Kainuun pelastustoimen selvitys Raportti

Transkriptio

1 SUOMEN KUNTALIITTO Kainuun pelastustoimen selvitys Raportti Markku Haiko Kajaanin kaupungin asettama selvitysmies Kehittämispäällikkö Suomen Kuntaliitto

2 2 SISÄLTÖ Selvitystyön tavoitteet Selvityksen toteuttaminen Nykytilan kuvaus Kuntien maksuosuudet Pelastuslaitoksen toiminta Onnettomuuksien ehkäisy Operatiivinen toiminta Väestönsuojelutehtävät Henkilöstö ja varallaolot Selvitysmiehen tekemän kuntakierroksen anti Ohjausryhmän seminaari Kustannusten jako Kustannusten jako muissa laitoksissa Kustannusjaon kehittämismahdollisuudet Asukaslukuperuste Riskiperuste Ensivastetoiminnan erottamiseen perustuva kustannusten jako Hallintomalli Hallintomalli muissa laitoksissa Hallintomalli vaihtoehdot Yhteislautakunta Liikelaitoskuntayhtymä Pelastuslaitoksen liittäminen maakuntahallinnon yhteyteen Selvitysmiehen ehdotukset Hallintomalli Kustannusten jako Yhteistoimintasopimuksen muuttaminen Arvio ehdotusten toteuttamismahdollisuuksista Arvio ehdotusten suhteesta selvityksen tavoitteisiin

3 3 Selvitystyön tavoitteet Kajaanin kaupungin toimeksiannosta on kehittämispäällikkö Markku Haiko Suomen Kuntaliitosta selvittänyt kuntien välisen yhteistyön kehittämistä Kainuun alueen pelastustoimessa. Selvitystyön tavoitteena on ollut: 1. Luoda edellytykset sille, että pelastuslaitoksesta muodostuu Kainuulaisten yhteinen pelastuslaitos 2. Löytää perusteet hyväksyttävälle ja oikeuden mukaiselle kustannustenjaolle 3. Löytää perusteet oikealle päällystön, miehistön ja kaluston mitoitukselle Selvityksen toteuttaminen Selvitystyö on toteutettu yhteistyössä Kainuun alueen kuntien johdon ja aluepelastuslaitoksen johdon kanssa. Myös laitoksen henkilöstöä on kuultu selvitystyön aikana. Selvitystyön ohjausryhmänä on ollut Kainuun aluepelastuslaitoksen neuvottelukunta. Selvitysmies on tutustunut aluepelastuslaitokselta saatuun kirjalliseen aineistoon sekä käynyt keskustellut kaikissa alueen kunnissa kuntien johdon kanssa. Laitoksen henkilöstölle on järjestetty kaksi tiedotustilaisuutta ja selvitysmies on kuntakäyntien yhteydessä keskustellut myös henkilöstön kanssa silloin, kun he ovat sitä toivoneet. Lisäksi aineistona ovat olleet Tilastokeskuksen kokoamat kuntien taloustilastot sekä pelastustoimen Pronto-tietokannan tiedot. Selvitystyön aikana ohjausryhmä on kokoontunut kolme kertaa. Ohjausryhmän kokouksessa käsiteltiin kuntakäyntien aineistoa sekä nykytilan kuvausta. Ohjausryhmän seminaari pidettiin Sen yhteydessä etsittiin perustaa yhteiselle näkemykselle pelastustoimen kehittämisestä. Seminaariin osallistuivat myös työntekijöiden edustajat sekä päätoimista että sivutoimisista henkilöstöryhmistä.

4 4 Loppuraporttiluonnosta käsiteltiin pidetyssä kokouksessa.

5 5 Nykytilan kuvaus Kuntien maksuosuudet Kajaanin kaupunki sekä Hyrynsalmen, Kuhmon, Paltamon, Puolangan, Ristijärven, Sotkamon, Suomussalmen, Vaalan ja Vuolijoen kunnat ovat vuonna 2002 sopineet pelastustoimen alueiden muodostamisesta annetussa laissa tarkoitetusta alueellisen pelastustoimen järjestämisestä valtioneuvoston vahvistamalla Kainuun alueella. Vuolijoen kunta ja Kajaanin kaupunki yhdistyivät vuoden 2007 alussa. Tässä raportissa on Vuolijoen kunnan tiedot käsitelty Kajaanin kaupungin tietojen yhteydessä myös niinä vuosina, jolloin kuntaliitosta ei ollut vielä tapahtunut. Kuntien tekemän yhteistoimintasopimuksen mukaan pelastustoimen hallinnosta vastaa Kajaanin kaupunki ja pelastustoimi järjestetään Kajaanin kaupungin teknisen toimialan johtosääntöjen mukaisesti. Pelastuslaitoksen hallinnosta huolehtii Kajaanin kaupungin ympäristötekninen lautakunta. Kuntien yhteistyöelimenä toimii Kainuun alueen kunnanjohtajista tai heidän määräämistään koostuva neuvottelukunta. Se toimii neuvoa-antavana elimenä toiminnan suunnittelua, talousarviota, investointien valmistelua ja palvelutason määrittelyä koskevissa asioissa. Yhteistoimintasopimuksen mukaan jokainen sopijakunta on hyväksynyt oman pelastustoimensa vähimmäispalvelutason kunnan riskien perusteella, kun kunta on liittynyt pelastuslaitokseen. Nyt palvelutasosta päättää pelastuslaitos kuntia kuultuaan. Pelastuslaitoksen kustannukset jaetaan kuntien kesken asukaslukujen mukaisessa suhteessa. Alkuvuodesta 2007 Audiator Oy on tehnyt selvityksen Kainuun pelastuslaitoksen taloudesta ja talouden hoidosta. Raportissa todetut budjetointiin ja talouden hallintaan liittyvät epätäsmällisyydet on sittemmin korjattu, eikä näitä asioita ole käsitelty tämän selvitystyön yhteydessä. Taulukossa 1 sekä kuvioissa 1 ja 2 on kuvattu Kainuun pelastuslaitokseen kuuluvien kuntien maksuosuuksien kehitystä vuosina Vuosi 2003 on viimeinen vuosi, jolloin pelastuslaitokset toimivat kunnallisina laitoksina ja sitä pidetään tässä selvityksessä vertailuvuotena. Luvut ovat kunkin vuoden pelastuslaitoksen tilinpäätöksen lukuja kuitenkin niin, että vuoden 2007 luvut ovat vahvistamattoman tilinpäätöksen lukuja ja vuoden 2008 luvut ovat talousarvion lukuja.

6 tp 2008 ta Hyrynsalmi Kajaani Kuhmo Paltamo Puolanka Ristijärvi Sotkamo Suomussalmi Vaala Kainuu yht Taulukko 1. Kainuun pelastuslaitokseen kuuluvien kuntien maksuosuudet Kuvio 1. Kainuun pelastuslaitokseen kuuluvien kuntien yhteenlasketun maksuosuuden kehitys

7 7 Kuvio 2 Kainuun pelastuslaitokseen kuuluvien kuntien maksuosuuksien kehitys Taulukossa 2 ja kuviossa 3 on kuvattu kuntien maksuosuuksien muutosta vertailuvuodesta 2003 vuoteen Taulukosta voidaan nähdä, että kuntien maksuosuudet yhteensä ovat nousseet noin euroa. Kuntakohtainen maksuosuus on suurempi vuonna 2007 kuin vuonna 2003 Kajaanissa, Sotkamossa ja Kuhmossa ja muissa kunnissa maksuosuus on pienempi kuin vertailuvuonna. Kajaani Sotkamo Kuhmo Paltamo Ristijärvi Puolanka Hyrynsalmi Vaala Suomussalmi Kainuu yht Taulukko 2. Kuntien vuoden 2007 maksuosuuksien erotus euroina verrattuna vuoteen 2003.

