Laajempi raportti: Löytyy osoitteesta:

Transkriptio

1 Pakka-toimintamallin käyttöönotto Hanke: PAKKA-toimintamallin käyttöönotto Tarkasteluajanjakso: Vastuututkija(t): Mikko Nykänen, Sara Lindström Aineistot: Pakka-koordinaattorien haastattelut (n=6), Pakka-toiminnan kehittämisessä olleiden henkilöiden haastattelut (n=3), Ehkäisevän päihdetyön koordinaattoreille kohdistetut sähköpostikyselyt (n=75 vastausta) Tarkastelukulma Toimintamallin käyttöönottajat Innovaatiotyyppi/- Tuote-, palvelu-, prosessi-innovaatio, hallinnollinen ja paradigma tyypit: Laajempi raportti: Löytyy osoitteesta: 1. Tapauksen johdanto Osatutkimuksemme pureutuu uusien käytäntöjen leviämiseen suomalaisella sosiaali- ja terveysalalla. Tutkimuksen kohteena on Pakka-toimintamalli (Paikallinen alkoholi-, tupakka- ja rahapelihaittojen ehkäisy), jonka kulmakiviin kuuluu yhteistyö julkisen ja yksityisen sektorin välillä. THL:n kehittämän toimintamallin painopiste on alkoholin, tupakan ja rahapelien saatavuuteen puuttumisessa. Mallissa yhdistyy virallinen valvonta ja säätely epäviralliseen sosiaaliseen säätelyyn alkoholijuominen välittämisen estämiseksi ja vastuullisen elinkeinotoiminnan edistämiseksi ja haittojen minimoimiseksi (Holder, 1998). Tavoitteena on vaikuttaa ihmisten elinympäristöön ja tukea lainsäädännön toteuttamista paikallisesti. Toimintamallin kohteena on näin ollen koko yhteisö ei niinkään yksilöt. Toimintamallin keskeinen osa on yhteistyö julkisen ja yksityisen sektorin toimijoiden välillä ehkäisevässä päihdetyössä. Toimivaksi havaittua mallia on kokeiltu ja otettu käyttöön kunnissa vuodesta 2004 lähtien. Osatutkimuksen tavoite on kaksiosainen. Ensiksi kuvaamme Pakka-toimintamallin leviämismekanismia Suomessa. Tarkastelemme erityisesti poliittisen ohjauksen ja vaikuttavuuden tavoittelun merkitystä Pakka-toimintamallin leviämisessä. Toiseksi osoitamme miten Pakka-toimintamallin käyttöönottoa ja käytön jatkuvuutta legitimoidaan kunnissa rationalisoimalla ja auktorisoimalla sen käyttöä. Erityisesti rationalisointi osoittaa uudentyyppisen, julkis-yksityisen yhteistyön keskeisyyden Pakka-toiminnassa. Vuonna 2015 koottu aineisto koostuu kyselytuloksista, haastatteluista ja asiakirjoista. Haastattelimme kuusi Pakka-toiminnasta vastaavaa henkilöä (ns. Pakkakoordinaattoria) kuudessa eri kunnassa sekä kolme henkilöä. jotka ovat olleet aktiivisia Pakka-toiminnan kehittämisessä ja levittämisessä. Puolistrukturoiduissa teemahaastatteluissa keskustelimme Pakka-toiminnan alkamisesta ja sen paikallisesta muovautumisesta kunnissa. Nämä haastattelut ovat tarkemman analyysin kohteena, jossa tarkastelemme sitä millä keinoin Pakka-toimintaa oikeutetaan kunnissa.

