmille. Jatkossa tulee kiinnittää lisää huomiota siihen, miten muuttoliike otetaan mukaan kansallisiin kehitystä ja köyhyyden vähentämistä koskeviin suunnitelmiin. Myös kehitysyhteistyöpolitiikkaa koskevassa vuoden 2015 jälkeisessä kehitysagendassa tulee muuttoliike huomioida. Paluu ja palautus ovat olennainen osa hallittua maahanmuuttoa. Kumppaneiden kanssa aiheen käsittely on hankalaa, kun EU:lla ei ole tarjota hyviä kannustimia. Mahdollisesti näitä kysymyksiä voitaisiin kytkeä muihin politiikanaloihin, kuten kappa-, yritys- ja teollisuuspolitiikkaan. Uusien takaisinottoneuvottelujen harkinnan yhteydessä tulee varmistua niiden lisäarvosta. Toimeenpanon toteuttamistavoissa komissio nostaa esiin EU-edustustojen käytön ja jäsenvaltioiden osallistumisen lisäämisen. Uudessa rahoituskehyksessä voidaan rahoitusta myöntää ulkoisen avun välineillä (maantieteelliset ja temaattiset ohjelmat, kehitysyhteistyöväline) ja sisäasioiden rahastoilla. Maantieteellisiä priorisointeja on syytä lähestyä joustavasti lähtien EU:n strategisista eduista ja ottaen huomioon muun muassa muuttopaine. Vuosina on maahanmuuton ulkosuhteissa edistytty merkittävästi. Politiikka on nykyisin entistä yhtenäisempää ja johdonmukaisempaa. Arvioita tehtäessä on muistettava, että kumppanuuksien luominen vaatii aikaa, sitoutumista ja pitkäjänteisyyttä. EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely 5(7)

8 6(7) Käsittely Euroopan parlamentissa Kansallinen valmistelu EU-jaosto Eduskuntakäsittely Eduskunnalle on toimitettu asiasta edellinen E-kirje syksyllä 2011 (E 17/2011). Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema Taloudelliset vaikutukset Ei taloudellisia vaikutuksia. Muut asian käsittelyyn vaikuttavat tekijät Asiakirjat COM (2014)96 final Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot EUTORI-tunnus Annikki Vanamo-Alho, annikki.vanamo-alho@intermin.fi, Emmi Mwanzagi, UM, emmi.mwanzagi@formin.fi, Veli-Pekka Rautava, UM Annina Aalto, UM Olli Sorainen, TEM Liitteet Viite

9 7(7) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi kansainvälinen suojelu, kehitysyhteistyö, laiton maahanmuutto, maahanmuutto, rajavalvonta, viisumit, kotouttaminen SM, TEM, UM EUE, MMM, OKM, OM, PLM, STM, TPK, TULLI, VM, VNK, YM

10 EUROOPAN KOMISSIO Bryssel COM(2014) 96 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Kertomus maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan täytäntöönpanosta vuosina 2012 ja 2013 FI FI

11 KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Kertomus maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan täytäntöönpanosta vuosina 2012 ja JOHDANTO Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa, jäljempänä kokonaisvaltainen lähestymistapa, on vuodesta 2005 muodostanut yleiset puitteet EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikalle. Siinä määritellään, miten EU käy poliittista vuoropuhelua ja tekee toiminnallista yhteistyötä kolmansien maiden kanssa maahanmuuton ja liikkuvuuden alalla selvästi määriteltyjen painopisteiden pohjalta. Painopisteet heijastavat EU:n strategisia tavoitteita, ja ne sisältyvät kiinteästi EU:n ulkopolitiikan yleiseen kehykseen, joka kattaa myös kehitysyhteistyön. Komission 18. marraskuuta 2011 antamalla tiedonannolla Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa 1 käynnistettiin kokonaisvaltaisen lähestymistavan toinen, yhtenäisempi vaihe. Siihen sisältyy useita uusia elementtejä, esimerkiksi kansainvälisen suojelun ja turvapaikkakysymyksen ulkoisen ulottuvuuden ottaminen uudeksi temaattiseksi painopisteeksi sekä poliittisen kehyksen laajentaminen koskemaan myös liikkuvuutta. Näin korostetaan sitä, miten tärkeää on edistää kolmansien maiden kansalaisten hyvin hallittua liikkumista EU:n ulkorajojen yli. Neuvoston 29. toukokuuta 2012 antamissa päätelmissä 2 kokonaisvaltainen lähestymistapa vahvistettiin kehykseksi, jonka puitteissa kolmansien maiden kanssa käydään vuoropuhelua ja tehdään yhteistyötä kattavasti ja tasapainoisesti. Neuvosto myös korosti tarvetta seurata kokonaisvaltaisen lähestymistavan täytäntöönpanoa järjestelmällisesti kaksivuotiskertomusten avulla. Kokonaisvaltaisella lähestymistavalla on monia täytäntöönpanotapoja: poliittiset välineet (kahdenväliset ja alueelliset poliittiset vuoropuhelut ja toimintasuunnitelmat), oikeudelliset välineet (viisumien myöntämisen helpottamista ja takaisinottoa koskevat sopimukset), operationaalinen tuki ja valmiuksien kehittäminen (myös EU:n virastojen, esim. Frontexin, EASOn ja ETF:n, sekä teknisen avun järjestelyjen, kuten Mieuxin ja Taiexin, avulla) sekä monenlainen ohjelma- ja hanketuki, jota annetaan kolmansien maiden hallinnoille ja muille sidosryhmille, kuten kansalaisyhteiskunnalle, maahanmuuttajajärjestöille ja kansainvälisille järjestöille. Vuosina 2012 