8 8 Kuvio 3. Kuntien maksuosuuksien suhteellinen muutos, kun vuoden 2003 kustannukset ovat 100. Kun tarkastellaan kuntien maksuosuuksien suhteellista kehitystä (Kuvio 4), on Kajaanin osuus noussut vertailuvuoden 2003 noin 38 prosentin tasosta 45 prosentin tasolle. Vastaavasti muiden kuntien yhteenlaskettu maksuosuus on laskenut 62 prosentin tasosta tasolle 55 prosenttia.

9 9 Kuvio 4. Kajaanin ja muiden kuntien maksuosuuksien suhteellinen kehitys Kainuun pelastuslaitoksella siirryttiin vuonna 2005 asukaslukuperusteiseen kustannusten jakoon. Vuonna 2003 kustannukset euroa/asukas olivat pienimmät Sotkamossa noin 44 euroa/asukas ja suurimmat Vaalassa noin 87 euroa/asukas vuonna 2007 kuntien maksuosuudet olivat koko Kainuun alueella noin 59 euroa/asukas. Kuvio 5 havainnollistaa kehitystä. Kuvio 5. Kuntien maksuosuuksien kehitys e/as Kuntien sopima kustannustenjakoperuste euroa/asukas merkitsee Tilastokeskuksen väestöennusteen mukaan sitä, että vuoteen 2030 mennessä Kajaanin ja Sotkamon maksuosuudet kohoavat, Paltamon ja Ristijärven maksuosuus pysyvät lähes nykyisellään ja muiden kuntien maksuosuudet laskevat. (Taulukko 3)

10 Hyrynsalmi 3,6 3,4 3,2 3,1 Kajaani 45,1 45,9 47,4 48,1 Kuhmo 11,9 11,6 10,8 10,2 Paltamo 4,9 4,9 4,9 5,0 Puolanka 4,0 3,8 3,5 3,3 Ristijärvi 1,9 1,9 1,9 2,0 Sotkamo 12,7 13,1 13,8 14,4 Suomussalmi 11,7 11,4 10,8 10,3 Vaala 4,3 4,1 3,8 3,7 Yhtensä 100,0 100,0 100,0 100,0 Taulukko 3. Kuntien asukaslukuun perustuvat maksuosuusprosentit tulevaisuudessa Tilastokeskuksen väestöennusteen mukaan. Pelastuslaitoksen toiminta Onnettomuuksien ehkäisy Kainuun pelastuslaitoksen palvelutasopäätöksessä on kansalaisiin kohdistuvan valistustoiminnan tavoitteet määritelty prosentteina asukasluvusta. Näin ollen valistustoiminta kohdistuu kaikkiin alueen kuntiin asukasluvun mukaisessa suhteessa. Kuvio 6 osoittaa kuinka pelastuslaitoksen riskianalyysitietojen mukaan palotarkastuskohteiden määrät jakautuvat kunnittain. Kuvio 6. Palotarkastuskohteet. Erityiskohteet tarkastetaan vuosittain ja yleiset tarkastukset tehdään kerran 10 vuodessa. Kuviossa on esitetty sekä erityiskohteiden että yleisten tarkastuskohteiden määrä/vuosi.

11 11 Kun palotarkastuskohteiden suhteellista osuutta verrataan vuoden 2006 asukaslukuun perustuvaan kustannusten jakoon, voidaan kuviosta 7 havaita, että palotarkastuskohteiden suhteellinen osuus on Kajaania lukuun ottamatta suurempi muissa kunnissa kuin asukasluvun suhteellinen osuus. Vuoden aikana tarkastettavien kohteiden määrä kuvaa palotarkastustehtävien vuotuista työpanosta. Operatiivinen toiminta Kuvio 7. Palotarkastuskohteiden suhteelliset osuudet sekä kustannusten jako vuonna Muusta palvelutasopäätöksessä kuvatusta onnettomuuksien ennaltaehkäisytyöstä ei ole ollut käytössä tilastotietoja. Pelastuslaitoksen operatiivinen toiminta käsittää pelastustehtävät ja ensivastetehtävät. Näitä tehtäviä pelastuslaitos tuottaa kaikkien Kainuun kuntien alueella. Ensivastetehtävät ovat tulleet laajamittaisesti pelastuslaitoksen tehtäviksi vasta vuoden 2004 jälkeen alueellisen pelastuslaitoksen toiminnan käynnistyttyä. Ensivastetehtäviä voidaan katsoa hoidetun täysimittaisesti vuodesta 2006 alkaen. Edellä mainittujen tehtävien lisäksi pelastuslaitos hoitaa Kajaanissa sairaankuljetustehtävät. Nämä tehtävät ovat mahdollisesti siirtymässä vuoden 2008 aikana Kainuun maakunnan hoitoon. Tässä raportissa tarkastellaan operatiivisia tehtäviä pelastustoimen Pronto-tietokantaan syötettyjen tietojen perusteella. Tilastoidut pelastustehtävät käsittävät seuraavat onnettomuustyypit: Automaattisten paloilmoittimen tarkastus-/varmistustehtävä, Palovaroittimen tarkastus-/varmistustehtävä, Paloilmoittimen/palovaroittimen tarkastus-/varmistustehtävä, Rakennuspalo, Muu tulipalo, Maastopalo, Liikennevälinepalo, Ihmisen pelastaminen, Liikenneonnettomuus, Öljyvahinko,

12 12 Luonnononnettomuus, Vahingontorjuntatehtävä, Yhteistoimintatehtävä, Vaarallisten aineiden aiheuttama onnettomuus, Muu pelastustehtävä, Eläimen pelastaminen, Muu tarkastus-varmistustehtävä, Avunantotehtävä, Virka-aputehtävä, Räjähdys/räjähdysvaara, Sortuma/sortumavaara, Tarkastus- tai varmistustehtävä. Toisen tehtäväryhmän tarkastelussa muodostavat ensivastetehtävät. Sairaankuljetustehtäviä ei näissä tarkasteluissa ole otettu huomioon, koska sairaankuljetustehtävien kustannukset kohdistuvat vain Kajaanin kaupungille. Pelastusopisto Pelastustoimen kaikki tehtävät vuosittain Haiko Markku Tapahtumakunnan mukaan Yhteens ä Hyrynsalmi Kajaani Kuhmo Paltamo Puolanka Ristijärvi Sotkamo Suomussalmi Vaala Yhteensä Taulukko 4. Kainuun pelastuslaitoksen pelastustoimen kaikki tehtävät ilman sairaankuljetusta. Pronto-tietokanta Kuviossa 8 on tarkasteltu taulukossa 4 mainittuja pelastustoimen tehtäviä kahden, kolmen, neljän ja viiden vuoden keskiarvojen suhteellisia osuuksia sekä verrattu niitä asukasluvun suhteelliseen osuuteen. Tarkastelu osoittaa, että Kajaanissa ja Kuhmossa keskiarvoina laskettujen tehtävämäärien suhteellinen osuus on pienempi kuin näiden kuntien vuoden 2006 asukaslukujen suhteellinen osuus.

13 13 Kuvio 8. Kaikkien pelastustoimen tehtävien keskiarvojen sekä vuoden 2006 asukasluku suhteellisina osuuksina. Taulukossa 5 ja kuviossa 9 ovat vastaavasti kuvattuna aikaisemman määrittelyn mukaiset pelastustehtävät ja niiden suhteelliset osuudet. Kuviosta 9 voidaan havaita, että pelastustehtävien ja asukasluvun suhteelliset osuudet ovat kaikissa kunnissa suhteellisen lähellä toisiaan. Pelastusopisto Pelastustehtävät vuosittain Haiko Markku Tapahtumakunnan mukaan Yhteens ä Hyrynsalmi Kajaani Kuhmo Paltamo Puolanka Ristijärvi Sotkamo Suomussalmi Vaala Yhteensä Taulukko 5. Pelastustehtävät, Pronto-tietokanta

14 14 Kuvio 9. Pelastustehtävien keskiarvojen suhteelliset osuudet sekä asukasluku 2006 suhteellisina osuuksina. Taulukossa 6 ja kuviossa 10 ovat vastaavasti kuvattuna aikaisemman määrittelyn mukaiset ensivastetehtävät ja niiden suhteelliset osuudet. Kuten taulukko 6 osoittaa, on pelastuslaitos hoitanut ensivastetehtäviä laajamittaisesti vasta vuodesta 2006 alkaen.

