Kaupunginhallitus Lausunnon antaminen hallituksen esitysluonnoksesta kuntalaiksi 44/010/2012

Transkriptio

1 Kaupunginhallitus Lausunnon antaminen hallituksen esitysluonnoksesta kuntalaiksi 44/010/2012 KH 168 Hallitus on valmistelemassa kuntalain kokonaisuudistusta siten, että uudes sa kuntalaissa otetaan huomioon kuntien muuttuvasta toi min ta ym pä ristös tä ja uusista kuntahallinnon rakenteista aiheutuvat muutostarpeet. Uu si kuntalaki korvaisi vuoden 1995 kuntalain. Uudistuksen myötä kun ta la ki olisi edelleen kunnan hallintoa, päätöksentekomenettelyä ja ta lout ta koskeva yleislaki. Uudistuksen avulla pyritään myös vähentämään eri tyis lain sää dännön tarvetta. Valtiovarainministeriö asetti heinäkuussa 2012 kuntalain ko ko nais uu dis tuksen valmistelua varten parlamentaarisen seurantaryhmän, työ va lio kun nan ja neljä valmistelujaostoa: toimielimet ja johtaminen-, de mo kra tia-, taloussekä kunnat ja markkinat -jaostot. Työvaliokunta on vas tan nut lainvalmistelusta ja koordinoinut valmistelujaksojen työtä. Jaostot ovat kartoittaneet syksyllä 2013 kuntien näkemyksiä ja kannanottoja val mis tel tavas ta kuntalaista. Hallituksen esitysluonnos on valmisteltu jaos to jen työn pohjalta. Kuntalakiesityksessä uusi kuntalaki olisi edelleen kunnan hallintoa, pää töksen te ko me net te lyä ja taloutta koskeva yleislaki. Laissa otettaisiin huo mioon kuntien toimintaympäristön ja kuntahallinnon rakenteiden sekä lain säädän nön muuttuminen. Lain rakennetta ja käsitteitä uudistettaisiin. Yleisissä säännöksissä säädettäisiin lain tarkoituksesta, kunnan toi minta-aja tuk ses ta, lain soveltamisalasta sekä keskeisistä määritelmistä. Kunta lain tarkoituksena olisi edistää kunnan asukkaiden itsehallinnon se kä osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien toteutumista sekä kun nan toiminnan suunnitelmallisuutta ja taloudellista kestävyyttä. Lais sa otettaisiin käyttöön uusi kunnan toiminnan käsite, joka sisältäisi ju ri di sen kuntakonsernin lisäksi kuntien yhteistoiminnan, kunnan omistukseen perus tu van toiminnan sekä ostopalvelut. Kuntalakia sovellettaisiin kun nan talouden ja hallinnon järjestämiseen ja kunnan toimintaan, jollei lailla toi sin säädetä. Konserninäkökulma otetaan laissa erityisesti huomioon joh ta mis ta ja taloutta koskevassa sääntelyssä. Laissa säädettäisiin yleisellä tasolla kunnan toimialasta ja tehtävistä. Uu sia säännöksiä ehdotetaan kunnan järjestämisvastuusta ja palvelujen tuot ta mises ta. Valtion ja kunnan suhdetta koskevissa säännöksissä uudistettaisiin val tion ja kuntien neuvottelumenettelyä. Neuvottelumenettely liitettäisiin osak si uutta julkisen talouden ohjausjärjestelmää. Nykyisen pe rus pal ve lu oh jel man ja -budjetin korvaisi kuntatalousohjelma, joka kattaisi kun ta ta lou den kokonaisuudessaan ja sisältäisi myös julkisen talouden suun ni tel man edellyttämät yksilöidyt toimenpiteet kuntatalouden ta sa pai not ta mi sek si. Laissa säädettäisiin kuntavaaleista ja valtuuston kokoonpanosta sekä tehtä vis tä. Valtuusto olisi edelleen asemaltaan kunnan ylintä pää tös val taa

