EUROOPAN KOMISSIO. Komission päätös asiassa FI/2017/1990: Tukkutason korkealaatuinen yhteys kiinteään sijaintipaikkaan Suomessa

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO Bryssel, C(2017) 4722 final Viestintävirasto (FICORA) Itämerenkatu 3 A FI Helsinki Suomi Vastaanottaja: Asta Sihvonen-Punkka Pääjohtaja Arvoisa pääjohtaja Sihvonen-Punkka Faksi: Asia: Komission päätös asiassa FI/2017/1990: Tukkutason korkealaatuinen yhteys kiinteään sijaintipaikkaan Suomessa Direktiivin 2002/21/EY 7 artiklan 3 kohta: ei huomautuksia Asia FI/2017/1991: Tukkutason paikallisyhteys kiinteään sijaintipaikkaan Suomessa Asia FI/2017/1992: Tukkutason keskusyhteys kiinteään sijaintipaikkaan massamarkkinatuotteille Suomessa Direktiivin 2002/21/EY 7 artiklan 3 kohdan mukainen lausunto Toisen selvitysvaiheen aloittaminen direktiivin 2002/21/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY, 7 a artiklan mukaisesti 1. MENETTELY Komissio kirjasi 1. kesäkuuta 2017 vastaanotetuksi Suomen kansallisen sääntelyviranomaisen Viestintäviraston (FICORA) ilmoituksen 1, joka koskee seuraavia markkinoita Suomessa: tukkutason paikallisyhteys kiinteään sijaintipaikkaan, tukkutason keskusyhteys kiinteään sijaintipaikkaan 1 Sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7 päivänä maaliskuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) (EYVL L 108, , s. 33), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY (EUVL L 337, , s. 37) ja asetuksella (EY) N:o 544/2009 (EUVL L 167, , s. 12), 7 artiklan mukaisesti. Euroopan komissio, B-1049 Bryssel. Puhelin (+32-2)

2 massamarkkinatuotteille ja tukkutason korkealaatuinen yhteys kiinteään sijaintipaikkaan 2. Asiasta järjestettiin kaksi kansallista kuulemista, joista ensimmäinen alkoi 24. tammikuuta 2017 ja toinen 8. toukokuuta Komissio pyysi Viestintävirastolta lisätietoja 4 vastauksen 14. kesäkuuta kesäkuuta 2017 ja sai siltä Puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaan kansalliset sääntelyviranomaiset, Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelin (BEREC) ja komissio voivat antaa asianomaiselle kansalliselle sääntelyviranomaiselle lausuntonsa ilmoitetuista toimenpide-ehdotuksista. Komissio voi lisäksi puitedirektiivin 7 a artiklan nojalla ilmoittaa kansalliselle sääntelyviranomaiselle ja yhteistyöelimelle syistä, joiden perusteella se katsoo, että toimenpide-ehdotus loisi esteen sisämarkkinoiden toiminnalle, tai siitä, että se epäilee vakavasti ehdotuksen yhteensopivuutta EU:n oikeuden kanssa. 2. TOIMENPIDE-EHDOTUKSEN KUVAUS 2.1. Tausta Tukkutason korkealaatuista yhteyttä kiinteään sijaintipaikkaa koskevista markkinoista Suomessa on aiemmin tehty ilmoitus komissiolle, joka teki siitä arvioinnin asianumerolla FI/2009/ Viestintävirasto vahvisti markkinoiden maantieteellisen määrittelyn siten, että markkinat noudattavat teleyritysten perinteisten toimialueiden rajoja. Viestintävirasto sisällytti merkityksellisiin tuoteja palvelumarkkinoihin kaikki paikallistasolla tarjottavat kiinteät yhteydet, jotka alkavat ja päättyvät teleyrityksen perinteisellä toimialueella, niiden siirtokapasiteetista ja kiinteiden yhteyksien tarjoamiseen käytettävästä tekniikasta riippumatta. Yhteydet, jotka ulottuvat yhdeltä perinteiseltä toimialueelta toiselle toimialueelle, lasketaan runkoyhteyksiksi. Viestintävirasto yksilöi 31 teleyritystä huomattavan markkinavoiman (HMV) yrityksiksi omilla toimialueillaan, ja asetti niille seuraavat velvoitteet: i) velvollisuuden vuokrata paikallistason kiinteitä yhteyksiä; ii) velvollisuuden julkaista toimitusehdot ja hinnasto; iii) hinnoittelua ja muita ehtoja koskevat velvollisuudet. Komissio ei esittänyt huomautuksia. Markkinoista, jotka koskevat tukkutason paikallisyhteyttä kiinteään sijaintipaikkaan ja tukkutason keskusyhteyttä kiinteään sijaintipaikkaan massamarkkinatuotteille, on aiemmin tehty ilmoitus komissiolle, joka teki niistä arvioinnin asianumeroilla Vastaavat markkinoita 3a, 3b ja 4 komission suosituksessa 2014/710/EU, annettu 9 päivänä lokakuuta 2014, sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla ( merkityksellisiä markkinoita koskeva suositus ) (EUVL L 295, , s. 79). Puitedirektiivin 6 artiklan mukaisesti. Puitedirektiivin 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti. C(2009)

3 FI/2012/ Tukkutason paikallisyhteyden markkinoilla merkityksellisiin tuotteisiin ja palveluihin kuuluivat kuparijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet, tilaajayhteyksien välityskyky rinnakkaiskäyttöä varten (jaettu käyttöoikeus) ja valokuitutilaajayhteyksissä varatulla aallonpituudella toteutetut yhteydet. Keskusyhteysmarkkinoihin sisältyivät tukkutason DSL- ja Ethernet-tuotteet sekä omat tukkutason kaapelitelevisioverkkotuotteet. Merkitykselliset maantieteelliset markkinat olivat alueellisia molemmilla markkinoilla, ja markkinoiden maantieteellinen rajaus on määritelty kuntatason tietojen pohjalta. Viestintävirasto yksilöi 111 alueellista markkinaa. Viestintävirasto nimesi tukkutason paikallisyhteyden markkinoilla 27 teleyritystä HMV-yrityksiksi kaikilla 111 alueellisella markkinalla. Tukkutason keskusyhteyden markkinoilla viestintävirasto ehdotti 27 teleyrityksen nimeämistä HMV-yrityksiksi 104 alueellisella markkinalla, kun taas loppuja seitsemää markkinaa pidettiin kilpailtuina. HMV-yritykset ryhmiteltiin sen mukaan, mikä on niiden yhteenlaskettu markkinaosuus tukku- ja vähittäistasolla. Korjaavien toimien osalta Viestintävirasto ehdotti, että tukkutason paikallisyhteyden markkinoilla kahdeksalle HMV-yritykselle asetetaan seuraavat velvollisuudet: i) käyttöoikeuden luovuttaminen; ii) avoimuus; iii) syrjimättömyys; iv) hinnoittelua koskeva velvollisuus, johon sisältyy valokuituyhteyksien kustannussuuntautuneisuus ilman enimmäishintaa ja kuparitilaajayhteyksien kuukausivuokran enimmäishinnat; v) kustannuslaskentavelvollisuus. Tukkutason keskusyhteyden markkinoilla Viestintävirasto asetti seuraavat velvollisuudet kaikille HMV-yrityksille: i) käyttöoikeuden luovuttaminen; ii) avoimuus; iii) syrjimättömyys. Edellä mainittuja velvollisuuksia sovellettiin vain niihin laajakaistatukkupalveluihin, joiden nopeus on yli 8 Mbit/s. Komissio esitti huomautuksia omien kaapelitelevisioverkkojen sisällyttämisestä markkinoiden määritelmään sekä määriteltyjen siirtymäsääntöjen puuttumisesta ja päätti aloittaa toisen selvitysvaiheen useista muista kysymyksistä. Komissio esitti vakavia epäilyjä erityisesti siitä, ettei tukkutason keskusyhteyden markkinoilla ole asetettu asianmukaista hintavalvontaa valokuituinfrastruktuurin osalta. Komission mielestä Viestintäviraston lähestymistapa olisi saattanut HMV-yritykset asemaan, jossa ne pystyvät ilman asianmukaista sääntelyä veloittamaan käyttöoikeuksista liian suuria hintoja. Lisäksi hinnan vieminen riitojenratkaisumenettelyyn olisi voinut viivästyttää markkinoille tuloa merkittävästi. Komissio totesi myös, ettei tukkutason keskusyhteyden markkinoilla ole asetettu kupari- ja valokuituverkkojen hintavalvontavelvollisuutta, ja korosti, että koska markkinoiden alkupään korjaavat toimet eivät vielä toimineet asianmukaisesti (mistä olivat osoituksena eriytettyjen tilaajayhteyksien liian korkeat hinnat), hintoihin liittyvien velvollisuuksien puuttuminen oli hyvinkin saattanut kannustaa HMV-yrityksiä käyttämään markkinaasemaansa väärin ja perimään liian suuria tukkuhintoja bittivirtapalveluista tai käyttämään hintaruuvia. Komissiota epäilytti myös kuparipohjaisten tilaajayhteyksien eriytettyjen palvelujen hintavalvonnan puuttuminen 19 HMVyrityksen osalta ja totesi, että HMV-yrityksillä on myös pienillä markkinoilla kannustimia hyödyntää markkinavoimaansa todellisten tai mahdollisten kilpailijoidensa haitaksi. Komissio esitti lisäksi vakavia epäilyjä tukkutason alle 8 Mbit/s bittivirtapalveluja koskevien korjaavien toimien puuttumisesta. Alhaisempien nopeuksien laajakaistapalvelujen erilainen kohtelu saman 6 C(2012)