15 15 Pelastusopisto Ensivastetehtävät vuosittain Haiko Markku Tapahtumakunnan mukaan Yhteens ä Hyrynsalmi Kajaani Kuhmo Paltamo Puolanka Ristijärvi Sotkamo Suomussalmi Vaala Yhteensä Taulukko 6. Ensivastetehtävät. Pronto-tietokanta Kuviosta 10 voidaan nähdä, että ensivastetehtävien suhteellinen osuus on Kajaanissa, Kuhmossa ja Ristijärvellä pienempi kuin asukasluvun suhteellinen osuus ja vastaavasti muissa kunnissa ensivastetehtävien suhteellinen osuus on suurempi kuin asukasluvun suhteellinen osuus. Kajaanin asukaslukuun nähden suhteellisesti pienempään ensivastetehtävien määrään vaikuttaa osaltaan se, että osan ensivastetehtävistä hoitaa myös sairaankuljetusyksikkö. Kuvio 10. Ensivastetehtävät.

16 16 Ensivastetehtävien osuus vuosien 2006 ja 2007 keskiarvona kaikista pelastustoimen tehtävistä oli 36,1 %. Taulukossa 7 on pelastustehtävien ja ensivastetehtävien suhteelliset osuudet kunnittain. Pelastusteht. ka 2v Ensivaste ka 2v Hyrynsalmi 48,4 51,6 Kajaani 78,1 21,9 Kuhmo 64,3 35,7 Paltamo 54,8 45,2 Puolanka 54,9 45,1 Ristijärvi 84,8 15,2 Sotkamo 54,2 45,8 Suomussalmi 59,0 41,0 Vaala 48,9 51,1 Kainuu yht. 63,9 36,1 Taulukko 7. Pelastus- ja ensivastetehtävien suhteellinen osuus vuosien 2006 ja 2007 kunkin kunnan tehtävämäärien keskiarvosta. Väestönsuojelutehtävät Kuvio 11. Ensivastetehtävien ja pelastustehtävien suhteellinen osuus kunkin kunnan tehtävämäärien vuosien 2006 ja 2007 keskiarvosta. Pelastuslain mukaan pelastuslaitos hoitaa myös väestönsuojelutehtävät. Näiden tehtävien määristä ei ole ollut käytössä tilastoaineistoa.

17 17 Henkilöstö ja varallaolot Tammikuussa 2008 hyväksytyn palvelutasopäätöksessä on henkilöstön sijoittuminen eri kuntiin sekä varallaolojärjestelyt esitetty taulukon 8 mukaisesti. Päällystö Muutos PTP 2003 Muutos PTP Miehistö 2003 Muutos PTP 2003 Alipäällystö Vapaaehtoishenkilöstön tavoitevahvuu s Muutos PTP 2003 Paloasemien Varallaolovahvuus operatiivinen /minimivahvuus henkilöstö (päällystö, (päällystö, alipäällystö, miehistö) alipäällystö, päivävahvuus 8h, miehistö) savusukellusv. Huomiot Hallinto 3 toimisto 2 ja saku 22 henkilöä Varallaolon tavoitevahvuu s: Kajaani (3) 1+1+1(0) Paltamo (0) 0+1+1(0) Ristijärvi (0) 0+0+1(0) Vaala (0) 0+1+1(0) Sotkamo (1) 0+1+1(0) Kuhmo (1) 0+1+1(0) Suomussalmi (1) 0+1+1(0) Hyrynsalmi (0) 0+1+1(0) Puolanka (0) 0+1+1(0) Yhteensä (6) Taulukko 8. Palvelutasopäätöksen mukainen henkilöstön sijoittuminen eri kuntiin sekä varallaolot. Palvelutaso päätöksessä on todettu, että varalla olevan henkilöstön määrän nosto tavoitevahvuiseksi edellyttää lisärahoitusta. Yhden varallaoloringin kustannusvaikutus on noin /v ja rinkien nostaminen tavoitevahvuiseksi edellyttää 10 ringin lisäämistä. Kustannusvaikutus ei sisälly 2008 talousarvioon.

18 18 Selvitysmiehen tekemän kuntakierroksen anti Joulukuussa 2007 selvitysmies vieraili kaikissa Kainuun pelastustoimen alueen kunnissa. Kunnissa käytiin laaja keskustelu kuntaedustajien kanssa pelastuslaitokseen liittyvistä asioista. Kuntakäyntien aineistoa on käsitelty pidetyssä neuvottelukunnan kokouksessa. Tämän selvitystyön kannalta tärkeimmät keskusteluissa esille nousseet asiat voidaan tiivistää kahteen kohtaan: 1. Sovittuun hallintomalliin ei olla tyytyväisiä, koska neuvottelukunnalla on vain neuvoa-antava rooli ja päätökset tehdään Kajaanin kaupungin ympäristöteknisessä lautakunnassa, kaupunginhallituksessa ja valtuustossa. Koettiin, että neuvottelukunnan päätökset eivät tule tarpeeksi hyvin huomioon otetuksi Kajaanin päätöksenteossa. Keskusteluissa tuotiin esille sellaisen hallintomallin luominen, jossa kuntien edustajat olisivat osallisina päätöksenteossa ja joutuisivat sitoutumaan tehtyihin päätöksiin. Käytännössä tämä tarkoittaisi joko yhteislautakunnan muodostamista tai sellaista kunnallista liikelaitosta, jonka johtokunnassa olisivat edustettuina muidenkin kuntien kuin Kajaanin edustajat. 2. Yhteistoimintasopimuksessa sovitun kustannusten jaon koettiin olevan ristiriidassa henkilöstön sijoittamisen ja henkilöstön varallaolotarpeen suhteen. Nykyiseen kustannusten jakoon olaan tyytymättömiä varsinkin Kajaanissa. Muissa kunnissa kuin Kajaanissa katsottiin, että aluepelastuslaitos on siirtänyt aiemmin kunnissa ollutta henkilöstöä muualle ja näin heikentänyt kunnan alueen palvelutasoa. Samoin todettiin, että tavoitevahvuinen varallaolojärjestelmä on säilytettävä. Ongelmalliseksi jälkimmäisen asian tekee se, että rahoitusta tavoitevahvuiselle varallaololle ei ole sisällytetty vuoden 2008 talousarvioon. Edellisten lisäksi keskusteluissa toivottiin Kainuun pelastuslaitokselta aktiivisempaa yhteydenpitoa alueen kuntiin. Todettiin myös se, että laitoksen muutosprosessi on edelleen kesken. Ohjausryhmän seminaari Ohjausryhmän pitämän seminaarin lopputuloksena todettiin, että kustannusten jaon osalta tutkitaan mahdollisuudet irrottaa ensivastetehtävistä aiheutuvat kustannukset erilleen ja luoda niille asukaslukuperusteesta poikkeava kustannusten jakoperuste. Seminaarissa todettiin myös tarve yhteistoimintasopimuksen avaamiselle kustannusten

19 19 jaon sekä hallintomallin osalta.