2 Ehkäisevän päihdetyön koordinaattoreille kohdistetut sähköpostikyselyt lähetettiin Suomessa vuonna 2015 toimiviin kuntiin, poislukien ahvenanmaan kunnat (n=301). Vastauksia saatiin yhteensä 75 kunnasta, jolloin vastausprosentti oli ~ 25 %. Kyselyn vastausten perusteella toimintamalli on jollain muotoa käytössä 24 kunnassa. Kyselyn avulla selvitettiin käsityksiä käyttöönottoon vaikuttaneista asioista. Käyttöönottoon vaikuttaneet asiat jaettiin institutionaalisiin paineisiin ja ehkäisevän päihdetyön vaikuttavuuden tavoitteluun liittyviin tekijöihin. Niiden kuntien osalta (n=39), joissa Pakka-toimintamallia ei ollut käytössä tai kokeiltu sitä koettiin estävän tai vaikeuttavan esimerkiksi resurssien riittämättömyys tai toimintamallin yhteensopimattomuus olemassa oleviin ehkäisevän päihdetyön rakenteisiin. Tutkimus lisää ymmärrystä julkisen ja yksityisen sektorin toimijoiden väliseen yhteistyöhön perustuvan yhteisöintervention käyttöönottoon vaikuttavista tekijöistä. Tutkimuksen tuottamaa tietoa voidaan hyödyntää jatkossa suunniteltaessa keinoja vastaavien toimintamallien levittämiseen kunnissa. 2. Julkisen ja yksityisen kanssakäyminen: julkisyksityinen yhteistoiminta ja sen muotoilut tässä tapauksessa Ehkäisevä päihdetyö on päihteiden aiheuttamien haittojen ennaltaehkäisyä ja vähentämistä. Sen tavoitteena on vähentää päihteiden kysyntää, saatavuutta, tarjontaa ja päihdehaittoja sekä edistää terveyttä, turvallisuutta ja hyvinvointia. Ehkäisevää päihdetyötä tekevät viranomaiset, järjestöt, yritykset ja yhteisöt. Työtä tehdään esimerkiksi osana kunnan sosiaali- ja terveyspalveluja, kouluissa, nuorisotoiminnassa ja muussa vapaa-ajantoiminnassa (THL www-sivut, luettu ) Pakka-toimintamalli antaa nimen pyrkimyksille vahvistaa julkisen ja yksityisen sektorin välistä yhteistyötä ehkäisevässä päihdetyössä. Sen voidaan nähdä luovan agendaa, joka edistää julkisen ja yksityisen sektorin toimijoiden kohtaamista ja yhteisten päämäärien tunnistamista ehkäisevässä päihdetyössä. Pakka-toimintamalli osallistaa yksityisen sektorin elinkeinonharjoittajia kuten yökerhoja ja baareja ehkäisevän päihdetyön tavoitteiden tukemiseen. Julkisen ja yksityisen sektorin toimijoiden yhteistoimintaa on toteutunut Pakka-toimintamallin osana esimerkiksi vastuullisen anniskelun koulutuksiin tai kampanjoihin osallistumisena, poliisin, alkoholihallinnon ja ehkäisevän päihdetyön toimijoiden yhteisiin foorumeihin osallistumisena. Osassa kunnista Pakka-toimintamalliin on kuulunut ns. tarjontatyöryhmien järjestäminen, joihin on osallistunut elinkeinonharjoittajia, viranomaisia ja oppilaitosten edustajia. Käytännössä tarjontatyöryhmässä on suunniteltu ja toteutettu yhdessä elinkeinon ja viranomaisten kanssa toimenpiteitä, joiden tavoitteena on alkoholia, tupakkaa ja rahapelejä ohjaavan lainsäädännön toteutuminen ja haittojen minimointi. Toimintamallissa on kyse yhteisöinterventiosta, joka nojaa julkisen ja yksityisen sektorin yhteistoimintaan.

