Vuosi tuhkapilven jälkeen toimet kriisivalmiuden parantamiseksi

Transkriptio

1 MEMO/11/235 Bryssel, 12. huhtikuuta 2011 Vuosi tuhkapilven jälkeen toimet kriisivalmiuden parantamiseksi On kulunut vuosi siitä, kun Eyjafjallajökull-tulivuori purkautui huhtikuussa Kuten ministerit sopivat liikenneneuvostossa 4. toukokuuta 2010 komission ehdotusten pohjalta, kriisin johdosta on toteutettu monenlaisia toimenpiteitä kansainvälisellä, eurooppalaisella ja kansallisella tasolla. Tarkoituksena on ollut parantaa lentoliikenteen kriisivalmiutta erityisesti vulkaanisen tuhkan varalta. Jäljempänä esitetään tähänastiset tulokset. Työ jatkuu edelleen. Euroopan komissio, Eurocontrol ja Euroopan lentoturvallisuusvirasto osallistuvat ICAO:n (Kansainvälinen siviiliilmailujärjestö) simulaatioharjoitukseen 13. ja 14. huhtikuuta. Silloin on tarkoitus testata tarkistettua ICAO:n varautumissuunnitelmaa vulkaanisen tuhkan varalta ja tähän liittyviä menettelyjä. Komissio raportoi simulaation tuloksista ja esittää tähänastista edistymistä koskevan arviointinsa liikenneministereille kesäkuussa. Liikenneasioista vastaava komission varapuheenjohtaja Siim Kallas totesi, että 12 viime kuukauden ponnistelut kriisisuunnitelmien ja järjestelmien parantamiseksi ovat tuottaneet tulosta. Työ kuitenkin jatkuu edelleen. Tulivuorenpurkaukset ja muut ilmailualan kriisit eivät ole ennustettavissa, ja kukin kriisi on luonteeltaan erilainen. Emme koskaan pääse tilanteeseen, jossa riskejä ei ole, mutta voimme tehdä kaikkemme varautuaksemme katastrofeihin. Tähän mennessä on parannettu merkittävästi kansainvälisiä vulkaanista tuhkaa koskevia ohjeita, onnistuttu huomattavasti nopeuttamaan yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan perustamista ja työskennelty tehokkaasti sen varmistamiseksi, että lentoyhtiöt saavat selkeää tietoa tuhkan kynnysarvoista. Tässä kuussa järjestettävästä vulkaanista tuhkaa koskevasta simulaatioharjoituksesta saadaan lisää tietoa toimista, joita vielä tarvitaan. Komissio raportoi tältä pohjalta ja tähänastisten toimien yksityiskohtaisen analyysin perusteella kesäkuussa kokoontuville liikenneministereille ja suosittelee tarvittaessa lisätoimia." Keskeiset toimet huhtikuusta 2010: Tarkistettu vulkaaniseen tuhkaan liittyvä varautumissuunnitelma (ICAO) Tuhkakriisin jälkeen tarvittiin nopeasti koordinoituja EU:n toimia, koska oli tarpeen tarkistaa voimassa olevat kansainväliset menettelyt tulivuorten toiminnan varalta (ICAO:n toimintaohjeet Eurooppaa varten). Kriisin aikana kävi ilmi, että nykyiset ICAO:n toimintaohjeet eivät soveltuneet tilanteeseen, koska ne perustuvat erittäin tiukasti ennalta varautumisen periaatteeseen. ICAO sai joulukuussa 2010 päätökseen Eurooppaa koskevan vulkaaniseen tuhkaan liittyvän varautumissuunnitelman tarkistuksen. Suunnitelma sisältää ohjeet siitä, miten ilma-aluksille ilmoitetaan tulivuoren purkautumisesta, ja niistä menettelyistä, joita noudatetaan, mikäli ilmatila suljetaan.