2 käyttävä toimielin. Kunta voisi päättää valtuuston koosta siten, että lais sa säädettäisiin ainoastaan valtuutettujen vähimmäismäärästä asu kas lu vultaan erilaisissa kunnissa. Kuntavaalien siirtyessä keväälle val tuus ton toimikauden ehdotetaan alkavan kesäkuun alusta. Säännöksiä kunnan käytettävissä olevista keinoista asukkaiden osal lis tumis- ja vaikuttamisoikeuksien edistämiseksi täydennettäisiin. Lakiin koot taisiin vaikuttamistoimielimiä koskeva sääntely. Kunnalla olisi uusi vel vol li suus asettaa nuorisovaltuusto sekä nykyistä sääntelyä vas taa vas ti vanhusneuvosto. Kunta voisi asettaa alueellisia toimielimiä, joiden ko koonpa nos ta ja tehtävistä säädettäisiin laissa. Lisäksi osallistumis- ja vai kut tamis mah dol li suuk sia tuettaisiin säätämällä viestinnästä sekä tie to jen saatavuudesta yleisessä tietoverkossa. Kunnan toimielimiä, toimielinten kokoonpanoa sekä kunnan johtamista kos ke vat säännökset vastaisivat perusperiaatteiltaan nykyisiä sään nök siä. Kunnan toimielimiä ja johtamista koskevat säännökset jaettaisiin omiin lukuihinsa. Kunnan pakollisia toimielimiä valtuuston lisäksi olisivat kun nanhal li tus ja tarkastuslautakunta. Muutoin luot ta mus hen ki lö or ga ni saa tio olisi valtuuston päätettävissä. Luottamushenkilöiden asemaa pää tök sen teos sa vahvistavina malleina laissa tuotaisiin esille valiokunta- ja pu heen joh ta jamal lit. Valtuusto voisi myös päättää, että toimielinten pu heen joh ta jat toimivat päätoimisena tai osa-aikaisena luot ta mus hen ki lö nä. Kunnan johdon tehtäviä ja työnjakoa pyritään selkiyttämään. Laissa säädet täi siin kuntastrategiasta, jolla valtuusto päättää kunnan toiminnan ja talou den pitkän aikavälin tavoitteista ja jonka mukaisesti kuntaa joh de taan. Kunnanhallituksen tehtävistä säädettäisiin nykyistä yk si tyis koh tai sem min. Kuntaa johtaisi kunnanhallituksen alaisena kunnanjohtaja tai por mes ta ri. Myös kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävistä sää det täi siin. Kunnan ja kunnanjohtajan välillä olisi tehtävä johdon työnjakoa sel kiyt tä vä johtajasopimus. Kunnan toiminnan kokonaisohjauksen vah vis ta mi sek si lakiin ehdotetaan uusia säännöksiä omistajaohjauksesta se kä kunnan tytäryhteisöjen toiminnasta ja konserniohjeista. Luottamushenkilöiden toimintaedellytyksiä parannettaisiin laajentamalla oikeut ta saada vapaata luottamustoimen hoitamista varten. Pää toi mi sel la luottamushenkilöllä olisi oikeus virka- tai työvapaaseen sekä vuo si lo ma- ja muut vastaavat oikeudet. Luottamushenkilön tie to jen saan ti oi keut ta koskevaa sääntelyä selkeytettäisiin. Luottamustoimeen valitseminen edellyt täi si aina henkilön suostumusta. Vaalikelpoisuussäännöksiä täy den nettäi siin estämällä tilanteet, joissa henkilö toimisi päätöksenteon tai val vonnan kannalta kaksoisroolissa. Päätöksenteon riippumattomuutta ja lä pi näky vyyt tä edistettäisiin myös säätämällä keskeisten luot ta mus hen ki löi den ja viranhaltijoiden uudesta velvollisuudesta ilmoittaa si don nai suuk sis taan. Puoluerahoituksen läpinäkyvyyden edistämiseksi kuntien tulisi il moit taa tilinpäätöksessään valtuustoryhmille maksetun tuen ja puolueille ti li tet ty jen luottamushenkilöpalkkioiden määrä. Kuntien yhteistoiminnan muotoina säädettäisiin kuntayhtymästä, yh tei ses tä toimielimestä, yhteisestä virasta ja sopimuksesta vi ran omais teh tä vän hoitamisesta. Kuntien luottamushenkilöiden asemaa yhteistoimintaa kos kevas sa päätöksenteossa pyrittäisiin vahvistamaan säätämällä ny kyis tä