ja 2013 komissio on tukenut yli 90:tä muuttoliikkeeseen liittyvää hanketta yli 200 miljoonalla eurolla kaikilla kolmannen maailman alueilla. Myös useat EU:n jäsenvaltiot ovat rahoittaneet kokonaisvaltaisen lähestymistavan täytäntöönpanoa. Liikkuvuuskumppanuudet ja maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevat yhteiset toimintasuunnitelmat ovat tärkeimmät kahdenväliset kehykset, joilla edistetään poliittista vuoropuhelua ja toiminnallista yhteistyötä kumppanimaiden kanssa. Toistaiseksi liikkuvuuskumppanuus on solmittu kuuden maan kanssa: Moldova (2008), Kap Verde (2008), Georgia (2009), Armenia (2011), Marokko (2013) ja Azerbaidžan (2013). Liikkuvuuskumppanuutta koskevat neuvottelut Tunisian kanssa saatiin päätökseen marraskuussa 2013, ja kumppanuus allekirjoitetaan pian. Neuvottelut 1 KOM(2011) Neuvoston asiakirja 9417/12. 2

12 liikkuvuuskumppanuudesta Jordanian kanssa aloitettiin joulukuussa Lisäksi luonnos maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaksi yhteiseksi toimintasuunnitelmaksi esitettiin Intialle huhtikuussa 2013 ja Nigerialle lokakuussa 2013, mutta varsinaisia neuvotteluja ei ole vielä aloitettu. 2. KAHDENVÄLINEN VUOROPUHELU Kahdenvälistä vuoropuhelua maahanmuutosta ja liikkuvuudesta voidaan käydä eri muodoissa EU:n ja kolmannen maan välillä. Liikkuvuuskumppanuudet tarjoavat tärkeän kehyksen poliittiselle vuoropuhelulle ja toiminnalliselle yhteistyölle turvapaikka- ja maahanmuuttoasioissa. Lisäksi poliittinen vuoropuhelu niiden maiden kanssa, joiden kanssa on aloitettu viisumivuoropuhelu, rakentuu pitkälle viisumivapautta koskevien toimintasuunnitelmien täytäntöönpanon ympärille. Joissain tapauksissa (Venäjä, Intia, Kiina ja Yhdysvallat) EU käy erillistä vuoropuhelua. Lähes kaikkien maiden kanssa vuoropuhelu muuttoliikkeestä sekä muista oikeus- ja sisäasioista on viety osaksi assosiaatiosopimusten, kumppanuus- ja yhteistyösopimusten, puitesopimusten, yhteistyösopimusten ja muiden samankaltaisten unionin tekemien asiakirjojen täytäntöönpanoa, myös sopimuksilla perustettujen neuvostojen ja (ala)komiteoiden tasolla. Teknistä yhteistyötä tehdään viisumien myöntämisen helpottamista ja takaisinottoa koskevilla sopimuksilla perustetuissa sekakomiteoissa, jotka valvovat sopimusten täytäntöönpanoa yhdessä asianomaisten kolmansien maiden kanssa Laajentumismaat Viisumivapauden jälkiseurantamekanismin avulla voidaan arvioida niiden uudistusten ja toimenpiteiden kestävyyttä, joita Länsi-Balkanin maat (Albania, Bosnia ja Hertsegovina, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Montenegro ja Serbia) ovat toteuttaneet osana viisumivapauteen tähtääviä etenemissuunnitelmiaan 3. Lisäksi mekanismi mahdollistaa vakautus- ja assosiaatioprosessin puitteissa tehtävän työn mahdollisten puutteiden korjaamiseksi ja haasteisiin vastaamiseksi. Valtaosa viisumivapauden saaneiden Länsi- Balkanin maiden kansalaisista on vilpittömiä matkustajia, joilla on legitiimi syy matkustaa EU:hun. Kyseisten maiden kansalaisten eräissä jäsenvaltioissa tekemien perusteettomien turvapaikkapyyntöjen määrä kasvoi kuitenkin vuonna 2012 ja pysyi korkeana vuonna 2013, mikä vaikuttaa viisumivapaan matkustusjärjestelmän toimintaan. Kosovon 4 kanssa käynnistettiin 19. tammikuuta 2012 viisumivapaudesta käytävä vuoropuhelu, ja sen hallitukselle toimitettiin 14. kesäkuuta 2012 viisumivapauteen tähtäävä etenemissuunnitelma. EU:n ja Turkin välinen takaisinottosopimus allekirjoitettiin 16. joulukuuta 2013 lähes kolme vuotta sen jälkeen, kun neuvottelut oli saatu päätökseen. Samanaikaisesti takaisinottosopimuksen allekirjoittamisen kanssa Turkille ehdotettiin vuoropuhelun aloittamista viisumivapaudesta ja esitettiin viisumivapauteen tähtäävä etenemissuunnitelma yhteistyön kehittämisestä Turkin kanssa oikeus- ja sisäasioiden alalla 21. kesäkuuta 2012 annettujen neuvoston päätelmien 5 mukaisesti. Frontexilla on hyvin toimivat yhteistyöjärjestelyt kaikkien Länsi-Balkanin maiden kanssa, ja se jatkaa sekä organisatorista että operationaalista yhteistyötä niiden kanssa. Frontexilla on 3 Komissio esitti neljännen viisumivapauden jälkiseurantakertomuksen (COM(2013) 836). 4 Tämä nimitys ei vaikuta asemaa koskeviin kantoihin, ja se on YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244/1999 ja Kansainvälisen tuomioistuimen Kosovon itsenäisyysjulistuksesta antaman lausunnon mukainen. 5 Neuvoston asiakirja 11579/12. 3