2 Näissä ohjeissa, jotka vastaavat Euroopan komission viikonloppuna huhtikuuta 2010 Eyjafjallajökull-tulivuoren purkautumisen yhteydessä suosittelemaa lähestymistapaa, noudatetaan kolmiasteista tuhkapitoisuuteen perustuvaa luokittelua. Tätä luokittelua on tarkoitus soveltaa Euroopassa, mikäli tulivuorenpurkauksia tapahtuu. Huhtikuun päivänä 2011 järjestetään ICAO:n alaisuudessa tulivuoren purkautumiseen liittyvä harjoitus, jonka avulla on tarkoitus testata ja todentaa uuden varautumissuunnitelman toimivuutta. Lisäksi ICAO perusti kesäkuussa 2010 vulkaanista tuhkaa käsittelevän kansainvälisen työryhmän. Sen tehtävänä on tarkastella kaikkia näkökohtia, jotka liittyvät tulivuorenpurkauksia koskeviin ohjeisiin. Samalla pyritään kehittämään maailmanlaajuinen järjestelmä turvallisuusriskien hallitsemiseksi. Lisäksi on tehtävä mahdolliseksi määrittää rutiininomaisesti se, milloin toiminta on turvallista ilmatilassa, jossa on vulkaanista tuhkaa. Työryhmä laatii ohjeita lentotoiminnan hallintaa sekä valtioiden ilmailuviranomaisten menettelyjä varten. Työryhmän odotetaan esittävän työnsä tulokset kesäkuussa Eurooppalaisen ilmaliikenteen hallinnan integroinnin nopeuttaminen yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan aloitteen avulla Tuhkakriisi toi esiin sen, että on tarpeen koordinoida paremmin Euroopan ilmaliikenteen hallintajärjestelmää. Lennonjohdon rajoittuminen kansallisiin ilmatiloihin kärjisti ja vahvisti kriisin vaikutuksia. Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan aloitteen täytäntöönpanon nopeuttamista pidettiin yhtenä tärkeimmistä poliittisista painopisteistä 4. toukokuuta 2010 pidetyssä Eurooppa-neuvostossa. Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskeva työ on edennyt merkittävästi viime vuonna. Vuonna 2010 toteutetut tärkeimmät toimenpiteet ovat seuraavat: - Suorituskykytavoitteet: Jäsenvaltiot hyväksyivät helmikuussa 2011 komission ehdotusten perusteella suorituskykytavoitteet yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa varten. Kyseessä ovat EU:n ja kansallisella tasolla asetetut keskeiset tavoitteet ilmaliikenteen hallintaa varten. Ne liittyvät esimerkiksi liikenteenhallinnan tehokkuusnormeihin, lentojen myöhästymisten määrään, turvallisuusnormeihin ja ympäristövaikutuksiin. Nämä normit ovat keskeisiä osia yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan rakenteessa, ja yhteisen sopimuksen aikaansaaminen jäsenvaltioiden kanssa oli merkittävä askel kohti yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan muodostamista. - Toiminnalliset ilmatilan lohkot: Yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan ilmaliikenteen hallintajärjestelmä perustuu yhdeksään jäsenvaltioiden ryhmään, jotka järjestetään toiminnallisiksi ilmatilan lohkoiksi. On jäsenvaltioiden tehtävä sopia yksittäisistä toiminnallisista ilmatilan lohkoista ja luoda ne, mutta sitä varten komission on hyväksyttävä täytäntöönpanosäännöt ja ohjeet siitä, miten tämä tulisi tehdä. Jäsenvaltiot hyväksyivät nämä säännöt komission ehdotuksen perusteella yhtenäisen ilmatilan komiteassa 3. joulukuuta Tähän mennessä hallitusten välisten sopimusten perusteella on luotu kolme toiminnallista ilmatilan lohkoa: Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin lohko, Tanskan ja Ruotsin lohko ja FABEC (Ranska, Saksa, Luxemburg, Alankomaat, Belgia ja Sveitsi). Määräaika yhdeksän lohkon täytäntöönpanolle on 4. joulukuuta Tällä hetkellä näyttää siltä, että toiminnallisia ilmatilan lohkoja koskeva suunnitelma etenee aikataulun mukaisesti ja että tavoitteet saavutetaan suurelta osin. 2