3 yksityiskohtaisemmin yhteistoimintaorganisaatioiden toimielimistä ja yhteistoimintasopimusten sisällöstä. Säännökset kunnallisten lii ke lai tos ten johtamisesta ja toimielimistä vastaisivat voimassa olevaa lakia. Kun nal listen liikelaitosten talouteen ehdotetaan sovellettavaksi kunnan ta lout ta koskevia säännöksiä eräin poikkeuksin. Lakiin sisältyisivät voimassa olevaa lakia vastaavat säännökset hen ki löstös tä. Lain päätöksenteko- ja hallintomenettelyä koskevissa säännöksissä kunnan hallintosäännön merkitystä ja sisältöä ehdotetaan laajennettavaksi. Asian ottaminen ylemmän toimielimen käsiteltäväksi (otto-oikeus) ra jat taisiin ainoastaan kunnanhallituksen käytettäväksi. Laissa mah dol lis tet tai siin sähköinen kokous ja sähköinen päätöksentekomenettely sekä kun nan ilmoitusten julkaiseminen yleisessä tietoverkossa. Kunnan toiminnan taloudellista kestävyyttä pyrittäisiin turvaamaan vah vista mal la alijäämän kattamisvelvollisuuden sitovuutta ja ulottamalla ali jää män kattamisvelvollisuus myös kuntayhtymiin. Kunnan ja kun ta yh ty män taseeseen kertynyt alijäämä tulisi kattaa enintään neljän vuoden mää räajas sa. Jos alijäämää ei katettaisi määräajassa, kunta tai kun ta yh ty mä voisi joutua arviointimenettelyyn. Arviointimenettely vastaisi eri tyi sen heikossa taloudellisessa asemassa olevan kunnan ar vioin ti me net te lyä, jota koskevat säännökset kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta an ne tus ta laista ehdotetaan siirrettäväksi osaksi kuntalain ta lous sään te lyä. Kuntayhtymien arviointimenettelyä koskevat säännökset olisivat ko ko naan uusia. Muutoin kunnan taloutta koskevat säännökset vastaisivat pää osin voimassa olevaa lakia. Hallinnon ja talouden tarkastusta koskevissa säännöksissä täy den net täi siin erityisesti tarkastuslautakuntaa koskevaa sääntelyä. Tar kas tus lau ta kun nalla olisi arviointitehtäviä, tilintarkastukseen liittyviä ja muita val mis te lu teh täviä. Tilintarkastusta koskevat säännökset vastaavat pääosiltaan voi mas sa olevaa lakia, mutta tilintarkastajana voisi jatkossa toimia vain ti lin tar kas tusyh tei sö. Kuntalakiin sisältyisivät myös säännökset kunnan toiminnasta mark ki noil la. Kunnan yhtiöittämisvelvollisuudesta, poikkeuksista yh tiöit tä mis vel vol li suudes ta ja hinnoittelusta markkinoilla toimittaessa säädettäisiin voi mas sa olevaa lakia vastaavasti. Kunnan takauksia, kiinteistön luovutusta ja julkisen palvelun velvoitetta koskevat menettelysäännökset olisivat uu sia. Niillä selkiytettäisiin erityisesti kansallisen sääntelyn suhdetta EU-sään telyyn. Oikaisuvaatimusta ja kunnallisvalitusta koskevissa säännöksissä tuo tai siin esille suhde yleislainsäädäntöön. Päätösten tiedoksiannossa kunnan jä senil le tulisi ottaa käyttöön pöytäkirjojen julkaiseminen yleisessä tie to ver kossa. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta Kun nan toimielimiä ja johtamista sekä luottamushenkilöitä koskevia uusia sään nöksiä ehdotetaan sovellettavaksi osin vasta vuonna 2017 en sim mäi sen lain voimaantulon jälkeen valittavan valtuuston toimikauden alus ta lukien.