4 tuotemarkkinan sisällä voi johtaa erilaiseen kohteluun niiden teleyritysten välillä, jotka hakevat toisaalta hitaampien ja toisaalta nopeampien yhteyksien käyttöoikeuksia, mikä voi vääristää kilpailua. Edellä mainittu huomioon ottaen komissio totesi, ettei Viestintäviraston ehdottama sääntely vaikuttanut olevan yhteensopiva EU:n oikeuden kanssa, eikä etenkään käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdassa, yhdessä puitedirektiivin 8 artiklan ja 16 artiklan 4 kohdan kanssa, vahvistettujen toimintapoliittisten tavoitteiden ja sääntelyperiaatteiden kanssa. Komissio antoi toisen selvitysvaiheen päätteeksi suosituksen, jossa se pyysi Viestintävirastoa muuttamaan toimenpide-ehdotuksia tai perumaan ne Markkinoiden määrittely Korkealaatuisten kiinteiden yhteyksien tukkumarkkinat Viestintävirasto sisällyttää tuotemarkkinoihin korkealaatuiset kiinteät yhteydet, jotka on toteutettu joko SDH/PDH- tai Ethernet-tekniikalla. Nämä yhteydet voidaan toteuttaa joko kupari- tai valokuituverkossa tai radiolinkeillä. Markkinoiden maantieteellisen määrittelyn osalta Viestintävirasto vahvisti markkinoiden jakamisen eri alueisiin, mutta eri tavalla kuin aikaisemmassa markkina-analyysissa. Nyt antamassaan ilmoituksessa se ehdottaa, että maantieteellisenä yksikkönä käytetään kuntia 7. Tämän perusteella on määritelty 89 merkityksellistä maantieteellistä tukkumarkkinaa. Viestintävirasto toteaa, että vaikka HMV-yritysten markkina-asema ei ole muuttunut merkittävästi ja markkina-osuudet ovat edelleen yli 50 prosenttia monilla maantieteellisillä alueilla, edelliseen markkina-analyysiin verrattuna joillain maantieteellisillä alueilla toimii nykyisin korkealaatuisten kiinteiden yhteyksien markkinoilla useampia keskenään kilpailevia yrityksiä. Kilpailu on Viestintäviraston arvioinnin mukaan kehittynyt siten, että nykyisessä markkina-analyysissa 89:stä alueesta kilpailtuina pidetään 32:a Laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinat Viestintävirasto aloittaa analyysinsa arvioimalla laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoiden kilpailuolosuhteita. Se toteaa, että mobiililaitteiden aiheuttama kilpailupaine on kasvanut merkittävästä viime vuosina 8, mutta Suomen vähittäismarkkinoilla mobiililaitteita käytetään kuitenkin yleensä täydentämään kiinteitä laajakaistayhteyksiä. XDSL on edelleen yleisin laajakaistapalvelujen tekniikka. Viime vuosina xdsl-liittymien määrä on 7 8 Maantieteellisten markkinoiden määrittelyssä on käytetty seuraavia kriteereitä: i) kunnat muodostavat fyysisesti yhtenäisen maantieteellisen markkina-alueen; ii) korkealaatuisten kiinteiden yhteyksien markkinoilla toimivien yritysten lukumäärä on lähes sama; iii) markkina-alueella olevissa kunnissa markkinajohtaja on sama ja sen markkinaosuus on niissä vähintään 50 prosenttia; iv) teleyritysten omistamien korkealaatuisten kiinteiden yhteyksien määrä on alueella riittävän suuri, jotta alueita ei säännellä liian pienellä tarkkuudella. Matkaviestinverkossa siirretyn datan määrä on Suomessa lähes kaksinkertaistunut vuosittain, mikä johtuu erityisesti siitä, että suurin osa mobiililiittymistä on tiedonsiirtomäärältään rajoittamattomia, sekä siitä, että uudet verkot ovat erittäin kattavia. LTE-verkot kattavat tällä hetkellä 76 prosenttia suomalaisista kotitalouksista. 4

5 kuitenkin tasaisesti supistunut 9, samaan aikaan kun muiden laajakaistatekniikoiden määrät ovat kasvaneet 10. Liittymät hinnoitellaan kuitenkin ennen kaikkea laadun eikä käytetyn tekniikan mukaan 11. Viestintäviraston mukaan myönteistä kehitystä on tapahtunut nopeiden laajakaistaliittymien saatavuudessa 12 ja liittymien lukumäärässä. Tämän seurauksena liittymiä, joiden nopeus on alle 10 Mbit/s, on enää 20 prosenttia kaikista liittymistä, kun vuonna 2011 niitä oli 60 prosenttia kaikista liittymistä. Viestintävirasto toteaa, että jo vähittäistasolla voidaan havaita suurta vaihtelua eri maantieteellisten alueiden kilpailuolosuhteissa, kun otetaan huomioon erityisesti eri teleyritysten markkinaosuudet Paikallistason kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat Viestintäviraston mukaan merkityksellisiin markkinoihin sisältyvät i) kuparija valokuitutilaajayhteydet; ii) kupari- ja valokuitutilaajayhteyksien osat; iii) kuparitilaajayhteyksien yläkaista; iv) virtuaalinen tilaajayhteys kupari- ja valokuituverkoissa 13. Merkityksellisten markkinoiden maantieteellisen määrittelyn osalta Viestintävirasto vahvistaa markkinoiden jakamisen eri alueisiin ja ehdottaa, että maantieteellisenä yksikkönä käytetään kuntia, jotka yhdistetään Vuodesta 2011 xdsl-liittymien määrä väheni noin 29 prosenttia vuoden 2016 puoliväliin mennessä. Erityisesti ADSL-liittymien määrä supistui noin 40 prosenttia, kun taas VDSL-liittymien määrä kasvoi noin 220 prosenttia. VDSL-liittymien määrän huomattavasta kasvusta huolimatta ne ovat korvanneet vanhemmat kupariverkkotekniikoilla tarjotut palvelut vain osittain. Niitä on korvattu myös muilla kuin kupariverkkoihin perustuvilla laajakaistatekniikoilla. On syytä huomata, että useat perinteiset teleyritykset ovat viime vuosina purkaneet kupariverkkoja haja-asutusalueilla, mikä on heikentänyt ADSL-liittymien saatavuutta. Vuonna 2016 vähittäisliittymistä 46 prosenttia oli xdsl-liittymiä, 24 prosenttia oli kaapelimodeemiliittymiä (mm. DOCSIS 3.0), 23 prosenttia oli Ethernet-liittymiä, 6 prosenttia oli FTTH-liittymiä, 0,2 prosenttia oli kiinteitä langattomia yhteyksiä ja 0,1 prosenttia oli muita tekniikoita. Etenkin Ethernet-liittymien määrä on kasvanut 220 prosenttia vuodesta 2011, ja FTTHliittymien määrä on kasvanut samana aikana 140 prosenttia. Hinnat ovat samankaltaisia tarkasteltavalla maantieteellisellä alueella. Vuonna Mbit/s liittymien, jotka muodostavat 55 prosenttia kaikista liittymistä, hinnat olivat 47,90 euroa DNA:lla, 26,90 euroa Elisalla sekä 29,90 euroa Telian kupariverkossa ja 24,90 Telian kuituverkossa. Nopeimpien 100 Mbit/s liittymien, jotka muodostavat 25 prosenttia kaikista liittymistä, hinnat olivat 34,90 euroa DNA:n kaapeliverkossa ja 55 euroa DNA:n kuituverkossa, 39,90 euroa Elisalla ja 39,90 euroa Telialla. Vuoden 2015 lopussa kiinteä 100 Mbit/s laajakaista oli tarjolla noin 52 prosenttiin ja 30 Mbit/s laajakaista noin 58 prosenttiin kotitalouksista. Viestintäviraston mukaan virtuaalista tilaajayhteyttä, jolla on tietyt tekniset ominaisuudet, voitaisiin pitää kupari- ja valokuitutilaajayhteyksien korvaajana. Virtuaalista tilaajayhteyttä ei vielä tarjota markkinoilla. Jos kupariverkoissa on kuitenkin jo toteutettu FTTC-ratkaisuja tai vektorointia, verkon aktiivilaitekanta on jo uudistettu sellaiseksi, että ne tukevat virtuaalisen tilaajayhteyden tarjoamista. Viestintävirasto ei ole vielä arvioinut, onko ennakkosääntely tarpeen tuotteen tarkempien ominaisuuksien määrittelemiseksi. 5