3 - Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevien yhteisten turvallisuusmääräysten osalta on vahvistettava Euroopan lentoturvallisuusviraston (EASA) roolia. Vuonna 2010 nopeutettiin huomattavasti suunnitelmia, joilla laajennetaan EASA:n toimivaltuuksia turvallisuussääntelyn yhdistämiseksi lentoliikenteen hallintaan. Näin voidaan entisestään vahvistaa yhdenmukaista eurooppalaista lähestymistapaa, jossa yleisenä tavoitteena on turvallisuuden säilyttäminen lentoliikenteen tärkeimpänä tavoitteena. Jäsenvaltioiden virallista päätöstä odotetaan huhtikuussa Verkoston hoitajan nimeäminen: Keskeisessä roolissa yhtenäisessä eurooppalaisessa ilmatilassa on verkoston hoitaja, joka koordinoi päivittäin eurooppalaista lennonjohtoa sekä johtaa toimien koordinointia tulevissa lentoliikenteeseen vaikuttavissa kriisitilanteissa. Vuonna 2010 nopeutettiin työtä Eurocontrolin nimeämiseksi verkoston hoitajaksi: vuoden aikana hyväksyttiin verkkotoimintojen täytäntöönpanosäännöt ja jäsenvaltiot vahvistivat Eurocontrolin aseman, jotta voidaan varmistaa Euroopan ilmatilan käytön optimointi ja koordinointi. - Kriisiyksikön perustaminen: Vuonna 2010 perustettiin Euroopan ilmaliikenteen kriisien koordinointiyksikkö (European Aviation Crisis Coordination Cell, EACCC). Kun EACCC aktivoidaan, sen puheenjohtajina toimivat komissio ja Eurocontrol, ja sen toimintaan osallistuvat EU:n puheenjohtajavaltio, lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat, ilmatilan käyttäjät ja lentoasemat sekä muut sidosryhmät kriisin luonteesta riippuen. Kriisiyksikön on tarkoitus antaa lisätukea verkoston hoitajalle kriisitilanteessa. - Ilmailufoorumi: Komissio päätti kriisin jälkeen perustaa ilmailufoorumin, jonka kutsuu koolle varapuheenjohtaja Kallas ja jossa ovat mukana keskeiset Euroopan tason sidosryhmät. Foorumin tarkoituksena on helpottaa pitkäaikaista koordinointia ilmailualan kanssa sekä mahdollistaa kriisitoimenpiteiden tehokas lyhyen aikavälin seuranta. Tämä ilmailualan korkean tason ryhmä antaa strategista neuvontaa lentoliikenteen kestävästä tulevaisuudesta ja Euroopan ilmailualan tulevasta kilpailukyvystä. Ilmailufoorumin jäsenet ovat katsoneet, että olisi kaikilta osin pantava täytäntöön yhtenäinen eurooppalainen ilmatila, laajennettava sen periaatteita EU:n rajojen ulkopuolelle ja määritettävä tehokas hallintorakenne SESAR-hankkeen toteuttamiselle. - SESAR teknologia yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa varten. SESAR on yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan tekninen osa. Vuonna 2010 tehostettiin työtä SESAR-käyttöönottostrategian yksityiskohtien hiomiseksi, ja komissio aikoo esittää neuvostolle tiedonannon SESAR-teknologian käyttöönottovaiheen hallinnosta ja rahoituksesta vuoden 2011 aikana. Riskien arviointi ja hallinta Tietoja, joita tarvitaan, jotta kansalliset ja eurooppalaiset viranomaiset sekä lehtoyhtiöt voivat tehdä tarkkoja riskien