13 viisumivapauden jälkiseurantamekanismin puitteissa käytössään varoitusjärjestelmä, jonka avulla se toimittaa komissiolle arvioita turvapaikan hakijoiden virroista. Frontex allekirjoitti Turkin kanssa yhteisymmärryspöytäkirjan 28. toukokuuta Itäisen kumppanuuden maat Useimpien itäisen kumppanuuden maiden kanssa saavutettiin vuosina 2012 ja 2013 huomattavaa edistystä suhteiden vahvistamisessa maahanmuutto- ja liikkuvuuskysymyksissä. Viisumivapaudesta käytävää vuoropuhelua jatkettiin Moldovan ja Ukrainan kanssa, ja sellainen aloitettiin Georgian kanssa vuonna Komissio katsoi 15. marraskuuta 2013 päivätyssä Moldovaa koskevassa edistymiskertomuksessaan 6, että Moldova täyttää kaikki viisumivapautta koskevassa toimintasuunnitelmassa asetetut edellytykset. Niinpä komissio ehdotti 27. marraskuuta Moldovan lisäämistä niiden maiden luetteloon, joiden kansalaiset eivät tarvitse viisumia matkustaessaan Schengen-maihin enintään 90 vuorokautta kestävää oleskelua varten. Viisumivapaudesta käytävä vuoropuhelu on osoittautunut tehokkaaksi välineeksi toteuttaa tulevaisuuteen suuntautuvaa liikkuvuuspolitiikkaa ja edistää kauaskantoisia uudistuksia sisä- ja oikeusasioiden koko kentällä, oikeusvaltioperiaate ja oikeuslaitoksen uudistaminen mukaan lukien. 8 Vuonna 2013 hyväksyttiin 20 miljoonan euron EU:n budjettitukiohjelma, jolla varmistetaan viisumivapautta koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpano Moldovassa. Ukrainan kanssa allekirjoitettiin 28 miljoonan euron rahoitussopimus, jolla tuetaan maan maahanmuutto- ja turvapaikkajärjestelmän mukauttamista eurooppalaisiin ja kansainvälisiin normeihin sekä viisumivapautta koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa. Lisäksi komissio jatkaa laajemman tuen myöntämistä Ukrainan maahanmuutto- ja rajavalvontauudistuksille. Käynnissä on esimerkiksi 66 miljoonan euron nelivuotinen tukiohjelma Ukrainan rajavalvontapolitiikan lujittamiseksi. Viisumien myöntämisen helpottamista koskeva päivitetty sopimus Ukrainan kanssa tuli voimaan 1. heinäkuuta Neuvottelut viisumien myöntämisen helpottamista ja takaisinottoa koskevista sopimuksista Armenian ja Azerbaidžanin kanssa aloitettiin alkuvuodesta 2012 ja saatiin päätökseen hyvissä ajoin. Sopimukset Armenian kanssa tulivat voimaan 1. tammikuuta 2014, ja sopimusten Azerbaidžanin kanssa odotetaan tulevan voimaan lähikuukausina. Liikkuvuuskumppanuuksien puitteissa tehtävä yhteistyö jatkuu Armenian, Georgian ja Moldovan kanssa, ja vastaava kumppanuus Azerbaidžanin kanssa allekirjoitettiin 5. joulukuuta Kokemus on osoittanut, että liikkuvuuskumppanuudet ovat kiistatta lisänneet yhteistyötä ja että koordinointi on parantunut huomattavasti sekä EU:n sisällä että kumppanimaiden asianomaisten instituutioiden välillä. Liikkuvuuskumppanuuksien joustavuus mahdollistaa kahden- ja monenvälisten aloitteiden toteutuksen samoissa puitteissa sekä kumppanimaiden painopisteiden käsittelyn kohdennetusti. Kaikkien kolmen liikkuvuuskumppanuuden osalta järjestettiin korkean tason virkamiestapaamisia: Armenian kanssa 17. joulukuuta 2012 ja 25. lokakuuta 2013, Georgian kanssa 18. joulukuuta 2012 ja Moldovan kanssa 22. marraskuuta 2012 sekä 25. kesäkuuta, 31. lokakuuta ja 10. joulukuuta 6 COM(2013) Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, annetun asetuksen (EY) N:o 539/2001 muuttamisesta (COM(2013) 853). 8 Esimerkiksi Ukrainan viimeisimmästä edistymiskertomuksesta ( ) käy ilmi, että maa on edistynyt merkittävästi lainsäädäntötoimenpiteiden osalta (COM(2013) 809). 4

14 2013. Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö (IOM) tilasi asiantuntijalta yksityiskohtaisen arvion Moldovan kanssa solmitusta liikkuvuuskumppanuudesta. IOM:n 1. lokakuuta 2012 päivätty loppukertomus osoittaa, että Moldovan liikkuvuuskumppanuus on edistänyt kumppanien monien painopisteiden toteutumista hankkeiden ja aloitteiden avulla. Liikkuvuuskumppanuus on auttanut kumppaneita tehostamaan maahanmuuttoon ja liikkuvuuteen liittyvien kysymysten käsittelyä ja luonut edellytykset osallistua aktiivisesti maahanmuuttoon liittyvään keskusteluun ja yhteistyöhön sekä alueellisella että maailmanlaajuisella tasolla. Liikkuvuuskumppanuuden eri toimet ovat auttaneet Moldovaa lähentämään maahanmuuttoon liittyvää lainsäädäntökehystään EU:n normeihin esimerkiksi turvapaikkajärjestelmän osalta. Arviointikertomuksessa liikkuvuuskumppanuuteen katsottiin liittyvän myös haasteita, kuten 1) tarve säilyttää jäsenvaltioiden sitoutuneisuus ja kiinnostus ja lisätä niiden osallistumista eri hallinto- ja koordinointikehyksiin sekä saada useammat jäsenvaltiot kiinnostumaan kumppanuudesta ja 2) tarve osoittaa yhteisten toimien eli useamman kuin yhden jäsenvaltion suunnittelemien ja toteuttamien toimien lisäarvo keinona lisätä synergioita, vaihtaa tietoja ja parhaita käytäntöjä ja parantaa sidosryhmien toistensa tuntemista. Toiminnallisen yhteistyön alalla EU rahoittaa tällä hetkellä lähes 50 miljoonalla eurolla muuttoliike- ja rajavalvontahankkeita Moldovassa, muun muassa 2 miljoonan euron aloitetta, jolla edistetään laillista liikkuvuutta Moldovan ja EU:n välillä liikkuvuuskumppanuuden puitteissa. Armeniassa on käynnissä kuusi EU:n