6 ominaisuuksiltaan homogeenisiksi alueiksi 14. Viestintävirasto on tältä pohjalta määritellyt 150 erillistä alueellista maantieteellistä markkinaa. Markkinoiden kehitystä koskeva Viestintäviraston analyysi osoittaa, että käytössä olevien tilaajayhteyksien määrä on laskenut noin 38 prosenttia vuoteen 2010 verrattuna 15. Valtaosa tilaajayhteyksistä on edelleen kuparilla toteutettuja 16, mutta kuitutilaajayhteyksien osuus kasvaa valokuituverkkojen rakentamisen myötä. Suurin osa tilaajayhteyksistä on kuitenkin teleyritysten omassa käytössä Keskustason kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat Keskustason tuotemarkkinoihin sisältyvät i) kupari- ja valokuituverkoissa tarjotut bittivirtatuotteet; ii) kaapelitelevisioverkkojen oma tarjonta. Teleyritykset ovat kehittäneet kaapelitelevisioverkkoja lähinnä alueilla, joilla niillä jo oli HMV-asema laajakaistamarkkinoilla kupariverkkojensa ansiosta. Kaapeliverkkojen kautta ei tällä hetkellä tarjota mitään tukkutuotteita, mutta Viestintävirasto katsoo, ettei kaapelituote olisi teknisten ominaisuuksiensa vuoksi taloudellisesti kannattava, vaikka kaapelitelevisioverkossa on teknisesti mahdollista toteuttaa tukkutuote, joka vastaa kupari- tai valokuituverkkojen kautta tarjottavaa tuotetta 18. Viestintävirasto tunnustaa kuitenkin, että kaapeliverkkojen kautta tarjottavat laajakaistapalvelut ovat vähittäismarkkinoilla merkittävin vaihtoehto kupari- ja valokuituverkoissa tarjotuille laajakaistapalveluille, ja sen vuoksi ne aiheuttavat epäsuoraa kilpailupainetta, joka on otettava huomioon erityisesti markkinoiden kilpailuolosuhteita arvioitaessa. Viestintävirasto toteaa, että vuokrattujen bittivirtatuotteiden määrä on laskenut edellisen markkina-analyysin jälkeen 19, ja se odottaa tämän suuntauksen jatkuvan lähitulevaisuudessa. Lasku koskee erityisesti Kunnat yhdistetään alueiksi seuraavia kumulatiivisia kriteerejä soveltaen: i) kunnat muodostavat fyysisesti yhtenäisen maantieteellisen markkina-alueen; ii) tilaajayhteyksien määrällä mitattuna alueen markkinajohtajan markkinaosuus samaan alueeseen kuuluvissa kunnissa on lähes yhtä suuri ja markkinajohtaja on sama; iii) alueeseen kuuluvissa kunnissa omia tilaajayhteyksiä omistavien kilpailevien teleyritysten lukumäärä on lähes yhtä suuri. Viestintäviraston mukaan tätä kehitystä selittää ADSL-liittymien määrän lasku sekä joidenkin teleyritysten kupariverkkojen purkaminen, jos kupariverkkoja ei ole korvattu valokuituverkoilla. Viestintäviraston mukaan 87 prosenttia tilaajayhteyksistä on toteutettu kuparilla ja 13 prosenttia valokuidulla. Vuonna 2010 vastaavat luvut olivat yli 98 prosenttia ja 2 prosenttia. Vuoden 2015 lopussa käytössä olevista kuparitilaajayhteyksistä muille vuokrattuja oli 16 prosenttia ja käytössä olevista kuitutilaajayhteyksistä 11 prosenttia. Prosenttiosuus on huomattavasti suurempi seutuverkkoyrityksillä, jotka vuokraavat noin 61 prosenttia kapasiteetistaan, Viestintävirasto toteaa erityisesti, että kaapeliverkon tukkutuotteen vuokraaminen olisi kilpailevan teleyrityksen kannalta taloudellisesti kannattavaa ainoastaan, mikäli se kykenee saamaan suuren määrän loppuasiakkaita, joiden kesken se kykenisi jakamaan käyttöönsä saaman taajuusalueen. Vuokralle annettujen tuotteiden määrä on vähentynyt 43 prosenttia vuoden 2010 jälkeen. Kaikista tuotteista 78 prosenttia oli suurten teleyritysten, 8 prosenttia pienten teleyritysten, 12 prosenttia seutuverkkoyritysten ja 2 prosenttia muiden teleyritysten vuokralle antamia. 6

7 kuparituotteita, jotka on osittain korvattu valokuitutuotteilla 20. Valokuituverkossa toteutettujen bittivirtatuotteiden vuokraus on kasvanut hyvin hitaasti, vaikka näille tuotteille on markkinoilla selvästi lisääntyvää kysyntää. Viestintäviraston mukaan tämä johtuu suurelta osin valokuitutilaajayhteyksien korkeista tukkuhinnoista. Bittivirtatuotteiden merkitykselliset maantieteelliset markkinat on määritelty tilaajayhteysmarkkinoiden maantieteellisten markkinoiden mukaisesti Huomattavan markkinavoiman toteaminen Korkealaatuisten kiinteiden yhteyksien tukkumarkkinat Viestintävirasto on arvioinut eri maantieteellisten alueiden markkinat ottamalla huomioon markkinaosuuksien 21 lisäksi myös potentiaalisen kilpailun, vertikaalisen integraation ja neuvotteluvoiman sekä valtion laajakaistatukien ehtojen vaikutukset markkinavoiman käyttöön. Viestintävirasto toteaa, että suuremman kapasiteetin kysyntä kasvaa markkinoilla ja että samaan aikaan kiinteiden yhteyksien määrä on kasvanut hieman 22. Arvioinnin tuloksena Viestintävirasto ehdottaa 18 teleyrityksen nimeämistä HMV-yrityksiksi omilla markkina-alueillaan Paikallistason kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat ja keskustason kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat Viestintävirasto ehdottaa, että 21 yritystä nimetään HMV-yrityksiksi 131:llä paikallistason verkkoon pääsyn markkinalla ja 21 yritystä nimetään HMVyrityksiksi 127:llä keskustason verkkoon pääsyn markkinalla. Viestintävirasto on käyttänyt muun muassa seuraavia kriteerejä: markkinaosuudet, infrastruktuurin vaikea toisinnettavuus, ostajan tasapainottava neuvotteluvoima ja korkeat markkinoille tulon esteet. Hinnoittelukäyttäytymisen osalta Viestintävirasto toteaa, että kuparituotteiden hinnat ovat useimmissa tapauksissa pysyneet vakaina viime vuosina huolimatta siitä, ettei enimmäishintaa ole asetettu, kun taas kuitutuotteiden hinnat ovat huomattavasti korkeammat kuin LRIC+-mallin perusteella laskettu hinta 23. Kuparitilaajayhteyksien hintavakaus on syntynyt tilanteessa, jossa HMV-yrityksille on asetettu yleinen kustannussuuntautuneisuutta koskeva velvollisuus, joten ilmoitetut hinnat eivät ole kaupallisia hintoja vaan Valokuidun kasvanut tarjonta johtuu suurelta osin seutuverkkoyrityksistä, sillä kaikkiaan 4300:sta valokuituverkoissa vuokratusta bittivirtatuotteesta 3000 oli seutuverkkoyritysten muille vuokraamia. HMV-yritysten markkinaosuudet eri maantieteellisillä alueilla vaihtelevat 50 prosentista yli 90 prosenttiin. Vuoden 2015 lopussa yli 22 prosenttia kiinteistä yhteyksistä oli vuokrattuna muille, kun vuonna 2008 tämä osuus oli 20 prosenttia. Kiinteitä yhteyksiä vuokrataan edelleen enemmän kuin esimerkiksi tilaajayhteyksiä. Viestintävirasto toteaa, että joillain teleyrityksillä tukkuhinnat ovat jopa nelinkertaiset LRIC+-mallilla määritettyyn kustannussuuntautuneeseen tasoon verrattuna. 7