arviointeja lentämisestä silloin, kun ilmakehässä esiintyy vulkaanista tuhkaa, ei ollut käytettävissä huhtikuun 2010 kriisissä. Tämän jälkeen on tehty merkittävää työtä erityisesti kahdella rintamalla: i) tuhkan kynnysarvot ja ii) säämallit. (i) tuhkan kynnysarvot: Euroopan lentoturvallisuusvirasto (EASA) on pyrkinyt määrittämään vulkaaniselle tuhkalle kynnysarvon sen jälkeen, kun se sai tätä koskevan toimeksiannon liikenneneuvoston päätelmissä toukokuussa Työ yhden yksittäisen tuhkan kynnysarvon määrittämiseksi on osoittautunut erittäin vaikeaksi. 3

4 On käynyt yhä selvemmäksi, että todellisuudessa jokainen vulkaanisen tuhkan aiheuttama kriisi voi olla erilainen ja myös tuhkan laatu on erilaista. Näin ollen yhden kaikkiin tapauksiin sopivan kynnysarvon määrittämien ei ole mahdollista lyhyellä aikavälillä. Euroopan lentoturvallisuusvirasto jatkaa tätä koskevaa työtä, mutta asiaan tuskin löydetään pikaista ratkaisua. On huomattava, että tällaista kynnysarvoa ei ole käytössä missään muualla maailmassa, ei edes Amerikassa tai Kaakkois-Aasiassa, joissa asiasta on pitkäaikaista kokemusta. Näin ollen kynnysarvoa ei voida määrittää muualla maailmassa käytössä olevan kynnysarvon perusteella. Kysymys on kuitenkin erittäin tärkeä. EASA pyrkii nyt ratkaisemaan ongelman toisella tavalla. Tällöin ei asetettaisi yhtä yksittäistä kynnysarvoa vaan laadittaisiin oikeudellisesti sitovat säännöt siitä, että moottorien valmistajien on annettava yksityiskohtaista tietoa riskeistä, joita altistuminen vulkaaniselle tuhkalle aiheuttaa, sekä valmistamiensa moottorien toleranssirajoista. EASA julkaisee syksyllä 2011 ehdotuksen näistä säännöistä (muutokset EASA:n nykyisiin lentokelpoisuusmääräyksiin), joiden mukaan moottorien valmistajien on toimitettava mainitut tiedot lentoyhtiöille. Tällä hetkellä tällaista velvoitetta ei ole. EASA:n on tarkoitus virallisesti vahvistaa kyseiset toimenpiteet kuulemisvaiheen jälkeen vuoden 2012 alussa. EASA:n ehdotuksessa ilmoitukseksi, joka koskee ehdotettuja muutoksia, käsitellään tarvetta määrittää ja standardoida moottoreiden valmistajien toimittamia lentokelpoisuustietoja, joita tarvitaan operationaalista riskien arviointia varten. Tämä on merkittävä askel eteenpäin keskeisen ongelman ratkaisemiseksi, joka liittyy siihen, miten lentoyhtiöt saavat tarvitsemansa tiedot riskeistä ja tuhkan sietokyvystä, jotta ne voivat tehdä tarvittavat arvioinnit lentämisestä tuhkaolosuhteissa. Erityisesti olisi voitava tehdä huomattavasti tarkempia riskien arviointeja niitä lentoyhtiöitä varten, jotka lentävät harmailla vyöhykkeillä tuhkakriisin aikana. (ii) meteorologiset välineet: Toinen ala, jolla työtä on pyritty tehostamaan, on kriisitilanteessa käytettävien meteorologisten välineiden parantaminen. Tarvitaan selkeästi suurempaa tarkkuutta ja parempia malleja. Tämä on edellyttänyt työtä, joka liittyy sekä malleissa käytettäviin tietolähteisiin että itse mallintamisjärjestelmiin. Jotta voitaisiin parantaa malleissa käytettävien tietojen laatua, Islannissa on otettu käyttöön uusia tutkajärjestelmiä. Lisäksi Lontoossa sijaitseva VAACtuhkavalvontakeskus on hankkinut uusia ilmassa käytettäviä mittauslaitteita, joihin kuuluu uusi ilma-alus ja laitteet, joilla parannetaan koelennoilla saatavien