20 20 Kustannusten jako Kainuun alueellisen pelastustoimen yhteistoimintasopimuksessa on tämän hetkinen kustannusten jako määritelty seuraavasti: Vuoden 2004 jälkeen sopijakunnat maksavat aluepelastuslaitoksen kustannukset kuntien talousarviovuotta edeltäneen vuoden lopun asukasluvun suhteessa. Kunkin sopijakunnan erityisvelvoitteista aiheutuvat kustannukset maksaa ao. sopijakunta. Sisäisten kustannusten kohdistamisperusteina käytetään Kajaanin kaupungin käyttämiä perusteita. Kuntien maksuosuudet talousarvion mukaisiin kustannuksiin maksetaan kuukausittain kunkin kuukauden 11. päivään mennessä. Lopulliset maksuosuudet peritään tilikausittain Kajaanin kaupunginvaltuuston hyväksyttyä pelastuslaitoksen tilinpäätöksen osana kaupungin tilinpäätöstä. Lopulliset maksuosuudet maksetaan tai liikaa peritty maksuosuus palautetaan vuosittain heinäkuun loppuun mennessä. Maksun viivästyessä kaupunki perii korkolain 4 3 momentin mukaisen viivästyskoron. Vuoden 2007 kustannuksiin kunnat osallistuivat taulukon 9 osoittamalla tavalla. Asukasluku 2006 Maksuosuus % Hyrynsalmi ,6 Kajaani ,1 Kuhmo ,9 Paltamo ,9 Puolanka ,0 Ristijärvi ,9 Sotkamo ,7 Suomussalmi ,7 Vaala ,3 Kainuu Taulukko 9. Kuntien maksuosuudet 2007 Kustannusten jako muissa laitoksissa

21 21 Kainuussa käytössä oleva asukaslukuun perustuva kustannusten jako on yleisin peruste pelastustoimen alueilla (9 kpl). Sopimusten mukaan siihen siirrytään eri mittaisten siirtymäaikojen kautta. Neljässä laitoksessa noudatetaan asukaslukuun ja riskien määrään perustuvaan kustannusten jakoa. Samoin neljässä laitoksessa kustannusten jako perustuu viranomaistoiminnan kustannusten ja palvelutasokustannusten erottamiseen toisistaan. Tällöin yleensä viranomaistoiminnan ja laitoksen yleishallinnon kustannukset jaetaan asukasluvun mukaisessa suhteessa ja palvelutasosta aiheutuvat kustannukset sen mukaisesti kuin ne kohdistuvat eri kuntiin. Kahdessa laitoksessa kustannukset jaetaan edellisten vuosien tilinpäätösten nettokustannusten keskiarvojen suhteessa. Toisessa näistä laitoksista on myös asukasluvulla pieni osuus. Yhdessä laitoksessa tehdään kuntien kanssa erilliset laitoksen ja kunnan väliset palvelusopimukset, jossa määritellään myös kunnan maksuosuus. Yhdessä laitoksessa kustannukset jaetaan asukasluvun ja operatiiviseen varautumisen perusteella. Helsingin aluepelastuslaitos yhden kunnan alueella toimivana laitoksena ei ole vertailussa mukana. Edellä olevat tiedot perustuva Mari Heinilän pro-gradu-tutkielmaan Kuntien yhteistoiminta palvelutuotannossa ja kustannustenjakomallit, Turun Kauppakorkeakoulu, Porin yksikkö, Vaikka kustannusten jakaminen kuntien kesken voidaan tehdä hyvinkin monella tavalla, on oleellista se, että jostakin kustannusten jakoperusteesta kyetään yhteisesti sopimaan. Kustannusten jaon uudistaminen on keskustelujen alla joillakin alueilla. Kustannusjaon kehittämismahdollisuudet Tämän selvityksen yhtenä tavoitteena on ollut löytää perusteet hyväksyttävälle ja oikeuden mukaiselle kustannustenjaolle. Kustannusten jaolle kuntien kesken voidaan asettaa joitakin yleisiä vaatimuksia: Kustannustenjaolla on yhteys pelastuslaitoksen kustannusten muodostumiseen Kustannustenjakoperuste on johdettavissa niistä kunnan ominaisuuksista, jotka vaikuttavat pelastustoimen palvelutasoon

22 22 Kunnan maksuosuus perustuu niihin ominaisuuksiin, jotka muuttuvat (pienenee tai suurenee) kyseisen ominaisuuden muutoksen mukaan Kustannustenjako on tasapuolinen ja laskentatavaltaan yksinkertainen ja mahdollistaa pelastustoimen järjestämisen taloudellisimmalla ja tehokkaimmalla tavalla kuntarajoista välittämättä. Kustannusjako peruste ei ole manipuloitavissa Asukaslukuperuste Pelastustoimen kustannuksista suurin osa aiheutuu operatiivisen valmiuden ylläpidosta. Tarvittava valmiuden perusteena ovat alueen riskit. Riskien kasvaessa joudutaan varaamaan suuremmat voimavarat mahdollisten riskien laukeamisen varalle. Hallinto ja onnettomuuksien ennaltaehkäisy eivät aiheuta samassa määrin kustannuksia kuin operatiivinen toiminta ja operatiivisen toiminnan ylläpitämiseksi tarvittavat päivystys- ja varallaolojärjestelyt. Pelastustoimen peruspalvelutasoa on katsottava pelastuslain mukaisten ja kaikkiin alueen kuntiin tasavertaisesti kohdistuvien toimenpiteiden näkökulmasta. Esimerkiksi sairaankuljetuspalvelut on pelastuslaitos tuottanut vain Kajaanissa, jolloin siitä aiheutuvat kustannukset ovat kohdistuneet vain Kajaanin kaupungille. Kainuun pelastustoimen kustannukset voidaan jakaa kuntien kesken usealla eri tavalla. Tässä selvityksessä tarkastellaan kolmea eri periaatetta kustannusten jakamiseksi. Periaatteita verrataan edellä esitettyihin kriteereihin. Nämä vaihtoehdot ovat: 1. Nykyinen asukaslukuun perustuva kustannustenjako 2. Riskeihin perustuva kustannusten jako 3. Ensivastetoiminnan erottamiseen perustuva jako Kainuun pelastuslaitoksen osalta on nähtävissä se, että asukasluku korreloi suhteellisen hyvin edellä kuvattujen pelastustehtävien määrän suhteen (kuvio 9). Sen sijaan ensivastetehtävien suhteelliset osuudet asukasluvusta poikkeavat merkittävästi (kuvio 10). Myös palotarkastusten määrien suhteelliset osuudet poikkeavat asukasluvusta (kuvio 7). Palotarkastusten osalta on kuitenkin huomattava, että tehtävien hoitamiseen käytettävä työpanos on kokonaisuuden kannalta pienempi kuin operatiiviseen toimintaan käytettävä työpanos. Muiden pelastuslaitoksen tehtävien osalta ei ole ollut käytössä tilastotietoja, mutta niiden osuus kokonaisuudesta on yksittäisinä tehtävinä pieni ja voidaan katsoa, että niiden osalta asukaslukuun perustuva kustannusten jako on perusteltu. Kainuussa muodostuu pitkällä aikavälillä asukaslukuperusteen ongelmaksi se, että Kajaanin ja Sotkamon suhteellinen osuus väestömäärästä kasvaa ja muissa kunnissa se pysyy ennallaan tai laskee (Taulukko 3). Näin ollen Kajaanin ja Sotkamon osuus pelastuslaitosten kustannuksista kasvaa ja muiden vähenee. Kuitenkaan palveluita ei muista kunnista pystytä eikä kuntien mielestä myöskään haluta vähentää samassa suhteessa. Tästä seuraa, että Kajaani ja Sotkamo tukevat muiden kuntien palvelutason

23 23 säilyttämistä. Asukaslukuun perustuva kustannusten jako on yksinkertainen eikä se ole manipuloitavissa. Asukaslukuperuste on johdettavissa osittain niistä perusteista, jotka vaikuttavat pelastustoimen palvelutasoon (pelastustehtävien määrä). Sen sijaan asukasluvussa tapahtuvat muutokset eivät muuta samassa suhteessa palvelutasoa ja pitkällä aikavälillä se johtaa Kainuussa epäoikeudenmukaiseen kustannusten jakoon kuntien välillä.