rahoittamaa hanketta, joiden määrärahat ovat yhteensä yli 8 miljoonaa euroa. Yksi niistä on 3 miljoonan euron hanke, jolla tuetaan liikkuvuuskumppanuuden toteutusta. Tavoitteena on parantaa viranomaisten valmiuksia laillisen maahanmuuton, muuttoliikkeen ja kehityksen sekä takaisinoton ja uudelleenkotoutumisen kaltaisilla aloilla. Georgian kanssa solmitun liikkuvuuskumppanuuden täytäntöönpano tehostui sen jälkeen, kun vuonna 2012 perustettiin paikallinen yhteistyöfoorumi. Yhteistyö Georgian kanssa on lisääntynyt huomattavasti kumppanuuden allekirjoittamisen jälkeen, ja sen puitteissa on tuettu maan maahanmuutto- ja rajavalvontajärjestelmän nopeaa uudistamista. Maassa on tällä hetkellä käynnissä kuusi hanketta, joiden määrärahat ovat yhteensä noin 20 miljoonaa euroa, mukaan lukien miljoonan euron aloite kumppanuuden kehityspotentiaalin kasvattamiseksi. Azerbaidžanissa EU tukee muuttoliikkeen hallintapolitiikan uudistamista yhteistyössä valtion maahanmuuttoviraston kanssa. EU:n kahdenväliset suhteet Valko-Venäjään eivät ole edistyneet maahanmuuton ja liikkuvuuden osalta. Valko-Venäjä ilmoitti kuitenkin marraskuussa 2013, että se hyväksyy EU:n vuonna 2011 esittämän kutsun aloittaa neuvottelut viisumien myöntämisen helpottamista ja takaisinottoa koskevista sopimuksista. Vuosina 2012 ja 2013 tehtiin hanketasolla käytännön yhteistyötä muuttoliikkeestä käytävän alueellisen vuoropuhelun yhteydessä tehtävän yhteistyön lisäksi. Frontex allekirjoitti yhteistyöjärjestelyt Armenian ( ) ja Azerbaidžanin ( ) toimivaltaisten viranomaisten kanssa, joten sillä on nyt yhteistyöjärjestelyt kaikkien itäisen kumppanuuden maiden kanssa Välimeren eteläiset maat EU:n ja Välimeren eteläisten maiden välisen yhteistyön lujittamisessa on tapahtunut huomattavaa edistystä vuodesta 2011, mikä on täysin linjassa Euroopan naapuruuspolitiikan sekä EU:n arabikevään aikana ja jälkeen antamien sitoumusten kanssa. Eurooppa-neuvosto 5

15 kehotti 9 hiljattain lisäämään yhteistyötä kolmansien maiden kanssa, jotta saataisiin estettyä siirtolaisten lähteminen vaaralliselle matkalle unioniin. Samassa yhteydessä se ilmaisi tyytyväisyytensä komission 4. joulukuuta 2013 antamaan tiedonantoon 10 Välimeren erityistyöryhmän työstä, jossa esitetään operationaalisia toimia Lampedusan edustalla 3. lokakuuta 2013 tapahtuneen tragedian kaltaisten tilanteiden estämiseksi. Maahanmuuttoa, liikkuvuutta ja turvallisuutta käsittelevä jäsennelty vuoropuhelu aloitettiin lokakuussa 2011 Tunisian ja Marokon kanssa ja joulukuussa 2012 Jordanian kanssa. EU on valmis aloittamaan vuoropuhelun alueen muiden maiden kanssa, mikäli ne täyttävät aloitusedellytykset. Algeria on uudesta naapuruuspolitiikan toimintaohjelmasta käytävien neuvottelujen yhteydessä ilmaissut kiinnostuksensa vuoropuhelun aloittamiseen. 11 EU on vuodesta 2011 toistanut useaan otteeseen tarjouksensa aloittaa vuoropuhelu Egyptin kanssa, mutta maa ei ole vielä tarttunut tarjoukseen. Vuoropuhelu Libyan kanssa halutaan aloittaa heti, kun olosuhteet sen sallivat. Liikkuvuuskumppanuus Marokon kanssa allekirjoitettiin 7. kesäkuuta 2013 intensiivisten keskustelujen tuloksena. Kumppanuus on huomattava saavutus ja esimerkki alueen muille maille. Se sisältää tasapainoisen sitoumus- ja aloitekokonaisuuden, joka kattaa kokonaisvaltaisen lähestymistavan neljä painopistealuetta eli laillisen maahanmuuton, laittoman maahanmuuton, kansainvälisen suojelun sekä muuttoliikkeen ja kehityksen. Kansallisen turvapaikkajärjestelmän perustaminen on yksi tärkeimmistä Marokon liikkuvuuskumppanuuden puitteissa antamista sitoumuksista. Kumppanuus sisältää myös molemminpuolisia sitoumuksia tehdä yhteistyötä ihmiskaupan torjumiseksi ja sen uhrien suojelemiseksi. Lisäksi kumppanuus on tasoittanut tietä viisumien myöntämisen helpottamista koskevan sopimuksen tekemiselle 12 ja vuodesta 2010 paikallaan polkeneiden takaisinottosopimusta koskevien neuvottelujen uudelleen käynnistämiselle. Liikkuvuuskumppanuuden täytäntöönpanoa tukeva 5 miljoonan euron hanke on edennyt viimeistelyvaiheeseen. Lisäksi SPRING-rahastoista on kohdennettu 6 miljoonaa euroa liikkuvuuskumppanuuden tukemiseen. Liikkuvuuskumppanuudesta Tunisian kanssa käytyjen keskustelujen päätökseen saaminen marraskuussa 2013 on myönteinen askel. Maan epävakaa poliittinen tilanne hankaloitti prosessia usean kuukauden ajan. EU ja Tunisia sopivat tekevänsä liikkuvuuskumppanuuden puitteissa tiivistä yhteistyötä oikeudellisen ja institutionaalisen kehyksen vahvistamiseksi esimerkiksi turvapaikan, ihmiskaupan ja viisumien myöntämisen helpottamisen osalta, maahanmuuttoasioista vastaavalle henkilöstölle annettavan koulutuksen lisäämiseksi sekä sellaisten politiikkojen laatimiseksi, joilla edistetään maahanmuuttajien kotoutumista ja torjutaan heidän syrjäytymistään ja