tietojen laatua ja määrää. Tämä on erittäin tärkeää, jotta ilmailuyhteisö voi saada tarkkaa, nopeaa ja johdonmukaista tietoa vulkaanisen tuhkan sijainnista, määrästä, koostumuksesta, korkeudesta, ennustetusta suunnasta ja kulkeutumisesta. Näin voidaan parantaa ja tarkentaa operationaalista päätöksentekoa. EU:n tasolla Eurocontrol on kehittänyt visualisoinnin mahdollistavan interaktiivisen välineen, EVITAn (European Crisis Visualization Interactive Tool for ATFCM). Jäsenvaltiot voivat edelleen päättää ilmatilansa avaamisesta ja sulkemisesta, mutta tämän välineen avulla voidaan paljon paremmin tarkastella tietoja reaaliajassa. Väline auttaa lentoyhtiöitä niiden operationaalisessa päätöksenteossa ja helpottaa ilmaliikenteen hallintaa ilmatilassa, johon vulkaaninen tuhka vaikuttaa. 4

5 Lentomatkustajien yhdenmukaiset oikeudet tulivuorikriisin jälkeen Ministerit pyysivät tulivuorikriisin jälkeen komissiota varmistamaan, että lentomatkustajien oikeuksia koskevaa lainsäädäntöä sovelletaan kaikkialla samalla lailla. Oli tärkeää varmistaa, että matkustajat eri puolella Eurooppaa voivat käyttää oikeuksiaan ja että lentoliikennealalla tiedetään, että lainsäädäntöä tulkitaan samalla tavalla eri puolilla Eurooppaa. Tuhkakriisiä seuranneina viikkoina Euroopan komissio koordinoi kansallisten viranomaisten verkostoa, jotta voitiin sopia yhteisistä kansallisille valvontaviranomaisille tarkoitetuista tulkintaohjeista, jotka koskevat tulivuorikriisiin liittyviä matkustajien korvausvaatimuksia. Lisäksi komissio työskenteli laajasti kansallisten viranomaisten ja yksittäisten lentoyhtiöiden kanssa, jotta varmistettiin johdonmukainen lähestymistapa eri puolilla EU:ta. Arvioiden mukaan kansalliset valvontaviranomaiset saivat tuhkakriisin jälkeen noin valitusta matkustajilta. Kun otetaan huomioon, että lentojen peruuntuminen vaikutti miljooniin matkustajiin, määrä on suhteellisen alhainen. Tuhkakriisin aikana huhtikuussa 2010 peruutettiin yli lentoa, mikä vaikutti noin 10 miljoonaan ihmiseen. Vuosi kriisin jälkeen komissio arvioi, että suurin osa lentoyhtiöistä huolehti velvollisuuksistaan asianmukaisesti. Peruutettuja lentoja koskevat korvausvaatimukset käsiteltiin kohtuullisessa ajassa samoin kuin monet uudelleenreititystä ja lyhytaikaista huolenpitoa koskevat vaatimukset. Ne vaatimukset, joihin lentoyhtiöt eivät ole suostuneet ja jotka on siirretty kansallisten viranomaisten käsiteltäväksi, ovat usein ongelmallisempia, koska kyseisissä tapauksissa matkustajat jäivät kentille (usein ulkomailla) pitkäksikin aikaa ja heidän vaatimansa korvaukset ovat suuria. Nämä vaatimukset on saatettava kansallisten viranomaisten arvioitavaksi ja tarvittaessa tuomioistuimen ratkaistavaksi. Komissio julkaisee tässä kuussa (huhtikuussa 2010) kaksi tiedonantoa, joissa arvioidaan lentomatkustajien oikeuksia koskevaa asetusta 261/2004 ja liikuntarajoitteisten henkilöiden oikeuksia koskevaa asetusta 1107/2006. Lisäksi esitetään jatkotoimia. Tiedonannoissa otetaan huomioon vuoden 2010 tuhka- ja lumikriiseistä saadut kokemukset ja tarkastellaan sitä, onko tarpeen parantaa yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten välillä ja tarkistaa joitakin asetuksen 261/2004 säännöksiä. Liikkuvuutta koskevat eurooppalaiset