24 24 Riskiperuste Kainuun pelastustoimen alueella on palvelutasomäärityksen pohjaksi tehty riskimääritykset. Riskien määritykselle on sisäasiainministeriön antaman toimintavalmiusohjeen perusteella olemassa yhtenäiset perusteen kaikkien kuntien alueilla. Määrityksessä kunnan aluetta tarkastellaan 250 m x 250 m kokoisina ruutuina. Kunkin ruudun sisällä olevien asukkaiden ja rakennusten ja tieliikenneonnettomuuksin määrä vaikuttaa siihen, mihin riskiluokkaan kyseinen ruutu kuuluu. Riskiluokkia on neljä. Ensimmäiseen eli korkeimpaan riskiluokkaan kuuluvat riskiruudut, joissa asukasluku tai kerrosala tai tieliikenneonnettomuuden todennäköisyys kilometrin matkalla on: asukasluku > 250 tai kerrosala > m2 tai tieliikenneonnettomuuksia >1 Toiseen riskiluokkaan kuuluvat ne ruudut, joissa asukasluku kerrosala m m2 tieliikenneonnettomuuksia 0,5-1 Kolmanteen riskiluokkaan kuuluvat ne ruudut, joissa asukasluku kerrosala 250 m m2 tieliikenneonnettomuuksia 0,1-0,5 Neljänteen riskiluokkaan kuuluvat muut edellä mainittujen ehtojen ulkopuolelle jäävät alueet. Riskialuetarkastelun lisäksi saattaa olla sellaisia yksittäisiä riskikohteita, esimerkiksi tapahtumia tai yleisötilaisuuksia, jotka vaativat erityistoimia. Riskiruutujen perusteella määritellään riskialueet. Pääsäännön mukaan riskialue muodostuu, kun vähintään kymmenen samaan tai korkeampaan riskiluokkaan kuuluvaa riskiruutua ovat yhteydessä toisiinsa. Näin ollen yksittäinen korkeamman riskiluokan ruutu ei nosta alueen yleistä riskiluokitusta. Kainuussa korkein eli ykkösriskialue muodostuu vain Kajaaniin. Kakkosriskialueita ovat käytännössä Kainuun muiden kutien taajama-alueet, vaikka niissä kunnissa on toki yksittäisiä ykkösriskiluokkaan kuuluvia riskiruutuja. Muut alueet ovat joko kolmosriskialueita tai nelosriskialueita. Toimintavalmiusohjeen mukaan operatiivisen toiminnan toimintavalmiusaikavaatimukset ovat ykkösriskialueella 6 minuuttia, kakkosriskialueella 10 minuuttia ja kolmosriskialueella 20 minuuttia.

25 25 Nelosriskialueella toimintavalmiusvaatimusta ei ole. Toimintavalmiusaikavaatimuksesta seuraa, että ykkösriskialueella on yleensä oltava vakinaisesti miehitetty paloasema. Kakkosriskialue edellyttää yleensä paloaseman ja vähintään sopimuspalokunnan osa-aikaiseen henkilöstöön perustuvan palokunnan (sopimusmiehet) olemassa oloa. Toimintavalmiusohjeen mukaan kolmosriski- ja nelosriskialueet voidaan varsin usein hoitaa edellä mainituilta paloasemilta, mutta on tilanteita, joissa näillekin alueille on tarpeen sijoittaa paloasemia ja palokuntayksiköitä. Taulukossa 10 ja kuvioissa 12 on tarkasteltu riskiperusteista kustannustenjakoa. Tarkastelussa on otettu huomioon ykkös- ja kakkosriskiluokkaan kuuluvien riskiruutujen lukumäärät. Kuviossa keskimmäinen pylväs kertoo edellä mainittujen kahden riskialueen ruutujen yhteismäärän suhteutettuna koko alueen vastaavien luokkien riskiruutujen määrään. Oikeanpuoleinen pylväs kertoo sen, että ykkösriskialueen ruutujen määrä on kerrottu kahdella ja kakkosriskialueen ruutujen määrä yhdellä sen jälkeen näin painotetut ruudut on laskettu yhteen ja suhteutettu painotettujen ruutujen kokonaismäärään. Tarkastelu osoittaa, että Kajaanin suhteellinen osuus kustannuksista nousisi nykyiseen nähden selvästi ja muiden kuntien laskisi tai pysyisi lähes nykyisellään. painotettu riskiperuste asukasluku 100% Hyrynsalmi 2,9 3,6 Kajaani 52,0 45,1 Kuhmo 11,1 11,9 Paltamo 4,8 4,9 Puolanka 3,1 4,0 Ristijärvi 0,8 1,9 Sotkamo 12,2 12,7 Suomussalmi 10,2 11,7 Vaala 2,9 4,3 Kainuu yht. 100,0 100,0 Taulukko 10. Kustannusten jako painotettujen riskiruutujen mukaan ja asukaslukuperusteella

26 26 Kuvio 12. Riskiperusteinen kustannusten jako Kuviossa 13 on verrattu pelastuslaitoksen kaikkien hälytystehtävien (mukaan luettuna ensivastetehtävät) määrän suhteellista osuutta edellä esitettyyn painotettuun riskiperusteeseen sekä nykyiseen asukaslukuperusteeseen. Lähtöjen määrää on tarkasteltu kolmen vuoden lähtöjen keskiarvojen suhteellisina osuuksina lähtöjen määrästä. Vertailu osoittaa, että tehtävien määrän suhteelliset osuudet poikkeavat riskiperusteesta Kuhmoa lukuun ottamatta kaikissa kunnissa. Kuvio 13. Vertailu lähtöjen määrän, painotetun riskiperusteen ja asukasluvun suhteen Taulukossa 11 on esitetty kuntien kustannusten jako euroina vuoden 2007 vahvistamattoman tilinpäätöstiedon mukaan siinä tapauksessa, että kustannukset jaettaisiin pelastustoimen kaikkien lähtöjen (mukaan luettuna ensivaste) kolmen vuoden keskiarvojen suhteessa tai painotettujen riskienruutujen mukaisessa suhteessa

27 27 verrattuna nykyiseen asukaslukuperusteeseen. Tarkastelu osoittaa, että nykyiseen verrattuna lähtöjen (3 vuoden keskiarvot) perusteella lasketut maksuosuudet pienenisivät Kajaanissa, Kuhmossa ja Ristijärvellä. Muissa kunnissa maksuosuudet kasvaisivat. Painotettujen riskiruutujen suhteen maksuosuudet kasvaisivat Kajaanissa ja laskisivat kaikissa muissa kunnissa. lähdöt 3v painotettu riskiperuste asukasluku lähdöt 3v-as. pain.risk.- as. Hyrynsalmi Kajaani Kuhmo Paltamo Puolanka Ristijärvi Sotkamo Suomussalmi Vaala Kainuu yht Taulukko 11. Kuviossa 13 esitettyjen jakoperusteiden vaikutukset euroina laitoksen vuoden 2007 vahvistamattoman tilipäätöstiedon perusteella Riskiperusteen käyttäminen kustannusten jaon pohjana on laskentatavaltaan suhteellisen yksinkertainen eikä sitä voida manipuloida silloin, kun kaikkien kuntien alueella noudatetaan täsmälleen samaa riskialueiden muodostamisen periaatetta. Koska pelastustoimen järjestelyt perustuvat riskeihin, on riskiperusteella tehty kustannusten jako johdettavissa alueen pelastustoimen järjestämiseen liittyvistä kunnan ominaisuuksista ja se muuttuu ominaisuuksien muuttuessa. Kainuussa riskiperuste ei korreloi pelastuslaitoksen hälytysmäärien suhteen. Mikäli riskiperustetta käytettäisiin kustannusten jaon perusteena se edellyttäisi olemassa olevien henkilö- ja kalustoresurssien uudelleen kohdentamista koko Kainuun alueella. Samoin kuin asukaslukuperusteessakin henkilöstön siirtämistä pienistä kunnista ei voida eikä haluta tehdä riskimäärityksen edellyttämällä tavalla. Tämä johtaa epäoikeuden mukaiseen kustannusten jakoon kuntien kesken. Resurssien siirtäminen vaikeuttaisi myös ensivastepalvelujen järjestämistä. Ensivastetoiminnan erottamiseen perustuva kustannusten jako Ensivastetoiminnalla tarkoitetaan tehostettua ensiapua onnettomuuden uhreille sekä äkillisen sairauskohtauksen saaneille henkilöille, jolloin paikalle lähetetään nopein ja tarkoituksenmukaisin pelastustoimen yksikkö. Ensivastetehtävän hoitavat normaalisti pelastustoimen tavanomaiset hälytysyksiköt, jolloin sammutusauto tai muut käytössä olevat ajoneuvot on varustettu tarvittavilla laitteilla ja välineillä sekä yksikön henkilökunta koulutettu ensivastetehtäviin. Ensivastetehtävä syntyy yleensä silloin, kun esimerkiksi sairaankuljetusyksikkö on ajallisesti kauempana kuin lähin pelastustoimen yksikkö tai sairaankuljetusyksikkö on kiinni toisessa tehtävässä. Tällä pyritään siihen, että potilaan elintoiminnot kyetään