8 ne edustavat pikemminkin teleyritysten arvioita kustannusperusteisista hinnoista, jotka on ilmoitettu Viestintävirastolle ja hyväksytty vastustamattajättämismenettelyssä. Markkinoiden suurimmat toimijat ovat Elisa Oyj, DNA Oyj ja Telia Finland Oyj, ja loput teleyritykset ovat Finnet-liittoon kuuluvia pieniä verkkoyrityksiä 24. Kaikki perinteiset teleyritykset ovat kuitenkin vertikaalisesti integroituneita ja ne omistavat sekä kupari- että valokuituverkkoja. Osalla niistä on myös kaapelitelevisioverkkoja 25. Viestintävirasto toteaa, että eri puolille Suomea on viimeisen kymmenen vuoden aikana perustettu osuuskuntia ja kunnallisia osakeyhtiöitä, jotka ovat rakennuttaneet valokuituverkkoja pääasiassa harvaan asutuilla alueilla. Seutuverkkoyritykset toimivat useimmiten niin kutsutulla avoimen verkon mallilla (open access). Koska suurin osa niistä on saanut valtion laajakaistatukia kuituverkkojen rakentamiseen, niihin sovelletaan valtion laajakaistatukien ehtoja 26. Viestintävirasto toteaa, ettei seutuverkkoyrityksillä ole huomattavan markkinavoiman asemaa paikallistason eikä keskustason verkkoon pääsyn markkinoilla 27. Viestintäviraston mukaan tämä johtuu pääasiassa siitä, että niiden tavoitteena on edistää verkossaan vähittäismarkkinoiden kilpailua kohtuuhintaisten ja laadukkaiden vähittäispalvelujen varmistamiseksi asiakkaille. Siksi Viestintävirasto katsoo, että niiden kilpailukäyttäytyminen poikkeaa huomattavasti perinteisistä vertikaalisesti integroiduista teleyrityksistä, jotka pyrkivät tavallisesti maksimoimaan tulot Laajakaistaliittymien määrillä laskettuna Elisan valtakunnallinen markkinaosuus oli 34 prosenttia, Telian 30 prosenttia ja DNA:n 25 prosenttia vuonna Finnet-ryhmän yritysten yhteenlaskettu markkinaosuus oli 12 prosenttia ja muiden teleyritysten markkinaosuus 4 prosenttia. Kolmen suurimman teleyrityksen osuus kaikista muille vuokratuista kuparitilaajayhteyksistä oli 94 prosenttia, kuitutilaajayhteyksistä 12 prosenttia ja bittivirtatuotteista 78 prosenttia. Perinteisten teleyritysten ja seutuverkkoyritysten lisäksi markkinoille on tullut myös joitain yleishyödyllisiä laitoksia. Seuraavat yritykset tarjoavat kaapelimodeemiliittymiä: Elisa Oyj, DNA Oyj, Telia Finland Oyj, Blue Lake Communications Oy, Kaisanet Oy, Lounea Oy, Mikkelin Puhelin Oyj sekä Vakka-Suomen Puhelin Oy. Ne ovat kehittäneet kaapeliverkkoa lähinnä sillä maantieteellisellä alueella, jossa niillä on HMV-asema, mutta myös sellaisilla maantieteellisillä alueilla, joissa jollain toisella yrityksellä on HMV-asema. Laajakaistarakentamisen tuesta haja-asutusalueilla annetun lain (1186/2009) mukaisesti teleyritykset, jotka ovat saaneet valtiontukea valokuituverkon rakentamiseen, ovat velvoitettuja luovuttamaan käyttöoikeuden verkkoon kohtuulliseen hintaan ja syrjimättömin ehdoin. Suurin osa seutuverkkoyrityksistä on rakentanut verkkonsa harvaan asutuille alueille, joilla muilla yrityksillä on HMV-asema. Viestintävirasto toteaa, että eräät seutuverkkoyritykset ovat kasvattaneet markkinaosuuttaan huomattavasti, mutta katsoo kuitenkin, ettei kasvu ole riittävä, jotta ne pitäisi nimetä HMV-yrityksiksi. 8

9 2.4. Korjaavat toimet Korkealaatuisten kiinteiden yhteyksien tukkumarkkinat Viestintävirasto ehdottaa kaikkien 18:ta HMV-yrityksen osalta, että edellisessä markkina-analyysissa asetetut velvollisuudet säilytetään: i) käyttöoikeuden luovutus; ii) avoimuus; ja iii) syrjimättömyys Paikallistason kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat Viestintäviraston mukaan kolmelle suurimmalle teleyritykselle 29 aiemmin asetettuja velvollisuuksia on syytä tiukentaa. Viestintävirasto ehdottaa erityisesti seuraavien velvollisuuksien määräämistä: i) tilaajayhteyden, tilaajayhteyden osan ja yläkaistan vuokrausvelvollisuus sekä kupari- että valokuituverkossa, mukaan lukien palvelut ja laitetilat; ii) virtuaalinen tilaajayhteys 30 ; iii) velvollisuus päättää valokuitutilaajayhteydet 31 ; iv) syrjimättömyys 32 ja tekninen toisinnettavuus (myös keskeiset suoritusindikaattorit); v) avoimuus ja vi) kustannuslaskenta. Virtuaalista tilaajayhteyttä koskeva velvollisuus on rajallinen, sillä virtuaalista tilaajayhteyttä ei odoteta tarjottavan täysin kuitupohjaisissa verkoissa, mukaan lukien PON-verkot. Tässä suhteessa Viestintävirasto katsoo, ettei valokuituverkoissa tapahdu sellaista muutosta, joka aiheuttaisi haittaa kilpailijoille. Hinnoittelua koskevien velvollisuuksien osalta Viestintävirasto ehdottaa kuitutuotteille velvollisuutta kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun, johon liittyy LRIC+-mallin perusteella laskettu enimmäishinta, ja virtuaalisen tilaajayhteyden osalta velvollisuutta oikeudenmukaiseen ja kohtuulliseen hinnoitteluun 33. Kupariverkossa tarjottavien palvelujen hintavalvonnan osalta Viestintävirasto toteaa, ettei ole olemassa mitään näyttöä sellaisesta teleyritysten markkinakäyttäytymisestä, johon olisi puututtava määräämällä Velvollisuuksia ei sovelleta verkkoihin, joihin yritys on saanut tai tulee saamaan valtion laajakaistatukea. Tässä tapauksessa valtiontukea myönnettäessä asetettuja velvollisuuksia sovelletaan yleensä seitsemän vuoden ajan. HMV-velvollisuuksia sovelletaan, kun edellä mainittujen velvollisuuksien voimassaolo päättyy. Ne ovat: DNA Oyj, Elisa Oyj ja Telia Finland Oyj. Teleyrityksillä on velvollisuus luovuttaa käyttöoikeus virtuaaliseen tilaajayhteyteen, kun a) ne tekevät muutoksia kupariverkkonsa keskitinalueisiin pilkkomalla keskitinalueita pienemmiksi alueiksi esimerkiksi rakentamalla verkkoja FTTC/VDSL-tekniikalla ja/tai b) ne vektoroivat verkkonsa kupariosuuksia. Teleyrityksillä on velvollisuus toteuttaa kohtuulliset pyynnöt, jotka koskevat valokuitutilaajayhteyden käyttöoikeutta tilanteessa, jossa valokuitutilaajayhteydet on rakennettu, mutta niitä ei ole vielä saatu valmiiksi tai koko matkaltaan kytketty. Syrjimättömyysvelvollisuus koskee hintoja ja ehtoja. Velvollisuus soveltaa syrjimätöntä hinnoittelua edellyttää, että HMV-yritys hinnoittelee tukkutuotteensa siten, että kilpaileva yhtä tehokas toimija pystyy sitä vuokraamalla tarjoamaan vastaavaa vähittäistuotetta kannattavasti. Viestintäviraston mukaan virtuaalisen tilaajayhteyden oikeudenmukaisena ja kohtuullisena hintana on pidettävä hintaa, joka vastaa fyysisestä kuparitilaajayhteydestä perittävää hintaa. 9

10 3. ARVIOINTI kuparipohjaisten palvelujen hintavalvonnasta. Viestintävirasto toteaa erityisesti, että tällä hetkellä sovellettavat kuparipohjaisten palvelujen hinnat ovat vakaita ja alhaisempia kuin LRIC+-mallin mukaisesti lasketut hinnat ja että kupariverkon kautta tarjottavien palvelujen määrä on selvästi laskussa (sekä tukku- että vähittäistasolla). Viestintävirasto ehdottaa oikeasuhtaisuutta koskevan arvioinnin 34 perusteella, että 18 pienelle teleyritykselle asetetaan seuraavat velvollisuudet: i) tilaajayhteyden, tilaajayhteyden osan ja yläkaistan vuokrausvelvollisuus sekä kupari- että valokuituverkossa, mukaan lukien palvelut ja laitetilat; ii) virtuaalinen tilaajayhteys 35 ; iii) velvollisuus päättää valokuitutilaajayhteydet; iv) hintojen ja ehtojen syrjimättömyys; v) avoimuus; vi) velvollisuus tarjota virtuaalisia tilaajayhteyspalveluja oikeudenmukaisin ja kohtuullisin hinnoin Keskustason kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat Keskustason kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla Viestintävirasto ehdottaa kolmelle suurelle teleyritykselle jo määrättyjen velvollisuuksien vahvistamista: i) velvollisuus luovuttaa käyttöoikeus bittivirtapalveluihin; ii) avoimuus ja iii) hintojen ja ehtojen syrjimättömyys. Viestintävirasto ehdottaa, että 18 pienelle teleyritykselle asetetaan ainoastaan seuraavat velvollisuudet: i) velvollisuus luovuttaa käyttöoikeus bittivirtapalveluihin ja ii) avoimuus. Viestintävirasto ehdottaa aiemmin asetetun syrjimättömyysvelvollisuuden poistamista, sillä sitä ei pidetä enää välttämättömänä kilpailun edistämiseksi ja kilpailun esteiden poistamiseksi keskustason kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla 36. Komissio on tutkinut korkealaatuisten kiinteiden yhteyksien tukkumarkkinoita Suomessa koskevan Viestintäviraston ilmoituksen sekä sen toimittamat lisätiedot eikä sillä ole huomautettavaa 37. Komissio on tutkinut paikallistason ja keskustason kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoita Suomessa koskevat Viestintäviraston ilmoitukset sekä sen toimittamat lisätiedot ja esittää niistä seuraavan lausunnon Viestintäviraston mukaan suuret ja pienet teleyritykset poikkeavat toisistaan niin paljon, ettei samojen velvollisuuksien asettaminen niille olisi perusteltua eikä oikeasuhtaista. Kolme suurinta teleyritystä tuottaa 90 prosenttia kiinteän verkon liikevaihdosta ja kattaa 90 prosenttia Suomen väestöstä. Lisäksi pienet teleyritykset ovat pieniä yrityksiä, joissa on työntekijää. 35 Ks. alaviite 30 virtuaalista tilaajayhteyttä koskevien velvollisuuksien kattavuudesta. 36 Viestintävirasto on tullut tähän johtopäätökseen lähinnä siksi, että bittivirtatuotteiden tukkumarkkinat ovat olleet laskusuunnassa ja näiden tuotteiden kokonaismäärä on vähentynyt 43 prosenttia vuoden 2010 lopusta, sekä siksi, että 18 pienen HMV-yrityksen osuus kaikista laajakaistatuotteista on vain 8 prosenttia. 37 Puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti. 38 Puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti. 10