4 Alijäämän kattamisvelvollisuutta ja arviointimenettelyjä kos ke viin säännöksiin ehdotetaan siirtymäsäännöksiä. Lisäksi lakiin si säl tyi si vät voimassa olevaa lakia vastaavat yhtiöittämisvelvollisuutta koskevat siir tymä sään nök set. Valtiovarainministeriö pyytää kaupunginhallitukselta lausuntoa kun ta la kiluon nok ses ta mennessä. Erityisesti pyydetään lau su maan seuraa vis ta kysymyksistä: - kunnan toiminnan käsitteestä (6 ) - kunnan tehtäviä, järjestämisvastuuta ja palvelujen tuottamista kos kevis ta ehdotuksista (7-9 ) - kuntatalousohjelmasta (12 ) - kuntavaalien ja valtuuston toimikauden alkamisen ajankohdan muutta mi ses ta (15 ) - valtuuston kokoa koskevasta sääntelystä (16 ) - osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia sekä vai kut ta mis toi mi elimiä, kuten nuorisovaltuustoa koskevista ehdotuksista (5 luku) - kunnan toimielinorganisaation ja johtamisen vaihtoehtoisista or ga nisoin ti ta vois ta (31, 34 ja 38 ) - alueellisia toimielimiä koskevista ehdotuksista (37 ) - kuntastrategiasta (39 ) - kunnanhallituksen ja kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävistä (40 ja 41 ) - johtajasopimuksesta (43 ) - omistajaohjausta ja kuntakonsernin johtamista koskevista eh do tuksis ta ( 6, ) - kuntien yhteistoimintaa koskevista ehdotuksista (8 luku) - luottamushenkilöiden vaalikelpoisuuteen ehdotetuista muutoksista, eri tyi ses ti kunnanhallituksen osalta tytäryhteisöjen hallituksen jäseniä ja puheenjohtajistoa koskevista ehdotuksista (74 1 ja 4 mom.) - päätoimisen ja osa-aikaisen luottamushenkilön asemaa ja luot ta mushen ki lön oikeutta saada vapaata työstään koskevista ehdotuksista (81 ja 82 ) - sidonnaisuuksien ilmoittamisesta (85 ) - kunnallisen puoluerahoituksen läpinäkyvyyttä koskevista eh do tuksista (19 2 mom. j 83 3 mom.) - otto-oikeuden rajaamisesta kunnanhallitukselle (93 ) - toimielinten sähköisiä päätöksentekotapoja koskevista ehdotuksista ( ) sekä kunnan ilmoitusten, kunnan toimintaa koskevien tieto jen ja pöytäkirjojen julkaisemisesta tietoverkossa (109 ja 110, 141 ) - alijäämän kattamisvelvollisuudesta määräajassa ja alijäämän kat tamis vel vol li suu den ulottamisesta kuntayhtymiin (111 ) - erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan ja kunta yh ty män arviointimenettelyistä (119 ja 120 ) - tarkastuslautakuntaa koskevista ehdotuksista (122 ) - tilintarkastuksesta (123 ) - tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajien tietojensaantioikeudesta (125 ) - kunnan toimintaa markkinoilla koskevista ehdotuksista, kuten kunnan myön tä mien lainojen, takausten sekä vakuuksien rajoittamisesta, kun nan kiinteistön luovutuksesta ja julkisen palvelun velvoitteesta (15