3 3. Innovaatioiden/verkoston synty ja leviäminen Uuden toimintatavan käyttöönottoa organisaatioissa on selitetty kahdesta lähtökohdasta. Ensimmäinen nojaa käsitykseen rationalistisesta toiminnasta, jossa taustalla on tehokkuuden tai vaikuttavuuden tavoittelu, josta loppupelissä seuraa korkeampaa taloudellinen tuloksellisuus (Katz & Shapiro 1987). Toinen lähtökohta on esittää päätösten taustalla organisaatioiden tahto näyttäytyä legitiimeinä toimijoina muiden organisaatioiden ja sidosryhmien edessä sekä yhteiskunnassa laajemmin (DiMaggio & Powell 1983). Kennedy ja Fiss (2009) kuitenkin osoittavat, että tehokkuuden ja sosiaalisen legitimiteetin tavoitteet käyttöönoton perustana esiintyvät samanaikaisesti ja täydentävät toisiaan. Kennedy ja Fiss (2009) korostavat tutkimuksen tarvetta, jossa käyttöönottoa tutkitaan tarkastelemalla niitä perusteita, jonka mukaan käyttöönottopäätös tehdään. Pakka-toimintamallia ajatellen institutionaalista painetta sen käyttöönottoon voivat luoda esimerkiksi erilaiset ministeriön koordinoimat ohjelmat, ehkäisevää päihdetyötä koskevat lait, alueelliset kehittämisohjelmat tai aluehallintovirastojen ohjaus. Useat kansalliset ohjelmat Suomessa ohjeistavat kuntia Pakka-toimintamallin käyttöönottoon (esim. Kaste, Sisäisen turvallisuuden ohjelma) Myös vuonna 2015 voimaanastuvaan lakiin ehkäisevästä päihdetyöstä on kirjattu myös Pakka-toimintamalliin sisältyviä elementtejä. Sosiaali- ja terveysministeriön Alkoholi-ohjelmassa Pakka-toimintamalli puolestaan on puolestaan mainittu yhtenä ohjelman toteuttamisen osana. Pakka-toimintamallin omaksuneiden kuntien kohdalla tarkasteltiin erilaisten institutionaalisten tekijöiden koettua vaikutusta Pakka-toimintamallin käyttöönottoon. Verrattuna muihin poliittisiin ohjelmiin ja institutionaalisiin paineisiin Sosiaali- ja terveysministeriön Alkoholiohjelmalla koettiin olevan muihin verrattuna eniten vaikutusta toimintamallin käynnistämiseen kunnassa. STM Alkoholiohjelma Sisäisen turvallisuuden ohjelma Aluehallintoviraston ohjaus Lakien toteuttaminen kunnassa Alueellinen hyvinvointiohjelma Ei lainkaan Vähän Jossain määrin Melko paljon Erittäin paljon En osaa sanoa Kaste ohjelman toteuttaminen 0% 20% 40% 60% 80% 100% % Kuvio 1. Käsitykset käyttöönottoon vaikuttaneista institutionaalisista tekijöistä

4 Institutionaalisten vaikutteiden lisäksi arvioitiin toimintamallin käyttöönottoon vaikuttaneita asioita ehkäisevän päihdetyön vaikuttavuuden vahvistamisen näkökulmasta. Ehkäisevän päihdetyön vaikuttavuuden tai kehittämisen osa-alueiden välillä ei havaittu merkittävää eroa. Alaikäisille anniskelun ja myynnin vähentäminen erottui hiukan muista osa-alueista. Ehkäisevän päihdetyön kehittäminen kunnassa Alaikäisille anniskelun ja myynnin vähentäminen Päihteiden aiheuttamien sosiaalisten haittojen vähentäminen Päihteiden aiheuttamien terveyshaittojen vähentäminen Humalahakuisen juomisen vähentäminen kunnassa Yleisen turvallisuuden kehittäminen kunnassa Ei lainkaan Vähän Jossain määrin Melko paljon 0% 20% 40% 60% 80% 100% Kuvio 2. Käsitykset käyttöönottoon liittyvästä vaikuttavuuden tavoittelusta % Tutkimusaineiston perusteella kunnissa toimintamallin käyttöönottoon koetaan vaikuttaneen sekä institutionaaliset tekijät että pyrkimykset vahvistaa ehkäisevän päihdetyön vaikuttavuutta. Aiempien tutkimusten mukaan uusien toimintamallien käyttöönottoon organisaatioissa vaikuttavat samanaikaisesti sekä institutionaalisiin paineisiin vastaaminen että taloudellisten hyötyjen tavoittelu (Kennedy & Fiss 2009). Pakka-toimintamallin kohdalla mahdolliset taloudelliset hyödyt syntyvät pääasiassa sosiaalisten ja terveydellisten haittojen vähentämisen kautta. 3,15 3,83 Institutionaaliset tekijät Kehittäminen ja vaikuttavuuden lisääminen n=27