11 1. HMV-yritykseksi nimeäminen Seutuverkkoyritysten jättäminen nimeämättä HMV-yrityksiksi markkinoilla 3a ja 3b Komissio toteaa, että seutuverkkoyritykset ovat rakennuttaneet valokuituverkkoja ja eräät niistä ovat parantaneet huomattavasti markkina-asemaansa toimialueellaan. Monet näistä yrityksistä eivät tarjoa palveluja vähittäismarkkinoilla, mutta ne toimivat aktiivisesti tukkutasolla alueilla, joilla ei ole vaihtoehtoisia verkkoja. Viestintävirasto väittää, että vaikka seutuverkkoyrityksillä on merkittävä markkinaosuus, niillä ei ole huomattavaa markkinavoimaa paikallistason eikä keskustason verkkoon pääsyn markkinoilla. Tämä päätelmä perustuu lähinnä oletukseen, että nämä yritykset ovat joko osuuskuntia tai kunnallisia osakeyhtiötä ja että niiden käyttäytyminen markkinoilla poikkeaa huomattavasti perinteisistä vertikaalisesti integroiduista teleyrityksistä. Viimeksi mainitut pyrkivät tavallisesti maksimoimaan voittonsa, kun taas seutuverkkoyritykset pyrkivät Viestintäviraston mukaan edistämään vähittäismarkkinoiden kilpailua ja tarjoamaan asiakkaille kohtuuhintaisia ja laadukkaiden vähittäispalveluja. Komissio katsoo, että huomattavan markkinavoiman olemassaolo on nähtävä erillään siitä, kuinka tällaista voimaa käytetään tai voitaisiin ennakoitavasti käyttää, jos sääntelyä ei olisi. Etenkään seutuverkkoyritysten oikeudellisella asemalla tai sillä, kenen hallinnassa ne ovat, ei ole merkitystä huomattavan markkinavoiman olemassaolon kannalta. Tästä loogisesti seuraavaa kysymystä markkinavoiman mahdollisesta väärinkäytöstä on parempi käsitellä tarkastelemalla mahdollisten korjaavien toimien tarvetta ja asianmukaista laajuutta. Komissio ottaa huomioon, että suurin osa näistä teleyrityksistä on saanut valtiontukea valokuituverkkojen rakentamiseen, ja niillä on siksi velvollisuus luovuttaa käyttöoikeus verkkoonsa kohtuulliseen hintaan ja syrjimättömin ehdoin. Lisäksi niistä yrityksistä, jotka noudattavat ainoastaan tukkutoimintaan keskittyvää liiketoimintamallia, aiheutuu pienempiä kilpailuriskejä esimerkiksi syrjinnän suhteen, ja niiden etujen mukaista on pikemminkin niiden eri tukkuasiakkaiden markkinoille pääsy, varsinkin nykyisessä käyttöönoton alkuvaiheessa, mikä oikeuttaa vähemmän interventionistisen valvontamallin asiakkaiden suojaamiseksi ylihinnoittelulta. Komissio katsoo kuitenkin, että Viestintäviraston yleistä johtopäätöstä osuuskuntien tai kunnallisten osakeyhtiöiden muodossa olevien verkkoyritysten ennakkosääntelyn tarpeettomuudesta, liiketoimintamallista tai valtiontuen ehdoista riippumatta, olisi perusteltava tarkemmin analysoimalla tosiasiallista markkinatilannetta ja tarkastelemalla erityisesti seutuverkkoyritysten hintoja ja käyttöehtoja, koska ei voida sulkea pois mahdollisuutta, että ne käyttävät tiettyä markkinavoimaa alueilla, jossa ne ovat jo saavuttaneet huomattavan markkina-aseman. 2. Korjaavat toimet Viestintäviraston ilmoituksen tarkastelun perusteella komissio katsoo, että ilmoitetut toimenpide-ehdotukset kuuluvat komission toimivaltaan varmistaa puitedirektiivin 7 a artiklan mukaisesti, että korjaavia toimia sovelletaan johdonmukaisesti, koska 11

12 ilmoitettujen toimenpiteiden tarkoituksena on asettaa yrityksille käyttöoikeusdirektiivin artiklan mukaisia velvollisuuksia. Toimenpide-ehdotuksilla, joissa HMV-asemassa oleville yrityksille asetetaan Suomessa sääntelyyn liittyviä velvollisuuksia, voi olla suoraa tai epäsuoraa, tosiasiallista tai mahdollista vaikutusta toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden yritysten kykyyn tarjota sähköisiä viestintäpalveluja. Viestintäviraston ilmoitukseen sisältyy toimenpiteitä, joilla on huomattava vaikutus toisten jäsenvaltioiden teleyrityksiin tai käyttäjiin, muun muassa toimenpiteitä, jotka vaikuttavat mahdollisuuteen saada käyttöoikeus verkon tärkeisiin pullonkauloihin loppukäyttäjien palvelemiseksi. Sen vuoksi tällaiset toimenpide-ehdotukset voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden välisen kaupan rakenteisiin siten, että se saattaa muodostaa esteen sisämarkkinoille 40. Komissiolla on vakavia epäilyjä siitä, ovatko Viestintäviraston toimenpideehdotukset, jotka liittyvät vaihtoehtoisten operaattoreiden kykyyn päästä paikallistason ja keskustason kiinteään verkkoon Suomessa, nykyisessä muodossaan EU:n oikeuden mukaisia ja erityisesti niiden vaatimusten mukaisia, joihin viitataan käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdassa, 10 artiklassa, 12 artiklan 1 ja 2 kohdassa ja 13 artiklassa yhdessä puitedirektiivin 8 artiklan ja 16 artiklan 4 kohdan kanssa. Viestintäviraston ilmoituksen ja sen toimittamien lisätietojen perusteella komissiolla on tässä suhteessa vakavia epäilyjä erityisesti seuraavista syistä: Tukkutason käyttöoikeuksien hintakehitykseen liittyvä epävarmuus markkinoilla 3a ja 3b Asianmukaisen hintavalvonnan puuttuminen kupariverkoissa ja virtuaalisissa tilaajayhteyksissä markkinalla 3a Komissio korostaa, että puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdan mukaisesti, yhdessä käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan kanssa, HMV-yrityksille asetettavien velvollisuuksien olisi perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden olisi oltava oikeasuhtaisia ja perusteltuja puitedirektiivin 8 artiklassa säädettyihin tavoitteisiin nähden. Viestintävirasto toteaa markkina-analyysissaan, että kupariverkolla on edelleen merkittävä asema, sillä noin 87 prosenttia kaikista Suomen tilaajayhteyksistä on toteutettu kuparilla. Samoin tukkutasolla suurin osa (91 %) muille vuokratuista tilaajayhteyksistä perustuu kupariin ja vain 9 prosenttia on toteutettu valokuidulla. Vaikka kupariverkko onkin edelleen keskeisessä asemassa, Viestintävirasto ehdottaa, että kolmelle suurelle HMV-yritykselle asetetut kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevat velvollisuudet poistetaan kupariverkossa ja että niille asetetaan syrjimättömyysvelvollisuus, johon sisältyy hinnoittelun syrjimättömyys Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/19/EY, annettu 7 päivänä maaliskuuta 2002, sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä (käyttöoikeusdirektiivi) (EYVL L 108, , s. 7), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY (EUVL L 337, , s. 37). Ks. puitedirektiivin johdanto-osan 38 kappale. 12