heihin kohdistuvaa muukalaisvihaa. Maahanmuutosta, muuttoliikkeestä ja turvallisuudesta käytävän vuoropuhelun puitteissa Jordaniaan tehtiin vuonna 2013 kaksi asiantuntijamatkaa, joiden johdosta maan viranomaisten valmiuksista kyseisillä aloilla annettiin myönteinen arvio. Jordania ilmaisi olevansa valmis ja kiinnostunut lisäämään yhteistyötä EU:n kanssa. Maan viranomaisille esitettiin joulukuussa 2013 liikkuvuuskumppanuutta koskeva luonnos. Vaikeasta turvallisuustilanteesta ja poliittisesta tilanteesta huolimatta EU on tukenut Libyaa maahanmuuton, rajavalvonnan ja kansainvälisen suojelun aloilla. Neuvosto teki Eurooppa-neuvoston asiakirja 217/ COM(2013) Algeria kieltäytyi vuosien 2012 ja 2013 ajan aloittamista EU:n kanssa neuvotteluja takaisinottosopimuksesta. 12 Neuvosto antoi neuvotteluohjeet 5. joulukuuta

16 toukokuuta 2013 päätöksen YTPP-operaatiosta. Sen johdosta Libyalle annetaan tukea yhdennettyä rajaturvallisuutta koskevan järjestelmän kehittämiseen osana maassa käynnissä olevaa EUBAM-operaatiota. Tavoitetta tukee myös 10 miljoonan euron Sahara Välimerihanke. Kaikki kahdenvälinen poliittinen yhteistyö Syyrian kanssa on keskeytetty, joten toistaiseksi maan viranomaisten kanssa ei tehdä virallista eikä epävirallista yhteistyötä maahanmuuttoasioissa. EU on kuitenkin yhdessä jäsenvaltioiden kanssa maailman suurin avunantaja Syyrian pakolaiskriisissä, ja se antaa huomattavaa humanitaarista apua ja kehitysapua Syyrian väestölle ja naapurimaille, myös kansainvälisten erityisjärjestöjen ja kansalaisjärjestöjen välityksellä. Yhteistyön tehostaminen Välimeren eteläisten maiden kanssa ei ole pelkkä poliittinen sitoumus, siihen annetaan myös taloudellista ja operationaalista tukea. Esimerkiksi Libyassa on käynnissä EU:n rahoittamia ohjelmia, joiden määrärahat ovat noin 30 miljoonaa euroa ja joissa keskitytään eri ryhmistä koostuvien muuttovirtojen hallintaan, rajavalvontaan ja maahanmuuttajien vastaanotto-olosuhteisiin. Syyskuussa 2013 aloitettiin Välimeren Seahorseverkoston toteutus Espanjan Guardia Civilin johdolla. Verkoston ansiosta siihen osallistuvat Välimeren maat voivat vaihtaa tietoja vaaratilanteista ja partioinnista lähes reaaliaikaisesti satelliittiviestinnän avulla. Verkosto lisää viranomaisten valmiuksia puuttua laittomaan maahanmuuttoon ja kauppaan sekä vastata hätätilanteisiin, jotka edellyttävät etsintä- ja pelastustoimia. Verkostoon voivat osallistua Algeria, Egypti, Libya ja Tunisia. Välimeren eteläisten maiden ja EU:n välistä vuoropuhelua ja yhteistyötä edistetään osana 5 miljoonan euron Euromed Migration III -hanketta. Sen painopisteitä ovat laillinen ja laiton maahanmuutto sekä muuttoliike ja kehitys, ja sen puitteissa järjestetään niihin liittyviä kokouksia, koulutustilaisuuksia ja asiantuntijavierailuja. Siihen sisältyy myös tukea muuttoprofiilien laatimiseen ja selvitys jäsenvaltioiden työmarkkinatarpeista. EU on vuodesta 2011 pannut täytäntöön Pohjois-Afrikan alueellista suojeluohjelmaa, jonka kohdemaita ovat Libya, Tunisia ja Egypti. Ohjelman määrärahoja nostettiin 5,5 miljoonaan euroon loppuvuodesta 2013 Italiassa Lampedusan rannikolla tapahtuneen tragedian johdosta. Frontexilla on entuudestaan valtuudet sopia yhteistyöjärjestelyistä Egyptin, Libyan, Tunisian ja Marokon kanssa, mutta toistaiseksi yritykset neuvottelujen aloittamiseksi eivät ole tuottaneet tulosta Saharan eteläpuoliset maat Poliittisessa vuoropuhelussa ja toiminnallisessa yhteistyössä tapahtui vuosina 2012 ja 2013 jonkun verran edistystä varsinkin Kap Verden, Nigerian ja Etelä-Afrikan kanssa. Kap Verden kanssa solmitun liikkuvuuskumppanuuden täytäntöönpano jatkui tyydyttävänä vuosina 2012 ja Samalla ajanjaksolla EU ja Kap Verde allekirjoittivat sopimukset viisumien myöntämisen helpottamisesta (lokakuu 2012) ja takaisinotosta (huhtikuu 2013). Molempien sopimusten odotetaan tulevan voimaan pian. EU haluaa pitää liikkuvuuskumppanuuden vireänä ja dynaamisena määrittelemällä sille uudet lyhyen ja keskipitkän aikavälin painopisteet yhdessä Kap Verden kanssa. Yhteistyö Nigerian kanssa on kehittynyt myönteiseen suuntaan muuttoliikkeestä ja kehityksestä Cotonoun sopimuksen 13 artiklan nojalla paikallistasolla käydyn vuoropuhelun avulla. Tärkeimpiä vuoropuhelun aiheita ovat olleet laiton maahanmuutto ja ihmiskauppa, joista jälkimmäinen on Nigeriassa sekä sisäinen että ulkoinen ongelma. Kansainvälisen suojelun näkökohtia ei ole vielä käsitelty kattavasti. Alan valmiuksien kehittämistä voidaan 7