5 Kuvio 3. Yhteenveto käyttöönottoon vaikuttaneista tekijöistä. Kaikkien vastaajien keskiarvo. 1=Ei lainkaan vaikutusta 5=erittäin paljon vaikutusta Kyselyaineiston mukaan kunnissa Pakka-toimintamallin käyttöönottoon on koettu vaikuttaneen melko tasapuolisesti toiminnan kehittäminen, terveydellisten ja sosiaalisten hyötyjen tavoittelu sekä institutionaaliset tekijät. Kuntakohtaisten haastattelujen avulla tarkasteltiin tarkemmin miten nämä asiat ovat vaikuttaneet toimintamallin käyttöönottoon. Organisaation sosiaalinen järjestelmä ja institutionaalinen toimintaympäristö muovaavat aina jossain määrin uusien toimintamallien implementaatioprosessia (May 2013). Uusien toimintamallien käyttöönottoon ja mahdolliseen käytön jatkuvuuteen liittyy niiden olemassaolon oikeuttaminen (legitimaatio). Legitimoinnissa on kyse siitä, että tietty toiminta nähdään toivottavana, oikeana ja asianmukaisena suhteessa määrättyihin arvoihin, normeihin ja uskomuksiin sosiaalisessa järjestelmässä (McAdam 2005; Suchman 1995). Uusien käytäntöjen omaksumiseen organisaatioissa liittyy aina muutoksia. Muutoksen legitimaatio voi ankkuroitua organisaation sisäiseen toimintaan, toimintaympäristöön liittyviin trendeihin tai institutionaalisiin tekijöihin. Organisaation sisäisesti tekijöistä esimerkiksi strategia voi olla oikeuttamisen taustalla. Ulkoiseen toimintaympäristöön liittyvistä tekijöistä esimerkiksi lainsäädäntö tai poliittinen ohjaus voivat vaikuttaa uusien toimintamallien käyttöönoton legitimointiin organisaatioissa. Legitimoinnin keinoja kielenkäytössä ovat muun muassa auktorisointi (authorization) ja rationalisointi (rationalization) Auktorisoinnissa oikeutetaan jotain toimintaa nojaamalla perinteisiin, tapoihin tai lakeihin. Rationalisointi taas on oikeutusta, joka perustuu toiminnan hyödyllisyyteen eli rationaalisuuteen (Vaara & Tienari 2008; van Leeuwen 2008). Haastatteluissa Pakan käyttöä rationalisoidaan kuvaamalla sitä uutena, aikaisempaa tehokkaampana tapana toteuttaa päihdetyötä kunnissa. Tehokkuusarvona pidetään erityisesti Pakan ydinajatusta julkis-yksityisestä yhteistyöstä kuntakentän ja elinkeinoelämän välillä. Tutkimusaineiston perusteella toimintamallin käyttöä koettiin oikeuttavan myös institutionaaliset tekijät joihin kuului Kaste-ohjelman toteuttaminen, aluehallintoviraston ohjaus, ehkäisevän päihdetyön laki voimaantulo ja alkoholiohjelman agendaan vastaaminen. 4. Verkostotoiminnan vaikutukset, vaikuttavuus ja hyödyt Toimintamallin myötä syntyneiden tai vahvistuneiden verkostojen myötä anniskelu- ja vähittäismyyntipaikkojen sekä valvontaviranmaisten kanssa yhteistyö on lisääntynyt ja tullut entistä oikeutetummaksi.

6 LÄHTEET DiMaggio, P. J., & Powell, W. W The iron cage revisited: Institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields. American Sociological Review, 48, Holder, Harold (1998) Alcohol and the Community: A Systems Approach to Prevention. Cambridge: Cambridge University Press. Katz, M. L., & Shapiro, C R&D rivalry with licensing or imitation. American Economic Review, 77, Kennedy, M., and Fiss, P. C. (2009) Institutionalization, Framing, and Diffusion: The Logic of TQM Adoption and Implementation Decisions among U.S. Hospitals, Academy of Management Journal, 52, May, Carl (2013) Agency and implementation: Understanding the embedding of healthcare innovations in practice. Social science & Medicine, 78, McAdam, Rodney (2005) A Multi-level theory of innovation implementation. Normative evaluation, legitimization and conflict. European journal of innovation management, 8, Suchman, M. (1995) Managing legitimacy: Strategic and institutional approaches. Academy of Management Review, 20, Vaara, E. & Tienari, J. (2008) A discursive perspective on legitimation strategies in multinational corporations. Academy of Management Review, 33, Van Leeuwen, T. (2008) Discourse and practice: New tools for critical discourse analysis. Oxford: Oxford University Press