13 Samoin myös 18 pienen HMV-yrityksen verkoissa tukkutason paikallisyhteystuotteisiin sovelletaan ainoastaan syrjimättömyysvelvollisuutta. Hinnoittelun osalta Viestintävirasto velvoitti aiemmassa sääntelypäätöksessään yritykset noudattamaan kustannussuuntautunutta hinnoittelua määrittelemättä etukäteen enimmäishintaa (eli hintoja valvotaan jälkikäteen). Viestintävirasto totesi tässä yhteydessä, että kuparitilaajayhteyksien kuukausivuokrien tukkuhinnat ovat kasvaneet kolmen suuren teleyrityksen verkoissa enintään 20 prosenttia vuoden 2013 jälkeen 41. HMV-yritykset ovat ehdottaneet hinnankorotuksia omien laskelmiensa perusteella, eikä Viestintävirasto ole kyseenalaistanut niitä 42. Tällainen huomattava hinnannousu edellisen markkina-analyysin jälkeen ei näyttäisi osoittavan, että markkinoilla on saavutettu vakaa, kaupallisiin tekijöihin perustuva hintatasapaino, joka on kestävä myös ilman tukkuhintoihin liittyviä sääntelyllisiä velvoitteita. Päinvastoin, tällainen hintakehitys näyttää olevan osoitus HMVyritysten jatkuvasta mahdollisuudesta ja kannustimesta korottaa hintoja kyseisenä aikana sovelletun jälkikäteisen hintavalvontajärjestelmän oletettuihin rajoihin saakka. Vuoden 2013 jälkeen havaittu vakaus on todennäköisesti myös osoitus valvontajärjestelmän asettamista rajoituksista, sillä järjestelmän mukaan myöhemmistä hinnankorotuksista olisi myös pitänyt ilmoittaa ja niille olisi pitänyt saada Viestintäviraston hyväksyntä. Toisin kuin tilanteessa, jossa tukkutason käyttöoikeuksien hakijoiden kanssa kohtuullisin kaupallisen ehdoin vapaasti neuvoteltujen sopimusten voitaisiin katsoa vähentävän sääntelytoimien tarvetta tai poistavan sen, Suomen nykyinen markkinatilanne ei siten näytä tarjoavan riittäviä takeita siitä, ettei HMV-yritysten kupariverkkojen hintavalvonta ole tarpeellista. Komissio panee merkille Viestintäviraston argumentin, jolla se perustelee kustannussuuntautuneen hinnoittelun poistamista, eli sen, että nykyisin perittävät tilaajayhteyksien kuukausivuokrat ovat edelleen Viestintäviraston LRIC+-mallilla laskettujen kustannusten alapuolella, sekä sen, että kupariverkon merkitys pienenee kaiken aikaa. Komissio ottaa myös huomioon, että Viestintävirasto seuraa aktiivisesti kuparitilaajayhteyksien hintoja ja toteuttaa toimia tarvittaessa. Komissio katsoo kuitenkin, etteivät ehdotetut korjaavat toimet ole riittäviä, jotta ne estäisivät HMV-yrityksiä nostamasta tilaajayhteyksien hintoja myös mallinnettujen LRIC+-tasojen yläpuolelle. Viestintäviraston toimittamien tietojen perusteella HMV-yritykset ovat myös aiemmin korottaneet tilaajayhteyksien hintoja, eikä ole mitään syytä olettaa, etteivät ne toimisi samoin myös tulevaisuudessa ja nostaisi hintoja mahdollisesti myös (huomattavasti) Viestintäviraston omalla LRIC+-mallilla määritellyn tason yläpuolelle, jos hintavalvontavelvollisuutta ei ole. Komission näkemyksen mukaan Viestintävirasto ei ole myöskään esittänyt näyttöä vaihtoehtoisten infrastruktuurien (joista jotkut, eli tietyt kaapeliverkot, ovat HMVyritysten omassa hallinnassa) aiheuttamista rajoituksista, eivätkä tukkutason Elisalla kuukausimaksut nousivat 10,69 eurosta 12,80 euroon, Telialla 12,40 eurosta 13,99 euroon ja DNA:lla 12,10 eurosta 14,90 euroon. Kuukausivuokran lisäksi veloitetaan kertaluonteinen kytkentämaksu (Elisalla 75 euroa, Telialla 70 euroa ja DNA:lla 81 euroa). Kun otetaan lisäksi huomioon kertaluonteinen kytkentämaksu, Viestintävirasto itse laski, että kuukausittaiset tukkuhinnat 12 kuukaudelle laskettuna ovat 19,05 euroa (Elisa), 19,82 euroa (Telia) ja 21,65 euroa (DNA). Se ei kyseenalaistanut näitä tukkuhintoja, jotka ovat huomattavasti korkeammat kuin muissa EU-maissa. 13

14 keskusyhteyden markkinoiden loppupäähän ehdotetut rajalliset velvollisuudet pysty riittävästi rajoittamaan HMV-yritysten hinnoittelua tilaajayhteysmarkkinoilla. Komissio toteaa lisäksi, että Viestintävirasto asettaa virtuaalisten tilaajayhteystuotteiden osalta kaikille teleyrityksille ainoastaan oikeudenmukaista ja kohtuullista hinnoittelua koskevan velvollisuuden. Viestintäviraston lisätietopyyntöön antamassa vastauksessa selitetään, että oikeudenmukaisella ja kohtuullisella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on sama kuin kuparipohjaisista tilaajayhteystukkutuotteista perittävä hinta. Komissio katsoo, että koska kuparitilaajayhteyksien hinnoitteluun ei kohdistu asianmukaista sääntelyä tai muita rajoituksia, tällainen tukkumarkkinoilla sovellettavaan kuparitilaajayhteyksien hintaan liittyvä oikeudenmukaista ja kohtuullista hinnoittelua koskeva velvollisuus ei todennäköisesti riitä yksin varmistamaan, että virtuaalisten tilaajayhteystuotteiden hinnat ovat vakaita, ennustettavia ja asianmukaisia. Komissio ottaa huomioon Viestintäviraston pyrkimyksen säilyttää tilaajayhteyksien nykyinen hintataso, joka on seurausta aiemmasta sääntelyjärjestelmästä, sekä sen, että Viestintävirasto voi pitää sen uudesta hintavalvontamallista (LRIC+) seuraavia korkeampia kustannussuuntautuneita hintoja epävakautta aiheuttavana tekijänä markkinoilla, joilla siirtyminen kuparista valokuituun on vielä varhaisessa vaiheessa. Komissio katsoo kuitenkin, että edellä mainituista syistä hintavalvonnan poistaminen kokonaan ei todennäköisesti takaa tukkuhintojen vakautta. Lisäksi Viestintäviraston kustannusmallista seuraava kustannusnousu (samoin kuin huomattavat erot eri HMV-yrityksille eri puolilla maata tehdyissä kustannusarvioissa) näyttäisi johtuvan suurelta osin siitä, että mallissa lasketaan keskimääräiset kustannukset väestömääriltään hyvin erilaisilta alueilta, jotka jakautuvat eri tavoin eri HMV-yritysten verkkojen peittoalueilla ja joilla vaihtoehtoisten operaattoreiden toteuttaman tilaajayhteyksien eriyttämisen todennäköisyys on hyvin erilainen. Viestintävirasto olisi voinut harkita luopumista sen LRIC+-mallista seuraavista tilaajayhteyksien keskihinnoista, mikä olisi johtanut nykyisiä hintoja lähempänä oleviin alhaisempiin hintoihin niillä alueilla, joilla kuparitilaajayhteyksien eriyttäminen on todennäköistä 43. Siksi komissio katsoo tässä vaiheessa, ettei Viestintävirasto ole asettanut asianmukaisia hintavalvontavelvollisuuksia, jotka voisivat estää HMV-yrityksiä käyttämästä hyväkseen huomattavaa markkinavoimaansa tukkutason paikallisyhteyden markkinoilla. Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo tässä vaiheessa, ettei selkeästi määriteltyjen hintojen puuttuminen tukkutason paikallisyhteystuotteilta, sekä fyysisiltä että virtuaalisilta, ole asianmukaista eikä se ole linjassa sen vaatimuksen kanssa, joka esitetään käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdassa ja 13 artiklassa yhdessä puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdan ja 8 artiklan 5 kohdan a alakohdan kanssa, sillä se ei edistä sääntelyn ennustettavuutta. 43 Vaihtoehtoisesti Viestintävirasto olisi voinut noudattaa Alankomaiden sääntelyviranomaisen omaksumaa lähestymistapaa (ks. asia NL/2015/1794) ja jäädyttää tilaajayhteyksien hinnat nykyiselle tasolle mallintamisessa kohdattujen vaikeuksien vuoksi ja koska yleisenä tavoitteena on varmistaa tilaajayhteyksien vakaat ja ennustettavat hinnat perinteisissä infrastruktuureissa niin kauan kuin tukkumarkkinoilla katsotaan vallitsevan hallitsevan markkinavoiman tilanne. 14