5 lu ku) sekä - lakiluonnoksen rakenteesta ja siirtymäsäännöksistä Sähköisenä oheismateriaalina on hallituksen esitys eduskunnalle kun ta laiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Ko. materiaali ja muuta aiheeseen liit tyvää materiaalia on lisäksi saatavilla Valtiovarainministeriön www-si vuil la osoitteessa Kaupunginjohtajan päätösehdotus Kaupunginhallitus päättää antaa Val tio va rain mi nis te riöl le seuraa van lausunnon hallituksen esitysluonnoksesta kun ta laik si: Esityksessä kuntalaiksi on epätasaisuutta. Yhtäältä siellä on yksityiskohtaista operatiiviseen toimintaan liittyvää pa kot tamis ta, kuten lakisääteinen johtajasopimuksen te ke mi nen kuntajohtajan kanssa. Laissa siis määrätään paitsi, et tä joistakin asioista on sovittava, myös siihen käytettävästä keinos ta. Toiseksi laissa on ei-velvoittavia säännöksiä asiois ta, joiden sijaan voitaisiin lähteä siitä, että kunnat itse päät tä vät asioista. 12 Kuntatalousohjelma Kuntatalousohjelma on tarpeellinen. Valtion talousarvion ja mui den uusien säännöstä vaikutuksia kuntatalouteen ei ole ar vioi tu lainkaan riittävällä tavalla nykytilanteessa. 16 Valtuutettujen lukumäärä Mahdollisuus vaikuttaa valtuutettujen lukumäärään on hy väksyt tä vis sä, mutta vaikuttaa uudistuksella, jota kukaan ei ole erityisesti kaivannut ja joka ei korjaa mitään ongelmaa. Eh jän korvaaminen voi aina myös rikkoa. 5 Luku Kunnan asukkaiden osallistumisoikeus Luku antaa pitkälti säädöksiä, jotka eivät aidosti velvoita. Kunnan omassa harkinnassa pitäisikin laajasti olla, mitkä asiat ylittävät kynnyksen kuulemisesta. Tarpeellista olisi kui ten kin huomattava ja perusteellinen jatkotyö siitä, min kä lais ta velvoittavuutta kuulemiseen rakennetaan. Osal lis tu mis oi keutta koskevassa luvussa velvoitetaan kuun te le maan vanhuksia ja nuoria siten, että määrätään asiaa kos ke vas ta toimintatavasta. Toimintatavasta määrääminen ei so vel lu yleislain piiriin. Sen sijaan muita ryhmiä ei mainita. Vam maisneu vos to voidaan asettaa. Kunnissa on kuitenkin mui ta kin intressiryhmiä, joita on syytä kuulla. Kokemäen kau pun ki pitää tärkeänä yritysten ja yleisimminkin elin kei no elä män kuulemista päätöksenteossa. Demokratian kan nal ta tärkeää on huomioida myös niiden kuntalaisten ase ma, joiden on hankala irrottaa aikaa kan sa lais vai kut ta mi seen. Yksittäisiä ryhmiä ei tulisi kuntalailla laittaa eri tyis ase maan kunnallisessa demokratiassa. Luku 6 Toimielinmallit

6 Laissa ei ole tarkoituksenmukaista nostaa esille toi mi elin or gani saa tio mal le ja. Näistä tilaaja-tuottaja-malli ei edes ole toi mielin or ga ni saa tio mal li vaan palvelujen järjestämis- ja tuot ta mismal li. Selkeintä olisi nykylainsäädännön mukaan mah dol lis taa erilaisten mallien kehittäminen ja käyttöönotto nos ta mat ta mitään mallia lakitekstiin. 7 luku Kunnan johtaminen ja kunnanhallitus Uusi laki poikkeaa edellisestä siinä, että uudessa laissa kunnan joh ta ja johtaa hallintoa, taloutta ja muuta toi min taa, mutta kunnanhallituksen puheenjohtaja poliittista val mis telua (jota kunnanhallituksen tehtävien toteuttaminen edel lyttää). Poliittisen johdon ja virkamiesjohdon työnjako ja teh tä vät on ilmaistu epäselvästi ja osin ristiriitaisesti la ki luon nok sen pykälä- ja perusteluteksteissä. 