17 kuitenkin käsitellä myöhemmin, ja samassa yhteydessä voitaisiin keskustella maan sisäisistä pakolaisista. Nigeria ilmaisi 20. maaliskuuta 2013 järjestetyssä paikallistason vuoropuhelussa olevansa kiinnostunut nostamaan EU:n kanssa kokonaisvaltaisen lähestymistavan puitteissa tehtävän yhteistyön tasoa. Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan yhteisen toimintasuunnitelman luonnos esitettiin maalle 7. lokakuuta Muuttoliikettä koskeva yhteistyö Etelä-Afrikan kanssa tapahtuu yhteisen yhteistyöneuvoston yhteydessä vuosittain järjestettävän alan vuoropuhelufoorumin puitteissa. Etelä-Afrikka on ilmaissut kiinnostuksensa neuvotella EU:n kanssa viisumien myöntämisen helpottamista koskevasta sopimuksesta, ja EU on puolestaan pyytänyt Etelä-Afrikalta viisumivapautta kaikkien jäsenvaltioidensa kansalaisille. EU:n ja Etelä-Afrikan 18. heinäkuuta 2013 järjestetyssä huippukokouksessa osapuolet sopivat kartoittavansa vaihtoehtoja yhteistyönsä edelleen tehostamiseksi ja jäsentämiseksi; yksi mahdollisuus olisi laatia maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva yhteinen toimintasuunnitelma. EU on lähestynyt Ghanaa maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan yhteisen toimintasuunnitelman puitteissa tehtävän yhteistyön tehostamiseksi. Lähentymistä on haettu Accrassa tammikuussa 2012 järjestetyssä tiedotusseminaarissa ja heinäkuussa 2012 käydyssä laajemmassa poliittisessa vuoropuhelussa. Vuosina 2012 ja 2013 toteutettiin yli 35 muuttoliikkeeseen liittyvää hanketta, joiden keskipisteessä olivat Saharan eteläpuoliset maat. Kyseiset hankkeet kattavat kaikki muuttoliikkeen osa-alueet, mutta painopiste on muuttoliikkeessä ja kehityksessä, pakolaisten ja haavoittuvassa asemassa olevien maahanmuuttajien avustamisessa sekä ihmiskaupan torjumisessa. Yhteistyö Länsi-Afrikan maiden kanssa on kaiken kaikkiaan hyvin pitkällä, mikä johtuu osittain alueellisissa prosesseissa saavutetusta edistyksestä. EU tukee runsaskätisesti Länsi-Afrikan maita niiden maahanmuutto- ja rajavalvontavalmiuksien kehittämisessä. Esimerkiksi vuonna 2013 käynnistettiin 24 miljoonan euron aloite, jolla tuetaan Länsi-Afrikan valtioiden talousyhteisön (ECOWAS) vapaata liikkuvuutta koskevien pöytäkirjojen ja muuttoliikkeeseen sovellettavan yhteisen lähestymistavan täytäntöönpanoa. EU:n ja Itä-Afrikan maiden välinen yhteistyö muuttoliikkeen alalla on vähäisempää, ja useiden alueen maiden poliittinen tilanne ei ole sallinut yhteistyön tehostamisen valmistelemista. Alueella on kuitenkin käynnissä joitakin hankkeita, muun muassa 5 miljoonan euron alueellinen suojeluohjelma Afrikan sarvessa (Kenia ja Djibouti). Frontex sopi yhteistyöjärjestelyistä Nigerian kanssa 12. tammikuuta 2012 ja Kap Verden kanssa 14. tammikuuta Aasian maat Sen jälkeen, kun EU ja Kiina sopivat syyskuussa 2012 järjestetyssä 15. huippukokouksessaan selvittävänsä keinoja helpottaa liikkuvuutta ja tehostaa yhteistyötä laittoman maahanmuuton torjumiseksi, yhteistyö Kiinan kanssa onkin edennyt, tosin hitaasti. Kiinan reaktio diplomaattipassin haltijoiden sormenjälkien ottamiseen (mikä oli seurausta EU:n viisumitietojärjestelmän käyttöönotosta) ja sen aiheuttama huolestuneisuus vaikuttivat osaltaan siihen, että osapuolet päättivät aloittaa korkean tason vuoropuhelun maahanmuutosta ja liikkuvuudesta. Ensimmäinen tapaaminen järjestettiin 14. lokakuuta Siinä keskusteltiin muun muassa mahdollisuudesta aloittaa samanaikaisesti neuvottelut takaisinotosta ja diplomaattipassin haltijoiden viisumivapaussopimuksesta. EU:n ja Intian välinen yhteistyö muuttoliikeasioissa sai hiljattain uutta pontta. Muuttoliikkeestä vuonna 2006 käynnistetyn vuoropuhelun ja vuonna 2010 järjestetyn 8

18 tapaamisen johdosta New Delhissä järjestettiin 2. heinäkuuta 2012 tapaaminen osana maahanmuutosta ja muuttoliikkeestä käytävää korkean tason vuoropuhelua. Intia on ilmoittanut olevansa kiinnostunut tehostamaan tätä yhteistyötä laatimalla maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan yhteisen toimintasuunnitelman EU:n kanssa. Sellaisen luonnos esitettiinkin Intialle huhtikuussa Vuoropuhelu ja yhteistyö muiden Aasian maiden, varsinkin Kaakkois-Aasian maiden (esim. Vietnam ja Indonesia) kanssa on tällä hetkellä tapauskohtaista, perustuu kiinnostuksenilmaisuun ja tapahtuu EU:n tekemien kansainvälisten sopimusten (kumppanuusja yhteistyösopimukset, puitesopimukset) puitteissa. Näiden sopimusten kirjavasta luonteesta johtuen niiden tekeminen ja voimaantulo vievät aikaa. Siksi asianomaisten maiden kanssa sovitaan säännöllisesti, että muuttoliikettä koskevat määräykset pantaisiin täytäntöön etuajassa. Yksi tärkeä tässä vuoropuhelussa käsiteltävä kysymys on ihmiskaupan torjunta. Useat alueen maat ovat kiinnostuneita tekemään viisumiasioissa (viisumien myöntämisen helpottaminen, diplomaattipassin haltijoiden viisumivapaus) jatkuvaa yhteistyötä EU:n kanssa. Alueellisella muuttoliikkeellä on niin suuri merkitys Aasian maiden kehitykselle, että se otetaan entistä paremmin huomioon alueen kanssa tehtävässä kehitysyhteistyössä. Esimerkiksi vuonna 2013 aloitettiin yhteistyössä