15 Valokuitupalvelujen kustannusmenetelmän soveltuvuus markkinalla 3a Viestintävirasto toteaa, että kupariverkoissa tarjottavien tukkutason paikallisyhteyspalveluiden määrä on erittäin suuri (87 %), kun taas valokuituverkoissa tarjottavien tilaajayhteyksien osuus on edelleen alhainen (13 %). Viestintävirasto toteaa lisäksi, valokuituverkkoihin perustuvien tukkupalvelujen hinnat ovat korkeat ja haittaavat kuituverkkojen kehittämistä ja käyttöönottoa. Komissio ottaa huomioon Viestintäviraston aikomuksen kohdistaa hintavalvontaa valokuituverkoissa tarjottaviin tuotteisiin. Komissio korostaa kuitenkin, että tehokkaiden investointien ja innovoinnin edistämiseksi puitedirektiivin 8 artiklan 5 kohdan d alakohdan mukaisesti on tärkeää sallia jonkinasteinen joustavuus hinnoittelussa NGA-verkkoihin investoiville teleyrityksille. Jos kansallinen sääntelyviranomainen päättää säännellä NGA-infrastruktuurin (joka on useimmissa tapauksissa vielä rakentamatta) käyttöoikeuksien tukkuhintaa, siinä olisi otettava asianmukaisesti huomioon tällaisen infrastruktuurin käyttöönottokustannukset. Nyt käsiteltävässä tapauksessa, jossa esiintyy huomattavia eroja suhteellisten harvojen kaupunkialueiden ja laajojen harvaan asuttujen seutujen välillä, Viestintäviraston soveltama LRIC+-malli johtaa huomattavasti toisistaan poikkeaviin tukkuhintoihin kolmen suurimman teleyrityksen osalta. Mallissa oletetaan harhaanjohtavasti valokuidun olevan saatavilla kaikkialla (kustannusten mallintamista varten), kun voidaan kohtuudella odottaa, että teleyritykset keskittyvät ensin kaupunkialueisiin eikä valokuidun käyttöönotto teleyritysten verkkojen koko peittoalueella tule toteutumaan tulevan markkinaselvitysjakson aikana. Viestintäviraston hinnoittelua koskeva lähestymistapa johtaa tilanteeseen, jossa teleyrityksiin, jotka investoivat kilpailuominaisuuksiltaan (kustannusrakenteeltaan ja vähittäishintatasoltaan) samanlaisilla alueilla, hyötyisivät huomattavasti toisistaan poikkeavista (säännellyistä) käyttöoikeuksien tukkuhinnoista. Tällainen hintavalvontavelvollisuus voisi siten estää teleyritysten tasapuolisen kilpailun sen sijaan että se edistäisi tehokasta ja kestävää kilpailua ja tuottaisi mahdollisimman suuren hyödyn kuluttajille. Komissio katsoo, että tässä erityisessä tilanteessa esimerkiksi etukäteen tehtävän taloudellisen toisinnettavuuden testin kaltainen kustannusvelvoite voisi mahdollistaa joustavamman hinnoittelun tukkutasolla ja varmistaa samalla riittävän marginaalin käyttöoikeuden hakijoille. Taloudellisen toisinnettavuuden testi voi harvaan asutuilla alueilla johtaa tukkuhintoihin, jotka voisivat (kansallisesta vähittäishinnoittelusta johtuen) mahdollisesti johtaa kustannusten vajaaseen kattamiseen näillä alueilla, mutta teleyritykset voisivat kuitenkin edelleen korvata tämän eriyttämällä hintoja vähittäismarkkinoilla, jos se katsotaan asianmukaiseksi. Tällaista hintajoustoa olisi täydennettävä vahvistamalla syrjimättömyysvelvollisuutta ja asettamalla teknisen toisinnettavuuden velvollisuus, mitä Viestintävirasto jo ehdottaakin, sekä vakailla ja ennustettavilla kuparitilaajayhteyksien hinnoilla. Komissio ottaa huomioon Viestintäviraston pyrkimyksen alentaa valokuituyhteyksien käyttöoikeusmaksuja huomattavasti niiden nykyisestä tasosta. Komissio uskoo, että tukkuhinnat, joita aiemmin ehdotettiin kustannussuuntautuneina hintoina, eivät läpäisisi taloudellisen toisinnettavuuden testiä, joka perustuu vähittäiskaupan lippulaivatuotteisiin, jotka on valittu sen perusteella, mikä niiden merkitys on nykyiselle ja tulevalle kilpailulle, kun otetaan huomioon niiden määrälliset vähittäismarkkinaosuudet. Viestintäviraston toimittamien tietojen perusteella kuitupohjaiset vähittäistason tuotteet on tällä 15

16 hetkellä hinnoiteltu huomattavasti kuituverkkojen tukkutason käyttöoikeusmaksuja alhaisemmalle tasolle, minkä pitäisi vuorostaan johtaa huomattavasti nykyistä alhaisempiin tukkutason käyttöoikeusmaksuihin. Viestintävirasto voi joka tapauksessa suunnitella taloudellisen toisinnettavuuden testin rakenteen riittävän joustavaksi, jotta voidaan turvata kuituverkon käyttöoikeusmaksut, jotka ovat erityisen merkityksellisiä vaihtoehtoisille operaattoreille ja niiden erityiselle asiakassuuntautuneisuudelle vähittäistasolla. Komissio katsoo tässä vaiheessa, ettei Viestintäviraston ehdottama kustannusmenetelmä ja erityisesti sen soveltaminen ole asianmukaista eikä se ole linjassa sen vaatimuksen kanssa, joka esitetään käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdassa ja 13 artiklassa yhdessä puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdan ja 8 artiklan 5 kohdan b alakohdan kanssa, sillä se ei edistä tehokkaita investointeja ja innovointia. Hintavalvontavelvollisuuden soveltamatta jättäminen kupari- ja valokuituverkkoihin markkinalla 3b Komissio muistuttaa, että puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdan mukaisesti, yhdessä käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan kanssa, HMV-yrityksille asetettavien velvollisuuksien olisi perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden olisi oltava oikeasuhtaisia ja perusteltuja puitedirektiivin 8 artiklassa säädettyihin tavoitteisiin nähden. Viestintävirasto ehdottaa, ettei suurille eikä pienille teleyrityksille aseteta markkinalla 3b mitään hintasääntelyä. Kolmen suuren HMV-yrityksen osalta Viestintävirasto ehdottaa, että niille asetetaan ainoastaan velvollisuus soveltaa syrjimätöntä hinnoittelua osana syrjimättömyysvelvollisuutta. Viestintävirasto toteaa, ettei tukkutason keskusyhteyden markkinoilla ole olemassa mitään näyttöä kilpailuongelmista, jotka oikeuttaisivat hintavalvontavelvollisuuden asettamisen, varsinkin kun tätä velvollisuutta ei ole asetettu aiemminkaan. Viestintävirasto viittaa lisäksi vähenevään tukkutason keskusyhteyden kysyntään. Koska pienille HMV-yrityksille ei esitetä hintavalvontavelvollisuutta markkinalla 3a ja suurten teleyritysten hintavalvonta markkinalla 3a rajoittuu valokuituverkoissa tarjottaviin tuotteisiin, komissio on huolissaan siitä, ettei HMV-yrityksiin kohdistuisi mitään rajoituksia, kun ne määrittelevät hintoja tukkutason keskusyhteyden markkinoiden loppupään palveluille. Viestintäviraston mukaan kuituverkossa toteutettujen bittivirtatuotteiden hidas yleistyminen johtuu valokuitutilaajayhteyksien erittäin korkeista hinnoista, mutta se ei kuitenkaan anna ilmoituksessaan mitään muita tietoja tukkuhinnoista eikä tukkutason keskusyhteyden markkinoiden hintakehityksestä. Komissio katsoo, että tällaisissa olosuhteissa, erityisesti kun otetaan huomioon asianmukaisten korjaavien toimien puuttuminen tukkutason paikallisyhteyden markkinoilta, HMV-yritykset voisivat käyttää markkina-asemaansa väärin perimällä liian suuria tukkuhintoja bittivirtapalveluista tai käyttämällä hintaruuvia. Komissio panee myös merkille, ettei Viestintävirasto esittänyt yhteyksien pienentyneen määrän lisäksi mitään muita markkinoiden kilpailutilannetta koskevia tietoja 16