28 28 turvaamaan siihen saakka, kunnes paikalle on saatu hoitoa tai potilas on siirretty hoitoon. Ensivasteyksiköt eivät kuljeta potilaita. Joissakin tapauksissa ensivasteyksiköitä käytetään avustamassa sairaankuljetusyksiköitä. Ensivastetoiminta pelastuslaitoksissa on alkanut 1990-luvulla ja viimeisen kymmenen vuoden aikana tehtävä määrät ovat kasvaneet nopeimmin kaikista pelastustoimen tehtävistä. Tehtävä määrien kasvun perusteella voidaan katsoa, että ensivastetoiminta on osoittautunut tarpeelliseksi, vaikka sitä ei ole määritelty lainsäädännössä. Ainoa merkintä asiasta löytyy pelastusasetuksesta, jonka 5 :n kohdassa 7 todetaan, että alueen pelastustoimi tuottaa sairaankuljetus-, ensihoito- ja ensivastepalveluja, jos terveydenhoitoviranomaisten kanssa siitä on sovittu. Näin ollen voidaan katsoa, että ensivastetehtävät eivät ole pelastuslain mukaisia pelastustoimen tehtäviä, vaikka ne soveltuvatkin hyvin pelastuslaitoksen tehtäviksi. Ensivastetehtäviä arvioitaessa on huomattava, että niistä luopuminen ei mahdollista pelastustoimen resurssien vähentämistä samassa suhteessa, kuin tehtävät vähenevät. Ensivastetoiminnan lainsäädännöllistä asemaa selvitetään parhaillaan sosiaali- ja terveysministeriön asettamassa työryhmässä. Saman aikaisesti uudistetaan terveydenhuoltoa koskevaa lainsäädäntöä sen lisäksi ollaan käynnistämässä pelastuslain uudistamista. Siitä ei vielä ole tehty päätöksiä, millaisia säännöksiä ensivastetoimintaan mahdollisesti tarvitaan. Näyttää kuitenkin sille, että ensivastetoiminta katsottaisiin tulevaisuudessakin osaksi terveydenhuoltoa. Kainuussa pitkät perinteet ensivastetehtävissä ovat Vaalassa. Laajamittaisesti ja kaikkia alueen kuntia koskevana palveluna se on otettu käyttöön vasta Kainuun alueellisen pelastuslaitoksen syntymisen jälkeen. Tilastojen perusteella on nähtävissä, että vuosi 2006 on ollut toiminnan ensimmäinen täysivuosi. Vaikka ensivastetehtäviä ei ole erikseen kuntien yhteistoimintasopimuksessa määritelty pelastuslaitoksen tehtäväksi, voidaan katsoa, että ensivastetoiminnan laajeneminen Kainuun pelastuslaitoksen muodostamisen jälkeen kaikkiin alueen kuntiin merkitsee sitä, että kunnat ovat yhteisesti katsoneet toiminnan olevan osa pelastuslaitoksen toimintaa. Kainuun alueella ensivastetehtävien määrä on 36,1 % kaikista pelastustoimen tehtävistä laskettuna vuosien 2006 ja 2007 lähtöjen keskiarvoista. Ensivastetehtävät jakaantuvat kuntien kesken eritavoin kuin pelastustehtävät (kuvio 11). Kainuussa on maakunnan kanssa sovittu siitä, että pelastuslaitos laskuttaa ensivastetehtävistä 150 euroa/hälytys. Tämän mukaan ensivastetehtävien tuotto on noin 0,1 miljoonaa euroa vuodessa. Jos laitoksen nettokustannukset suhteutetaan ensivastetehtävien määrään 36,1 %, niin kustannukset olisivat noin 1,8 miljoonaa euroa vuodessa. Nyt perittävällä maksulla voidaan kattaa vain ensivastetoiminnan välittömiä kustannuksia, mutta se ei kata valmiudenylläpidosta ja palvelujärjestelmän toimivuuden varmistamisesta aiheutuvia kustannuksia. Sen perusteella, että ensivastetehtävät eivät ole pelastuslain mukaisia pelastuslaitoksen tehtäviä, tehtävämäärät jakautuvat kunnille eritavoin eivätkä saadut totot kata kaikkia kustannuksia, voidaan perustella, että pelastustoimen kustannusten jaossa erotetaan ensivastetehtävät muista pelastustoimen tehtävistä ja tehtävien kustannukset jaetaan

29 29 eri perusteella. Taulukossa 11 ja kuviossa 14 on käytetty sellaista kustannusten jakomallia, että ensivastetehtävien suhteellinen osuus 36,1 % jaettu ensivastetehtävien kahdenvuoden keskiarvojen suhteessa ja muu osuus 63,9 % jaettu asukaslukujen suhteessa. Näin saatua kustannusten jako-osuutta on verrattu asukasluvun mukaiseen kustannusten jakoon. ensiv./as. asukasluku 36,1%/63,9% Hyrynsalmi 3,6 5,2 Kajaani 45,1 36,4 Kuhmo 11,9 11,4 Paltamo 4,9 6,1 Puolanka 4,0 4,9 Ristijärvi 1,9 1,4 Sotkamo 12,7 15,7 Suomussalm i 11,7 12,6 Vaala 4,3 6,2 yhteensä Taulukko 11. Kustannusten jako asukasluvun ja ensivastetehtävien sekä asukasluvun yhdistelmänä Kuvio 14. Asukaslukuperusteen ja ensivaste-/asukaslukuyhdistelmäperusteen vertailu Taulukossa 12 on esitetty edellä kuvatun kustannusten jakoperusteen vaikutukset euroina. Sarake ensivaste 36,1 % osoittaa, miten ensivastetoiminnan suhteellinen osuus jakaantuu vuosien 2006 ja 2007 ensivastetehtävien määrien suhteessa kuntien kesken ja sarake asukasluku 63,9 % osoittaa, miten muut pelastustoimen kustannukset jakaantuvat asukaslukujen suhteessa. Sarake uusi maksuosuus on se, johon ensivastetoiminnan erottamiseen perustuva kustannusten jako johtaa. Viimeinen