Kansainvälisen työjärjestön (ILO) kanssa 1,6 miljoonan euron hanke, jolla parannetaan Bangladeshin, Indonesian, Nepalin ja Filippiinien valmiuksia hallinnoida työvoiman maastamuuttoa Muut ensisijaiset maat Muuttoliikettä koskeva yhteistyö EU:n ja Amerikan yhdysvaltojen välillä jatkuu osapuolten vuonna 2010 perustaman maahanmuutto- ja pakolaisfoorumin puitteissa. Foorumin toimintasuunnitelma sisältää kymmenen painopistealuetta, esimerkiksi paluu ja uudelleenkotoutuminen, biometriikka, uudelleensijoittaminen, ihmiskauppa, muuttoliikkeen hallintavalmiuksien kehittäminen ja työperäinen muuttoliike. Foorumin puitteissa Yhdysvaltoihin tehtiin vuonna 2012 opintomatka, jonka teemana oli uudelleensijoittaminen. Lisäksi järjestettiin ihmiskauppa-aiheista toimintaa, muun muassa ihmiskaupan torjunnan EUkoordinaattorin opintomatka Yhdysvaltoihin (maaliskuu 2013). Syyrian pakolaiskriisistä ja sen aiheuttamista muuttovirroista järjestettiin marraskuussa 2013 seminaari, jossa myös nimettiin mahdollisia uusia yhteistyöaiheita (esim. uudelleensijoittaminen). Foorumia on käytetty myös kantojen yhteensovittamiseen muuttoliikettä käsitteleviä kansainvälisiä tapahtumia silmällä pitäen. Esimerkkejä tällaisista tapahtumista ovat korkean tason vuoropuhelu kansainvälisestä muuttoliikkeestä ja kehityksestä sekä maailmanlaajuinen muuttoliike- ja kehitysfoorumi (GFMD) 13. EU:n ja Venäjän välinen vuoropuhelu muuttoliikkeestä 14 aloitettiin toukokuussa Sen puitteissa voidaan käsitellä yhteisiä haasteita epävirallisessa ja ei-sitovassa ympäristössä. Joka vuosi järjestetään yksi korkeiden virkamiesten tapaaminen ja kaksi temaattista tapaamista, joihin liittyy opintomatkoja. Toistaiseksi on järjestetty viisi temaattista tapaamista: kansainvälinen suojelu (Moskova, joulukuu 2011), laiton maahanmuutto (Budapest, maaliskuu 2012), muuttoliike ja kehitys (Pietari, lokakuu 2012), laillinen maahanmuutto (Bratislava, helmikuu 2013) ja laiton maahanmuutto (Kaliningrad, heinäkuu 2013). 13 GFMD on vuonna 2006 järjestetyn ensimmäisen YK:n korkean tason vuoropuhelun vanavedessä syntynyt aloite, jossa muuttoliikkeen ja kehityksen välistä kytköstä lähestytään käytännönläheisellä tavalla. Se on hallitusvetoinen epävirallinen, ei-sitova ja vapaaehtoinen prosessi. 14 Vuoropuhelu ei kata viisumi- eikä takaisinottoasioita, jotka käsitellään EU:n ja Venäjän välisillä viisumien myöntämisen helpottamista ja takaisinottoa koskevilla sopimuksella perustetuissa sekakomiteoissa. 9

19 Vuoropuhelun puitteissa aloitetaan vuonna 2014 työ sekä EU:n että Venäjän kansalaisille tarkoitettujen muuttoliikettä käsittelevien verkkoportaalien luomiseksi. Viisumivuoropuhelu Venäjän kanssa aloitettiin vuonna Osapuolet ovat sopineet yhteisistä toimista Venäjän ja EU:n kansalaisten lyhytaikaisten matkojen viisumivapauden toteuttamiseksi. Toimien täytäntöönpanon ehtona ovat neuvottelut EU:n ja Venäjän vastavuoroisesta viisumivapaussopimuksesta. Komissio esitti joulukuussa 2013 ensimmäisen kertomuksen näiden yhteisten toimien täytäntöönpanon edistymisestä Saadut kokemukset Kahdenvälinen vuoropuhelu on monipuolista ja siksi hyödyllinen kanava yhteistyön tehostamiseen, molempia osapuolia huolestuttavien ajankohtaisten ja joskus myös arkaluontoisten maahanmuutto- ja liikkuvuuskysymysten käsittelyyn ja kumppaneiden välisen luottamuksen lisäämiseen. Liikkuvuuskumppanuuksista saatu kokemus osoittaa, että niissä on tunnustettu ja otettu huomioon kumppanimaiden painopisteet ja että ne ovat olleet ratkaisevassa asemassa, kun EU ja kumppanimaa on pitänyt saada saman pöydän ääreen. Niiden avulla kumppanimaita on myös kannustettu arvioimaan maahanmuuttopolitiikkojaan ja kansainvälistä yhteistyötä koordinoidusti. Tarvitaan kuitenkin lisää työtä sen varmistamiseksi, että liikkuvuuskumppanuudet pannaan täytäntöön tasapainoisesti eli tavalla, joka ottaa huomioon kaikki neljä kokonaisvaltaisen lähestymistavan temaattista painopistettä. Tämä tarkoittaa lisää toimia laillisen maahanmuuton, ihmisoikeuksien ja pakolaisten suojelun aloilla. Maahanmuutto ja liikkuvuus ovat aiheita, joista puhutaan aiempaa enemmän osana laajempaa poliittista vuoropuhelua, jota käydään assosiaatiosopimusten, kumppanuus- ja yhteistyösopimusten ja yhteistyösopimusten puitteissa ja niiden alakomiteoissa. Tämä myönteinen suuntaus voi edistää maahanmuuttokysymysten painoarvoa EU:n ulkosuhteissa yleisesti ja lisätä kiinnostusta niihin kahdenvälisessä kehitysyhteistyössä. Samanaikaisesti EU:n sisällä pitäisi keskittyä aiempaa enemmän maahanmuutto- ja liikkuvuuskysymysten laajempiin ulkosuhdenäkökohtiin. Komission edustajien tai jäsenvaltioiden asiantuntijoiden syvällisempi osallistuminen näihin vuoropuheluihin (mikä on usein vaikeaa budjetti- tai ajankäyttösyistä) tai EU:n edustustojen asiantuntemuksen kasvattaminen ovat keinoja edetä asiassa. 