38 :n mukaan Kun nan hal litus johtaa kunnan toimintaa, hallintoa ja ta lout ta kun taas kunnanjohtaja johtaa kunnanhallituksen alai se na kunnan hallintoa, taloudenhoitoa ja muuta toimintaa.. Lain perustelutekstissä on lisäksi todettu, että kun nan hal li tus johtaa kunnan toimintaa käytännössä. Nämä epä sel vät ja osin päällekkäiset tehtävämäärittelyt ovat omiaan li sää mään epäselvyyksiä kunnan johtamisessa ja toi mi val ta ra jois sa. Lakia valmistellessa on ilmeisesti kuviteltu, että po liit ti nen valmistelu on jotenkin yksioikoisesti ero tet ta vis sa ei-poliittisesta. 43 Johtajasopimus Johtajasopimuksesta säädetään, että siinä sovitaan kun nanjoh ta jan ja kunnanhallituksen puheenjohtajan työn jaos ta. Vaikka pakottaminen juuri johtajasopimuksen käyttöön vä linee nä on tarpeetonta, työnjaosta sopiminen vaikuttaa uu den lain osalla sinänsä tarpeelliselta. 74 Vaalikelpoisuus kunnanhallitukseen Kuntien käytännön toiminnan kannalta voi olla erittäin ikä väl lä tavalla rajoittavaa, jos henkilöä, joka valittaisiin kon ser ni yh tiön hallitukseen, ei voida valita kunnanhallitukseen. Täs sä saatetaan olla jälleen korjaamassa kuvitteellista on gel maa. Konserniyhtiöiden asioita ei välttämättä ole kun nan hal li tuk sen käsiteltävä erityisen merkittäviä määriä ja kun nan hal li tuk sen jäsen on vain yksinkertaisesti esteellinen niis sä muutamissa tilanteissa. Konserniyhtiön hallitukseen voi olla perusteltua valita henkilöitä, jotka tuntevat hyvin kun nan toimintaa kokonaisuudessaan. 101 Sähköinen päätöksentekomenettely Sähköistä päätöksentekomenettelyä koskevassa luon nos telus sa asetetaan liian tiukat ehdot prosessille, kun edel ly te tään jokaisen aktiivisesti ilmoittavan kantansa tai asia siir tyy ei-sähköisen kokouksen päätettäväksi. Tämä antaa ai van liian suuren mahdollisuuden kokoustekniseen vii väs tyk seen. Muissakin kokouksissa riittää, että kokouskutsu on lähetetty ja sen pitäisi riittää myös sähköisen kokouksen ta pauk ses sa.

7 Lisäksi lakiluonnos menee liian yk si tyis koh tai sek si tämänkin asian osalta. 130 Kunnan myöntämän lainan, takauksen tai muun va kuuden antaminen toisen velasta tai muusta sitoumuksesta Kuntien antaman rahoituksen kohdalla lakiluonnos on tarpeet to man tiukka ja holhoava sekä lisäksi vahingollinen. Suoran tuen antamiselle yksittäiselle yritykselle on tähänkin ol lut ehtoja, kuten työllisyysperusteet ja vähäinen riski. Näi den sisällä on sitten voitu käyttää harkintaa. Erityisesti ny kyi sis sä vaikeissa rahoitusoloissa pienellä riskilläkin toi mi vien yritysten laajentaminen tai käynnistyminen eivät kai kis sa tapauksissa toteudu ilman kuntien takauksia. Kuntien ta kauk sien rajoittaminen vähentäisi paikoittain yrityselämän edel ly tyk sien ylläpitämisen mahdollisuuksia. 131 Kunnan omistaman kiinteistön luovutus tai vuokralla an ta mi nen Ei ole mitenkään tarpeellista sisällyttää kuntalakiin sään nöksiä siitä, miten kunta saa tai ei saa vuokrata tai myydä omista mi aan kiinteistöjä. Päätös Kaupunginhallitus hyväksyi päätösehdotuksen yk si mie li ses ti. Lisätietoja antaa vs. hallintojohtaja Jarno Moisala p