30 30 Hallintomalli sarake on uuden maksuosuuden ja nykyisen maksuosuuden erotus. Sen mukaan maksuosuus pienenisi Kajaanin, Kuhmon ja Ristijärven osalta ja muiden osalta se kasvaisi. asukaluku ensivaste 36,1% asukasluk u 63,9 % uusi maksuosu us uusi-nyk yine Hyrynsalmi Kajaani Kuhmo Paltamo Puolanka Ristijärvi Sotkamo Suomussalmi Vaala Kainuu yht Taulukko 12. Kuvion 14 mukaisen jakoperusteen vaikutukset euroina laitoksen vuoden 2007 vahvistamattoman tilipäätöstiedon perusteella Ensivastetoiminnan erottamiseen perustuva kustannusten jako on suhteellisen yksikertainen eikä olen manipuloitavissa, jos tietojen kirjaaminen tehdään asianmukaisesti. Kustannusten jakoperusteella on yhteys pelastustoimen kustannusten muodostumiseen, mutta vain välillisesti tehtävämäärien kautta kuntakohtaisissa ominaisuuksissa tapahtuviin muutoksiin. Toteuttaminen on suhteellisen yksikertaista, mikäli käytetään suoraan tehtävämäärien suhteellista osuutta kuten edellä esitetyssä esimerkissä on tehty. Sen sijaan malli on hankala ja monimutkainen, mikäli ensivasteen todelliset kustannukset pyritään yksityiskohtaisesti erottelemaan muusta pelastuslaitoksen toiminnasta. Kainuun pelastustoimen alueelta kerättyjen tietojen perusteella voidaan arvioida, että ensivastetoiminnan erottaminen ja sen laskennallisen kustannusosuuden jakamien tehtävämäärien perusteella ja muun pelastustoiminnan kustannusten jakaminen asukasluvun perusteella on suhteellisen tasapuolinen kaikkien kuntien osalta. On huomattava, että ensivastetehtävät edellyttävät nykyisen tasoisen valmiuden ylläpitämistä alueen kaikissa kunnissa. On syytä huomata myös se, että ensivastetehtävien kustannusvaikutukset Kajaanissa, jossa pääosan tehtävistä hoitaa vakinainen henkilöstö yhden tehtävän hoitamisesta aiheutuvat vain tehtävään liittyvät välittömät kustannukset, kun taas muissa kunnissa tehtävän hoitaminen lähes aina edellyttää sopimushenkilöstön hälyttämistä sekä heidän pelastustoimen tarpeita paremman varallaolojärjestelmän ylläpitämistä, josta aiheutuu lisäkustannuksia. Kainuun pelastustoimen yhteistoimintasopimuksen mukaan alueen pelastustoimen

31 31 hallinnosta vastaa Kajaanin kaupunki. Toimivaltainen lautakunta on Kajaanin kaupungin ympäristötekninen lautakunta. Kuntien yhteistyöelimenä toimii Kainuun alueen kunnanjohtajista tai heidän määräämistään koostuva neuvottelukunta, joka toimii neuvoa antavana elimenä toiminnan suunnittelua, talousarviota, investointien valmistelua ja palvelutason määrittelyä koskevissa asioissa. Alueen pelastustoimi on järjestetty Kajaanin kaupungin teknisen toimialan johtosääntöjen mukaisesti. Kainuun pelastuslaitos on oma tulosyksikkönsä Kajaanin teknisen toimialan sisällä. Hallintomalli muissa laitoksissa Pelastustoimi on järjestetty isäntäkuntaperiaatteen mukaan 19 alueella. Kahdella alueella pelastustoimi on organisoitu maakuntaliiton yhteyteen. Helsingin aluepelastuslaitos yhden kunnan alueella toimivana laitoksena ei olen vertailussa mukana. Edellä mainitun Mari Heinilän pro-gradu-tutkielman mukaan pelastustoimi on järjestetty yhdeksällä alueella itsenäisenä taseyksikkönä, kahdeksalla alueella liikelaitoksena ja kolmella alueella kuten Kainuussa itsenäisenä tulosyksikkönä. Yhdellä alueella se on osana kuntayhtymää. Luvuissa ei ole Helsinki mukana. Liikelaitoksista kannattaa huomata, että yhtään laitosta ei vielä ole muodostettu Kuntalain 10 a luvun mukaiseksi liikelaitokseksi. Joillakin pelastustoimen alueilla tätä koskeva selvitystyö on käynnissä. Isäntäkuntaratkaisuissa yleisin hallintomalli (15 kpl) on sellainen, jossa kuntien yhteistoimintaelimenä on joko yhteislautakunta tai liikelaitoksen johtokunta, jossa ovat edustettuina isäntäkunnan lisäksi myös muut kunnat. Hallintomalli vaihtoehdot Yhteislautakunta Kainuun pelastustoimen alueen kuntien kanssa käydyissä keskusteluissa nousi vahvasti esille tarve sellaisen hallintomallin löytämiseksi, jossa Kajaanin ohella myös muilla kunnilla olisi edustajat varsinaisessa päätöksiä tekevässä toimielimessä. Tästä näkökulmasta katsottuna vaihtoehtoisia ratkaisumahdollisuuksia ovat: 1. Yhteislautakunta 2. Liikelaitoskuntayhtymä 3. Pelastuslaitoksen liitetään maakuntahallinnon yhteyteen Kuntalain 77 : n mukaan kunnan hoitaessa sopimuksen nojalla tehtävää yhden tai useamman kunnan puolesta voidaan sopia, että ensiksi mainitun kunnan siihen toimielimeen, joka huolehtii tehtävästä, valitsevat osan jäsenistä asianomaiset muut

32 32 Liikelaitoskuntayhtymä kunnat. Jäseninä toimielimessä voivat olla asianomaisten kuntien vastaavaan toimielimeen vaalikelpoiset henkilöt. Toimielimen pöytäkirja on, milloin se asetetaan yleisesti nähtäväksi, pidettävä 63 :n mukaisella tavalla nähtävänä kaikissa sopimukseen osallisissa kunnissa. Yhteisen toimielimen, pelastuslautakunnan, muodostaminen Kajaanin kaupunkiin merkitsisi käytännössä pelastustoimen muodostamista omaksi toimialakseen, jolloin yhteislautakunnan tehtävin kuuluisivat vain pelastustoimen asiat. Yhteislautakunta mahdollistaa sen, että myös muiden kuntien edustajat osallistuvat laitosta koskevaan päätöksentekoon sekä asioiden valmisteluu Kajaanin kaupunginhallituksen ja -valtuuston käsittelyä varten. Yhteislautakunnan lisäksi voisi toimia kunnanjohtajista koottu neuvottelukunta, joka ei enää olisikaan kuntien varsinainen yhteistyöelin vaan sen päätehtävä olisi yhdessä pelastuslaitoksen johdon kassa suunnitella laitoksen toimintaa ja sovittaa sitä yhteen kuntien taloudellisten mahdollisuuksien kanssa. Yhteislautakunnan kokoonpanosta kuntien on luonnollisesti itse sovittava. Vaihtoehtoja voisivat olla esimerkiksi seuraavat: 1. Jäseniä 9, jolloin kustakin kunnasta on lautakunnassa 1 jäsen 2. Jäseniä 7, jolloin Kajaanista on 2, Kuhmosta, Sotkamosta ja Suomussalmelta kustakin 1 ja muut kunnat asettavat yhteensä 2 jäsentä 3. Jäseniä 13, jolloin Kajaanista Kuhmosta, Sotkamosta ja Suomussalmelta kustakin 2 jäsentä ja muista kunnista kustakin 1 jäsen. Yhteislautakunta vastaisi selvitysmiehelle kuntakäyntien yhteydessä esitettyyn näkemykseen siitä, että Kajaanin lisäksi myös muiden kuntien edustajat osallistuvat päätöksentekoon ja sitoutuvat päätöksiin. Yhteislautakuntamallissa ylin päätösvalta säilyisi Kajaanin kaupungin valtuustolla. Mikäli pelastuslaitoksesta muodostettaisiin Kuntalain 10 a luvussa tarkoitettu Kajaanin kaupungin liikelaitos voisi liikelaitoksen johtokunta toimia kuntien yhteisenä toimielimenä Kainuun pelastuslaitoksesta muodostetaan Kuntalain 87 a :n tarkoittama liikelaitoskuntayhtymä. Sen ylintä päätäntävaltaa käyttää Kuntalain 87 b :n liikelaitoskuntayhtymän yhtymäkokous, jonka tehtävänä on: 1. päättää liikelaitoskuntayhtymän keskeisistä toiminnallisista ja taloudellisista tavoitteista; 2. hyväksyä liikelaitoskuntayhtymän johtosääntö; 3. valita liikelaitoskuntayhtymän johtokunta, tarkastuslautakunta ja muut