3. ALUEELLINEN VUOROPUHELU Kokonaisvaltaisen vuoropuhelun puitteissa etusijalla ovat idässä Prahan prosessi, Budapestin prosessi ja itäisen kumppanuuden maahanmuutto- ja turvapaikkapaneeli, etelässä Afrikan ja EU:n maahanmuutto-, liikkuvuus- ja työllisyyskumppanuus ja Rabatin prosessi sekä EU:n ja Latinalaisen Amerikan ja Karibian valtioiden yhteisön jäsennelty ja kattava vuoropuhelu muuttoliikkeestä ja AKT-maiden ja EU:n vuoropuhelu muuttoliikkeestä. Tässä jaksossa kuvataan lyhyesti näiden vuoropuhelujen tämänhetkistä tilaa Prahan prosessi Prahan prosessi on EU:n ja sen jäsenvaltioiden, EU:hun kuulumattomien Schengen-maiden ja 19 itäisen kumppanimaan (Venäjä, itäisen kumppanuuden maat, Keski-Aasian maat, Länsi- Balkanin maat ja Turkki) välinen vuoropuhelu- ja yhteistyökehys. Sen toiminta perustuu ministeritason yhteiseen julistukseen (Praha, 2009) ja vuosien COM(2013)

20 toimintasuunnitelmaan, joka hyväksyttiin Prahan prosessin toisessa ministerikokouksessa (Poznan, marraskuu 2011). Vuoropuheluprosessi tarjoaa tehokkaat puitteet muuttoliikeasioissa tehtävän toiminnallisen yhteistyön koordinointiin ja edistämiseen. Prosessin laaja maantieteellinen soveltamisala, joka käsittää eri maita EU:lle strategisesti kiinnostavilta alueilta, mahdollistaa hyvien käytäntöjen ja kokemusten vaihdon sellaisten maiden kesken, joiden haasteet ja mahdollisuudet ovat erilaisia mutta usein kytköksissä toisiinsa. Vuosina 2012 ja 2013 järjestettiin monia tilaisuuksia sekä asiantuntijoille että korkeille virkamiehille: seminaarit laillisesta maahanmuutosta (Budapest, syyskuu 2012, ja Praha, helmikuu 2013), muuttoliikkeestä ja kehityksestä (Budapest, syyskuu 2012), kansainvälisestä suojelusta (Tukholma, lokakuu 2012, ja Varsova, tammikuu 2013), muuttoprofiileista (Firenze, tammikuu 2013), laittomasta maahanmuutosta (Lviv, marraskuu 2012), paluusta ja takaisinotosta (Varsova, maaliskuu 2013), kiertomuutosta (Tbilisi, lokakuu 2013) ja siirtolaisten salakuljetuksesta ja ihmiskaupasta (Bratislava, syyskuu 2013) sekä virkamiestapaamiset Varsovassa (huhtikuu 2012), Prahassa (helmikuu 2013) ja Kiovassa (marraskuu 2013). Komissio tukee Prahan prosessin puitteissa laaditun Poznanin toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa 3 miljoonan euron kohdennetulla tukihankkeella, jossa otetaan huomioon kokonaisvaltaisen lähestymistavan temaattiset painopisteet. Tuotokset vaihtelevat muuttoprofiilien kehittämiseen annettavasta tuesta ja eri politiikkoja, esimerkiksi työvoiman muuttoliikettä ja takaisinottoa koskevia politiikkoja, koskevista ohjeista virkamiehille annettavaan täsmäkoulutukseen esimerkiksi turvapaikka-asioissa. Lisäksi EU on käynnistänyt Prahan prosessin täytäntöönpanoon kytkeytyviä aloitteita, muun muassa miljoonan euron hankkeen laittomasta maahanmuutosta ja euron aloitteen kotouttamispolitiikan kehittämiseksi Venäjällä Itäisen kumppanuuden maahanmuutto- ja turvapaikkapaneeli Itäinen kumppanuus tarjoaa puitteet EU:n yhteistyölle Armenian, Azerbaidžanin, Georgian, Moldovan, Ukrainan ja Valko-Venäjän kanssa. Itäisen kumppanuuden huippukokouksissa (Praha 2009, Varsova 2011 ja Vilna 2013) annettiin yhteisiä julistuksia. Vuoropuhelua maahanmuutosta ja liikkuvuudesta käydään vuonna 2011 perustetussa maahanmuutto- ja turvapaikkapaneelissa, joka jatkaa Söderköpingin prosessin puitteissa aiemmin tehtyä työtä. Joulukuussa 2011 perustettu itäisen kumppanuuden maahanmuutto- ja turvapaikkapaneeli on toiminut aktiivisesti. Vuosina 2012 ja 2013 järjestettiin neljä kokousta, joiden aiheina olivat pakolaisaseman määrittely (Tbilisi, toukokuu 2012), kiertomuutto (Chisinau, lokakuu 2012), paluu, takaisinotto ja uudelleenkotoutuminen (Tbilisi, maaliskuu 2013) sekä maahanmuuttajien ja pakolaisten kotouttaminen (Praha, marraskuu 2013). Lisäksi on järjestetty asiantuntijoille tarkoitettuja seminaareja lähtömaata koskevien tietojen saannista (Bukarest, syyskuu 2012), ihmiskaupan uhreista (Varsova, toukokuu 2013) ja kansalaisuudettomuudesta (Budapest, joulukuu 2013). Paneelilla on monia vahvuuksia, joista tärkeimmät ovat sen työskentelytavat ja organisaatio. Ensinnäkin sen kokoonpano on hyvin monipuolinen, koska sen jäseninä on EU:n toimielinten, kansallisten viranomaisten, korkeakoulujen ja kansalaisjärjestöjen edustajia. Toiseksi sen epävirallinen luonne mahdollistaa antoisan vuorovaikutuksen ja luottamuksen rakentamisen osallistujamaiden kesken. Lokakuussa 2013 järjestettiin EU:n ja itäisen kumppanuuden maiden ensimmäinen oikeus- ja sisäministereiden kokous. Osallistujat vahvistivat olevansa sitoutuneita tehostamaan vuoropuhelua ja yhteistyötä muun muassa maahanmuuton ja liikkuvuuden aloilla. Sitoumus toistettiin itäisen kumppanuuden huippukokouksessa Vilnassa 28. ja 29. marraskuuta