toimintasuunnitelmat Kun tulivuori purkautui Islannissa, Euroopan ilmatila suljettiin pitkäksi aikaa ja kentille jäi paljon turhautuneita matkustajia. Tuhkakriisin jälkeen liikenneministerit tukivat kokouksessaan 4. toukokuuta 2010 voimakkaasti komission ehdotuksia vauhdittaa yleiseurooppalaisia liikkuvuussuunnitelmia koskevaa työtä. Sekä tuhkakriisissä että lumikriisissä joulukuussa 2010 kävi selväksi, että kun yksi liikennemuoto häiriintyy vakavasti, muut liikennemuodot eivät voi korvata sitä helposti. Komissio antoi joulukuuta 2010 pidetyssä liikenneneuvoston kokouksessa ministereille yksityiskohtaisen selostuksen aloitteestaan, jolla lujitetaan Euroopan liikennejärjestelmän kestävyyttä ja varmistetaan matkustajien ja tavaroiden katkeamaton liikkuminen äkillisen liikennekriisin yhteydessä. Komissio on pyytänyt kansallisilta hallituksilta palautetta ehdotusten eri näkökohdista, jotta toimissa päästään eteenpäin. 5

6 Tulevat toimet Huhtikuu 2011: vulkaaniseen tuhkaan liittyvä ICAO:n simulaatioharjoitus Euroopan komissio, Eurocontrol ja EASA osallistuvat laajaan ICAO:n alaisuudessa järjestettävään kriisiharjoitukseen, jossa testataan vulkaaniseen tuhkaan liittyvää tarkistettua ICAO:n varautumissuunnitelmaa ja tähän liittyviä menettelyjä. Harjoitus järjestetään huhtikuuta ja siihen osallistuu 70 lentoyhtiötä, 14 lennonvarmistuspalvelujen tarjoajaa, 10 kansallista sääntelyviranomaista, VAACtuhkavalvontakeskus (Volcanic Ash Advisory Centre London) sekä Euroopan komissio, EASA ja Eurocontrol. Tämän harjoituksen avulla voidaan perusteellisesti arvioida ICAO:n ajan tasalle saatettujen menettelyjen tehokkuutta. Osana harjoitusta aktivoidaan uusi Euroopan ilmaliikenteen kriisien koordinointiyksikkö (European Aviation Crisis Coordination Cell, EACCC) ja testataan Eurocontrolin uutta EVITA-välinettä. Harjoitus on ainoastaan simulaatio eikä se vaikuta todellisiin lentoihin. Harjoituksessa simuloidaan Islannissa sijaitsevan Grimsvötn-tulivuoren purkautumista, jonka seurauksena vulkaaninen tuhkapilvi leviää etelään Pohjois- Atlantin yli ja Euroopan ilmatilaan. Harjoituksen ensimmäisenä päivänä valtiot pyytävät Eurocontrolia avaamaan tai sulkemaan ilmatilansa tai rajoittamaan sitä tämänhetkisten kansallisten menettelyjensä perusteella. Harjoituksen toisena päivänä testataan EU:n uutta lähestymistapaa, jossa noudatetaan ICAO:n luonnosvaiheessa olevia ohjeita Management of Flight Operations with Known or Forecast Volcanic Cloud Contamination. Ohjeita on laadittu huhtikuusta 2010 alkaen ja niiden perusteella lentoyhtiöt voivat päättää, lentävätkö ne alueilla, joilla on tuhkaa. Ohjeita noudatetaan kansallisen valvontaviranomaisen hyväksymän turvallisuusriskiarvioinnin perusteella. Tämän harjoituksen jälkeen kesäkuun alussa järjestetään Euroopan laajuinen arviointikokous, jossa käsitellään harjoituksesta saatuja kokemuksia ja sovitaan jatkotoimista. Kesäkuu 2011: Euroopan komissio toimittaa liikenneministereille kertomuksen vulkaanisesta tuhkasta ja kriisivalmiudesta. Komissio arvioi tällöin sitä, miten vulkaaniseen tuhkaan liittyvissä toimissa ja kriisivalmiudessa on edistytty, ja suosittelee tarvittaessa lisätoimia. Komissio seuraa tilannetta jatkuvasti ja pidättää oikeuden ryhtyä tarvittaviin aloitteisiin. 6