33 33 toimielimet, joiden valintaa ei ole johtosäännössä siirretty johtokunnalle; 4. päättää luottamushenkilöiden taloudellisten etuuksien perusteista; 5. valita tilintarkastajat; sekä 6. hyväksyä tilinpäätös ja päättää vastuuvapaudesta. Kuntalain 87 c :n mukaan liikelaitoksella tulee olla johtokunta. Johtokunta ohjaa ja valvoo liikelaitoksen toimintaa ja vastaa liikelaitoksen hallinnon ja toiminnan sekä sisäisen valvonnan asianmukaisesta järjestämisestä. Liikelaitoskuntayhtymässä muista kuin yhtymäkokoukselle kuuluvista asioista päättää johtokunta, jollei kysymys ole johtajalle Kuntalain 87 d :n mukaan kuuluvasta asiasta tai jollei toimivaltaa ole siirretty johtajalle tai muulle viranomaiselle. Johtokuntaan voidaan valita Kuntalain 36 :n mukaan myös sellainen henkilö, joka ei ole vaalikelpoinen kunnanhallitukseen ja lautakuntaan tai jonka kotikunta kunta ei ole. Liikelaitoskuntayhtymävaihtoehto mahdollistaisi laitoksen toiminnan kehittämisen itsenäisesti yhtymäkokouksen yhteisen tahdon mukaisesti. Laitos olisi itsenäinen oikeushenkilö ja talousyksikkö, jolloin sen kirjanpito on eriytettävä kunnan kirjanpidosta. Laitos olisi tasavertaisesti kaikkien kuntien kontrolloitavissa ja ohjattavissa. Koska johtokuntaan voidaan valita jäsenet normaalia toimielimen valintaa vapaammin, on madollista valita johtokuntaan paras mahdollinen edustus eri kunnista tai valita jäseniksi myös ulkopuolisia asiantuntijoita. Liikelaitoskuntayhtymä mahdollistaisi pelastustoimen palveluiden tuotteistamisen sekä palveluiden paremman kohdistamisen kunkin kunnan tarpeiden mukaisesti, jolloin palveluiden hinnoittelukin voisi perustua esimerkiksi kunnan käyttöön varattuun laitoksen kapasiteettiin tai kunnan kanssa sovittaviin pelastustoimen minimitasoa parempiin palveluihin. Liikelaitoskuntayhtymä täyttäisi selvitysmiehen kuntakäyntien yhteydessä esille nousseen tarpeen kaikkien kuntien osallistumisesta päätöksentekoon sekä sitoutumista tehtyihin päätöksiin. Liikelaitosvaihtoehto on ollut Kainuussa esillä, mutta se ei ole saavuttanut yksimielisyyttä. Pelastuslaitoksen liittäminen maakuntahallinnon yhteyteen Mikäli pelastuslaitos liitettäisiin maakuntahallinnon yhteyteen, maakuntavaltuusto asettaisi tarvittavat toimielimet myös pelastustoimen asioiden hoitamista varten. Kainuun hallintokokeilusta annetun lain mukaan kokeilu päättyy vuoden 2012 lopussa. Koska hallintokokeilua on jäljellä vajaat viisi vuotta eikä vielä ole ratkaistu sitä, miten kokeilua jatketaan, voidaan tämän vaihtoehdon tarkempi tutkiminen tehdä siinä yhteydessä, kun maakuntakokeilun jälkeisen ajan toimintojen järjestämistä ja palveluiden tuotannon organisointia suunnitellaan.

34 34 Pelastustoimen liittämisestä nykymuotoiseen hallintokokeiluun on keskusteltu, mutta siitä ei ole syntynyt yksimielisyyttä. Selvitysmiehen ehdotukset Hallintomalli Kustannusten jako Kainuun alueen kuntien pelastustoimen asioiden hoitoon liittyvä yhteistoiminnan parantamiseksi on mielestäni tarpeen neuvotella uusi yhteistoimintasopimus, josta voidaan jättää pois kaikki uuden järjestelmän siirtymisvaiheeseen liittyvät kohdat. Uudessa sopimuksessa on tarpeen muuttaa nykyistä hallintomallia sekä kustannusten jakoa. Näiden lisäksi on tarpeen muuttaa sopimuksen muuttamista koskevaa sopimuskohtaa. Hallintomallia ehdotan muutettavaksi niin, että pelastustoimi erotetaan omaksi toimialakseen ja asioiden hoitamiseksi perustetaan yhteislautakunta. Hallintokokeilun jälkeistä toimintaa suunniteltaessa asetetaan tavoitteeksi pelastustoimen liittäminen maakuntahallinnon yhteyteen, jos sellainen vielä syntyy. Koska täysin objektiivisen ja samalla yksinkertaisen kustannusjakoperusteen kehittäminen on mahdotonta, ehdotan kustannusten jakoa muutettavaksi niin, että ensivastetoiminta erotetaan asukaslukuun perustuvasta kustannusten jaosta. Ensivastetoiminnan kustannukset jaetaan ensivastetehtävien suhteellisella osuudella. Suhteellinen osuus lasketaan kolmen edellisen vuoden tehtävien keskiarvosta. Ensivastetoiminnan osuus pelastuslaitoksen nettokustannuksista lasketaan ensivastetehtävien suhteellisena osuutena sairaankuljetusta lukuun ottamatta kaikista pelastustoimen tehtävistä. Pohjana käytetään tehtävien kolmen edellisen vuoden keskiarvoa. Jäljelle jäävä osa pelastustoimen kustannuksista jaetaan kuntien asukaslukujen mukaisessa suhteessa. Yhteistoimintasopimuksen muuttaminen Nyt voimassa olevan yhteistoimintasopimuksen muuttamisesta päätetään sopijakuntien valtuustojen yhtäpitävillä päätöksillä. Koska tämä johtaa helposti siihen, että täyttä yksimielisyyttä kuntien kesken ei saavuteta, esitän, että sopimuksen muuttamista koskeva kohta muutetaan Kuntalain 79 :n esittämään muotoon, jossa yhteistoimintasopimusta voidaan muuttaa, jos vähintään kaksi kolmannesta sopijakunnista sitä kannattaa ja niiden asukasluku on vähintään puolet kaikkien sopijakuntien yhteenlasketusta asukasluvusta.

35 35 Arvio ehdotusten toteuttamismahdollisuuksista Tekemieni ehdotusten toteuttaminen on nykyisen yhteistoimintasopimuksen mukaan mahdotonta, jolleivät kunnat pääse yksimielisyyteen muutoksen sisällöstä. Jotta muutosten toteuttamien tulisi mahdolliseksi, on sopimusneuvotteluihin valittava sellaiset henkilöt, jotka sitoutuvat muutoksen toteuttamiseen ja joilla ovat edellytykset viedä neuvotteluissa syntyvä tulos läpi omien kuntiensa toimielimissä. Arvio ehdotusten suhteesta selvityksen tavoitteisiin Toimeksiannon mukaan selvitystyön tavoitteena on ollut: 1. Luoda edellytykset sille, että pelastuslaitoksesta muodostuu Kainuulaisten yhteinen pelastuslaitos 2. Löytää perusteet hyväksyttävälle ja oikeuden mukaiselle kustannustenjaolle 3. Löytää perusteet oikealle päällystön, miehistön ja kaluston mitoitukselle Siinä tapauksessa, että kunnilla on yhteinen tahtotila muuttaa yhteistoimintasopimusta hallintomallin sekä kustannustenjaon osalta katson, että luodaan edellytykset yhteisen pelastuslaitoksen syntymiselle. Ehdottamani kustannusten jakomalli muodostaa perusteet hyväksyttävälle ja oikeudenmukaiselle kustannusten jaolle. Kolmas tavoite on tässä selvityksessä jätetty huomioon ottamatta ja tutkimatta sen vuoksi, että asia on ollut esillä palvelutasopäätöstä tehtäessä sekä lääninhallitukselle tehdyissä selvityksissä. Markku Haiko Kajaanin kaupungin asettama selvitysmies kehittämispäällikkö Suomen Kuntaliitto