17 perustellakseen sitä, ettei tälle markkinalle määrätä mitään hintavalvontaa, vaikka asiaa käsiteltiin jo komission edellisessä suosituksessa 44. Komissio huomauttaa myös, että Viestintävirasto ehdottaa pienille HMV-yrityksille aiemmin asetetun syrjimättömyysvelvollisuuden poistamista tukkutason keskusyhteyden markkinoilta. Syrjimättömyysvelvollisuutta pidetään tärkeänä korjaavana toimena, jolla voidaan varmistaa, että vaihtoehtoinen operaattori voi saada tukkutuotteen käyttöoikeuden samoin ehdoin. Komissio korostaa, että syrjimättömyysvelvollisuus varmistaisi ainakin jonkinasteisen hintavalvonnan syrjimättömän hinnoittelun muodossa, erityisesti tilanteessa, jossa pienille teleyrityksille ei aseteta hintavalvontavelvollisuutta tukkutason paikallisyhteyden markkinoilta eikä tukkutason keskusyhteyden markkinoilta. Komissio korostaa lisäksi, ettei Viestintävirasto esittänyt mitään näyttöä sellaisesta markkinakehityksestä, joka perustelisi syrjimättömyysvelvollisuuden poistamisen (ainoastaan) pienemmiltä HMV-yrityksiltä, eikä Viestintävirasto analysoinut sitä, kuinka syrjimättömyysvelvollisuuden poistaminen vaikuttaa markkinoihin. Sen sijaan se korostaa bittivirtatuotteiden merkitystä kilpailun edistämisessä laajakaistatuotteiden vähittäismarkkinoilla, markkinoille tulon kynnyksen alentamisessa ja verkkotason kilpailun helpottamisessa. Bittivirtatuotteet ovat lisäksi kilpaileville teleyrityksille ainoa vaihtoehto tarjota vähittäispalveluja, varsinkin kun HMV-teleyritys käyttää PON-teknologiaa, kuten on useiden pienten HMV-yritysten tapauksessa. Komissio katsoo, että pienemmät HMV-yritykset voisivat edelleen soveltaa syrjiviä käytäntöjä bittivirtapalveluihin oman HMV-alueensa suojelemiseksi kilpailulta, jopa suuria teleyrityksiä kohtaan, kun nämä kilpailevat samalla alueella ja tarjoavat tuotteita koko maan tasolla. Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo tässä vaiheessa, ettei hintavalvontavelvollisuuden puuttuminen tukkutason keskusyhteyden markkinoiden tuotteilta ole asianmukaista eikä se ole linjassa niiden vaatimusten kanssa, jotka esitetään käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdassa, 10 artiklassa (syrjimättömyysvelvollisuus) ja 13 artiklassa yhdessä puitedirektiivin 8 artiklan ja 16 artiklan 4 kohdan kanssa, eikä se edistä kestävää ja toimivaa kilpailua, kuten puitedirektiivin 8 artiklan 5 kohdan a alakohdassa edellytetään. Virtuaalisen tilaajayhteyden vaatimatta jättäminen PON-verkoissa markkinalla 3a Viestintävirasto ehdottaa, ettei PON-tekniikkaan perustuvissa verkoissa aseteta velvollisuutta tarjota virtuaalisia tilaajayhteyspalveluja. Viestintävirasto toteaa erityisesti, ettei virtuaalista tilaajayhteyttä ole pidetty tarpeellisena valokuituverkoissa, koska kupariverkkojen parantamiseen verrattuna niissä ei ole tapahtumassa mitään muutosta, joka vaikuttaisi haitallisesti kilpailijoihin. Viestintävirasto toteaa vielä, että PON-verkkojen tilanne poikkeaa parannettujen kupariverkkojen tilanteesta, sillä eriytettyjä palveluja ei käytännössä ole ollut saatavilla PON-verkoissa. Viestintävirasto on ottanut huomioon myös sen, että velvollisuus tarjota virtuaalisia tilaajayhteyksiä PON-verkoissa vaikuttaisi pääasiassa pieniin teleyrityksiin eikä olisi oikeasuhtainen. 44 Ks. alaviite 6. 17

18 Komissio ottaa huomioon, että tällä hetkellä ainoastaan kaksi prosenttia valokuituverkoista on PON-verkkoja. Komissio huomauttaa kuitenkin, että kansallisten sääntelyviranomaisten on velvollisuuksia asettaessaan noudatettava teknologia- ja palveluneutraaliuden periaatetta. Komissio muistuttaa lisäksi, että verkkojen kehittäminen PON-arkkitehtuurin pohjalta voi estää tilaajayhteyksien fyysisen eriyttämisen tai ainakin tekee se taloudellisesti kannattamattomaksi muihin verkkotopologioihin verrattuna. Koska Viestintävirasto pitää käyttöoikeusvelvollisuutta edelleen asianmukaisena ja oikeasuhtaisena myös sellaisten pienten HMV-yritysten osalta, jotka ovat kehittäneet PON-verkkoja, komissio korostaa, että monet kansalliset sääntelyviranomaiset ovat pitäneet virtuaalista tilaajayhteyttä sopivana tuotteena, jolla voidaan vastata näihin kilpailuongelmiin ja jolla voidaan välttää tilanne, jossa bittivirta olisi kilpailijalle ainoa vaihtoehto päästä toisen yrityksen PON-verkkoon. Tämä on tilanne myös Suomessa, jossa vaihtoehtoisen käyttöoikeustuotteen puuttuessa tukkutason paikallisyhteyden markkinoilta PON-verkoissa bittivirtatuotteiden käyttö olisi ainoa mahdollisuus kilpailla vähittäistasolla alueilla, joilla PON-verkkotopologia on otettu käyttöön. Virtuaalisten tilaajayhteyspalvelujen saatavuus voisi myös viime kädessä edistää palvelujen monipuolistumista ja lisätä kilpailua vähittäismarkkinoilla. Sitä vastoin virtuaalista tilaajayhteyttä koskevan velvollisuuden asettamatta jättäminen joidenkin verkkoteknologioiden osalta luo kannustimen ottaa sääntelyn välttämiseksi käyttöön tietty verkkoteknologia, mikä on vastoin tavoitetta edistää kilpailua teknologianeutraalilla tavalla. Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo tässä vaiheessa, ettei käyttöoikeustuotteen puuttuminen tukkutason paikallisyhteyden markkinoilta ole asianmukaista eikä se ole linjassa sen vaatimuksen kanssa, joka esitetään käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdassa, 12 artiklan 1 ja 2 kohdassa yhdessä puitedirektiivin 8 artiklan ja 16 artiklan 4 kohdan kanssa, eikä se edistä ja turvaa kilpailua, kuten puitedirektiivin 8 artiklan 5 kohdan c alakohdassa edellytetään. Päätelmät Komissiolla on vakavia epäilyjä siitä, ovatko Viestintäviraston ilmoittamat toimenpide-ehdotukset nykyisessä muodossaan käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan mukaisia eli perustuvatko ne havaitun ongelman luonteeseen ja ovatko ne oikeasuhtaisia ja objektiivisesti perusteltuja Suomen erityistilanteessa ja ovatko ne puitedirektiivin 8 artiklassa vahvistettujen toimintapoliittisten tavoitteiden ja sääntelyperiaatteiden mukaisia etenkin siltä osin, mitä tulee kilpailun ja tehokkaiden investointien edistämiseen loppukäyttäjien etujen mukaisesti. Komissiolla on lisäksi tällä hetkellä saatavilla olevien tietojen perusteella vakavia epäilyjä siitä, pystytäänkö toimenpide-ehdotuksilla turvaamaan kilpailu pitkällä aikavälillä siten kuin käyttöoikeusdirektiivin 10, 12 ja 13 artiklassa edellytetään ja voidaanko niitä pitää puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdan mukaisesti asianmukaisina. Edellä esitetty arviointi edustaa komission alustavaa kantaa tähän nimenomaiseen ilmoitukseen eikä rajoita sen mahdollisia kantoja suhteessa muihin ilmoitettuihin toimenpide-ehdotuksiin. Komissio ilmoittaa, että niiden toimenpide-ehdotusten hyväksymistä, jotka koskevat paikallistason ja keskustason kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoita Suomessa, on puitedirektiivin 7 a artiklan mukaisesti lykättävä vielä kolmella kuukaudella. 18

19 Viestintävirasto voi puitedirektiivin 7 artiklan 7 kohdan mukaisesti hyväksyä toimenpide-ehdotuksen vain siltä osin kuin se koskee tukkutason korkealaatuista yhteyttä kiinteään sijaintipaikkaan Suomessa, ja jos se tekee niin, sen on annettava toimenpide tiedoksi komissiolle. Komissio julkaisee verkkosivuillaan suosituksen 2008/850/EY 45 johdanto-osan 17 kappaleen mukaisesti tämän asiakirjan sekä ilmoituksen, jolla se pyytää kolmansia osapuolia esittämään kymmenen työpäivän kuluessa huomionsa tästä asiakirjasta, jossa komissio esittää vakavat epäilynsä toimenpide-ehdotuksen asianmukaisuudesta. Komissio ei pidä asiakirjaan sisältyvää aineistoa luottamuksellisena. Jos katsotte kuitenkin, että tämä asiakirja sisältää liikesalaisuuksia koskevien Euroopan unionin ja kansallisten sääntöjen mukaisesti luottamuksellisia tietoja, ja toivotte, että kyseiset tiedot poistetaan ennen asiakirjan julkaisemista, pyydämme teitä ilmoittamaan siitä komissiolle 46 kolmen työpäivän kuluessa tämän asiakirjan vastaanottamisesta. Pyydämme teitä myös perustelemaan pyyntönne. Kunnioittavasti Komission puolesta Margrethe VESTAGER komission jäsen Komission suositus 2008/850/EY, annettu 15 päivänä lokakuuta 2008, ilmoituksista, määräajoista ja kuulemisista, joista säädetään direktiivin 2002/21/EY 7 artiklassa (EUVL L 301, , s. 23). Pyynnöt on lähetettävä joko sähköpostitse osoitteeseen CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu tai faksilla numeroon (+32-2)